Uzasadnienie
Decyzją z dnia 4 marca 2026 r. nr SKO.4120.8.26, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2025.1691), dalej jako: "k.p.a." oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 – 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2024.1130 ze zm.), dalej jako: "u.p.z.p." – Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Buczek z dnia 19 grudnia 2025 r. Nr 242/25, znak: PAWK.6730.316.2025, którą organ I instancji odmówił M. C. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej na działce nr [...], obręb [...], gm. B..
Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 25 września 2025 r. M. C. zwróciła się do organu I instancji o ustalenie warunków zabudowy dla opisanej powyżej inwestycji. Organ I instancji wyznaczył obszar analizowany w odległości 50 m wokół granic terenu inwestycji i przeprowadził analizę urbanistyczną, w trakcie której ustalił, iż działki w bezpośrednim sąsiedztwie są zabudowane budynkami mieszkalnymi oraz budynkami gospodarczymi, stanowiącymi czytelny ciąg urbanistyczny. Obiekt będzie zlokalizowany na terenie z tendencją do wzmożonej urbanizacji. Przedmiotowy teren ma dostęp do drogi publicznej poprzez działkę wewnętrzną (dz. nr [...]). Teren inwestycji położony jest w obszarze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej. W obszarze analizowanym brak jest działek dostępnych z tej samej drogi publicznej, zabudowanych w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.
Żadna działka w najbliższym otoczeniu nie spełnia kryteriów osiedla budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Zatem planowana według wniosku inwestycja nie może stanowić kontynuacji funkcji i formy zabudowy, a także zakłóciłaby ład przestrzenny oraz zasady dobrego sąsiedztwa w tym rejonie. Dlatego też należy uznać, że warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie został spełniony. Z uwagi na powyższe okoliczności nie wyznaczono warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu, a także warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, a wskazaną na wstępie decyzją z dnia 19 grudnia 2025 r. nr 242/25, znak: PAWK.6730.316.2025 Wójt Gminy Buczek odmówił ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła M. C., lecz Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu nie znalazło podstaw do zakwestionowania rozstrzygnięcia organu I instancji i zaskarżoną decyzją utrzymało je w mocy. Na wstępie uzasadnienia decyzji organ odwoławczy podkreślił, że w niniejszej sprawie zastosowanie znajdzie przepis art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r., poz. 1688), zatem należy stosować przepisy art. 54 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 3 i 5a u.p.z.p. w brzmieniu sprzed nowelizacji, która weszła w życie w dniu 24 września 2023 r., a ponadto nie stosuje się przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1a i ust. 1a.
Dalej organ wskazał, iż analiza urbanistyczna w niniejszej sprawie została sporządzona w sposób prawidłowy. Organ I instancji właściwie wyznaczył obszar analizowany, a argumentację o braku spełnienia warunku dobrego sąsiedztwa uznać należy za słuszną. W sytuacji, kiedy w obszarze analizowanym nie występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna sytuowana w głębi terenów rolnych, a zatem taka jak zabudowa osiedlowa planowana przez inwestorkę, należy uznać, że nie została spełniona przesłanka kontynuacji zagospodarowania terenu, a co za tym idzie nie jest spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Przyjęcie twierdzenia odmiennego i dopuszczenie planowanej zabudowy powodowałoby na tyle istotną zmianę w ładzie przestrzennym obszaru analizowanego, iż zabudowa ta stałaby się w istocie zabudową dominującą nad zabudową już istniejącą, stanowiąc wyznacznik dla ewentualnej przyszłej zabudowy na działkach mieszczących się w tym obszarze.
Kolegium zgodziło się z oceną, iż planowana przez inwestorkę zabudowa, składająca się z trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych, nie kontynuuje występującego w obszarze analizowanym zagospodarowania terenu. Występowanie w obszarze analizowanym przede wszystkim terenów rolnych oraz pojedynczej zabudowy mieszkaniowej i zabudowy zagrodowej koliduje z możliwością posadowienia zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej o charakterze osiedlowym. Zmiana sposobu zagospodarowania nieruchomości w decyzji ustalającej warunki zabudowy nie może prowadzić do przekształcenia charakteru obszaru, na którym jest ona położona, na przykład z rolniczego w mieszkaniowy. Ustalenie przeznaczenia danego terenu następuje bowiem, co do zasady, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Nie zmienia tego zapatrywanie skarżącej, iż wydane dla działek bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji decyzje ustalające warunki zabudowy dla budynków mieszkalnych jednorodzinnych przesądzają o spełnieniu przesłanki, wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.
