Wyrok WSA w Łodzi z 20 sierpnia 2026 r., II SA/Łd 261/26

Uzasadnienie

Decyzją z dnia 10 marca 2026 r. nr SKO.4150.109.110.2026 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 1691 ze zm., powoływanej dalej jako: "k.p.a.") oraz art. 59 i art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm., dalej również jako: "u.p.z.p.") utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Brójce z dnia 10 lutego 2026 r., znak: GPS.6730.24.2025.ASi, którą organ I instancji odmówił P. W. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzynastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych i drogi wewnętrznej na części działki nr ewid. [...] obręb [...] gmina B..

Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną:

Wnioskiem z dnia 20 marca 2025 r. P. W. zwrócił się do organu I instancji o ustalenie warunków zabudowy dla opisanej powyżej inwestycji.

Organ wyznaczył wokół terenu inwestycyjnego obszar analizowany w promieniu 50 m, poszerzone na zachód do granicy działki zabudowanej nr ewid. [...]. Organ podkreślił, że teren inwestycyjny nie tworzy granicy frontowej jako granicy z drogą czy służebnością, wobec czego przyjęto minimalne wymiary obszaru analizowanego. W trakcie analizy organ ustalił, iż frontowa część działki poza wnioskiem objęta obowiązującym planem miejscowym (Uchwała [...] z dnia [...] w sprawie sądzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego [...]). W m.p.z.p. teren zabudowy zagrodowej i jednorodzinnej. W dalszej części działka rolnicza, nieuzbrojona, stanowiąca własność wnioskodawcy. Organ podkreślił, że w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, jednak samo jej istnienie nie oznacza jeszcze, że może ona być bezkrytycznie wprowadzana i uznana za przesłankę stwierdzenia kontynuacji funkcji.

Teren wniosku i planowana zabudowa jednorodzinna ulokowane są w znacznej części poza pasmem zabudowy wzdłuż drogi gminnej. Zasięg tej strefy to obecna zabudowa maksymalnie 35 m od drogi. Najbliższa zabudowa sięga 57 m. Potencjalna możliwość rozwijania zabudowy to maksymalnie 100 m według strefy rozwoju zabudowy w m.p.z.p. Wniosek sięga dalej poza tę strefę zabudowy, ulokowany jest w otoczeniu gruntów rolniczych. Wniosek przewiduje wcięcie pasma zabudowy jednorodzinnej w tereny rolnicze, co jest obce terenom rolnym. Tym samym nie można uznawać, że wnioskowana zabudowa jednorodzinna może być oceniana jako kontynuacja funkcji rolniczej. Nie został zatem spełniony warunek kontynuacji funkcji.

Ponadto organ ocenił, że nie jest możliwa kontynuacja linii zabudowy, intensywności zabudowy, parametrów zagospodarowania, wobec tego przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie może zostać uznana za spełnioną.

Decyzją z dnia 25 czerwca 2025 r. Wójt Gminy Brójce odmówił ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, jednak decyzja ta została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 4 sierpnia 2025 r., zaś sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż działka nr[...] przylega do drogi i fakt objęcia tylko jej części (poza m.p.z.p.) inwestycją nie zmienia tego faktu. Zatem obszar analizowany powinien być wyznaczony zgodnie z zasadą trzykrotności szerokości frontu nieruchomości.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji przeprowadził oględziny działek nr ewid. [...] oraz [...], bowiem inwestor podnosił, że znajdują się na nich budynki mieszkalne jednorodzinne. Jednakże w trakcie oględzin pracownicy organu ustalili, że na wymienionych działkach nie ma budynków mieszkalnych jednorodzinnych, a domki holenderskie, które nie są trwale związane z gruntem.

W piśmie z dnia 10 października 2025 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu Łódzkiego Wschodniego poinformował organ I instancji, że nie posiada informacji o istniejących budynkach mieszkalnych jednorodzinnych zlokalizowanych na działkach nr ewid. [...], [...], [...], [...], obr. [...], gm. B..

