Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodziz 5 sierpnia 2026 r., sygn. akt II SA/Łd 127/26

Uzasadnienie

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynęły dwie jednobrzmiące skargi J.W. oraz A. i Z. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 18 grudnia 2025 r. (znak: SKO.4120.381-383.25) utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Gminy i Miasta Szadek z dnia 28 października 2025 r. (znak: RG.6733.5.2025) ustalającą warunki lokalizacji inwestycji celu publicznego na podstawie art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1130 ze zm.)

Z akt sprawy wynika, że w dniu 13 sierpnia 2025 r. Gmina Szadek złożyła wniosek o ustalenie warunków lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na rozbudowie sieci wodociągowej na działkach nr ewid.: [...], [...], [...](droga gminna), [...], gm. S. Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli A. J., Z J. i J.W. wskazując, że inwestycja celu publicznego to przedsięwzięcie o znaczeniu lokalnym lub ponadlokalnym, którego realizacja służy zaspokajaniu potrzeb społeczności, a nie prywatnym korzyściom. Społeczność wsi K. jest zaopatrzona w sieć wodociągową z lat 80-tych i nie ma potrzeby rozbudowy tej sieci na działkach nr ewid. [...], [...] i [...], chyba, że to kolejny krok w sprawie dotyczący przekształcenia funkcji zabudowy zagrodowej w zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, co stanowczo nie ma prawa bytu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu wspomnianą na wstępie decyzją utrzymało w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie.

Motywując swoje rozstrzygnięcie Kolegium podniosło, że Burmistrz Gminy i Miasta Szadek na podstawie art. 53 ust. 3 u.p.z.p. dokonał analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Zdaniem organu z przeprowadzonej analizy wynika, że teren inwestycji to działki nr ewid.: [...], [...] i [...], [...], gm. S., stanowiące własność Gminy Szadek i osoby fizycznej. Inwestycja stanowi urządzenie infrastruktury technicznej nie wymagające dostępu do drogi publicznej. Grunty stanowiące teren inwestycji nie wymagają zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne - realizacja inwestycji nie zmieni przeznaczenia terenu.

Inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, o których mowa w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. poz. 1839 z późn. zm.), wobec tego nie ma potrzeby wydania decyzji środowiskowej na zasadach wskazanych w ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1112 z późn. zm.). Teren inwestycji nie znajduje się w obszarze stanowiska archeologicznego oraz zasięgu strefy ochronnej. Działki nie znajdują się w strefie przeznaczonej lub zagospodarowanej pod sieć energetyczną oraz gazociąg wysokiego ciśnienia, wobec czego realizacja przedmiotowej inwestycji jest dopuszczalna.

Dalej Kolegium zauważyło, że decyzja została uzgodniona ze Starostą Zduńskowolskim w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych (uzgodnienie w trybie art. 53 ust. 5 ustawy, tzw. milcząca zgoda), Powiatowym Państwowym Inspektorem Sanitarnym w Zduńskiej Woli pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych (postanowienie z dnia 15 września 2025 r., znak: PSSE.NSZNS.90280.2.1147.2025.JOK) oraz Państwowym Gospodarstwem Wodnym Wody Polskie Zarząd Zlewni w Sieradzu w zakresie melioracji wodnych (uzgodnienie w trybie art. 53 ust. 5 ustawy, tzw. milcząca zgoda).

Kolegium ustaliło również, że organ pierwszej instancji zapewnił stronom udział w postępowaniu poprzez: zawiadamianie stron postępowania w formie pisemnej o wszczęciu postępowania i o możliwości zapoznania się z dowodami i materiałami zgromadzonymi w sprawie (por. pismo z dnia 22 sierpnia 2025 r., znak: RG.6733.5.2025) oraz poprzez doręczenie stronom postępowania wydanej decyzji, jak również zapewniono pozostałym stronom udział w postępowaniu poprzez podanie do publicznej wiadomości informacji o wszczęciu postępowania i możliwości zapoznania się z aktami postępowania oraz o wydaniu decyzji poprzez ogłoszenie na tablicy ogłoszeń i stronie BIP Urzędu Gminy i Miasta Szadek.

