Uzasadnienie
Decyzją z 19 sierpnia 2025 r., nr 108/2025, Burmistrz, (dalej:, "organ I instancji"), działając na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 2a, 5, 8 ust. 5e pkt 3 lit. c, art. 59 ust. 1, srt. 60 ust. 1 i 4 oraz art. 61 ust. 1, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm.; dalej: "u.p.z.p."), po uzgodnieniu z: Państwową Powiatową Inspekcją Sanitarną, Marszałkiem Województwa Warmińsko-Mazurskiego i Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska oraz po zaopiniowaniu przez Polską Spółką Gazownictwa Sp. z o. o., ustalił na rzecz H. i S. J. (dalej: ("inwestorzy") warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku zakwaterowania turystycznego na działce nr [...], w ramach postępowania legalizacyjnego prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w D. Odwołanie od tej decyzji wnieśli I. i L. D. (dalej: "skarżący"), reprezentowani przez radcę prawnego, domagając się uchylenia decyzji w związku z naruszeniem:
- - art. 7, art. 77, art. 80 i art. 84 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie kwestii dotyczących położenia i ukształtowania działki nr A i nr B usytuowanych na skarpie, panujących stosunków wodnych, spływu wód na działkę skarżących i sposobu zagospodarowania wód w celu odwodnienia terenu. Zdaniem skarżących organ powinien powierzyć biegłym określonej specjalności wydanie opinii w zakresie stosunków wodnych;
- - art. 59 u.p.z.p. przez niezebranie informacji geologiczno-hydrologicznych w zakresie pierwotnych stosunków wodnych na analizowanym obszarze;
- - art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. przez wydanie decyzji niezgodnej z odrębnymi przepisami dotyczącymi ochrony środowiska, ukształtowania terenu i stosunków wodnych, gdyż nie ustalono warunków wprowadzenia zmian w ww. zakresie;
- - art. 41 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez nieprzeprowadzenie analizy stanu faktycznego dotyczącego wpływu prac polegających na podwyższeniu działki nr A o ok. 1 m w stosunku do wcześniejszego jej poziomu;
- - art. 29 ust. 1 ustawy Prawo wodne poprzez brak właściwej oceny wpływu inwestycji na stan działek sąsiednich i brak wskazania warunków jakie powinni spełnić inwestorzy w zakresie utrzymania właściwych stosunków wodnych;
- - art. 234 ust. 1 ustawy Prawo wodne poprzez pominięcie wskazania inwestorom wymogów w zakresie ochrony stosunków wodnych.
W wyniku rozpatrzenia odwołania, decyzją z 11 lutego 2026 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy") utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu Kolegium przytoczyło stan faktyczny i prawny sprawy. Wyjaśniło, że inwestycja spełnia wszystkie przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wokół terenu objętego wnioskiem potwierdziła, że planowana funkcja inwestycji stanowi kontynuację funkcji istniejącej na obszarze analizowanym. W promieniu trzykrotnej szerokości frontu działki znalazła się zabudowa mieszkalna jak i niemieszkalna. Charakterystyczne parametry inwestycji nie przekraczają maksymalnych parametrów występujących w obszarze analizowanym. Do analizy przyjęto zabudowę zlokalizowaną na 31 działkach. Kolegium wskazało, że przedmiotowa analiza jest szczegółowa i określa wszystkie parametry jakie winny być oznaczone.
Odnosząc się do treści odwołania, organ odwoławczy stwierdził, że zarzuty koncentrują się na kwestii naruszenia stosunków wodnych i negatywnego wpływu przedmiotowej inwestycji na działkę skarżących. Nie mogą jednak zostać uznane za uzasadnione, bowiem postępowanie prowadzone jest w ramach legalizacji. Zatem zabudowania już zostały wzniesione, występują w przestrzeni i znany jest ich wpływ na działki sąsiednie.