Pismem z dnia 30 października 2025 r. organ zwrócił się do Starosty Łódzkiego Wschodniego z wnioskiem o wskazanie, czy na działkach nr ewid. [...], [...], [...] i [...] są istniejące budynki mieszkalne jednorodzinne oraz czy dla ww. działek zostały wydane decyzje o pozwoleniu na budowę. W piśmie z dnia 24 listopada 2025 r. Starosta wskazał, że na wymienionych działkach nie ma budynków mieszkalnych jednorodzinnych.

Organ, stosując się do zaleceń Kolegium, wyznaczył obszar analizowany w odległości 129 m od granic terenu inwestycji, poszerzając go do granic działek zabudowanych, a na nim przeprowadził analizę urbanistyczną, w trakcie której ustalił, iż w obszarze ocenianym jest zabudowa jednorodzinna (działki oznaczone jako "MN" na rysunku analizy). Jednakże samo istnienie zabudowy jednorodzinnej nie oznacza, że może ona być bezkrytycznie wprowadzana i uznana za przesłankę stwierdzenia kontynuacji funkcji. Teren wniosku i planowana zabudowa jednorodzinna ulokowane są w znacznej części poza pasmem zabudowy wzdłuż drogi gminnej. Zasięg tej strefy to obecna zabudowa maksymalnie 35 m od drogi. Najbliższa zabudowa sięga 57 m. Potencjalna możliwość rozwijania zabudowy to maksymalnie 100 m według strefy rozwoju zabudowy w m.p.z.p. Wniosek sięga dalej poza tę strefę zabudowy, ulokowany jest w otoczeniu gruntów rolniczych.

Wniosek przewiduje wcięcie pasma zabudowy jednorodzinnej w tereny rolnicze, co jest obce terenom rolnym. Tym samym nie można uznawać, że wnioskowana zabudowa jednorodzinna może być oceniana jako kontynuacja funkcji rolniczej. Zabudowy jednorodzinnej nie da się pogodzić z rolniczym wykorzystaniem terenów. Nie został zatem spełniony warunek kontynuacji funkcji.

W zakresie kontynuacji cech zagospodarowania organ podkreślił, iż w obszarze analizy oraz w bezpośrednim sąsiedztwie tereny zabudowane rozciągają się nie głębiej od drogi jak 57 m (dz. nr [...]). Obowiązujący plan miejscowy wyznacza tereny pod zabudowę w zasięgu maksimum 100 m od dróg. Teren przedmiotowego wniosku obejmuje grunty leżące poza tym maksymalnym zasięgiem. W ocenie organu wprowadzenie zabudowy nierolniczej, mieszkaniowej jednorodzinnej w przestrzeń rolniczą, poza granicę, jaką jest 100 m od drogi według planu miejscowego, zdeformowałoby i zdeprecjonowało obecny porządek urbanistyczny, prowadząc do naruszenia ładu przestrzennego. Zatem, zdaniem organu, planowana inwestycja nie będzie stanowić kontynuacji cech zagospodarowania, które są fundamentalnym elementem zachowania ładu przestrzennego.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, wskazaną na wstępie decyzją z dnia 10 lutego 2026 r. Wójt Gminy Brójce odmówił ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli P. W. i A. W., lecz Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi nie znalazło podstaw do zakwestionowania rozstrzygnięcia organu I instancji i zaskarżoną decyzją utrzymało je w mocy, podzielając stanowisko organu I instancji.

Skargę na powyższą decyzję wnieśli P. W. i A. W., wskazując, iż zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji naruszają art. 61 u.p.z.p. i wnosząc o uchylenie obu kwestionowanych decyzji.

Na poparcie swojego stanowiska skarżący wskazali, iż z analizy wynika bezsprzecznie, że na działkach sąsiednich jest zabudowa mieszkaniowa i zabudowa rekreacyjna (letniskowa), a więc także o funkcji mieszkaniowej. Ponadto autor analizy sam stwierdził, że zabudowa ta nie jest skoncentrowana wzdłuż ulicy, a znajduje się w głębi terenu, poza tym wskazanym przez organ pasem zabudowy. Twierdzenie organu, że domki letniskowe, które znajdują się w głębi terenu, na działkach sąsiednich, znajdujących się w obszarze analizowanym, nie mogą stanowić o spełnieniu zasady dobrego sąsiedztwa wydaje się w tej sytuacji twierdzeniem nieuzasadnionym. W sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uznawane uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią nie kolidujące, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony.