Ponadto Kolegium wskazało, że decyzja zawiera elementy wymagane ustawą i jednocześnie wyjaśniło, że decyzja w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego ma charakter promesy uprawniającej do uzyskania pozwolenia na budowę na określonych w niej warunkach. Na tym etapie nie sporządza się szczegółowej dokumentacji technicznej, która jest konieczna dopiero w projekcie budowlanym dołączanym do wniosku o budowę lub zgłoszenia robót budowlanych. Postanowienia tej decyzji dotyczące ochrony interesów osób trzecich mogą zawierać jedynie informację dla inwestora o działaniach niezbędnych dla uzasadnionych interesów osób trzecich, nie mogą zaś zawierać nakazów kierowanych do osób trzecich, czy też upoważnień dla inwestora do podjęcia działań naruszających interes osób trzecich. Decyzja taka nie ma charakteru konstytutywnego, gdyż nie tworzy nowego porządku prawnego, ale stanowi informację, co i pod jakimi warunkami, inwestor może na danym terenie wybudować, nie naruszając przepisów prawa i w kontekście wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego.

Ponadto Kolegium uznało, iż w niniejszej sprawie nie zostały naruszone przepisy postępowania administracyjnego. Organ lokalizacyjny wskazał na podstawy prawne decyzji wyjaśniając ich treść we wzajemnym powiązaniu w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu. Celem uzasadnienia decyzji jest przedstawienie procesów myślowych, które doprowadziły organ do wydania danego rozstrzygnięcia, oraz wskazanie argumentów tłumaczących, dlaczego takie, a nie inne stanowisko było prawidłowe w określonym stanie faktycznym.

Odpowiadając na zarzut odwołania Kolegium wyjaśniło, że w przepisach prawa brak jest zakazu realizacji inwestycji celu publicznego na działkach prywatnych, a jej realizatorem może być podmiot publiczny lub prywatny.

W świetle wskazanych okoliczności Kolegium uznało, że decyzja Burmistrza Gminy i Miasta Szadek z dnia 28 października 2025 r., znak: RG.6733.5.2025, ustalająca warunki lokalizacji inwestycji celu publicznego dla planowanego przez Gminę i Miasto Szadek przedsięwzięcia, odpowiada prawu i postanowiło orzec jak w sentencji.

W skargach do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi J. W. oraz A. Z. J. zarzucili organowi naruszenie:

1. 1. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące ustalenie stanu faktycznego, a mianowicie organy obu instancji całkowicie pominęły wpływ planowanej inwestycji na istniejący system melioracyjny, mimo że sieć wodociągowa ma przebiegać po przekątnej (na ukos) przez teren objęty urządzeniami melioracyjnymi.
2. 2. art. 10 § 1 k.p.a. poprzez pozbawienie strony czynnego udziału w postępowaniu - skarżący nie mieli realnej możliwości odniesienia się do faktycznego przebiegu sieci, rzeczywistych warunków gruntowo-wodnych, ryzyka uszkodzeń infrastruktury melioracyjnej. Wszelkie decyzje były umieszczane jedynie w gablocie budynku Urzędu Gminy Szadek. Organy ograniczyły się do formalnych stwierdzeń, nie odnosząc się merytorycznie do zgłaszanych zastrzeżeń.
3. 3. art. 8 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób naruszający zasadę zaufania obywatela do państwa, a mianowicie organy bezkrytycznie oparły się na planach z lat 80-tych, sporządzonych w realiach, w których nie obowiązywały obecne standardy ochrony własności prywatnej i infrastruktury technicznej.
4. 4. art. 56 w zw. z art. 52 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak wykazania, że planowana lokalizacja nie narusza interesu prawnego skarżących, nie prowadzi do pogorszenia stosunków wodnych oraz nie ogranicza możliwości korzystania z nieruchomości.

Samo zakwalifikowanie inwestycji jako "celu publicznego" nie zwalnia organu z obowiązku badania jej rzeczywistego oddziaływania, czego w niniejszej sprawie nie uczyniono.

1. 5. Nadużycie pojęcia "celu publicznego".