Jeżeli odwołujący się podtrzymują twierdzenie o negatywnym wpływie zmiany stosunków wodnych, to winni szukać ochrony nie na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, lecz przepisów Prawa wodnego, a zwłaszcza art. 234, który umożliwia nakazanie w formie decyzji administracyjnej właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności. Ponadto pełnomocnik inwestorów przedstawił opinię biegłego z zakresu melioracji sporządzoną w dniu 7 listopada 2024 r., w której biegły stwierdził, że na działce nr A nie nastąpiła zmiana stanu wody na gruncie oraz zmiana stosunków wodnych oddziałująca na działki sąsiednie. Według biegłego nie występuje jakakolwiek potrzeba zabezpieczania działek sąsiednich przed ewentualnymi szkodami związanymi ze zmianą stosunków wodnych.
Ponadto z materiałów sprawy wynika, że prowadzone było postępowanie administracyjne w przedmiocie nałożenia na inwestorów obowiązku wykonania określonych czynności na granicy z działką nr B. Organy administracji orzekające w tej sprawie odstąpiły od nałożenia tych obowiązków, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z 9 stycznia 2025 r., sygn. akt II SA/O1 883/24, oddalił skargę skarżących, tym samym potwierdził brak podstaw do nałożenia ww. obowiązków na właścicieli działki nr A. W wyroku tym stwierdzono, że zasadnie WINB przyjął, że brak jest zastrzeżeń w zakresie prawidłowości jak i zgodności z przepisami wykonanych przez inwestorów robót.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołania, Kolegium wyjaśniło, że żaden z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (jak również żaden z przepisów szczególnych) nie wymaga zgody właścicieli nieruchomości sąsiednich na ustalenie warunków zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy ma tylko odpowiadać na pytanie inwestora, czy dany rodzaj zabudowy może powstać na wnioskowanym terenie. Kolejnym etapem procesu inwestycyjnego jest postępowanie prowadzone na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. W tym też postępowaniu strony mogą składać uwagi i zastrzeżenia, a także wyrażać sprzeciw wobec zamiaru lokalizacji inwestycji o konkretnych parametrach. Stosownie natomiast do art. 63 ust. 2 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skarżący, reprezentowani przez radcę prawnego, zarzucili powyższej decyzji naruszenie:
- 1. art. 243 § 3 ustawy Prawo wodne poprzez uznanie, że budynek zakwaterowania turystycznego został wzniesiony na działce nr A w oparciu o prawidłową analizę urbanistyczną, podczas gdy wzniesienie tego budynku negatywnie wpływa na stosunki wodne, tj. powoduje szkodliwe ich zmiany na gruntach sąsiednich, co miało wpływ na wynik sprawy;
- 2. art. 78 § 1 w zw. z art. 75 § 1 w związku z art. 84 § 1 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego z zakresu hydrologii, pomimo że przedmiotem dowodu było ustalenie stosunków wodnych na działce inwestorów oraz na działkach sąsiednich, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
- 3. art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 78 i art. 85 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich niezbędnych czynności celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności zaniechanie dokonania przez organ administracji oględzin nieruchomości sąsiadujących z działką nr A, w tym działki skarżących nr B i ustalenia konieczności wydania nakazu w myśl art. 234 Prawa wodnego z uwagi na zmiany stanu wody gruntowej na działce skarżących, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
- 4. art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez uznanie, że pełnomocnik inwestorów przedstawił rzetelną opinię biegłego z zakresu melioracji sporządzoną w dniu 7 listopada 2024 r., podczas gdy biegły ten nigdy nie wszedł na działkę skarżących nr B i nie zrobił na niej żadnych oględzin jej stanu, a także nie mógł zaobserwować z oddali, co wskazuje na to, że opinia ta została sporządzona wbrew rzeczywistemu stanowi rzeczy jaki występuje na działce nr B, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Skarżący wnieśli o:
- - uchylenie obu decyzji instancyjnych;
- - przeprowadzenie, na podstawie art. 106 p.p.s.a., dowodu z opinii biegłego z zakresu hydrologii celem wykazania faktu zmiany stanu wód na gruntach sąsiadujących z działką nr A;
- - przeprowadzenie postępowania w trybie uproszczonym.