Wymagania tzw. dobrego sąsiedztwa nie można zatem rozumieć w sposób, który całkowicie podporządkowuje projektowaną inwestycję zabudowie sąsiadującej i doprowadzi do nakazu mechanicznego powielania funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Co do zasady nie ma kolizji pomiędzy zabudową realizującą funkcje mieszkaniowe i zabudową określaną mianem letniskowej.

Odnosząc się natomiast do twierdzeń organu, że nie było możliwości ustalenia parametrów zabudowy na podstawie zabudowy znajdującej się w obszarze analizowanym, skarżący wskazali, iż zasada związania organu wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy ma charakter względny. Istnieje związanie wskazanymi przez inwestora granicami terenu objętego wnioskiem oraz charakterystyką podstawowych cech planowanej inwestycji (w tym określeniem przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu i charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji). Jednakże w razie wątpliwości co do możliwości przekreślenia zamiaru inwestycyjnego wnioskodawcy (zakresu możliwych odstępstw od postulowanych przez inwestora parametrów), organ - po przeprowadzeniu analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu - organ powinien wezwać inwestora do dokonania modyfikacji wniosku pod rygorem wydania decyzji odmownej.

Skarżący podkreślili również, że w [...] nie tylko ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie ośmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych waz z niezbędną infrastrukturą, na działkach nr [...], [...] obręb [...] gmina B., ale wydano także pozwolenia na budowę i budynki mieszkalne są w trakcie realizacji.

Ponadto, zdaniem skarżących, również twierdzenie o hipotetycznym konflikcie planowanej inwestycji jako mieszkaniowej lub letniskowej z wszechobecną funkcją rolniczą jest niepotwierdzone. Teren wniosku i planowana zabudowa jednorodzinna ulokowane są w znacznej części poza pasmem zabudowy wzdłuż drogi gminnej. Zasięg tej strefy według organu I instancji to obecna zabudowa maks. 35 m od drogi. Wniosek sięga dalej poza tę strefę zabudowy. Ulokowany jest w otoczeniu gruntów rolniczych. Wniosek przewiduje wcięcie pasma zabudowy jednorodzinnej w tereny rolnicze, co jest obce terenom rolnym. Jednakże skarżący podkreślili, że w obszarze analizowanym nie ma żadnej działalności rolniczej, żaden rolnik nie zamieszkuje w wymienionych domkach holenderskich i nie prowadzi tam gospodarstwa. Jak zresztą zauważyło Kolegium w analizie nie ma żadnych informacji dotyczących aktywnie prowadzonej działalności rolniczej - istnienia zabudowy zagrodowej, jako nieodłącznego elementu działalności rolniczej.

Mowa jest jedynie o zabudowie mieszkaniowej i odorach i hałasach związanych z działalnością rolniczą. Powyższe postępowanie organów świadczy o naruszeniu art. 7 i 8 k.p.a. poprzez brak pogłębionego wyjaśnienia sprawy, a także o naruszeniu art. 77 i 80 k.p.a. poprzez brak należytej oceny dowodów.

Z uwagi na powyższe okoliczności skarżący wnieśli jak w petitum skargi.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zakres kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne określony jest przepisem art. 134 § ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm.) (dalej: p.p.s.a.), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. Sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracyjnych, kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego. Stosownie do art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy Brójce, którą organ I instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzynastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych i drogi wewnętrznej na części działki nr ewid. [...] obręb [...] gmina B..

Jako podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia należy wskazać przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym od dnia 24 września 2023 r. z wyjątkiem przepisów określonych w art. 59 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688) oraz przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu dotychczasowym w zakresie określonym w art. 59 ust. 2 pkt 1 ustawy zmieniającej. Zgodnie bowiem z art. 59 ust. 2 ustawy zmieniającej do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy (24 września 2023 r.) i przed dniem utraty mocy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w danej gminie 1) stosuje się przepisy art. 54 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 3 i 5a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.

