Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstokuz 25 sierpnia 2026 r., sygn. akt II SA/Bk 180/26

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z 9 stycznia 2026 r., nr SKO.433/216/2025, SKO.433/219/2025, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łomży (dalej: "SKO" lub "Kolegium") uchyliło w całości decyzję Prezydenta Miasta Łomży (dalej: "Prezydent") z 12 listopada 2025 r., nr WAR.6730.184.2025.MJ, ustalającej na rzecz A. sp. z o.o. sp. k. w Łomży (dalej: "Spółka", "Skarżąca" lub "Inwestor") warunki zabudowy dla inwestycji: budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami i wielostanowiskowym garażem podziemnym i parkingu wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu, przewidzianej do realizacji na terenie położonym przy ul. [...] w Łomży, obejmującym działki nr [...] i część działki nr [...] oraz odmówiło ustalenia warunków zabudowy.

Powyższe decyzje zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Spółka wnioskiem z 17 lipca 2025 r. (zmienionym w dniu 8 sierpnia 2025 r.) wystąpiła do Prezydenta o ustalenie warunków zabudowy dla opisanej powyżej inwestycji. Do wniosku dołączono załączniki, w tym mapę zasadniczą, określenie granic terenu, określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu, dokumenty potwierdzające zapewnienie dostępu inwestycji do infrastruktury technicznej, analizę przesłaniania, metodykę i wyjaśnienia w zakresie przyjętych parametrów przesłaniania oraz wizualizacje planowanej inwestycji.

W toku przeprowadzonego postępowania P. W., właściciel sąsiedniej działki zagrodowej o nr [...], w piśmie z 2 września 2025 r. wyraził kategoryczny sprzeciw wobec planowanej inwestycji. Podkreślił przede wszystkim, że bezpośrednio przy planowanej inwestycji prowadzi wielopokoleniowe duże gospodarstwo rolne. Jego działka jest działką siedliskową, na które znajdują się obory, w których utrzymywane jest średnio od kilku lat 50 sztuk bydła opasowego i 50 sztuk świń. Wyjaśnił, że gospodarstwo jest w bardzo dobrej kondycji, posiada nowoczesną bazę maszynową i zmodernizowane budynki. Dodał też, że inwestycja jest sprzeczna z zasadą dobrego sąsiedztwa. Wskazał na przeciwskazania techniczne i środowiskowe, sprzeciw społeczny, a także interes społeczny oraz dobro rolnictwa, które powinno być chronione, a nie wypierane przez zabudowę mieszkaniową. W obszernym piśmie podniósł również szereg innych zastrzeżeń natury prawnej i faktycznej. Kolejne zastrzeżenia złożył przy piśmie z dnia 11 września 2025 r., a następne przy piśmie z 22 października 2025 r.

W dniu 14 października 2025 r. Spółka złożyła dokumentację uzupełniającą do sprawy w postaci wniosku o przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę. We wniosku wskazano dane dotychczasowego inwestora (K. i A. G.) oraz dane nowego inwestora (A. sp. z o.o. sp. k.). Spółka dołączyła również pismo informujące, że od 8 lipca 2025 r. jest właścicielem działki o nr [...], na dowód, czego przedłożyła ksero aktu notarialnego Rep. A nr [...] z [...] lipca 2025 r.

Na skutek wniosku z 24 października 2025 r. (data wpływu) Prezydent postanowieniem z 31 października 2025 r. dopuścił na prawach strony do udziału w postępowaniu Stowarzyszenie E. w P. Stowarzyszenie w oddzielnym piśmie wyraziło kategoryczny sprzeciw wobec planowanej inwestycji. Zarzuciło brak poszanowania zasad zrównoważonego rozwoju i ładu przestrzennego, pogorszenie lokalnego mikroklimatu i jakości powietrza, zagrożenie dla ujęcia wody pitnej "Jantar" i lokalnych wód gruntowych, utratę terenów biologicznie czynnych i pogorszenie retencji wodnej, negatywny wpływ na dobrostan zwierząt i środowisko akustyczne, ryzyko powstania konfliktu przestrzenno-społecznego oraz brak kompleksowe oceny oddziaływania na środowisko.

W piśmie z 7 listopada 2025 r. organ odpowiedział Stowarzyszeniu na jego zastrzeżenia i wnioski wyrażone w piśmie z 24 października 2025 r. Podobnie uczynił wobec P. W. w piśmie z 7 listopada 2025 r.

Opisaną na wstępie decyzją z 12 listopada 2025 r. Prezydent ustalił Spółce warunki zabudowy dla wskazanej powyżej inwestycji.

Organ I instancji ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, w tym: warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, warunki dotyczące ochrony środowiska, przyrody, krajobrazu i zdrowia ludzi, warunki dotyczące obsługi w zakresie komunikacji i obsługi w zakresie infrastruktury technicznej, wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, wymagania dotyczące ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych, narażonych na niebezpieczeństwo powodzi oraz zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych, a także inne warunki wynikające z przepisów odrębnych. Prezydent nie ustalił warunków dotyczących ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, ponieważ stwierdził, że teren inwestycji położony jest poza obszarem objętym ochroną na podstawie przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Organ wyjaśnił, że na terenie objętym wnioskiem brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W związku z tym - zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – planowana inwestycja wymaga uzyskania decyzji, ustalającej warunki zabudowy. Zaznaczył, że w celu ustalenia wymagań dla planowanej zabudowy i zasad zagospodarowania terenu dokonał analizy w zakresie, o którym mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz wykonał analizę, o której mowa w art. 61 ust. 5a u.p.z.p., z zastosowaniem przepisów Rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań, dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2024 r. poz. 1116).

Dalej przedstawił wnioski wynikające z tej analizy. Wyjaśnił też, że linie rozgraniczające teren inwestycji oraz oznaczenia graficzne określające warunki i wymagania planowanej zabudowy i zagospodarowania terenu przedstawiono na kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000, stanowiącej załącznik nr 1 do decyzji.

Prezydent podkreślił, że zgodnie z wymogami art. 53 ust. 4 projekt decyzji został uzgodniony z: Wydziałem Gospodarki Komunalnej jako zarządcą drogi w zakresie obszarów przyległych do pasa drogowego (uzgodnienie wewnętrzne nr 175/2025 z 15 września 2025 r.); Wydziałem Zarządzania Kryzysowego w zakresie obrony cywilnej (uzgodnienie wewnętrzne z 23 września 2025 r.), Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym w Łomży w zakresie wymagań higienicznych i zdrowotnych w trybie art. 53 ust. 5 u.p.z.p.

Prezydent podsumował, że planowane zamierzenie jest zgodne z przepisami odrębnymi i zostały spełnione warunki wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p.