W uzasadnieniu skargi argumentowano, że sprawy dotyczące zmiany stanu wody na gruncie wymagają szczególnie wnikliwego postępowania dowodowego opartego na wiadomościach specjalnych. Podkreślono, że w decyzji nie zawarto odpowiednich wskazań dla inwestorów w sprawie bezpiecznego dla sąsiadów odprowadzania wód z działki nr A i nienaruszania stosunków wodnych. Pełnomocnik zaznaczyła, że wcześniej toczyło się postępowanie administracyjne, ale dotyczyło posadowienia przez inwestorów płotu i rekreacyjnych urządzeń wodnych. Nikt nie badał wtedy wpływu całej inwestycji na stosunki wodne. Obecnie występuje nowy stan faktyczny, co wymaga rzetelnej weryfikacji.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym. Podniosło, że decyzja o warunkach zabudowy przede wszystkim ma rozstrzygnąć o dopuszczalności zrealizowania określonej inwestycji na objętym wnioskiem terenie, dla którego nie obowiązuje plan miejscowy. Celem postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest zweryfikowanie możliwości zrealizowania przez inwestora określonej zmiany zagospodarowania terenu, czyli ocena czy określona inwestycja potencjalnie mogłaby zostać zrealizowana na danym terenie. Możliwość ustalenia warunków zabudowy uzależniona jest od łącznego spełniania określonych w przepisach warunków, wskazanych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Przesłanki określone w tym przepisie muszą zostać spełnione kumulatywnie, co oznacza, że brak spełnienia chociażby jednego z warunków uniemożliwia wydanie pozytywnej decyzji. Przykładowe przesłanki obejmują m.in. dostęp do drogi publicznej, zgodność inwestycji z charakterem istniejącej zabudowy oraz możliwości techniczne i infrastrukturalne realizacji planowanego przedsięwzięcia.
Organ rozpatrujący wniosek o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy koncentruje się na przepisach dotyczących zagospodarowania przestrzennego, a nie na szczegółowych regulacjach wynikających z prawa budowlanego czy prawa wodnego. Zmiana stosunków wodnych i ewentualne nakazanie przywrócenia stanu poprzedniego to odrębna sprawa administracyjna prowadzona na podstawie art. 234 Prawa wodnego.
Pełnomocnik inwestorów wniósł o oddalenie skargi i zasądzenie na rzecz inwestorów zwrotu kosztów postępowania. Podzielił w całości stanowisko i argumenty organu odwoławczego, zawarte w odpowiedzi na skargę. Podniósł, że zarzuty sformułowane w skardze dotyczą rzekomego naruszenia stosunków wodnych, a nie naruszenia przepisów dotyczących zagospodarowania przestrzennego. Wskazał, że kwestia stosunków wodnych była już rozpatrywana w odniesieniu do działki nr A i nr B i zakończyła się wyrokiem WSA w Olsztynie z 9 stycznia 2025 r., sygn. akt II SA/Ol 883/24.
Ponadto prawomocną decyzją z 23 grudnia 2024 r. organ I instancji odmówił nakazania inwestorom podjęcia działań dotyczących zagospodarowania wód opadowych i roztopowych oraz przywrócenia stanu poprzedniego na działce nr A. Sprawa dotyczyła co prawda działki nr C, która sąsiaduje z działką nr B. Jednak ustalenia biegłego z zakresu melioracji są adekwatne do obu działek.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Skarga rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej jako: "p.p.s.a."), na wniosek skarżących i organu, wobec braku żądania przeprowadzenia rozprawy przez uczestników postępowania.
Zasada legalności, wyrażona w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U z 2024 r. poz.1267) obliguje sądy administracyjne do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny może wzruszyć zaskarżony akt jedynie wówczas, gdy narusza on przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1p.p.s.a.). Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd nie stwierdził w rozpatrywanym przypadku naruszeń prawa dających podstawę do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Zaskarżona decyzja ustalająca warunki zabudowy wydana została zgodnie z przepisami u.p.z.p., z poszanowaniem zasad unormowanych w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r. poz. 1691, w skrócie: "k.p.a.").
Zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Stosownie zaś do art. 19 k.p.a. organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Aby norma prawa materialnego mogła być w danej sprawie prawidłowo zastosowana, muszą zostać ustalone wszystkie okoliczności objęte hipotezą lub dyspozycją przepisów mających w sprawie zastosowanie. W tym celu organ dokonuje wykładni przepisów i ustala zakres koniecznego postępowania wyjaśniającego oraz sposób jego udokumentowania. W myśl art. 7 k.p.a. organ orzekający stoi na straży praworządności i przeprowadza dowody z urzędu lub na wniosek strony. Wywodzona z tego przepisu zasada oficjalności postępowania oznacza, że organ administracji jest zobowiązany z urzędu do ustalenia prawdy materialnej, czyli zgodnej z rzeczywistością. W tym celu jest zobligowany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co zostało wprost wyrażone w art. 77 § 1 k.p.a. Przy czym, co podkreślić trzeba, to mające w sprawie zastosowanie przepisy prawa materialnego wyznaczają zakres koniecznego postępowania wyjaśniającego. Organ zobowiązany jest ustalić okoliczności determinujące zastosowanie normy prawnej lub wykluczające jej stosowanie.
Zaskarżona decyzja dotyczy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Przesłanki i tryb wydania decyzji w tym przedmiocie określa u.p.z.p. Zgodnie z art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. właściwy organ nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nieruchomość nie jest objęta planem miejscowym, a zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Organ administracji publicznej w tych sprawach nie ma uprawnień kształtujących, jakie przysługiwałyby mu przy uchwalaniu planu miejscowego i ma obowiązek uwzględnić wniosek, gdy stwierdzi łączne spełnienie przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p.
Takie działanie koresponduje z zasadą wolności zagospodarowania terenu, określoną w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Interpretacja przepisów u.p.z.p. musi uwzględniać charakter i cel decyzji o warunkach zabudowy. Służy ona zapewnieniu ładu przestrzennego. Akt ten dotyczy wstępnego etapu inwestycyjnego i ma tylko ustalić czy na wnioskowanym terenie jest dopuszczalna jakakolwiek zabudowa, ewentualnie jaki rodzaj zabudowy, o jakiej funkcji i jakich parametrach może powstać na danym terenie, czy teren ma dostęp do drogi publicznej, a także czy realizacja inwestycji nie naruszy przepisów odrębnych mających wpływ na dopuszczalność lokalizacji inwestycji na danym terenie.
Co do zasady wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy może dotyczyć planowanego zamierzenia, a nie już zrealizowanego, czy będącego w budowie, wynika to z treści art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. W myśl tego unormowania każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Przepis ten wskazuje, że inwestor nie może postępować samowolnie w kwestii zagospodarowania terenu. Najpierw musi zostać uchwalony miejscowy plan miejscowy, a w jego braku wydana zostać decyzja administracyjna wiążąco określająca sposób zagospodarowania terenu i warunki jego zabudowy (art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p.). Celem decyzji ustalającej warunki zabudowy jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego treścią art. 2 pkt 1 u.p.z.p., rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo - społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.
W świetle tych przepisów niedopuszczalne jest wydawanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji już realizowanych. Zasada ta wynika też z treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., zgodnie z którym decyzja ustalająca warunki zabudowy określa wymagania dotyczące nowej, czyli przyszłej zabudowy, jak i z art. 55 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym decyzja ustalająca warunki zabudowy jest wiążąca w procedurze udzielenia pozwolenia na budowę. Regulacje te wskazują porządek działań inwestycyjnych. Tak samo czyni ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U.
z 2026 r. poz. 524), która szczegółowo normuje warunki rozpoczęcia robót budowlanych, czy użytkowania obiektu budowlanego. Na zasadzie art. 33 ust. 2 pkt 3 i art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy Prawo budowlane decyzja o warunkach zabudowy stanowi podstawę wszelkich działań inwestycyjnych wymagających zgody organów administracji architektoniczno-budowlanej i może obejmować działania dotyczące planowanego przedsięwzięcia budowlanego, a nie inwestycji już zrealizowanej lub będącej w toku (por. wyrok NSA z 21 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1221/14, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA").
Odrębnie ustawodawca uregulował w ustawie Prawo budowlane procedury legalizacyjne w zakresie stwierdzonych samowoli budowlanych (art. 48, art. 50, art. 51, art. 71a), które także określają kolejność działań naprawczych. Przytoczone przepisy u.p.z.p. jak i ustawy Prawo budowlane korespondują ze sobą i stanowią przepisy odrębne w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. W wyroku z dnia 19 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 223/20 (publ. w CBOSA), Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że sytuacja, w której dopuszczalne jest ustalenie warunków zabudowy dla już istniejącego obiektu budowlanego ma charakter wyjątkowy i wynikać musi z wyraźnych przepisów prawa. Takie przepisy zawiera ustawa Prawo budowlane w regulacjach dotyczących legalizacji samowoli budowlanej. W orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, zgodnie z którym uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy, na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 i art. 61 u.p.z.p., dla inwestycji już zrealizowanej jest możliwe, gdy decyzja ta jest niezbędna dla legalizacji samowoli budowlanej, w ramach prowadzonego postępowania legalizacyjnego.