Wskazane przez skarżącą decyzje, których kopie zostały załączone do odwołania, nie dotyczą zabudowy o charakterze osiedlowym, a pojedynczych budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Reasumując, Kolegium podkreśliło, iż z uwagi na fakt, że w granicach obszaru analizowanego brak jest jakiegokolwiek zespołu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej zrealizowanego w formie zespołu budynków obsługiwanego drogą wewnętrzną, planowana inwestycja nie realizuje zasady dobrego sąsiedztwa. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji oznaczałoby wprowadzenie obiektów budowlanych tworzących nowy układ urbanistyczny.
Skargę na powyższą decyzję wniosła M. C. zaskarżając ją w całości i zarzucając:
- 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
- 1) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, iż nie został spełniony warunek tzw. dobrego sąsiedztwa, z uwagi na brak w obszarze analizowanym zabudowy o charakterze "osiedla" budynków mieszkalnych jednorodzinnych, brak działki zabudowanej więcej niż jednym budynkiem mieszkalnym oraz występowanie zabudowy zagrodowej, podczas gdy ww. przepis nie uzależnia możliwości ustalenia warunków zabudowy od istnienia określonej liczby budynków na działce, lecz od możliwości kontynuacji funkcji zabudowy, która w niniejszej sprawie jest spełniona z uwagi na przeważające występowanie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w obszarze analizowanym;
- 2) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez błędną wykładnię, polegającą na dokonaniu sprzecznych ustaleń w zakresie dostępu do drogi publicznej, tj. z jednej strony przyjęciu, że dostęp jest zapewniony poprzez drogę wewnętrzną nr ew. [...], z drugiej zaś wyprowadzaniu negatywnych skutków z braku dostępu bezpośredniego, a także na przyjęciu, że dostęp do drogi publicznej powinien mieć charakter bezpośredni, podczas gdy ww. przepisy dopuszczają również dostęp pośredni do działki poprzez drogę wewnętrzną lub służebność drogową;
- 3) art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5a u.p.z.p. w zw. z § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U.2024.1116), dalej również jako: "rozporządzenie" – poprzez ich błędną wykładnie oraz nieprawidłowe zastosowanie, polegające na zawężeniu obszaru analizowanego w sposób formalistyczny i wybiórczy, z jednoczesnym pominięciem istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz działek sąsiednich objętych decyzjami o warunkach zabudowy;
- 2. naruszenie przepisów postępowania, tj.:
- 1) art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. polegające na niedokonaniu wszechstronnej i obiektywnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a w szczególności polegający na:
- – całkowitym pominięciu okoliczności, iż działka skarżącej nr ew. [...] położona jest w bezpośrednim sąsiedztwie działek o nr ew. [...], [...], [...], [...], [...] itd. dla których decyzjami organu I instancji zostały wydane warunki zabudowy dopuszczające realizację zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej;
- – przyjęciu wewnętrznie sprzecznych założeń, polegających na jednoczesnym uznaniu, że w obszarze analizowanym brak jest zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej umożliwiającej kontynuację funkcji zabudowy, przy jednoczesnym wskazywaniu w analizie urbanistycznej występowania zabudowy o charakterze mieszkaniowym;
- – przyjęciu, że teren inwestycji stanowi obszar o charakterze rolnym, pomimo występowania w jego otoczeniu nowej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz realizowanych inwestycji tego rodzaju;
- – niewskazaniu w uzasadnieniu decyzji organów I i II instancji, jakie konkretnie nieruchomości zostały objęte analizą urbanistyczną oraz na podstawie jakich parametrów i cech zabudowy organ ustalił brak możliwości kontynuacji funkcji i parametrów zabudowy;
- – pominięciu rzeczywistego sposobu zagospodarowania działek sąsiednich, w tym faktu, iż istniejące budynki mieszkalne nie są związane z pełnieniem funkcji rolniczej, co miało istotne znaczenie dla oceny charakteru zabudowy w obszarze analizowanym;
- 2) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez utrzymanie przez organ II instancji w mocy decyzji organu I instancji, pomimo istotnych wad postępowania, zwłaszcza w zakresie nieprawidłowo przeprowadzonej analizy urbanistycznej, niewyjaśnienia w sposób wyczerpujący stanu faktycznego sprawy oraz sporządzenia uzasadnienia w sposób wewnętrznie sprzeczny;
- 3) art. 8 § 1 i 2 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie obywateli do władzy publicznej, polegający na wydaniu rozstrzygnięcia sprzecznego z wcześniejszymi decyzjami organu w analogicznym stanie faktycznym, w szczególności poprzez odmowę ustalenia warunków zabudowy dla działki skarżącej przy jednoczesnym dopuszczeniu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na działkach bezpośrednio sąsiadujących.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skarżąca wskazała m.in., iż analiza urbanistyczna została sporządzona w sposób wybiórczy, niepełny oraz niespełniający wymogów wynikających z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. oraz rozporządzenia, bowiem organ I instancji w sposób nieuzasadniony zawęził obszar analizowany, pomijając istotną część istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz działek sąsiednich dla działki skarżącej nr [...]. W szczególności organ całkowicie pominął okoliczność, iż nieruchomość skarżącej położona jest w bezpośrednim sąsiedztwie działek nr [...], [...], [...], jak również działek położonych po przeciwnej stronie drogi, tj. m.in. nr [...], [...] i dalszych, dla których decyzjami organu I instancji zostały wydane warunki zabudowy dopuszczające realizację zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (i na których w części posadowione zostały już budynki mieszkalne). Pominięcie tych nieruchomości w analizie urbanistycznej doprowadziło do zafałszowania rzeczywistego obrazu zagospodarowania terenu oraz błędnych wniosków co do charakteru obszaru analizowanego.
Z tego względu, zdaniem skarżącej, w analizie ustawowych przesłanek, wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., należy opowiedzieć się za funkcjonalną interpretacją pojęcia "działki sąsiedniej", przyjmując, że wszystkie działki znajdujące się na obszarze analizowanym są działkami sąsiednimi - czego jednak nie uczyniły organy obu instancji. Takie samo szerokie rozumienie należy zastosować w odniesieniu do pojęcia "działki dostępnej z tej samej drogi publicznej", uwzględniając definicję zawartą w art. 2 pkt 14 u.p.z.p., gdzie przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej.
Ponadto organy obu instancji nie wskazały w uzasadnieniu decyzji, jakie konkretnie nieruchomości zostały objęte analizą urbanistyczną ani według jakich parametrów i cech zabudowy dokonano oceny braku możliwości kontynuacji funkcji i parametrów zabudowy. Brak tych elementów uniemożliwia weryfikację prawidłowości przeprowadzonej analizy oraz świadczy o jej dowolnym charakterze. Dodatkowo, zdaniem skarżącej, organ bezrefleksyjnie przyjął, iż teren inwestycji skarżącej ma charakter rolny, pomimo że w jego bezpośrednim otoczeniu występuje nowa zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz realizowane są inwestycje wyłącznie tego rodzaju. Ocena wywiedziona przez organ została dokonana w oderwaniu od rzeczywistego sposobu zagospodarowania terenu oraz bez weryfikacji faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości.
Co więcej, organ w uzasadnieniu decyzji wykazał się rażącą niekonsekwencją, wskazując z jednej strony, że żadna działka w najbliższym otoczeniu nie spełnia kryteriów osiedla budynków mieszkalnych jednorodzinnych, z drugiej zaś uznając, że planowana inwestycja obejmująca budowę budynków mieszkalnych jednorodzinnych odbiega charakterem od istniejącej zabudowy i nie może stanowić jej kontynuacji. Tak sformułowane stanowisko skarżąca oceniła jako nielogiczne i wzajemnie sprzeczne, gdyż nie jest jasne, czy organ kwestionuje istnienie zabudowy mieszkaniowej jako takiej, czy jedynie jej określony układ.
Co jednak najistotniejsze, wadliwość przeprowadzonej analizy urbanistycznej znalazła bezpośrednie odzwierciedlenie w błędnej wykładni art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Organ I instancji, opierając się na niepełnych i wybiórczych ustaleniach wynikających z tejże analizy, wprowadził dodatkowe kryterium "zabudowy o charakterze osiedla", a następnie uczynił jego brak podstawą odmowy ustalenia warunków zabudowy. Natomiast art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie uzależnia możliwości ustalenia warunków zabudowy od istnienia zabudowy o określonej skali, układzie urbanistycznym czy liczbie budynków na działce. Przepis ten odnosi się wyłącznie do możliwości kontynuacji funkcji zabudowy, a nie do jej identycznego odwzorowania. Tymczasem organy wprowadziły wymóg istnienia "osiedla" czy określonego zespołu budynków mieszkalnych, co doprowadziło do błędnej interpretacji przywołanego przepisu, a w konsekwencji odmowę udzielenia warunków zabudowy.
Zdaniem skarżącej okoliczność, iż w obszarze analizowanym występuje zabudowa w konfiguracji jeden budynek mieszkalny na jedną działkę, nie może stanowić podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji 3 budynków mieszkalnych jednorodzinnych na jednej nieruchomości. Skoro bowiem w obszarze poddanym analizie występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, a planowana inwestycja również przewiduje realizację zabudowy o tej samej funkcji, to spełniona jest przesłanka kontynuacji funkcji, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Sama liczba budynków na działce ani ich konfiguracja przestrzenna nie stanowią kryterium oceny spełnienia zasady tzw. dobrego sąsiedztwa.