Do decyzji organu I instancji załączono załącznik graficzny nr 1, załącznik nr 2 ("Analiza dotycząca ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu" – część opisowa) oraz załącznik nr 3 (część graficzna analizy).

Odwołanie od decyzji Prezydenta wnieśli Stowarzyszenie E. oraz P. W. Swoje krytyczne stanowisko wobec odwołania oraz pism P. W. Spółka, reprezentowana przez pełnomocnika, wyraziła w piśmie z 22 grudnia 2025 r. Jednocześnie wniosła o przyspieszenie rozpatrzenia sprawy i niezwłoczne rozpatrzenie odwołania. Oddzielnym pismem z 8 grudnia 2025 r. odniosła się do odwołania Stowarzyszenia. Do pisma tego dołączyła 46 opisanych zdjęć prezentujących obszar inwestycji oraz jej okolicę, w tym nieruchomości P. W.. Swoje stanowisko wobec odwołań wyraził także projektant architektury arch. J. F., reprezentujący Przedsiębiorstwo P. w Łomży (pisma z 15 i 30 grudnia 2025 r.).

Stowarzyszenie pismem z 8 grudnia 2025 r. cofnęło swoje odwołanie, a nadto stwierdziło, że wycofuje się z jakichkolwiek innych form sprzeciwu wobec wydanej decyzji o warunkach zabudowy. Wskazało też, że szanuje jej treść i nie będzie podejmować dalszych kroków administracyjnych lub sądowych w tej sprawie.

Kolegium opisaną na wstępie decyzją z 9 stycznia 2026 r. uchyliło w całości decyzję Prezydenta z 12 listopada 2025 r. i odmówiło ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Na wstępie organ odwoławczy wyjaśnił materialnoprawną podstawę decyzji, tj. przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwłaszcza art. 2 pkt 1, art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 59 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1, 5 i 5a u.p.z.p. Wskazał także na art. 59 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688 z późn. zm.). Stwierdził, że w niniejszej sprawie do ustalania warunków zabudowy zastosowanie znajdują przepisy art. 59 i następne u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym od 24 września 2023 r. z zastrzeżeniem wynikającym z art. 59 ust. 2 pkt 1 i 2 ww. ustawy nowelizującej. Zwrócił także uwagę na cele postępowania w przedmiocie wydania warunków zabudowy, a także cel zasady dobrego sąsiedztwa. Podkreślił, że decyzja o warunkach zabudowy musi być poprzedzona analizą urbanistyczną w zakresie umożliwiającym stwierdzenie, czy możliwe jest pozytywne załatwienie wniosku inwestora ze względu na zachowanie zasady podobieństwa pod względem kontynuacji funkcji na analizowanym terenie.

Zdaniem organu odwoławczego zgromadzony materiał dowodowy, podniesiona argumentacja oraz zasady logiki wskazują na fakt prowadzenia przez P. W. gospodarstwa rolnego na sąsiadującej z terenem inwestycji działce nr [...]. Materiał audiowizualny (dostępny pod adresem https://www....) oraz znajdujące się w aktach sprawy zrzuty ekranu potwierdzają, że P. W. hoduje krowy i świnie w swojej zagrodzie. Wyjaśnił, że jak wynika z nagrania znajdującego się pod wskazanym adresem internetowym (od 1,17 min. do 1,24 min. oraz od 4,48 min do 5,19 min.) również inwestor jest świadomy prowadzenia gospodarstwa rolnego obok terenu, na którym planuje inwestycje, o czym świadczy jego stwierdzenie cyt. "Trzeba wyraźnie stwierdzić, że lokalizacja gospodarstwa rolnego w środku miasta no jest chyba nieporozumieniem".

W ocenie SKO załączone do odwołania P. W. pismo pełnomocnika inwestora z 1 grudnia 2025 r. wskazuje wyraźnie, że prowadzone gospodarstwo rolne wchodzi w kolizję z planowaną inwestycją w postaci budynku mieszkalnego wielorodzinnego. We wspomnianym piśmie pełnomocnik inwestora podnosi cyt. "Działania podejmowane przez Pana, w tym w szczególności wnoszenie zastrzeżeń, sprzeciwów lub innych czynności "pseudoprocesowych", z powołaniem się przede wszystkim na prawo ochrony "smrodu, hałasu nocnego i owadów much i innych" z pańskiego gospodarstwa rolnego, mające na celu wzruszenie wskazanej, legalnie wydanej na rzecz mojego Mandanta decyzji, nie znajdują uzasadnienia w przepisach prawa i stanowią bezpodstawne oraz bezprawne blokowanie realizacji słusznych prawa podmiotowych mojego Mocodawcy, wynikających z decyzji administracyjnej korzystającej z ochrony prawa, w postaci realizacji inwestycji budowlanej w postaci budynku wielorodzinnego, który ma zaspokoić potrzeby bytowe w postaci prawa zamieszkania, dla dwudziestu jeden rodzin".

SKO zaznaczyło, że z pisma pełnomocnika inwestora wynika, że traktuje on emitowane przez gospodarstwo rolne hałasy oraz zapachy jako niedopuszczalne immisje, powołując się na fragment art. 144 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, pomijając jednak dalszą część tego przepisu, zgodnie z którą miara ta ma wynikać ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych.

Organ II instancji podkreślił, że inwestor, jego pełnomocnik jak i odwołujący są zatem świadomi istnienia niedającej się pogodzić kolizji funkcji mieszkaniowo-usługowej planowanej inwestycji z produkcyjną funkcją zabudowy zagrodowej. Zdaniem SKO jest to przykład rażącej kolizji funkcji zagospodarowania terenu. Wprawdzie orzecznictwo sądowe nie wyklucza współwystępowania obok siebie zabudowy zagrodowej z zabudową mieszkalną, ale z zabudową jednorodzinną, a nie wielorodzinną i do tego uzależniając taką możliwość od tego, czy siedlisko emituje uciążliwe zapachy lub hałasy (por. np. wyrok NSA z 8 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 629/20). W rozpatrywanej sprawie w ocenie organu nie ulega wątpliwości, że przy hodowli zwierząt takie uciążliwości powstają. Organ I instancji zbył milczeniem istniejącą kolizję planowanej zabudowy z istniejącą zabudową zagrodową. Zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna i usługowa nie stanowi uzupełnienia zabudowy zagrodowej, nie da się z nią pogodzić i wchodzi z nią w kolizję, zatem warunek kontynuacji funkcji nie jest w rozpatrywanym przypadku spełniony. Nie zmienia tego faktu w ocenie Kolegium okoliczność, iż planowana zabudowa kontynuuje funkcję mieszkaniową i usługową w obszarze analizowanym.