W judykaturze akcentuje się konieczność rozróżnienia zwykłego trybu wydawania decyzji o warunkach zabudowy dla obiektu mającego powstać legalnie od trybu legalizacyjnego wszczynanego przez organ nadzoru budowlanego w stosunku do obiektu realizowanego w warunkach samowoli budowlanej (por. wyroki NSA z: 14 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1890/12; 4 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 2162/16; 20 lipca 2021 r., sygn. akt II OSK 3047/18; 16 czerwca 2021 r., sygn. akt II OSK 2665/18; 16 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1451/09; 24 marca 2022 r., sygn. akt II OSK 561/21, publ. w CBOSA).
Co prawda ustalenie warunków zabudowy w obu przypadkach odbywa się w taki sam sposób, jednakże gdy obiekt już istnieje, możliwość ubiegania się przez inwestora o wydanie decyzji o warunkach zabudowy musi pozostać w ścisłym związku z postępowaniem legalizacyjnym, w ramach którego wydawane jest postanowienie w tym przedmiocie. W sytuacji inwestycji już zrealizowanej z wniosku inwestora, jak i z decyzji o warunkach zabudowy powinno wyraźnie wynikać, że warunki zabudowy dotyczą trybu legalizacyjnego (tak też NSA w wyroku z 28 września 2018 r. sygn. akt II OSK 2333/16, publ. w CBOSA). W wyroku z 20 czerwca 2023 r. sygn. akt II OSK 2246/20 (publ. w CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy w stosunku do inwestycji już zrealizowanych lub będących w toku dopuszczalne jest wyjątkowo - w sytuacji nałożenia na inwestora przez organ nadzoru budowlanego obowiązku przedłożenia tej decyzji w ramach postępowania zmierzającego do doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem.
W rozpatrywanym przypadku do akt sprawy załączone zostało postanowienie PINB w D.z 20 lutego 2025 r., nr 5/2025, zobowiązujące inwestorów do przedłożenia decyzji Burmistrza o warunkach zabudowy w związku ze stwierdzeniem istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego. Tym samym wniosek o ustalenie warunków zabudowy w ramach postępowania legalizacyjnego był dopuszczalny i organ I instancji miał obowiązek zweryfikować czy określona we wniosku funkcja zabudowy i jej parametry nie naruszą istniejącego na analizowanym terenie ładu przestrzennego.
Na zasadzie art. 52 ust. 2 pkt 1-2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. inwestor do wniosku musi załączyć mapę z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmującą teren, którego wniosek dotyczy wraz z obszarem na który inwestycja będzie oddziaływać, musi określić granice terenu objętego wnioskiem oraz zawrzeć charakterystykę inwestycji, obejmującą: a) zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów, b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej, c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko.
Z przepisów tych wynika, że inwestor nie musi na etapie ubiegania się o ustalenie warunków zabudowy określać szczegółowych rozwiązań technicznych. Na tym etapie nie analizuje się jakie roboty budowlane mogą, czy powinny zostać wykonane.
Art. 54 ust. 1 w zw. z art. 64 u.p.z.p. określa elementy decyzji o warunkach zabudowy. Na zasadzie tego przepisu w decyzji takiej określa się: rodzaj inwestycji, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych oraz linie rozgraniczające teren inwestycji. Art. 61 ust. 6 u.p.z.p. stanowi zaś, że minister właściwy do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa określi, w drodze rozporządzenia, sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, uwzględniając potrzeby kształtowania ładu przestrzennego, w tym przeciwdziałania powstawaniu konfliktów przestrzennych. Stosownie do art. 61 ust. 7 u.p.z.p. w rozporządzeniu, o którym mowa w ust. 6, należy określić wymagania dotyczące ustalania:
- 1) linii zabudowy;
1a) maksymalnej intensywności zabudowy oraz maksymalnej i minimalnej nadziemnej intensywności zabudowy;
- 2) udziału powierzchni zabudowy;
- 3) szerokości elewacji frontowej;
- 4) wysokości zabudowy;
- 5) geometrii dachu (kąta nachylenia i układu połaci dachowych);
- 6) minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej;
- 7) minimalnej liczby miejsc do parkowania.