Zdaniem skarżących w realiach niniejszej sprawy organy nie wykazały, że inwestycja faktycznie realizuje interes ogólnospołeczny, skoro w praktyce służy ona przede wszystkim jednemu właścicielowi nieruchomości, ingeruje w prawa innych właścicieli, istnieją potencjalne alternatywne przebiegi sieci, mniej ingerujące w infrastrukturę melioracyjną, inni właściciele działek sąsiadujących z drogą gminną w latach poprzednich i nawet w 2025 roku samodzielnie musieli doprowadzić do swoich posesji sieć przyłącze wodne. Takie działanie prowadzi do instrumentalnego wykorzystania instytucji celu publicznego.

Mając na uwadze powyższe zarzuty strony wniosły o uchylenie zaskarżonych decyzji i zasądzenie na rzecz skarżących od organu administracji kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że są właścicielami nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji i posiadają interes prawny w zaskarżeniu decyzji. Na obszarze objętym inwestycją inni właściciele nieruchomości - w tym skarżący - byli zobowiązani do samodzielnego wykonania przyłączy wodociągowych do swoich posesji i ponieśli pełne koszty tych działań. Organy administracji całkowicie pominęły ten fakt, mimo że ma on znaczenie dla oceny wpływu inwestycji na interesy prawne stron oraz dla oceny, czy inwestycja została zaplanowana i przeanalizowana w sposób kompleksowy i niedyskryminujący.

Nie chodzi przy tym o ocenę zasadności ekonomicznej inwestycji, lecz o to, że organy nie zbadały w ogóle skutków inwestycji w kontekście dotychczasowego sposobu realizacji infrastruktury wodociągowej oraz sytuacji właścicieli nieruchomości sąsiednich, co stanowi istotne naruszenie przepisów postępowania. Organy obu instancji nie przeanalizowały wpływu planowanej inwestycji na istniejący system melioracyjny, mimo że projektowany przebieg sieci wodociągowej przecina teren po skosie, w miejscu występowania urządzeń melioracyjnych.

Brak jest w aktach sprawy jakiejkolwiek analizy kolizji z systemem melioracyjnym, uzgodnień dotyczących ochrony urządzeń melioracyjnych, oceny ryzyka uszkodzenia systemu odwodnienia gruntów. Tymczasem ingerencja w urządzenia melioracyjne może prowadzić do trwałego pogorszenia stosunków wodnych, zalewania gruntów sąsiednich, obniżenia wartości nieruchomości. Pominięcie tego aspektu stanowi naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., gdyż organy nie zebrały i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego.

Z dokumentacji wynika, że planowana głębokość posadowienia sieci wynosi około 120 cm, podczas gdy w rzeczywistości woda gruntowa znajduje się już na głębokości około 70 cm. Organy administracji nie odniosły się do tej oczywistej sprzeczności, mimo że ma ona kluczowe znaczenie dla technologii prowadzenia robót, bezpieczeństwa wykonywania wykopów, ryzyka uszkodzenia sąsiednich urządzeń podziemnych i melioracyjnych. W praktyce oznacza to, że przy realizacji robót ziemnych dojdzie do naruszenia stosunków wodnych, istnieje wysokie ryzyko zerwania lub uszkodzenia infrastruktury melioracyjnej, skutki te będą trudne lub niemożliwe do odwrócenia.

Organy obu instancji oparły swoje rozstrzygnięcia na planach i dokumentacji sporządzonej w latach 80., które nie odpowiadają aktualnemu zagospodarowaniu terenu, nie uwzględniają zmian w układzie melioracyjnym, są sporządzone w sposób ogólnikowy i niedokładny. Dokumentacja ta powstała w realiach, w których nie obowiązywały obecne standardy ochrony własności i środowiska, inwestycje infrastrukturalne realizowano bez rzetelnej analizy skutków dla właścicieli gruntów sąsiednich. W ocenie skarżących, posługiwanie się tak nieprecyzyjną i przestarzałą dokumentacją uniemożliwia prawidłową ocenę oddziaływania inwestycji, prowadzi do naruszenia art. 77 § 1 k.p.a., czyni decyzję opartą na niepewnych i niewiarygodnych danych.