Dalej Kolegium stwierdziło, że organ I instancji nie wziął pod uwagę wpływu planowanej inwestycji na istniejącą zabudowę zagrodową na działce sąsiedniej i prowadzone na niej gospodarstwo rolne, którego istnienie jest w oczach inwestora cyt. "nieporozumieniem". Logika i doświadczenie życiowe wskazuje, że ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji w tej sytuacji będzie zmierzało do wyparcia istniejącej zabudowy zagrodowej z uwagi na istniejący konflikt funkcji obu rodzajów zabudowy. Organ podkreślił, że nie taki natomiast jest cel i funkcja postępowania o warunkach zabudowy. Nowa zabudowa jest dopuszczalna (nie jest sprzeczna), gdy można ją pogodzić z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze; jeżeli planowana inwestycja stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i nie kolidujące z nią, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony.

W ocenie Kolegium, aby inwestycja spełniała zasadę dobrego sąsiedztwa nie jest wystarczającym występowania takiej samej funkcji w obszarze analizowanym, lecz koniecznym jest również, aby planowana inwestycja nie wchodziła w kolizję z inną występującą funkcją w obszarze analizowanym.

Organ odwoławczy wskazał, że z załączonego do odwołania pisma pełnomocnika z 1 grudnia 2025 r. skierowanego do P. W. wynika, iż z faktu wydania zaskarżonej decyzji wywodzi on zakaz rzekomych immisji z nieruchomości odwołującego, natomiast inwestor uważa istnienie gospodarstwa rolnego w tym miejscu za nieporozumienie. Zdaniem SKO podnoszenie kwestii immisji jednoznacznie potwierdza, że wspomniane rodzaje zabudowy nie uzupełniają się nawzajem i nie mogą funkcjonować obok siebie bezkolizyjnie. Prawo własności konkretnych uprawnionych nie może być chronione kosztem interesów prawnych innych podmiotów prywatnych oraz interesu publicznego.

W ocenie Kolegium postępowanie o warunkach zabudowy nie może być miejscem, gdzie rozstrzyga się kwestię zakazu prowadzenia gospodarstwa rolnego na działce sąsiadującej z terenem inwestycji. Zdaniem Kolegium rozumienie zasady dobrego sąsiedztwa nie może zmierzać do dyskryminowania dotychczasowego sposobu zagospodarowania terenów sąsiadujących z planowaną inwestycją, bowiem celem zasady dobrego sąsiedztwa jest dostosowanie planowanej inwestycji do istniejącej zabudowy, a nie na odwrót. W ocenie SKO próba kwestionowania faktu prowadzenia gospodarstwa rolnego na działce nr [...] nie wytrzymuje konfrontacji ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym w postaci zrzutów ekranów ze wskazanego materiału audiowizualnego oraz z zasadami logiki, bowiem zarówno inwestor jak i pełnomocnicy inwestora wyrażają się z dezaprobatą o prowadzeniu gospodarstwa rolnego obok planowanej inwestycji, jednocześnie próbując podważyć ten fakt.

Fakt prowadzenia gospodarstwa rolnego na sąsiedniej dla terenu inwestycji działce stał się faktem powszechnie znanym, za sprawą nagłośnienia sprawy przez media. W tym miejscu organ wskazał osiem adresów stron internetowych, na których można zapoznać się z pozostałymi materiałami, w tym audiowizualnymi, obrazującymi prowadzone przez odwołującego gospodarstwo rolne.

W ocenie Kolegium zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy oraz znajdujące się pod powyższymi adresami internetowymi materiały wideo, zdjęcia i relacje dziennikarskie nie pozostawiają wątpliwości co do faktu prowadzenia gospodarstwa rolnego na działce należącej do P. W.. Wobec powyższego organ I instancji bezpodstawnie stwierdził w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że inwestycja nie będzie kolidowała z funkcją i zagospodarowaniem terenów przyległych, pomijając fakt prowadzenia gospodarstwa rolnego na działce nr [...]. Reasumując tę część rozważań organ stwierdził, że chociaż planowana inwestycja kontynuuje funkcję mieszkaniową, to nie kontynuuje ona sposobu zagospodarowania terenu z działką nr [...], a co więcej wchodzi w kolizję z funkcją występującą na tym terenie, naruszając tym samym zasadę dobrego sąsiedztwa i ład przestrzenny.

W dalszej części uzasadnienia Kolegium odniosło się do pozostałych zarzutów odwołania. Wskazało m.in., że zarzut naruszenia art. 65 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasługiwałby na uwzględnienie, gdyby nie doszło do przejścia decyzji o pozwoleniu na budowę, tymczasem ze znajdującej się w aktach sprawy decyzji Prezydenta z 2 grudnia 2025 r. odmawiającej uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta z 23 lipca 2024 r., udzielającej K. i A. G. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego (...), pozwolenie na budowę zostało przeniesione na rzecz Spółki decyzją z 30 października 2025 r. Zgodnie z art. 65 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli inny wnioskodawca uzyskał pozwolenie na budowę.

Ponadto w aktach sprawy znajduje się wniosek o przeniesienie pozwolenia na budowę. Jak trafnie podniósł odwołujący brak jest na nim prezentaty Urzędu Miejskiego, nie widnieje również na nim data obok podpisu. Powyższe rodzi po stronie odwołującego wątpliwości co do prawidłowości przeniesienia pozwolenia na budowę, jednakże Kolegium stwierdziło, że nie jest organem właściwym do badania tej kwestii i zobowiązane jest brać pod uwagę stan faktyczny z momentu orzekania. Na ten moment brak jest podstaw do sformułowania wniosku o bezprzedmiotowości postępowania na podstawie art. 65 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zdaniem SKO tożsamość uprawnionego z pozwolenia na budowę oraz wnioskodawcy o warunki zabudowy wyklucza zastosowanie tego przepisu.

Odnosząc się do innych zarzutów organ wskazał, że planowane przedsięwzięcie jest autonomiczne i nie jest powiązane technologicznie z żadną zabudową usługową ani mieszkaniową znajdującą się w jej pobliżu. Powyższe powoduje, że nie można dokonać zsumowania zrealizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju, o którym mowa w § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia, co tym samym oznacza, że nie było obowiązku załączenia do wniosku o warunki zabudowy decyzji środowiskowej. Dodał, że ujęcie wody "Jantar" na terenie działek o nr ew. [...] ma ustanowioną jedynie strefę ochrony bezpośredniej na mocy decyzji Marszałka Województwa Podlaskiego z 8 lipca 2014 r. Brak jest strefy ochronnej pośredniej obejmującej obszar planowanej inwestycji. Nadmienił też, że zarzuty związane z ewentualnym zagrożeniem zanieczyszczenia wód podziemnych i naruszenia art. 72 i 73 ustawy Prawo wodne nie podlegają badaniu w postępowaniu dotyczącym warunków zabudowy.