Dz. U. z 2023 r. poz. 977 ze zm.) w brzmieniu dotychczasowym, 2) nie stosuje się przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1a i ust. 1a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym po zmianie. Na terenie gminy B. na dzień wydania decyzji przez organ I i II instancji obowiązywało Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy B., stanowiące Załącznik nr 1 do uchwały LXVII/373/2018 Rady Gminy Brójce z dnia 26 października 2018 r. Tak więc w kontrolowanej sprawie na podstawie art. 59 ust. 2 ustawy zmieniającej: 1) stosuje się przepisy art. 54 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 3 i 5a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 977 ze zm.) (dalej: u.p.z.p.) w brzmieniu dotychczasowym, 2) nie stosuje się przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1a i ust. 1a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym po zmianie.

Bezsporne w kontrolowanej sprawie jest to, że fragment działki nr [...], na którym planowana jest przedmiotowa inwestycja znajduje się na terenie, dla którego nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która to okoliczność, wobec brzmienia przepisu art. 59 ust. 1 u.p.z.p., determinowała konieczność uzyskania decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p., i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi.

Sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie, o której mowa w art. 5 u.p.z.p., albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej (art. 60 ust. 4 u.p.z.p.).

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 59 ust. 2 ustawy zmieniającej wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;
6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:
a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2024 r. poz. 555 i 834), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,
b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, o którym mowa w art. 53 ust. 5e pkt 2,
c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Jak wynika z treści przytoczonego przepisu, dla pozytywnego wydania decyzji o warunkach zabudowy muszą być spełnione łącznie wszystkie wymienione w nim przesłanki.

W myśl art. 61 ust. 5a u.p.z.p. z 2023 r. w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a u.p.z.p., na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Z brzmienia przywołanych wyżej przepisów wynika zatem, że w każdej sprawie o ustalenie warunków zabudowy konieczne jest sporządzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej przez podmiot uprawniony, przy czym na organie spoczywa, wynikający z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., obowiązek dokonania takiej oceny pod kątem zgodności z przepisami prawa, a także wskazań wiedzy, doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania, dokładnie w taki sam sposób, w jaki ocenić należy każdy dowód z opinii biegłego.

Analiza urbanistyczno-architektoniczna stanowi główny dowód w sprawie i pełni kluczową rolę w określaniu wymaganych parametrów i wskaźników. Tylko rzetelna i kompletnie sporządzona analiza pozwala na ustalenie warunków zabudowy zgodnie z przepisami prawa. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 listopada 2012 r. wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy musi być poprzedzone wnikliwą, pełną i wyczerpującą analizą funkcji oraz cech zabudowy, której to wyniki znajdują odzwierciedlenie w samej analizie i dokumentach stanowiących podstawę jej przygotowania. Takie opracowanie winno zawierać precyzyjne wskazanie numerów działek objętych analizą, oznaczenie niezbędnych parametrów nieruchomości znajdujących się na tych działkach, aby możliwe było wyprowadzenie wniosku, co do planowanych funkcji zabudowy, jak i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a w konsekwencji ocena takiego dowodu zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i postępowaniu sądowoadministracyjnym (wyrok NSA z 14 listopada 2012 r., sygn. II OSK 1252/11, dostępne: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA).

Sporządzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu (wyrok WSA w Poznaniu z 1 lutego 2012 r., sygn. IV SA/Po 926/11, CBOSA). Brak pogłębionej, analitycznej wypowiedzi urbanisty w części tekstowej analizy, odnoszącej się do konkretnych danych z obszaru analizowanego i uzasadniającej przyjęte rozwiązania w kontekście ładu przestrzennego, stanowi istotną wadę, której nie sanuje samo umieszczenie pewnych danych liczbowych na mapie. Decyzja o warunkach zabudowy musi opierać się na rzetelnie zebranym materiale dowodowym, który został wnikliwie przeanalizowany przez osobę posiadającą odpowiednie kwalifikacje.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, wypada w pierwszej kolejności zauważyć, że na podstawie materiału zgromadzonego w aktach postępowania nie sposób ustalić, aby analiza została sporządzona przez osobę spełniającą wymogi, o których mowa w art. 60 ust. 4 u.p.z.p. Przechodząc natomiast do treści analizy wskazać trzeba, że obszar analizowany został wyznaczony w odległości 129 m wokół granic terenu inwestycyjnego, stanowiącej trzykrotność szerokości frontu terenu inwestycji, co należy uznać za prawidłowe. Jak wynika z części tekstowej analizy - obszar ten został poszerzony do granic działek zabudowanych. Na załączniku graficznym do decyzji zaznaczono teren inwestycji oraz granice obszaru analizowanego. Wbrew stwierdzeniu zawartemu w części tekstowej obszar ten nie obejmuje jednak w całości wszystkich działek zabudowanych, których chociażby fragment znalazł się w granicach wyznaczonych w odległości 129 metrów od terenu planowanej inwestycji.