Niezależnie od powyższego, w ocenie skarżącej, w sprawie doszło również do naruszenia art. 8 § 1 i 2 k.p.a., poprzez wydanie wobec skarżącej rozstrzygnięcia odmiennego niż w analogicznych stanach faktycznych dotyczących działek sąsiednich, dla których dopuszczono zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, bez wskazania jakichkolwiek racjonalnych przyczyn takiego zróżnicowania.
Z uwagi na powyższe okoliczności skarżąca wniosła jak w petitum skargi.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje
Skarga okazała się zasadna.
W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 4 marca 2026 r. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z dnia 19 grudnia 2025 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce nr [...] obręb [...], gm. B..
Oceniając legalność ww. decyzji w pierwszej kolejności należy podkreślić, mając na względzie datę wniesienia wniosku o ustalenie warunków zabudowy w niniejszej sprawie (tj. 25 września 2025 r.), iż zgodnie z art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2023.1688) do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy (24 września 2023 r.) i przed dniem utraty mocy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w danej gminie stosuje się przepisy art. 54 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 3 i 5a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 977 ze zm.) w brzmieniu dotychczasowym (pkt 1) oraz nie stosuje się przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1a i ust. 1a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym po zmianie (pkt 2).
Wprawdzie organy administracji nie wspomniały o tym w uzasadnieniach kontrolowanych decyzji, lecz Sądowi z urzędu wiadomo, że na terenie Gminy B. obowiązuje Zmiana Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla całego obszaru Gminy B., stanowiąca Załącznik Nr 1 do uchwały Nr V/38/07 Rady Gminy Buczek z dnia 15 lutego 2007 r. Przyjąć zatem należy, że w niniejszej sprawie znajdzie zastosowanie art. 59 ust. 2 ustawy zmieniającej.
Zgodnie zatem z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w brzmieniu obowiązującym do dnia 24 września 2023 r. w zw. z art. 59 ust. 2 ustawy zmieniającej, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
- 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
- 2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
- 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
- 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
- 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;
- 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:
- a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2024 r. poz. 555 i 834), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,
- b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, o którym mowa w art. 53 ust. 5e pkt 2,
- c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.
Jak wynika z treści przytoczonego przepisu, dla wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy muszą być spełnione łącznie wszystkie wymienione w nim przesłanki. Jednocześnie organ nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego jeżeli jest ono zgodne z przepisami prawa, a więc spełnia warunki określone w art. 61 u.p.z.p. (vide: wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2019 r., II OSK; wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2018 r., II OSK 1137/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zasadnicze znaczenie wśród ustawowych wymogów stawianych nowej inwestycji ma poszanowanie zasady dobrego sąsiedztwa, wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zasada ta uzależnia dopuszczalność zmiany zagospodarowania terenu od dostosowania się przez inwestora do określonych cech zagospodarowania przestrzennego, występujących w otoczeniu terenu inwestycji. Przepis ten warunkuje wydanie decyzji o warunkach zabudowy istnieniem co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej oraz zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. To zaś oznacza, że planowana inwestycja nie może odbiegać charakterem od istniejącej, sąsiedniej zabudowy.
Za kontynuację funkcji w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. należy uznać zarówno sytuację, gdy planowana inwestycja "powtarza" jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów wykorzystywania gruntów, jak i sytuację, gdy stanowi "uzupełnienie" którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią niekolidujące. W ramach zasady dobrego sąsiedztwa można więc realizować nawet zabudowę o odmiennej funkcji w stosunku do zabudowy sąsiedniej, o ile harmonizuje ona z funkcją istniejącą w obszarze analizowanym. Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga zatem dostosowania nowej zabudowy do funkcji wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów).
W celu ustalenia wymogów dla nowej zabudowy organ winien dokonać analizy zabudowy już istniejącej na danym terenie. Zgodnie bowiem z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym do dnia 24 września 2023 r. w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust.
- 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę.
Należy podkreślić, że analiza urbanistyczno-architektoniczna stanowi główny dowód w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji i pełni kluczową rolę w określaniu wymaganych parametrów i wskaźników. Tylko rzetelna i kompletnie sporządzona analiza pozwala na ustalenie warunków zabudowy zgodnie z przepisami prawa. Powinno z niej jednoznacznie wynikać, jakiego rodzaju zabudowa znajduje się w obszarze analizowanym. Wszak wyniki analizy (zarówno część tekstowa, jak i graficzna) stanowią integralną część decyzji o warunkach zabudowy. W ocenie Sądu przeprowadzona w niniejszej sprawie analiza urbanistyczna nie została sporządzona w prawidłowy sposób, co skutkować musi wyeliminowaniem z obrotu prawnego kontrolowanych decyzji.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, należy wskazać, że szerokość terenu inwestycji od strony frontowej wynosi ok. 7 m, a obszar analizowany został wyznaczony w odległości 50 m wokół granic terenu inwestycyjnego, co należy uznać za prawidłowe. Na załączniku graficznym do decyzji zaznaczono teren inwestycji oraz wyznaczono obszar analizowany w kształcie pięciokąta (co samo w sobie nie jest błędem), jednak został on naniesiony na mapę w taki sposób, że nie jest widoczna w całości jego dolna granica. Nie sposób zatem jednoznacznie ustalić, które działki znalazły się w obszarze analizowanym. Szczególnie biorąc pod uwagę, że zarówno w analizie urbanistycznej, jak i w uzasadnieniu decyzji Wójta Gminy Buczek nie doprecyzowano, czy analizie poddano w całości działki, których choćby fragment znalazł się w obszarze analizy. Do takich działek należy przykładowo działka nr [...] oraz znajdujące się nad nią trzy działki, których numerów nie naniesiono na załącznik graficzny do decyzji oraz nie wskazano, czy są one zabudowane.
Nie można mieć zatem pewności, że organ I instancji dokonał wyczerpującego badania istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy, skoro z analizy urbanistycznej nie wynika jednoznacznie, które działki zostały jej poddane.
Ponadto skarżąca w zarzutach skargi słusznie zwróciła uwagę, że organ I instancji nie wyszczególnił, jakie zabudowania uwzględnił w analizie, na których działkach się one znajdują i jakie są ich parametry. Wprawdzie Wójt Gminy Buczek wskazał, że w analizowanym obszarze występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, jednakże na załączniku graficznym widać wyłącznie jeden budynek mieszkalny, znajdujący się na działce nr [...] oraz sześć budynków gospodarczych (na tej samej działce). Nie wiadomo przy tym, czy są to jedyne zabudowania, znajdujące się w obszarze analizowanym. Tym samym uzasadnienie decyzji należy uznać za wewnętrznie sprzeczne, bowiem treść załącznika graficznego nie koresponduje ze sporządzonym uzasadnieniem decyzji.
Przedstawione wyżej okoliczności prowadzą do wniosku, że zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa procesowego tj., art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazane błędy dyskwalifikują przeprowadzoną analizę urbanistyczną oraz uniemożliwiają ocenę prawidłowości zastosowania prawa materialnego i merytoryczne odniesienie się do pozostałych zarzutów skargi. Trudno bowiem rozważać spełnienie przez planowaną inwestycję wymogów dobrego sąsiedztwa, nie wiedząc, jaka zabudowa znajduje się w obszarze analizowanym. Niewystarczające jest jedynie stwierdzenie organu I instancji, że żadna działka w najbliższym otoczeniu nie spełnia kryteriów osiedla budynków mieszkalnych jednorodzinnych, skoro okoliczność ta nie wynika jednoznacznie z przeprowadzonej analizy urbanistyczno-architektonicznej.
Mając na uwadze wszystkie wskazane powyżej okoliczności, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, o czym orzekł w pkt 1 wyroku.
O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego Sąd orzekł w pkt 2 wyroku na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U.2026.215).
Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań Sądu oraz oceny prawnej i wiążą organy w niniejszej sprawie stosownie do art. 153 p.p.s.a. W ponownie prowadzonym postępowaniu organy będą zobowiązane do przeprowadzenia dokładnej, skrupulatnej analizy urbanistycznej. W jej części graficznej zostanie pokazany cały obszar analizowany, włączając w to całe działki, których choćby fragment znajdzie się w granicach wyznaczonego obszaru analizowanego. Ponadto zaznaczona zostanie znajdująca się na nich zabudowa. Natomiast w części tekstowej analizy zostanie wskazane, które działki wzięto pod uwagę podczas analizy i jaka zabudowa się na nich znajduje oraz jakie są parametry tejże zabudowy. W oparciu o powyższe ustalenia organy wydadzą decyzje, w których skrupulatnie przeanalizują przesłanki, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., zaś swoje decyzje wyczerpująco uzasadnią, spełniając wymogi art. 107 § 3 k.p.a.
Przedmiotowa sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do treści art. 119 pkt 2 p.p.s.a. ds