Z uwagi na przebieg sieci "na ukos", ograniczoną przestrzeń manewrową oraz istniejącą infrastrukturę i urządzenia melioracyjne, realizacja inwestycji będzie wymagała użycia ciężkiego sprzętu budowlanego, którym — ze względu na ukształtowanie i zagospodarowanie terenu będzie możliwe bezpieczne poruszanie się bez naruszenia gruntów sąsiednich. Organy administracji nie przeanalizowały realnych warunków wykonania inwestycji, co dodatkowo potwierdza, że postępowanie miało charakter formalny, a nie merytoryczny.

Choć organy przyjęły, że inwestycja stanowi cel publiczny, nie przeprowadziły żadnej pogłębionej analizy, czy w konkretnych okolicznościach sprawy inwestycja rzeczywiście służy szerokiemu, nieoznaczonemu kręgowi mieszkańców, czy w praktyce prowadzi głównie do zaspokojenia potrzeb jednego właściciela nieruchomości, czy zakres ingerencji w prawa osób trzecich pozostaje proporcjonalny do deklarowanego celu publicznego. Brak takiej analizy narusza art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i prowadzi do automatycznego, a nie rzeczywistego uznania inwestycji za cel publiczny.

Zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji zostały wydane z pominięciem rzetelnej analizy interesu prawnego skarżących, co uzasadnia ich uchylenie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zakres kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne określony jest przepisem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.) (dalej: p.p.s.a.), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a.

Sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracyjnych, kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego.

Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu.

Na wstępie rozważań należy zauważyć, że postępowanie w kontrolowanej sprawie zostało wszczęte w dniu 13 sierpnia 2025 r. (data wpływu wniosku), a więc po wejściu w życie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688 ze zm.) (dalej: ustawa zmieniająca). Zgodnie z art. 59 ust. 2a ustawy zmieniającej do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, wszczętych od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy (24 września 2023 r.) i przed dniem wejścia w życie planu ogólnego gminy w danej gminie, stosuje się przepisy art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 977 ze zm.) w brzmieniu dotychczasowym. Tak więc w kontrolowanej sprawie na podstawie art. 59 ust. 2a ustawy zmieniającej stosuje się przepis art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.

Dz. U. z 2023 r. poz. 977 ze zm.) w brzmieniu dotychczasowym (dalej: u.p.z.p. z 2023 r.). Sąd zwraca uwagę, że Kolegium nie dostrzegło, że w dacie wydania decyzji powoływanemu przez Kolegium przepisowi art. 59 ust. 2 ustawy zmieniającej było nadane nowe brzmienie. Uchybienie to nie miało jednak wpływu na rozstrzygnięcie w kontrolowanej sprawie.

Uwzględniając powyższe, jako podstawę materialnoprawną wydanych w sprawie decyzji należy wskazać przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm.) (dalej także: u.p.z.p.) z wyjątkiem art. 54, który stosuje się w brzmieniu przepisu określonym ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu dotychczasowym - tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 977 ze zm.

Zgodnie z art. 4 ust. 2 i art. 50 ust. 1 u.p.z.p., decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego wydawana jest w przypadku, gdy dla danego terenu brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzja ta ustala lokalizację inwestycji, która spełnia wymogi definicji "inwestycji celu publicznego", sformułowanej w art. 2 pkt 5 u.p.z.p. Bezsporne w kontrolowanej sprawie jest, że teren realizacji inwestycji nie jest objęty ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W zaskarżonej decyzji, uwzględniając wskazane regulacje, dokonano prawidłowej kwalifikacji planowanej przez Gminę inwestycji, jako stanowiącej realizację celu publicznego, o którym mowa w art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1145 ze zm.) (dalej: u.g.n.). Zgodnie z art. 2 pkt 5 u.p.z.p. przez "inwestycje celu publicznego" należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n. Art. 6 pkt 3 u.g.n. stanowi natomiast, iż celami publicznymi w rozumieniu ustawy są m.in. budowa i utrzymywanie publicznych urządzeń służących do zaopatrzenia ludności w wodę.