Są to warunki zagospodarowania i zabudowy, o których może rozstrzygać decyzja ustalająca warunki zabudowy. W takim zakresie decyzja o warunkach zabudowy jest wiążąca na kolejnym etapie inwestycyjnym w postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy Prawo budowlane. Podkreślić należy, że ustawodawca odrębnymi przepisami reguluje poszczególne etapy inwestycyjne. W każdym z etapów badane są i rozstrzygane odmienne kwestie. Każdy z etapów kończy się decyzją, która kończy postępowanie w danej dziedzinie i wiąże na następnym etapie inwestycyjnym. Przez to na kolejnych etapach nie bada się już kwestii rozstrzygniętych decyzją ostateczną. Tak samo na etapie wcześniejszym nie bada się kwestii podlegających rozstrzygnięciu na późniejszym etapie. W takim ujęciu decyzja o warunkach zabudowy ma charakter ramowy, zaś konkretyzacja lokalizacji inwestycji, jej parametrów i rozwiązań technicznych następuje na kolejnym etapie inwestycyjnym objętym ustawą Prawo budowlane i przepisami wykonawczymi do tej ustawy. Wyjaśnia to dlaczego na etapie ustalania warunków zabudowy nie analizuje się w ogóle sposobu odprowadzania wód opadowych i roztopowych z działki inwestycyjnej.
W konsekwencji skarżący niezasadnie domagali się przeprowadzenia dowodów na okoliczność przyczyn panujących stosunków wodnych.
Jak już wskazano, w decyzji o warunkach zabudowy określa się wyłącznie dopuszczalny sposób zagospodarowania nieruchomości. Oznacza to, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie stanowi żadnej zmiany, a więc i ograniczeń, w sferze praw rzeczowych zarówno właściciela nieruchomości, dla którego ustalono warunki zabudowy, jak i dla właścicieli nieruchomości sąsiednich (por. wyrok NSA z 18 stycznia 2024 r., sygn. akt II OSK 941/23, publ. w CBOSA). Potwierdza to treść art. 63 ust. 2 u.p.z.p., w myśl którego decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Informację tej treści zamieszcza się w decyzji. Z przepisu tego wynika, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje się niezależnie od sposobu faktycznego użytkowania terenu (por wyrok WSA w Olsztynie z 30 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Ol 479/22, publ. w CBOSA). Ograniczenie uprawnień właścicielskich może nastąpić dopiero w fazie realizacji inwestycji, w związku z wydaniem pozwolenia na budowę, które następuje w odrębnym postępowaniu od tego prowadzonego w sprawie warunków zabudowy (wyrok NSA z 22 kwietnia 2015 r. sygn. akt II OSK 2263/13, CBOSA). Odrębnie oceniane są też skutki wykonanych robót budowlanych w postępowaniu legalizacyjnym określonym w ustawie Prawo budowlane.
Reasumując, w niniejszym postępowaniu organy orzekające nie były uprawnione do badania czy na skutek wykonanych już robót budowlanych doszło do zmiany stosunków wodnych. Niezasadnie więc skarżący domagali się przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego z zakresu hydrologii oraz oględzin terenu.
Ustanowiony w art. 234 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2025 r. poz. 960) zakaz zmiany kierunku i natężenia odpływu wód opadowych i roztopowych ze szkodą dla gruntów sąsiednich wskazuje na ciążące na właścicielu gruntu, z mocy prawa, obowiązki z zakresu odprowadzania wód. Konsekwencję nieprzestrzegania tych obowiązków określa art. 234 ust. 3 Prawa wodnego. Zgodnie z tym unormowaniem organ wykonawczy gminy z urzędu lub na wniosek, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności, jeżeli stwierdzi, że spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie. Przepis ten uprawnia organ wykonawczy gminy do wydania decyzji administracyjnej w sprawie stosunków wodnych, jednak wymaga to odrębnego wszczęcia i przeprowadzenia postępowania.