Stwierdził również, że podnoszona przez pełnomocnika inwestora kwestia przeznaczenia terenu działki sąsiedniej [...] w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jako obszaru oznaczonego jako MW, który definiuje jednostkę strukturalną jako zabudowę mieszkaniową wielorodzinną jest bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, ponieważ studium nie jest aktem prawa miejscowego i nie może stanowić źródła praw i obowiązków. Nie podzielił też zarzutów dotyczących naruszenia rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w tym kwestii ograniczenia dostępu światła dziennego w pomieszczeniach przeznaczonych na pobyt ludzi, bowiem organ prowadzący postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy nie ma obowiązku badania zgodności istniejącej zabudowy z przepisami prawa budowlanego, a jedynie z przepisami dotyczącymi zagospodarowania przestrzennego.

Organy nie badają również w toku tego postępowania praw do terenu, bowiem zgodnie z art. 63 ust. 2 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich.

W dalszej części Kolegium pozytywnie oceniło dopuszczenie przez organ I instancji do postępowania Stowarzyszenia E. SKO wskazało, że 11 grudnia 2025 r. do Kolegium wpłynęło pismo Stowarzyszenia informujące o cofnięciu odwołania. Niemniej zadaniem organu w niniejszej sprawie cofnięcie odwołania prowadziłoby do utrzymania w mocy decyzji naruszającej art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a także zasadę ładu przestrzennego, wobec czego cofnięcie odwołania nie może zostać uznane za skuteczne.

Organ odwoławczy podzielił niektóre zarzuty w zakresie postępowania wyjaśniającego, jednakże zaznaczyło, że błędy w postępowaniu dowodowym z uwagi na wykazanie kolizji funkcji, czyli niespełnienia wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przesłanki zasady dobrego sąsiedztwa, nie mają wpływu na wynik sprawy, ponieważ niezależnie jaki byłby wynik ustaleń zmierzających do wyjaśnienia zasygnalizowanych uchybień, nie spowodowałyby to zmiany rozstrzygnięcia.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem Spółka wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. Skarżonej decyzji zarzuciła naruszenie prawa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy w następujący sposób:

1. 1. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. polegającą na przyjęciu, że planowana inwestycja nie spełnia przesłanki kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, podczas gdy analiza urbanistyczna organu I instancji wykazała zgodność z zasadą dobrego sąsiedztwa, a wcześniejsze decyzje administracyjne (decyzja Kolegium z 11 stycznia 2008 r., sygn. S-KO.0814-4/08) i orzeczenie tutejszego sądu (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 4 grudnia 2008 r., sygn. II SA/Bk 160/08) potwierdzały zgodność podobnej inwestycji na tych samych działkach z ładem przestrzennym, co miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 p.p.s.a.);
2. 2. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 53 ust. 4 pkt 15 oraz art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., polegającą na bezpodstawnym uznaniu konieczności uzgodnienia decyzji z organem wojskowym, mimo braku strefy ochronnej wokół terenu zamkniętego, co ignoruje faktyczne warunki terenu i wcześniejsze decyzje, w tym decyzję o pozwoleniu na budowę z 23 lipca 2024 r. (nr 95/24) przeniesioną na Skarżącą decyzją z 30 października 2025 r. (BUD.6740.3.12.2025), co miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 §1 p.p.s.a.);
3. 3. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., polegającą na nieuwzględnieniu nielegalności hodowli P. W. (naruszającej § 21 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta Łomża, Uchwała nr 241/XXIV/20 Rady Miejskiej Łomży z 29 kwietnia 2020 r., Dz. Urz. Woj. Podlaskiego z 2020 r. poz. 2321 z późn. zm.) i wywodzeniu skutków prawnych z bezprawnego stanu faktycznego, co prowadzi do de facto legalizacji nielegalnej działalności i bezprawnej blokady legalnej inwestycji Skarżącej, mimo że analiza organu I instancji wykazała brak kolizji z otoczeniem oraz spełnienie warunków ładu przestrzennego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 p.p.s.a.);
4. 4. naruszenie prawa proceduralnego poprzez błędną wykładnię art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegającą na wadliwych ustaleniach faktycznych i naruszeniu zasady prawdy obiektywnej oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, w tym poprzez zmianę stanowiska Kolegium bez zaistnienia i stwierdzenia nowych okoliczności w stosunku do decyzji tego organu z 2008 r., dotyczącej tej samej nieruchomości i niemal identycznej inwestycji, ignorowanie nielegalności hodowli P. W. (co Skarżąca podnosiła w stanowisku z 22 grudnia 2025 r. w toku postępowania przed organem II instancji) oraz opieranie się na doniesieniach medialnych zamiast na materiale dowodowym, co miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 p.p.s.a.);
5. 5. naruszenie prawa proceduralnego poprzez błędną wykładnię art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., polegającą na uchyleniu decyzji organu I instancji i odmowie ustalenia warunków zabudowy, podczas gdy brak było podstaw do rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, a należało ewentualnie przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ II instancji na podstawie art. 138 § 2 lub § 2a k.p.a., a także nieuprawnione pominięcie przy tym prawomocnego pozwolenia na budowę nr 95/24 z 23 lipca 2024 r., przeniesionego na Skarżącą decyzją z dnia 30 października 2025 r., a także decyzji odmawiającej uchylenia PNB (decyzja z dnia 2 grudnia 2025 r., BUD.6740.1.51.2024/2025), co miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 p.p.s.a.);
6. 6. naruszenie prawa proceduralnego poprzez błędną wykładnię art. 28 k.p.a., polegającą na bezpodstawnym uznaniu Stowarzyszenia E. za stronę postępowania, pomimo braku wykazanego interesu prawnego, a także bezpodstawne pominięcie cofnięcia odwołania przez Stowarzyszenie w dniu 8 grudnia 2025 r. oraz stanowiska Skarżącego z 22 grudnia 2025 r. w tym zakresie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 p.p.s.a.);
7. 7. naruszenie prawa proceduralnego poprzez błędną wykładnię art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a także art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 K.p.a., polegającą na pominięciu przez Kolegium własnego orzeczenia z 11 stycznia 2008 r. (sygn. S-KO.0814-4/08) oraz wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 4 grudnia 2008 r. (sygn. II SA/Bk 160/08), o których organ II instancji w momencie orzekania wiedział lub powinien był wiedzieć, co doprowadziło do wadliwego ustalenia stanu faktycznego i naruszenia zasad prawdy obiektywnej oraz zaufania obywateli do organów państwa, bez zaistnienia nowych okoliczności faktycznych lub prawnych uzasadniających zmianę stanowiska, co miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 p.p.s.a.).
8. 8. naruszenie prawa proceduralnego poprzez błędną wykładnię art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7 i art. 80 k.p.a. oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., polegającą na uchyleniu decyzji organu I instancji i odmowie ustalenia warunków zabudowy bez przeprowadzenia samodzielnej analizy planistycznej, urbanistycznej i prawnej, co stanowi nieuprawnioną ingerencję w proces inwestycyjny, faktyczną zmianę przepisów prawa miejscowego w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz naruszenie powszechnie obowiązujących przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności:
9. – art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (zasada dobrego sąsiedztwa i kontynuacji funkcji zabudowy - SKO błędnie uznało brak kontynuacji funkcji mimo zgodności z otoczeniem i wcześniejszymi rozstrzygnięciami);
10. – art. 61 ust. 5 u.p.z.p. (obowiązek określenia parametrów na podstawie analizy otoczenia - SKO nie wykonało własnej analizy urbanistycznej, tylko powieliło twierdzenia odwołującego);
11. – art. 4 ust. 2 u.p.z.p. (obowiązek zapewnienia ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju - decyzja blokuje inwestycję na terenie przeznaczonym pod MW w Studium i Planie Ogólnym),
12. – art. 59 - 64 u.p.z.p. (przepisy bo warunkach zabudowy - SKO nieuprawnienie ingeruje w kompetencje gminy ustalającej WZ, zmieniając de facto przeznaczenie terenu i parametry bez podstawy w prawie miejscowym),
13. – art. 1 u.p.z.p. (cele ustawy: zrównoważony rozwój, harmonijne zagospodarowanie terenu i zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych - decyzja SKO sprzeciwia się tym celom, w tym ignorując deficyt mieszkaniowy w Łomży),
14. – co miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 p.p.s.a.).