Podkreślić należy, że katalog celów publicznych, wskazany w art. 6 u.g.n., jest katalogiem zamkniętym, zatem za inwestycje celu publicznego można uznać wyłącznie przedsięwzięcia podejmowane dla realizacji celów wskazanych w tym przepisie, bądź w przepisach odrębnych. Wydanie na podstawie art. 50 ust. 1 u.p.z.p. decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego jest uzależnione od bezspornego wykazania, że w stanie faktycznym sprawy spełnione są łącznie dwie przesłanki: przedmiot inwestycji (cel) jest zgodny z wymienionymi w art. 6 u.g.n. oraz że podjęte działania mają co najmniej znaczenie lokalne (gminne) lub ponadlokalne lub krajowe (por. wyrok WSA w Olsztynie z 28 lutego 2022 r., II SA/Ol 111/22, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA).

Należy podkreślić, że sporna inwestycja odnosi się niewątpliwie do celu publicznego - zaopatrzenia ludności w wodę i ma niewątpliwie znaczenie lokalne (gminne). Przy czym nie zmienia powyższej oceny liczba mieszkańców, którzy będą korzystali z wodociągu ani to, że wodociąg częściowo będzie przebiegał przez grunty nie należące do Gminy (inwestora). W świetle bowiem powyższych regulacji charakter planowanego zamierzenia, jako inwestycji celu publicznego, nie zależy od liczby przyszłych beneficjentów, stanu własnościowego nieruchomości na której inwestycja będzie realizowana czy źródeł jej finansowania. Ustawodawca bowiem ani w u.p.z.p., ani w u.g.n., nie uzależnia uznania inwestycji za inwestycję celu publicznego od wymienionych powyżej dystynkcji (por. wyrok NSA z 19 grudnia 2023 r., II OSK 872/21, LEX nr 3703162, CBOSA).

Należy podkreślić, że przy wydawaniu decyzji lokalizacyjnej kwestia własności działek, na których realizowana jest inwestycja celu publicznego nie ma znaczenia. Decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego jest bowiem decyzją określającą sposób zagospodarowania i warunki zabudowy na danym terenie w sytuacji, gdy nie ma planu miejscowego (art. 4 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Decyzja taka stanowi informację dla potencjalnego inwestora czy planowane zamierzenie inwestycyjne może być zrealizowane na danym terenie i czy planowana inwestycja pozostaje w zgodzie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa (por. wyrok WSA w Lublinie z 6 maja 2025 r., II SA/Lu [...]/25, LEX nr 3863601, CBOSA).

Wobec powyższego w kontrolowanej sprawie istniały podstawy do przeprowadzenia postępowania w przedmiocie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Wymaga podkreślania, że decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego jest pierwszą z decyzji wydawanych w procesie inwestycyjnym. Decyzja ta ma charakter wstępny i nie przesądza jeszcze o prawie do rozpoczęcia budowy, ani o tym, że inwestycja będzie realizowana. Decyzja określa jedynie, czy realizacja inwestycji w konkretnym miejscu jest w ogóle możliwa. Decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego nie ustala natomiast żadnych praw do danego terenu i nie upoważnia do rozpoczęcia jakichkolwiek prac budowlanych.

Celem postępowania w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego jest ocena, czy na danym terenie, dla którego nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dopuszczalna jest realizacja określonej inwestycji oraz wskazanie wszelkich warunków i zasad zagospodarowania terenu i jego zabudowy, wynikających z przepisów prawa, z których inwestor zobowiązany jest się wywiązać na późniejszym etapie projektowania i realizacji. Warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, w tym w zakresie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, określa się na podstawie obowiązujących przepisów prawa i organy nie mogą w decyzji nałożyć obowiązków nieprzewidzianych przez prawo. Stąd też w decyzji określane są wyłącznie warunki oraz szczegółowe zasady dotyczące zagospodarowania i zabudowy wynikające z przepisów prawa. Wydając decyzję lokalizacyjną organ nie może też realizować kompetencji innych organów i rozstrzygać kwestii stanowiących przedmiot odrębnych postępowań.

Należy podkreślić, że na etapie ustalania lokalizacji inwestycji celu publicznego organy badają wyłącznie kwestię, czy planowane zamierzenie inwestycyjne o wskazanych i określonych parametrach technicznych oraz użytkowych może zostać zrealizowane w określonym miejscu (por. wyrok WSA w Opolu z 13 września 2018 r., II SA/Op 149/18, LEX nr 2555566, CBOSA; por. także: wyrok WSA w Gdańsku z 13 kwietnia 2021 r., II SA/Gd 834/20, LEX nr 3163369, CBOSA).

Zgodnie z art. 52 ust. 1 u.p.z.p., ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje na wniosek inwestora, który to wniosek powinien spełniać wymogi określone w art. 52 ust. 2 u.p.z.p.

Mając na uwadze charakter postępowania w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego, należy podkreślić, że organ rozstrzygający o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jest związany wnioskiem strony odnośnie charakteru i parametrów planowanego zamierzenia i nie działa w ramach uznania administracyjnego. Wydanie decyzji związane jest bowiem ze zbadaniem, czy w świetle przepisów prawa na danym terenie możliwa jest lokalizacja określonej we wniosku inwestycji.

Zgodnie z art. 56 u.p.z.p. organ nie może odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Oznacza to, że odmowę ustalenia warunków lokalizacji lub określenie ich wbrew żądaniu wnioskodawcy, organ może oprzeć jedynie na wyraźnej sprzeczności z konkretnym przepisami prawa nakładającymi w sposób wyraźny i jednoznaczny określone ograniczenia w tym zakresie.

Szczegółowe zasady postępowania, w tym m.in. co do weryfikacji stanu faktycznego w zakresie zgodności z przepisami odrębnymi oraz co do wymaganych uzgodnień, ustalone zostały w art. 53 u.p.z.p. W art. 54 u.p.z.p. z 2023 r. określona została natomiast treść i wymogi dotyczące decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Zgodnie z art. 50 ust. 4 u.p.z.p. sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego powierza się osobie, o której mowa w art. 5 u.p.z.p., albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej. Projekt decyzji w kontrolowanej sprawie sporządził urbanista – mgr inż. arch. T. M., a więc osoba, o której mowa w art. 5 pkt 4 u.p.z.p. Uznać zatem należy, że warunek, o którym mowa w art. 50 ust. 4 u.p.z.p., został spełniony.

Jak wynika z akt administracyjnych decyzja została uzgodniona na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. w zakresie: - ochrony gruntów rolnych ze Starostą Zduńskowolskim, na zasadzie tzw. milczącej zgody, - melioracji wodnych z Dyrektorem Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, Zarządu Zlewni w Sieradzu, na zasadzie tzw. milczącej zgody; na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 2a u.p.z.p. w zakresie: - wymagań higienicznych i zdrowotnych z Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym w Zduńskiej Woli, postanowieniem z dnia 15 września 2025 r.

Jak stanowi art. 52 ust. 3 u.p.z.p. nie można uzależnić wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków. Jak już wyżej wskazano, zgodnie z art. 56 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przepis art. 1 ust. 2 u.p.z.p. nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Należy podkreślić, że przepisy art. 52 ust. 3 oraz art. 56 u.p.z.p. determinują, iż decyzja w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest decyzją uznaniową, a zatem organ nie może odmówić pozytywnego rozstrzygnięcia, jeśli wniosek przedstawiony przez inwestora jest zgodny z przepisami prawa. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ma również charakter deklaratoryjny, ponieważ organ stwierdza w niej jedynie, czy w świetle powszechnie obowiązującego prawa dopuszczalna jest realizacja danej inwestycji na wskazanym przez inwestora terenie. Organ nie ma w tym postępowaniu uprawnień kształtujących, nie może stanowić o prawach i obowiązkach inwestora nie przewidzianych w ustawie lub akcie wykonawczym do ustawy. To nie od uznania organu zależy, czy na danym terenie będzie możliwa realizacja danej inwestycji celu publicznego, lecz od tego, czy taką możliwość w konkretnym wypadku przewidują przepisy prawa. Organ jest również związany treścią wniosku inwestora.