Dotyczy to działek o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...], [...] oraz [...]. Obszar analizowany został naniesiony na mapę w taki sposób, że nie jest widoczny w całości obszar powyższych działek a także działki nr [...]. W konsekwencji powyższego, oraz wobec sprzeczności między częścią tekstową i graficzną analizy, nie sposób uznać, aby organ I instancji dokonał wyczerpującego badania zabudowy istniejącej w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym.

Ponadto trzeba zauważyć, że analiza nie pozwala na weryfikację ustalenia parametrów poszczególnych obiektów znajdujących się w obszarze analizowanym. W części opisowej nie zostały wskazane poszczególne działki z przypisaniem im numerów ewidencyjnych, nie sprecyzowano powierzchni działek, sposobu ich zabudowy, funkcji ani parametrów znajdujących się na tych działkach obiektów. Nie sposób jest także stwierdzić czy analiza urbanistyczna obejmuje wszystkie działki, które powinny zostać poddane analizie jeżeli chodzi o kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, brak jest bowiem w aktach administracyjnych sprawy zestawienia, wskazującego działki objęte analizą, sporządzonego w ramach analizy urbanistycznej, powyższego nie można także stwierdzić na podstawie treści analizy urbanistycznej ani uzasadnienia decyzji organów. Nie sposób w szczególności ustalić, czy dla ustalenia cech zabudowy oraz zagospodarowania terenu uwzględniono zabudowaną działkę nr [...], znajdującą się w granicach obszaru analizowanego.

Przedstawione wyżej okoliczności prowadzą do wniosku, że zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa procesowego tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazane błędy uniemożliwiają ocenę prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Należy zauważyć, że analiza urbanistyczna stanowi dowód w postaci dokumentu przedstawiającego ocenę specjalistyczną, a więc ma charakter zbliżony do dowodu z opinii biegłego. Organ ma obowiązek poddania tego dowodu, jak każdego innego zgromadzonego w sprawie, ocenie i weryfikacji (art. 80 k.p.a.). Ta ocena i weryfikacja obejmują zarówno kwestie formalne jak i merytoryczne, w tym wyznaczenie granic obszaru analizowanego, wskazanie zabudowanych działek, których cechy posłużyły do ustalenia parametrów stosownie do przepisów rozporządzenia w sprawie nowej zabudowy. Zdaniem Sądu, organy ww. obowiązkom związanym z oceną analizy urbanistycznej uchybiły.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organy będą zobowiązane do przeprowadzenia dokładnej, skrupulatnej analizy urbanistycznej. W jej części graficznej zostanie pokazany cały obszar analizowany, włączając w to całe działki, których choćby fragment znajdzie się w granicach wyznaczonego obszaru analizowanego. Natomiast w części tekstowej analizy zostanie wskazane, które działki wzięto pod uwagę podczas analizy i jaka zabudowa się na nich znajduje oraz jakie są parametry tejże zabudowy. W oparciu o powyższe ustalenia organy wydadzą decyzje, w których skrupulatnie przeanalizują przesłanki, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., zaś swoje decyzje wyczerpująco uzasadnią, spełniając wymogi art. 107 § 3 k.p.a.

Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, o czym orzekł w pkt 1 wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 2 wyroku na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 1 p.p.s.a.

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do treści art. 119 pkt 2 p.p.s.a. ds

Powołane przepisy 15

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodziz 20 sierpnia 2026 r., sygn. akt II SA/Łd 261/26

Metryka

Sentencja

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje