Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2008 r. S. G. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] maja 2008 r., nr [...] ustalającej dla A Sp. z o.o. [...] warunki zabudowy dla inwestycji pod nazwą budowa budynku produkcyjno – usługowego z częścią biurowo – socjalną i parkingu na działkach nr 892/16 i 892/18 w G. Wnioskodawca zarzucił decyzji Wójta rażące naruszenie prawa tj. przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym z uwagi na brak spełnienia warunku polegającego na tym, że co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Wskazał, że na terenie, dla którego wydano kwestionowaną decyzję dominującą, a w zasadzie jedyną funkcją jest funkcja mieszkaniowa – domki jednorodzinne, a w planowanym obiekcie o kubaturze 2000 m³ ma odbywać się produkcja ze stali i aluminium.
Podniósł również, że spółka A dokonała podziału działek, na których ma być zlokalizowana przedmiotowa inwestycja, co doprowadziło do obejścia przepisów dotyczących udziału strony w postępowaniu i wyeliminowania z tego postępowania właścicieli nieruchomości, na które będzie oddziaływać przedmiotowa inwestycja.
Po rozpoznaniu wniosku S. G. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] marca 2009 r., nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] maja 2008 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy na działkach nr 892/16 i 892/18 w G. W motywach tego rozstrzygnięcia Kolegium przedstawiło istotę postępowania o stwierdzenie nieważności oraz konieczność spełnienia przesłanek z art. 156 k.p.a., a także podstawy wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Nawiązując do powoływanej we wniosku podstawy z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. tj. rażącego naruszenia prawa, Kolegium podkreśliło, że w niniejszej sprawie zasadnicze znaczenie ma istnienie działek dostępnych z tej samej drogi publicznej, które mogłyby pozwolić organowi prowadzącemu postępowanie na stwierdzenie kontynuacji funkcji. Stąd też Wójt Gminy [...] w analizie urbanistycznej wziął pod uwagę działki znajdujące się po obu stronach drogi krajowej nr 4. Kolegium uznało, że postępowanie Wójta Gminy [...] w zakresie ustalenie wymagań dla przedmiotowej zabudowy i zagospodarowania terenu było prawidłowe, w związku z czym nie zachodzi w niniejszej sprawie podstawa do stwierdzenie nieważności decyzji określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Odnosząc się do zarzutu S. G. o pominięciu stron postępowania Kolegium wyjaśniło, że kwestia ta stanowi przesłankę do wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i w tym tylko zakresie może być rozpatrywana.
W niniejszej sprawie, wszczynając postępowanie w sprawie nieważności decyzji na wniosek S. G., Kolegium uznało go za stronę postępowania w sprawie przedmiotowych warunków zabudowy. Odnosząc się do kwestii związanych z negatywnym oddziaływaniem planowanej inwestycji sprowadzającym się do hałasu i zanieczyszczeń produkcyjnych, stwierdziło, że zarzuty w tym zakresie mogą być podnoszone przez strony na etapie postępowania w sprawę pozwolenia na budowę. W konkluzji odnosząc się do wyrażonego w piśmie z [...].02.2009 r. wniosku o przeprowadzenie dowodu z oględzin działek, na których ma być prowadzona inwestycja, organ wyjaśnił, że wniosek ten nie mógł być zrealizowany w niniejszym postępowaniu, którego charakter i cel wyklucza prowadzenie postępowania dowodowego. Organ bowiem bada legalność decyzji na podstawie akt, biorąc pod uwagę przepisy obowiązujące w dacie jej wydania.
We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy S. G. podkreślił, że nie ma możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji, która pozostaje w sprzeczności z funkcjami realizowanymi na okolicznych działkach, a tak właśnie dzieje się w przypadku inwestycji spółki A. W obszarze oddziaływania inwestycji istnieje wyłącznie funkcja mieszkaniowa, jeden powoływany w uzasadnieniu decyzji Kolegium budynek pełni funkcję usługową – jest to sklep z meblami. Jest oczywiste, że funkcje usługowe nie będą "kontynuowane" poprzez wybudowanie fabryki produkującej elementy stalowe i aluminiowe.
Za błędne S. G. uznał również odnoszenie się w uzasadnieniu decyzji do rodzajów budynków po stronie południowej drogi nr 4. Ten ciąg komunikacyjny w sposób oczywisty i klarowny rozdziela działki realizujące różne funkcje, po stronie południowej nie jest w ogóle realizowana funkcja mieszkaniowa, a po stronie północnej istnieje wyłącznie taka funkcja.
Ponadto teren inwestycji jest terenem rolnym i jako taki co do zasady wymaga przekwalifikowania na cele nierolnicze, a więc w tej sytuacji ustalenie warunków zabudowy także narusza prawo.
Po ponownym zbadaniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] maja 2009 r. Nr [...] utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] marca 2009 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] maja 2008 r., w sprawie ustalenie warunków zabudowy na inwestycję pod nazwą budowa budynku produkcyjno – usługowego z częścią biurowo – socjalną, parkingu na działkach nr 892/16 i 892/18 w G. W podstawie prawnej organ powołał art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 ze zm.).
W uzasadnieniu, podobnie jak w swojej poprzedniej decyzji Kolegium zwróciło uwagę na charakter naruszenia prawa skutkujący stwierdzeniem nieważności decyzji – rażące naruszenie prawa. Nawiązując do treści art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wymieniającego warunki których łączne spełnienie jest niezbędną przesłanką wydania decyzji o warunkach zabudowy, organ stwierdził, że Wójt Gminy [...] nie dopuścił się rażącego naruszenia tego przepisu, co uzasadniałoby stwierdzenie nieważności decyzji. Prawidłowe było postępowanie Wójta w zakresie analizy urbanistycznej całego obszaru, a więc po obu stronach drogi publicznej, przy której znajduje się działka objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. W tym zakresie Kolegium powołało się na wyrok WSA w Łodzi z dnia 26.09.2007 r., SA/Łd 456/07, LEX Nr 376853. W zakresie wniosku o przeprowadzenie oględzin, na których ma być zlokalizowana inwestycja, Kolegium powtórzyło poprzednio wyrażone stanowisko.
S. G. zaskarżył tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Rzeszowie, wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi powtórzył prezentowaną w postępowaniu administracyjnym argumentację, akcentując wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu (...) warunek zachowania tzw. kontynuacji funkcji działek sąsiednich. na analizowanym obszarze dominującą, a w zasadzie jedyną funkcją terenu jest funkcja mieszkaniowa, a zatem zezwolenie na inwestycję o charakterze produkcyjnym jest niedopuszczalne. Na poparcie swoich argumentów skarżący wskazał na wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 646/06, zgodnie z którym ratio legis art. 61 ustawy jest ochrona ładu przestrzennego, a także na wyroki NSA z dnia 18 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 58/07 oraz WSA w Gliwicach z dnia 21 września 2007 r. o sygn. akt II SA/Gl 231/07.
Skarżący wskazał, że po tej stronie drogi E-4, po której planowana jest inwestycja nie istnieją żadne obiekty przemysłowe, a jedynie obiekty mieszkalne. Jedyny zaś budynek niemieszkalny to budynek o charakterze usługowym oznaczony jako U5 tj. sklep z meblami. Według S. G. żadna z działek zlokalizowanych po stronie północnej drogi E4 nie realizuje funkcji, które mogą być kontynuowane przez inwestycję firmy A sp. z o.o.
Skarżący zarzucił nadto naruszenie przepisów postępowania poprzez zaniechanie przeprowadzenia przez organ dowodu z oględzin działek i oparcie decyzji na niewłaściwie sporządzonym raporcie o oddziaływaniu na środowisko przedsięwzięcia budowy hali produkcyjnej z budynkiem biurowo-socjalnym wraz z infrastrukturą. Raport ten dotyczył inwestycji na działkach nr 892/12 i 892/14, nie zaś na działkach nr 892/16 i 892/18, dla których wydano warunki zabudowy, a ponadto został sporządzony w sposób nieobiektywny.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, z przyczyn, które stanowiły podstawę wydania zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do stawianych w skardze zarzutów Kolegium stwierdziło, że są one niezasadne, subiektywne i nie dowodzą aby zaskarżona decyzja Kolegium naruszyła przepisy prawa w sposób nakazujący wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) wojewódzki sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).
Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja narusza prawo.
Podjęta ona została w jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego - stwierdzenia nieważności decyzji. Celem tego postępowania jest weryfikacja prawidłowości wydanej decyzji pod kątem zaistnienia przesłanek wymienionych w 156 § 1 k.p.a. w pkt 1-7.
We wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] maja 2008 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla działek nr 892/16 i 892/18 w G., skarżący wskazał na zaistnienie przesłanki z pkt 2 omawianego przepisu, a mianowicie wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa – art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.).
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa.
Teza ta stanowi podstawowe kryterium oceny, czy w konkretnej sprawie miało miejsce zwykłe naruszenie prawa, czy też naruszenie to ma charakter kwalifikowany, z którym przepisy wiążą skutek w postaci nieważności decyzji. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa.
Art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określa warunki, których łączne spełnienie umożliwia wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Jednym z tych warunków jest przesłanka określona w pkt 1 tego przepisu, wskazująca, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.
W rozpatrywanej sprawie istota zagadnienia sprowadza się do prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego oraz dokonanej analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu.
Pojęcie obszaru analizowanego wprowadza § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), ustanawiając obowiązek jego wyznaczenia wokół działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i przeprowadzenia na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu (...).
Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku, kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy i obszar, na który inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000 (§ 3 ust. 2 rozporządzenia w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy). Przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia określa minimalne granice obszaru analizowanego - odległość nie mniejsza niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, co najmniej jednak 50 metrów.
W rozpatrywanej sprawie zarzuty skarżącego dotyczą naruszenia art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne uznanie, że charakter planowanej inwestycji na działkach nr 892/16 i 892/18 w G., stanowi kontynuację funkcji zabudowy działek sąsiednich. Skarżący wywodzi, ze zabudowa sąsiednia to zabudowa znajdująca się po tej samej stronie drogi krajowej nr 4, o charakterze wyłącznie mieszkaniowym z funkcją usługową. Tymczasem planowana inwestycja to budowa zakładu produkcyjnego zajmującego się produkcją ze stali i aluminium, dla której poszerzono obszar analizowany o działki znajdujące się po przeciwnej stronie drogi krajowej nr 4, gdzie funkcja mieszkaniowa łączy się z funkcją usługowo-przemysłową.
Zarzuty skarżącego nie są pozbawione racji, zwłaszcza w kontekście prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego.
W aktach administracyjnych sprawy znajduje się oryginał decyzji o warunkach zabudowy dla działek 892/16 i 892/18 w G. wraz załącznikiem graficznym – kopią mapy zasadniczej, na której wyznaczono linie rozgraniczające teren inwestycji - oraz wynikami analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Przedstawione wyniki analizy odwołują się do mapy, na której wyznaczono m. in. granice obszaru analizowanego oraz funkcje zabudowy obejmujące: funkcję mieszkaniową – oznaczoną literą M, funkcję usługową – oznaczoną literą U i funkcję usługowo-produkcyjna – oznaczoną literą UP.
Wskazać jednak należy, że przedstawione na mapie granice obszaru analizowanego są nieczytelne, a z dużym prawdopodobieństwem stwierdzić nawet można, że mapa nie obejmuje tego obszaru w całości. Już ta okoliczność uniemożliwia ocenę czy prawidłowo wyznaczono granice obszaru analizowanego, co jest zasadniczym motywem zarzutów skarżącego. Zwrócić także należy uwagę na skalę, w jakiej sporządzona została mapa wyznaczająca linie rozgraniczające teren inwestycji – 1:2000, podczas, gdy z art. 54 pkt 3 w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że skala taka została dopuszczona wyłącznie w stosunku do inwestycji liniowych, natomiast dla wszystkich pozostałych wynosi ona 1:500 lub 1:1000.