Stosownie do art. 53 ust. 3 u.p.z.p. właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych (pkt 1) oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji (pkt 2). Wydanie decyzji lokalizacyjnej wiąże się zatem z dokonaniem analizy dwóch elementów – po pierwsze, jest to analiza zasad zagospodarowania terenu wynikająca z przepisów odrębnych, a więc zbadanie zgodności zamierzenia inwestycyjnego z prawem materialnym administracyjnym oraz z unormowaniami dotyczącymi charakteru samej inwestycji, a po drugie, jest to analiza stanu faktycznego i prawnego dotycząca nieruchomości, na której planuje się realizację inwestycji.

Analiza, o której mowa w art. 53 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p., polega na stwierdzeniu zgodności zamierzenia inwestycyjnego z obiektywnym porządkiem prawnym. W konsekwencji organ powinien zbadać przepisy w zakresie materialnego prawa administracyjnego, aby ustalić unormowania obejmujące obszar planowanej inwestycji oraz unormowania dotyczące charakteru samej inwestycji, ze względu na jej typ. Na podstawie tych regulacji zawartych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawach szczególnych, a także aktów wydanych na ich podstawie, organ prowadzący postępowanie ma obowiązek określić warunki i zasady zagospodarowania terenu. Analiza powinna być przygotowana przed sporządzeniem projektu decyzji, gdyż jej wnioski powinny być zawarte w uzasadnieniu przyszłego rozstrzygnięcia. Bez tych ustaleń niemożliwa jest prawidłowa ocena czy planowana inwestycja może być zrealizowana. Jej podstawową funkcją jest przedstawienie organowi administracji publicznej sytuacji istniejącej na danym terenie co do funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a więc m.in. gabarytów obiektów budowlanych i ich charakteru (por. I. Zachariasz, R. Suwaj, Komentarz do art. 53, (w:) H. Izdebski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

Komentarz, LEX/el. 2023). Analizą powinien być także objęty stan faktycznego i prawny terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. W orzecznictwie sądowym, podzielanym przez Sąd, podkreśla się, że analiza, o której mowa w art. 53 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p., powinna stanowić odrębny dokument, opracowany przed sporządzeniem projektu decyzji, do którego treści będą mogły odnieść się strony postępowania (por. wyrok WSA w Poznaniu z 24 października 2019 r., II SA/Po 1116/18, CBOSA; por. także: wyrok WSA w Szczecinie z 31 maja 2023 r., II SA/Sz 164/23, CBOSA). W aktach niniejszej sprawy tak rozumianej analizy brakuje, co oznacza, że organy administracji orzekały w sprawie mimo braku podstawowego dowodu (por. wyrok WSA w Gdańsku z 2 lipca 2025 r., II SA/Gd 116/25, LEX nr 3895465, CBOSA).

Należy jeszcze raz podkreślić, że analiza ta jest przeprowadzana po to, aby dać organowi administracji publicznej obraz sytuacji istniejącej na danym terenie co do funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a więc m.in. gabarytów obiektów budowlanych i ich charakteru (por. wyrok NSA z 18 maja 2020 r., II OSK 2766/19, LEX nr 3056303, CBOSA).

Przenosząc powyższe na grunt kontrolowanej sprawy należy stwierdzić, że w decyzji organu I instancji w nawiązaniu do obowiązku przeprowadzenia analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych analiza ta została ograniczona do następującego stwierdzenia: "Analizując przepisy odrębne tj. ustawę o dostępie do informacji o środowisku jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. 2024 r., poz. 1112 ze zm.), o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2024 r., poz. 1292 ze zm.), o ochronie przyrody (Dz. U. z 2024 r., poz. 1478 ze zm.), Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2025 r., poz. 647), ustawę o drogach publicznych (Dz. U. z 2024 r., poz. 320 ze zm.), ustawę Prawo wodne (Dz. U. z 2024 r., poz. 1087 ze zm.) stwierdzono, że w w/w przepisach nie występują przeciwwskazania dla realizacji przedmiotowej inwestycji.".