Mając na względzie powyższe Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a nadto o przeprowadzenie dowodów:

1. – z akt administracyjnych sprawy o sygn. S-KO.0814-4/08 (decyzja Kolegium z 11 stycznia 2008 r.) oraz z akt sądowych sprawy o sygn. II SA/Bk 160/08 (wyrok WSA w Białymstoku z 4 grudnia 2008 r.) - na okoliczność wcześniejszego pozytywnego rozstrzygnięcia w przedmiocie warunków zabudowy dla podobnej inwestycji na tych samych dziatkach oraz na fakty wskazane w treści skargi;
2. – z akt sprawy o sygn. WAR.6730.184.2025.MJ (decyzja Prezydenta z 12 listopada 2025 r.) - na okoliczność rzetelności i prawidłowości analizy urbanistycznej organu I instancji;
3. – z dokumentów dołączonych do niniejszej skargi - na fakty z nich wynikające lub wskazane w treści skargi.

Do skargi załączono liczne załączniki, w tym przede wszystkim:

1. 1) kserokopię decyzji Prezydenta Łomży z 6 grudnia 2007 r. o ustaleniu warunków zabudowy na rzecz A.sp. j.;
2. 2) kserokopię decyzji SKO z 11 stycznia 2008 r., utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta z 6 grudnia 2007 r.;
3. 3) kserokopię wyroku WSA w Białymstoku z 4 grudnia 2008 r., sygn. II SA/Bk 160/08;
4. 4) kserokopię decyzji Prezydenta Łomży z 23 lipca 2024 r., nr 95/24 (BUD.6740.1.51.2024), udzielającą K. i A. G. pozwolenia na budowę;
5. 5) kserokopię decyzji Prezydenta z 30 października 2025 r. (BUD.6740.3.12.2025) o przeniesieniu pozwolenia na budowę z 23 lipca 2024 r. nr 95/24 z K. i A. G. na rzecz spółki A..
6. 6) kserokopię decyzji Prezydenta z 2 grudnia 2025 r. (BUD.6740.1.51.2024/2025) odmawiającą uchylenia pozwolenia na budowę z 23 lipca 2024 r. nr 95/24;
7. 7) uchwałę nr 241/XXIV/20 Rady Miejskiej Łomży z dnia 29 kwietnia 2020 r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta Łomża oraz uchwałę nr 75/IX/24 Rady Miejskiej Łomży z dnia 27 listopada 2024 r. w sprawie zmiany Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta Łomża,
8. 8) mapę z opisem - bezpośrednia bądź nieodległa okolica nieruchomości Skarżącej objętej skarżonym aktem administracyjnym,
9. 9) dokumentację fotograficzną obrazująca działalność rolniczą P. W. oraz bezpośrednią bądź nieodległą okolicę nieruchomości Skarżącej.

Jednocześnie Spółka wniosła o przeprowadzenie dowodu z dokumentów wskazanych w pkt 6-19 – na fakty z nich wynikające lub wskazane w treści skargi.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, odnosząc się szeroko do argumentów skargi.

W dniu 9 kwietnia 2026 r. do sądu wpłynęło pismo Spółki. Skarżąca wniosła przede wszystkim o:

1. 1) o przeprowadzenie dowodu z załączonego pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Łomży z dnia 27 marca 2026 r. (PINB.051.5.2.2026) - na okoliczność wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie samowoli budowlanych na działce nr [...] oraz potwierdzenia, że na tej działce znajdują się liczne obiekty budowlane (w tym budynki gospodarczej inwentarskie) wzniesione bez wymaganych pozwoleń na budowę, co w sposób istotny podważa podstawy merytoryczne zaskarżonej decyzji SKO oraz potwierdza nielegalność stanu faktycznego, na którym organ odwoławczy oparł swoje rozstrzygnięcie (art. 106 § 3 p.p.s.a.);
2. 2) uwzględnienie wskazanej powyżej nowej, istotnej okoliczności faktycznej przy rozpoznaniu skargi na decyzję Kolegium z 9 stycznia 2026 r., jako zdarzenia, które powstało już po wniesieniu skargi i mogło mieć istotny wpływ na treść zaskarżonego aktu administracyjnego.

Spółka stwierdziła m.in., że wszczęcie ww. postępowanie w sprawie samowoli budowlanej potwierdza w sposób formalny jej twierdzenia w zakresie nielegalnej działalności rolniczej P. W., a także, że decyzja Kolegium z 9 stycznia 2026 r. została wydana z pominięciem zarówno zasadnych twierdzeń Skarżącej co do stanu faktycznego, jak i samego stanu faktycznego polegającego na istnieniu rozległej nielegalnej zabudowy zagrodowej i nielegalnej hodowli P. W., co stanowiło podstawę do błędnego przyjęcia braku kontynuacji funkcji zabudowy. Organ oparł się zatem na bezprawnym, stanie faktycznym, co jest niedopuszczalne w świetle zasady legalizmu oraz prawdy obiektywnej.