Tym samym podnoszone w skardze zarzuty wykraczają poza granice sprawy. Przepisy art. 234 ust. 1-5 Prawa wodnego nie stanowią przepisów odrębnych w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., gdyż nie określają warunków zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, ale dotyczą etapu realizacji robót.
Wskazać pozostaje, że pierwszy z warunków wydania decyzji o warunkach zabudowy dotyczy spełnienia tzw. zasady dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.) Zgodnie z tym unormowaniem wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, jeżeli co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Unormowanie to wymaga dostosowania nowej zabudowy do zastanego w danym miejscu stanu dotychczasowej zabudowy, jej cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w celu ustalenia wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wyznacza się obszar analizowany i przeprowadza analizę cech zabudowy i zagospodarowania terenu.
Stosownie do art. 60 ust. 4 u.p.z.p. analizę taką wraz z projektem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy sporządza osoba dysponująca wymaganymi kwalifikacjami. Analiza ta stanowi główny dowód w sprawie i podstawę rozstrzygnięcia. Uprawniony urbanista w sporządzonej analizie uwzględnia warunki i zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikające z przepisów odrębnych oraz stan faktyczny i prawny terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji (art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Zbędne w związku z tym było również z tego powodu dokonywanie oględzin nieruchomości, tym bardziej że skarżący w ogóle nie kwestionowali ustaleń sporządzonej analizy urbanistycznej.
Mające w sprawie zastosowanie rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2024 r. poz. 1116) stanowi w § 2 ust. 2, że wymienione w § 1 ustalenia określa się na podstawie istniejących na obszarze analizowanym zabudowie i zagospodarowaniu terenu o takiej samej funkcji, jak funkcja zabudowy i zagospodarowania terenu określona we wniosku. Jeżeli na obszarze analizowanym nie występuje zabudowa i zagospodarowanie terenu o funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu określonej we wniosku, ustalenia, o których mowa w § 1, określa się na podstawie zabudowy i zagospodarowania terenu wszystkich działek zabudowanych w obszarze analizowanym (§ 2 ust. 3 rozporządzenia).
W związku z tym autor analizy urbanistycznej zasadnie przyjął, że objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy budynek zakwaterowania turystycznego stanowi zabudowę usługową i stanowi kontynuację funkcji istniejącej w obszarze analizowanym. Urbanista wyszczególnił, na których dokładnie działkach występuje funkcja usługowa. Poza tym zgodzić się należy, że oferowanie najmu krótkoterminowego może stanowić uzupełnienie funkcji mieszkaniowej. W literaturze przedmiotu i w orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że na danym terenie mogą występować różne funkcje. Warunkiem takiego rozwiązania jest ustalenie, iż funkcje te wzajemnie się nie wykluczają i nie są ze sobą sprzeczne (por. wyrok NSA z 23 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2551/11; z 10 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 1649/16, publ. w CBOSA).
W wyroku z dnia 10 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1334/09 (publ.
w CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że powodem odmowy ustalenia warunków zabudowy z uwagi na funkcję zabudowy może być wyłącznie oczywista sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją obiektów już istniejących, którą można byłoby racjonalnie uzasadnić. W warunkach niniejszej sprawy nie jest kwestionowana funkcja ani parametry wnioskowanej zabudowy. Nie budzi też wątpliwości spełnienie warunków określonych w art. 61 ust. 2, 3, 4 i 6 u.p.z.p. Bezspornie teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej, istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Teren położony jest w granicach administracyjnych miasta więc nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Zamierzenie budowlane nie znajdzie się również w obszarze strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, strefy kontrolowanej gazociągu lub strefy bezpieczeństwa rurociągu.
Zgodność wnioskowanego zamierzenia z przepisami odrębnymi potwierdziły organy uzgadniające i opiniujące projekt decyzji. Ponadto wszystkie wskaźniki i parametry zabudowy zostały przez organ ustalone w oparciu o wyniki analizy i nie można ich uznać za dowolne.
Z podanych przyczyn skarga nie zasługiwała na uwzględnienie i z tego powodu podlegała oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.