Organ nie wskazał nie tylko jakie przepisy powołanych ustaw poddał analizie, ale także jak ta analiza przebiegała. Próżno natomiast szukać w decyzji organu I instancji jakichkolwiek wzmianek o analizie stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Z kolei, jak stwierdziło Kolegium, organ I instancji na podstawie art. 53 ust. 3 u.p.z.p. dokonał analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych i stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Nie może umknąć uwagi, że w ramach własnej analizy Kolegium stwierdziło jedynie, że teren inwestycji to działki nr ewid. [...], [...] i [...], [...], gm. S. stanowiące własność Gminy Szadek i osoby fizycznej. W aktach administracyjnych organów obu instancji brak jest także oddzielnych dokumentów, które można by uznać za analizę dokonaną na podstawie art. 53 ust. 3 u.p.z.p.

Dokonując oceny powyższego Sąd stwierdza, że znajdujące się w kwestionowanych rozstrzygnięciach szczątkowe "wyniki analizy", nie tylko nie stanowią analizy z art. 53 ust. 3 u.p.z.p., ale wręcz wymykają się spod jakiejkolwiek kontroli.

W związku z powyższym uznać należy, że w niniejszym postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego organ I instancji nie dokonał analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, jak i stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, czym naruszył art. 53 ust. 3 u.p.z.p. Organ odwoławczy, utrzymując w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji obarczone dyskwalifikującym je naruszeniem przepisów, uchybił natomiast przepisowi art. 138 § 1 k.p.a.

Jak stanowi art. 54 pkt 1 u.p.z.p. z 2023 r. decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa między innymi rodzaj inwestycji. Przy czym nie tylko we wniosku złożonym przez inwestora, ale także w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, takiej jak planowana inwestycja to jest rozbudowa sieci wodociągowej, powinny znaleźć się parametry techniczne inwestycji, w tym min. długość sieci wodociągowej, średnice rur, materiał przewodów, klasa ciśnienia rur, głębokość ułożenia przewodów, elementy sieci. Spośród powyższych w decyzji organu I instancji wskazano długość sieci: ok. 335 mb oraz stwierdzono, że "Dla rozbudowy sieci wodociągowej ustala się: - gabaryty i parametry obiektów: - realizować zgodnie z przepisami odrębnymi oraz warunkami technicznymi i technologicznymi.". Nie sposób uznać powyższego za określenie rodzaju inwestycji o którym mowa art. 54 pkt 1 u.p.z.p.

Należy zwrócić uwagę, ze precyzyjne wskazanie w decyzji takich elementów jest niezbędne również dlatego, że zgodnie z art. 55 u.p.z.p. decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Nadto zauważyć należy, że za inwestycję celu publicznego może być uważane tylko takie zamierzenie, które jest technicznie konieczne do realizacji celu publicznego, nie zaś takie, które ma wykonaniu wskazanego celu jedynie sprzyjać. Inwestycja w takim kształcie stanowi bowiem o realizacji celu publicznego, stąd też ustalenie parametrów technicznych w treści decyzji jest obligatoryjne.

Nie budzi wątpliwości, że w niniejszej sprawie w decyzjach organów zabrakło określenia parametrów planowanej inwestycji w zakresie dotyczącym średnic rur, materiału przewodów, klasy ciśnienia rur, głębokości ułożenia przewodów, elementów sieci. Tak więc w ocenie Sądu wydane w tej sprawie decyzje naruszają w istotny sposób art. 54 pkt 1 u.p.z.p. z 2023 r.

Podsumowując powyższe, w ocenie Sądu waga i charakter stwierdzonych uchybień po stronie organów obu instancji były tego rodzaju, że w sprawie zaszły podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W sprawie miało bowiem miejsce naruszenie przez organy obydwu instancji przepisów art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a. oraz szczegółowych przepisów dotyczących ustalania i rozpatrywania materiału dowodowego, tj. art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., które stawiają określone wymagania rozstrzygnięciu i uzasadnieniu decyzji administracyjnej. Popełnione przez organy obu instancji uchybienia natury materialnoprawnej i procesowej mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na uwadze wszystkie wskazane powyżej okoliczności, Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. o uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu.

IB