Kolegium w odpowiedzi z 13 maja 2026 r. na ww. pismo Spółki szeroko odniosło się do zwartej w nim argumentacji. Wskazało m.in., że wszczęcie i prowadzenie postępowania przez PINB w przedmiocie samowoli budowlanych ani ewentualne postępowanie legalizacyjne nie zmieni prawidłowych ustaleń faktycznych, że na działce nr [...] znajduje się zabudowa zagrodowa. Nawet jeżeli część z budynków powstała bez pozwolenia na budowę to istnieje na tej działce również zabudowa powstała na podstawie decyzji o warunkach zabudowy z dnia 12 czerwca 2018 r. nr 38/2018 na budowę budynku garażowego do przechowywania sprzętu rolniczego i na podstawie pozwolenia na budowę nr [...] wydanego przez Prezydenta Miasta Łomża w dniu 28 lipca 2020 r., oraz budynek mieszkalny jednorodzinny wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę, znak: UR.7351-1-390/97, wydanego przez Prezydenta Miasta Łomża w dniu 22 października 1997 r. Wszczęcie zatem tego postępowania nie pozbawia charakteru zabudowy zagrodowej sąsiadującej z planowaną inwestycją działki nr [...], a tym samym nie ma żadnego wpływu na wynik sprawy.

Co więcej z uwagi na to, że postępowanie w przedmiocie samowoli budowlanych dotyczy obiektów istniejących od co najmniej 20 lat to ewentualna legalizacja tych obiektów będzie odbywać się na podstawie uproszczonych zasad, tj. bez opłat legalizacyjnych, nie trzeba wykazywać zgodności z obecnym MPZP lub warunkami zabudowy, trzeba wykazać, że obiekt istnieje od ponad 20 lat i nadaje się do bezpiecznego użytkowania, zatem wszystko wskazuje na to, że budynki te zostaną zalegalizowane. Kwestia ta jednak pozostaje bez wpływu na wynik postępowania o ustalenie warunków zabudowy, ponieważ na działce nr [...] istnieje również legalna zabudowa mająca charakter zabudowy zagrodowej.

Ponadto Kolegium nie podzieliło stanowiska strony skarżącej, jakoby wcześniejsze rozstrzygnięcia wydane kilkanaście lat temu przesądzały automatycznie o wyniku niniejszego postępowania, szczególnie że – jak wynika z załączonej do pisma inwestora z 7 kwietnia 2026 r. odpowiedzi PINB z 27 marca 2026 r. – od tego czasu zmienił się stan faktyczny, bowiem powstały legalne zabudowania w zabudowie zagrodowej (pozwolenie na budowę nr [...] wydane przez Prezydenta Miasta Łomża w dniu 28 lipca 2020 r. na budynek garażowy z przeznaczeniem na sprzęt rolniczy). Postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy ma charakter indywidualny i każdorazowo wymaga oceny aktualnego stanu zagospodarowania, który uległ zmianie. Kolegium nie było zatem związane decyzją z 11 stycznia 2008 r. nr S-KO.0814-4/08 oraz wyrokiem WSA w Białymstoku z 4 grudnia 2008 r. sygn. akt II SA/Bk 160/08, wydanym w tamtej sprawie.

Ponadto z treści decyzji SKO z 11 stycznia 2008 r. nie wynika, aby przedmiotem oceny była kwestia kolizji pomiędzy funkcją zabudowy wielorodzinnej a funkcją zabudowy zagrodowej jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Brak jest również uzasadnienia wyroku WSA w Białymstoku o sygn. II SA/Bk 160/08, co uniemożliwia przyjęcie, że sąd wypowiadał się w sposób wiążący co do tej właśnie kwestii.

SKO zaznaczyło również, że część tez przypisanych przez pełnomocnika inwestora powołanym w piśmie orzeczeniom nie znajduje potwierdzenia w ich treści. Dotyczy to zarówno wskazywanych sygnatur, dat orzeczeń, jak i tez mających rzekomo wynikać z przywołanych rozstrzygnięć. W ten sposób SKO kwestionuje stanowisko Skarżącej, jakoby w analizowanym zakresie istniała jednolita i utrwalona linia orzecznicza potwierdzająca zasadność skargi.

Stanowisko w postępowaniu sądowym zajął również uczestnik postępowania P. W., który w piśmie z 26 maja 2026 r. wniósł o oddalenie skargi, w tym zarzutów nr 1-8. W obszernym piśmie wskazał m.in., że pismo Skarżącej jest przykładem niedopuszczalnej próby dyskredytacji legalnie działającego rolnika poprzez pomówienie o "nielegalność" całego gospodarstwa. Ewentualne wątpliwości co do kilku starych obiektów z lat 70. - 90. XX w. nie mogą służyć do podważania jego działalności rolniczej ani do uchylenia prawidłowej decyzji SKO. Do pisma dołączył 23 dowody na okoliczność istnienia gospodarstwa rolnego na działce [...] od ponad 100 lat, w tym zdjęcia lotnicze, decyzję podatkową, wypis z rejestru gruntów, projekt zagospodarowania z 1997 r., akt notarialny Rep. A [...] przekazania gospodarstwa rolnego, artykuł prasowy, liczne decyzje administracyjne, Plan Nawożenia Azotem, zgłoszenie do Prokuratury Rejonowej w Łomży i inne.

Zaznaczył, że gospodarstwo to jego jedyne źródło finansowe utrzymania rodziny. Od 2019 r. zajmuje się tyko produkcją rolną, w tym miejscu jest siedziba gospodarstwa i jego dom mieszkalny, w którym żyje z rodziną.

Pismem z 30 czerwca 2026 r. udział w sprawie zgłosił Prokurator Prokuratury Regionalnej w Białymstoku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie zarzuty okazały się trafne.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Kolegium z 9 stycznia 2026 r. uchylająca w całości decyzję Prezydenta z 12 listopada 2025 r. o ustaleniu Inwestorowi warunków zabudowy oraz odmawiająca ustalenia warunków zabudowy dla opisanej na wstępie inwestycji.

Podstawę materialnoprawną wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r., poz. 1130 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p."). SKO prawidłowo przyjęło, że w niniejszej sprawie do ustalania warunków zabudowy zastosowanie znajdują przepisy art. 59 i następne u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym od 24 września 2023 r., ale z zastrzeżeniem wynikającym z przepisów przejściowych, tj. art. 59 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688 z późn. zm.).

Kontrolowana decyzja Kolegium z 9 stycznia 2026 r. jest decyzją reformatoryjną, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

W tym aspekcie wyjaśnić trzeba, że organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części i rozstrzyga sprawę co do istoty w tym zakresie, jeżeli stwierdzi, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jest nieprawidłowe, tzn. jest niezgodne z przepisami prawa lub niecelowe. Decyzja taka składa się z dwóch części: w pierwszej organ odwoławczy uchyla oznaczoną decyzję organu pierwszej instancji, oznaczając zakres tego uchylenia (w całości lub w części), zaś w drugiej organ odwoławczy w tym zakresie rozstrzyga sprawę co do jej istoty. W wyniku decyzji reformacyjnej mamy do czynienia ze zmianą treści uprawnienia lub obowiązku określonego w zaskarżonej odwołaniem decyzji organu pierwszej instancji. Ten typ decyzji jest zasadą w postępowaniu odwoławczym, a wyjątkiem od niej – decyzja czysto kasacyjna (art. 138 § 2 k.p.a.) (wyrok NSA z 24.02.1998 r., I SA 275/97).

Decyzję reformacyjną organ wydaje, gdy nie zgadza się z motywami rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Do pozytywnych przesłanek wydania decyzji reformacyjnej można zaliczyć m.in. brak wątpliwości co do ustalonego przez organ pierwszej instancji stanu faktycznego sprawy administracyjnej i jednocześnie istotne naruszenie przepisów prawa materialnego (m.in. wyrok WSA z 27 kwietnia 2017 r., II SA/Rz 1718/16; wyrok WSA z 9 marca 2016 r., IV SA/Wa 2845/15,; wyrok NSA z 22 września 1981 r., II SA 400/81). Naruszenie przepisów prawa materialnego może nastąpić przez błędną wykładnię albo przez niewłaściwe zastosowanie. Inną przesłanką jest brak wątpliwości co do ustalonego przez organ pierwszej instancji stanu faktycznego sprawy administracyjnej i niecelowość decyzji (wyrok NSA z dnia 14 stycznia 1993 r., SA/Wr 1384/92). Przesłanką wydania decyzji reformacyjnej może być też naruszenie przepisów prawa procesowego, jednakże nie w każdym przypadku, ale tylko wtedy, gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie ma istotnego wpływu na jej rozstrzygnięcie.

Jeżeli bowiem ten wpływ jest istotny, to naruszenie przepisów postępowania będzie podstawą do wydania decyzji kasacyjnej (art. 138 § 2), chyba że zaistnieją przypadki, o których mowa w art. 136 § 2 lub 3.

Jednocześnie organ odwoławczy musi respektować zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15), która wymaga, aby każda sprawa była nie tylko rozstrzygnięta, ale i rozpoznana przez dwa organy administracji różnych stopni (zob. wyrok NSA z 25 czerwca 1998 r., IV SA 1409/96; wyrok NSA z 13 lipca 1999 r., IV SA 1283/97; wyrok NSA z 21 lipca 1999 r., IV SA 1047/96).

Nadto podkreślić trzeba, że z żadnego przepisu u.p.z.p, jak i jakiejkolwiek innej ustawy nie wynika wprost, aby nie było możliwe wydanie przez organ odwoławczy decyzji reformatoryjnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zakresie ustalenia warunków zabudowy, jak również by organ ten nie mógł uzupełnić, względnie naprawić braków postępowania dowodowego przeprowadzonego przed organem I instancji (vide: wyrok WSA w Poznaniu z 18 października 2017 r., sygn. II SA/Po 760/17; wyrok WSA w Warszawie z 12 października 2018 r., sygn. IV SA/Wa 1293/18, dostępne w CBOSA).

Dlatego też Sąd co do zasady nie kwestionuje możliwości wydania decyzji reformatoryjnej przez Kolegium w sprawie niniejszej.

Niemniej jednak kontrolowana decyzja SKO dotknięta jest wadami mającymi wpływ na wynik sprawy i z tego względu nie może ostać się w obrocie prawnym (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.).

Po pierwsze, zdaniem Sądu wydanie decyzji było przedwczesne, albowiem SKO nie pochyliło się w wystarczającym stopniu, a w istocie zbagatelizowało własną decyzję administracyjną z 11 stycznia 2008 r., dotyczącą inwestycji o tej samej funkcji i planowanej do realizacji na tych samych działkach.

W tym zakresie przypomnieć trzeba, że Prezydent Łomży decyzją z 6 grudnia 2007 r., nr 177/07 (UA.7331-2-102/07) ustalił warunki zabudowy na rzecz A. sp. j. dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługowo-handlową w parterze wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną (przyłącza: wodociągowe, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej, telekomunikacyjnej), na terenie położonym w Łomży przy [...], obejmującym działkę nr [...] i część działek nr [...] w celu realizacji dojazdów i parkingów. Decyzja ta została utrzymana przez SKO decyzją z 11 stycznia 2008 r., nr. S-KO.0814-4/08, a następnie potwierdzona prawomocnym wyrokiem WSA w Białymstoku z 4 grudnia 2008 r. (sygn. II SA/Bk 160/08, brak uzasadnienia), wydanym na skutek skargi B. W. (ojca skarżącego), ówczesnego właściciela działki nr [...].

Po kilkunastu latach Prezydent Łomży decyzją z 16 kwietnia 2024 r., nr WAR.6730.54.2024.SS, przeniósł ww. "wuzetkę" z dotychczasowego inwestora na rzecz K. i A. G.. Następnie decyzją z 23 lipca 2024 r., nr 95/24, udzielił tym nowym inwestorom pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługowo-handlową w parterze wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, wewnętrznym układem komunikacji pieszej i kołowej z 14 miejscami parkingowymi na terenie działek o nr ew. [...] (przed podziałem [...]), [...] oraz części dz. nr [...] [obecnie kontrolowana decyzja obejmuje te same działki – dop. Sądu]. Co istotne, K. i A. G. przedłożyli na potrzeby powyższego postępowania o pozwolenie na budowę przytoczoną wyżej decyzję Prezydenta Łomży z 6 grudnia 2007 r. o ustaleniu warunków zabudowy. Wreszcie, decyzją z 30 października 2025 r. (BUD.6740.3.12.2025) Prezydent przeniósł pozwolenie na budowę z 23 lipca 2024 r. z K. i A. G. na rzecz spółki A. Jednocześnie odnotować trzeba, że obecnie w stosunku do decyzji z 23 lipca 2024 r. toczy się postępowanie wznowieniowe.

W aktualnym stanie rzeczy Wojewoda decyzją kasacyjną z 28 lipca 2026 r. uchylił w całości decyzję Prezydenta z 21 maja 2026 r., znak: BUD.6740.1.51.2024, odmawiającej uchylenia decyzji z 23 lipca 2024 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Decyzja Wojewody z 28 lipca 2026 r. została zaskarżona sprzeciwem przez A.; do tej pory nie zapadł wyrok w tej sprawie (sygn. II SA/Bk 609/26). Przed tut. sądem toczy się również postępowanie ze sprzeciwu A. od postanowienia kasacyjnego Wojewody z 31 lipca 2026 r., znak: AB-III.7840.6.3.2025.RC, dotyczącego wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji Prezydenta z 23 lipca 2024 r. (sygn. II SA/Bk 611/26).