W toku rozprawy przed Sądem wyszła też na jaw niezwykle istotna dla sprawy okoliczność istnienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działek bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji. Kwestia ta wymaga dokładnego wyjaśnienia, bowiem ustalenie, że plan taki obowiązywał dla nieruchomości sąsiednich w dacie wydania źródłowej decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] maja 2008 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla działek nr 892/16 i 892/18 w G. i plan ten nie został uwzględniony w dokonanej analizie urbanistycznej przy wydaniu tej decyzji, będzie miało znaczenie przy badaniu przesłanek stwierdzenia jej nieważności.
Należy przy tym zwrócić uwagę na funkcję, jaką przypisał miejscowemu planowi zagospodarowania przestrzennego ustawodawca w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z art. 4 ust. 1 tej ustawy wynika, że plany miejscowe są głównym instrumentem planowania i zagospodarowania przestrzennego, a decyzja o warunkach zabudowy obok decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ma charakter substytutu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w przypadku jego braku (art. 4 ust. 2).
To doniosłe znaczenie decyzji o warunkach zabudowy, która zastępuje plan i służy kształtowaniu ładu przestrzennego, ustalając wymagania dla nowej zabudowy i zagospodarowania przestrzennego, wymaga przeprowadzenia wnikliwej analizy całego obszaru wyznaczonego w sposób przewidziany w przepisach ustawy i rozporządzenia. Jak już przedstawione zostało na wstępie, przepisy te nie wyznaczają obszaru analizowanego, określając tylko minimalne jego granice.
Oczywistym jest, co podkreśla się w orzecznictwie, że przez pojęcie działki sąsiedniej nie można rozumieć wyłącznie działki graniczącej bezpośrednio z terenem inwestycji, ale należy pojęcie to odnieść do terenów położonych w okolicy, tworzącej pewną urbanistyczną całość.
Całość ta nie może być jednak pojmowana zbyt rozlegle, gdyż pojęcie sąsiedztwa narzuca pewną bliskość, jak słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 10.11.2009 r., II SA/Ol 869/09, System orzecznictwa LEX Nr 531604. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela zawarty w tym wyroku pogląd, że każdy przypadek wymaga odrębnej analizy w kontekście ochrony istniejącego ładu przestrzennego, a zasadniczym zadaniem właściwego organu jest ustalenie, czy nowa zabudowa będzie mogła obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją istniejącej zabudowy, a także czy charakter nowej zabudowy w przyszłości nie ograniczy zastanego już sposobu użytkowania sąsiedniego terenu.
Stąd też słuszne skądinąd stanowisko wyrażone w powoływanym w zaskarżonej decyzji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 26.09.2007 r., II SA/Łd 456/07, LEX Nr 376853, wskazujące na zasadność objęcia analizą urbanistyczną terenu położonego po obu stronach drogi publicznej, przy której znajduje się działka objęta wnioskiem o ustalenie warunków nowej zabudowy, nie ma charakteru generalnego i nie dotyczy każdej sytuacji.
W świetle wskazanych wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy nie jest możliwe uznanie, jak uczynił to organ, że analiza urbanistyczna przeprowadzona została prawidłowo. Oczywistym jest, że nie może jej przeprowadzić w toku postępowania nadzwyczajnego o stwierdzenie nieważności organ prowadzący to postępowanie. Niemniej jednak kwestia ta wymaga, po dokonaniu dodatkowych ustaleń, wnikliwego przeanalizowania pod kątem zaistnienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Ustalenie bowiem, że sporna inwestycja nie stanowi kontynuacji funkcji i cech zabudowy na określonym terenie, stanowiłaby podstawę do stwierdzenia, że kwestionowana decyzja o ustaleniu warunków zabudowy zapadła z rażącym naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
W postępowaniu ponownym rzeczą organu będzie wyjaśnienie podniesionych wcześniej wątpliwości w kierunku wskazanym przez Sąd, z uwzględnieniem faktu, że kontynuacja funkcji zabudowy ma odniesienie w pierwszej kolejności do działek położonych najbliżej.
Uznając, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] zapadły przedwcześnie, bez wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, a zatem z naruszeniem przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a., Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. uchylił je.
Z uwagi na charakter zaskarżonej decyzji, która nie przyznaje żadnych praw i obowiązków, Sąd odstąpił od stosowania art. 152 P.p.s.a.
O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a., uwzględniając w tym zakresie wniosek skarżącego.