Wracając jednak do decyzji SKO z 11 stycznia 2008 r. dla sprawy niniejszej istotne jest, że organ stwierdził w niej, iż "nie budzi wątpliwości fakt zgodności zamierzenia z wymogami art. 61 ust. 1 pkt 1-5, a zatem (...) nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy". Choć uzasadnienie tej decyzji jest bardzo lakoniczne to z powyższego fragmentu wynika, że Kolegium analizowało wówczas zasadę dobrego sąsiedztwa, uregulowaną w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Ponadto, kontrolowana wówczas przez Kolegium decyzja Prezydenta z 6 grudnia 2007 r. zawiera stwierdzenie, że "planowane zamierzenie inwestycyjne (...) stanowi kontynuację istniejącego w tym terenie rodzaju zabudowy". Nad kwestią tą pochylił się również sąd administracyjny w wyroku z 4 grudnia 2008 r. (sygn. II SA/Bk 160/08). Choć wyrok nie zawiera uzasadnienia, to jednak fakt, że sąd analizował zasadę dobrego sąsiedztwa w kontekście obecności gospodarstwa rolnego skarżącego, wynika z akt sądowych tej sprawy, o czym Sąd – po analizie tychże akt – ma wiedzę z urzędu.

B. W. akcentował wówczas w skardze konieczność zachowania odpowiedniej odległości między inwestycją a jego gospodarstwem, podkreślając ryzyko konfliktów sąsiedzkich w przyszłości. Należy też pamiętać, że sąd administracyjny – niezwiązany zarzutami i wnioskami skargi – ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze; sąd bada zgodność z prawem w pełnym zakresie (art. 134 p.p.s.a.). Również z tego względu przyjąć trzeba, że sąd badał wówczas problem kontynuacji funkcji.

Co istotne, od tamtego czasu stan zagospodarowania terenu zasadniczo nie uległ zmianie. Gospodarstwo rolne na działce nr [...], należącej obecnie do P. W., istniało i istnieje nadal, podobnie jak sąsiednia zabudowa, zwłaszcza zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna na działce o nr [...], położonej przy ul. [...] (zob. ortofotomapa archiwalna z 2008 r., dostępna w Systemie Informacji Przestrzennej Gminy Łomża, https://lomza.e-mapa.net/).

Jak już wskazano, zamierzenie inwestycyjne aktualnego inwestora (spółki A.) są zbliżone do zamierzeń A. sp. j. Sąd odnotowuje, że obecnie planowany do realizacji budynek ma mieć większą ilość kondygnacji, więcej lokali mieszkalnych, wielostanowiskowy garaż podziemny itd., co podkreślał na rozprawie P. W., niemniej jednak również w tym przypadku mowa jest o budynku mieszkalnym wielorodzinnym z częścią usługowo-handlową w parterze. Mamy zatem do czynienia z tą samą funkcją, charakterem i przeznaczeniem. Nadto inwestycja jest przewidziana do realizacji na tym samym terenie przy ul. [...], co budynek objęty "wuzetką" z 2008 r.

Skarżąca Spółka zasadnie więc zarzuca SKO pominięcie decyzji z 11 stycznia 2008 r. (która nota bene została wydana w składzie częściowo tożsamym co decyzja obecnie kontrolowana przez Sąd) oraz wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 4 grudnia 2008 r. (sygn. II SA/Bk 160/08). Kolegium nie przeanalizowało akt tamtej sprawy, zwłaszcza wydanych wówczas decyzji, a także skargi do sądu administracyjnego jak i ówczesnej odpowiedzi na skargę, nie włączyło stosownych dokumentów do materiału dowodowego sprawy niniejszej w trybie art. 136 k.p.a., a nadto nie przeanalizowało, wydanej na podstawie tamtej "wuzetki", decyzji Prezydenta z 23 lipca 2024 r. o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego. W efekcie SKO nie zbadało, czy okoliczności te mogą wpłynąć na ocenę spełnienia w sprawie niniejszej zasady dobrego sąsiedztwa. Organ odwoławczy nie rozważył, czy zaistniała – znajdująca oparcie w prawie – uzasadniona przyczyna do zmiany stanowiska w zakresie oceny kontynuacji funkcji na tym terenie.

Sąd zaznacza, że o istnieniu wcześniejszej decyzji o warunkach zabudowy Kolegium powinno mieć wiedzę z urzędu. Niezależnie od tego informacja ta była podana w decyzji Prezydenta z 2 grudnia 2025 r., odmawiającej uchylenia we wznowionym postępowaniu (na wniosek P. W.) ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z 23 lipca 2024 r. Powyższa decyzja z 2 grudnia 2025 r. została dołączona do pisma procesowego Spółki z 22 grudnia 2025 r. (k. 43 akt admin.). A więc zarówno w decyzji z 2 grudnia 2025 r. jak i w decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę z 23 lipca 2024 r., znajdowała się informacja o istnieniu decyzji o warunkach zabudowy 2008 r.

Powyższe okoliczności mają istotne znaczenie z perspektywy zasady prowadzenia postępowania w sposób wzbudzający zaufanie do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), a także zasady należytego informowania stron i przekonywania, tj. wyjaśniania przesłanek podjętych rozstrzygnięć (art. 9 i art. 11 k.p.a.), z którymi wiążą się wymogi w zakresie prowadzenia postępowania dowodowego oraz motywowania stanowiska organu (art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a.). Kolegium niewątpliwie dopuściło się naruszenia powyższych regulacji.

Sąd stwierdza także, że organ odwoławczy dokonał błędnej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

W pierwszej kolejności zwrócić należy uwagę, że funkcja decyzji o ustaleniu warunków zabudowy polega na określeniu dopuszczalności danego zamierzenia inwestycyjnego z punktu widzenia przepisów prawa, oraz na wskazaniu warunków i zasad, którym inwestycja powinna odpowiadać. Przepis art. 61 u.p.z.p. wskazuje jednoznacznie, jakie są przesłanki dopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy. W świetle tego unormowania w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wydawanie decyzji o warunkach zabudowy podlega krajowemu porządkowi planistycznemu opartemu o tzw. zasadę kontynuacji. Zasada ta wyrażona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nazywana też "zasadą dobrego sąsiedztwa", nie oznacza ograniczenia nowej zabudowy do możliwości powstania w danym miejscu jedynie obiektów tożsamych z już istniejącymi (por. wyroki NSA z 17 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 1944/12, z 10 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 1109/19).

Wymaga ona jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy w celu zachowania ładu przestrzennego. Funkcja, w rozumieniu jakie nadaje temu pojęciu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza zatem nakazu powielania funkcji identycznej, bez możliwości jej uzupełnienia. Kontynuacja funkcji rozumiana jako służąca zachowaniu ładu przestrzennego, umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie niewchodzące z nią w kolizję.

Zatem, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i nie kolidujące z nią, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony (por. wyroki NSA z: 26 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 586/11, 12 marca 2020 r. sygn. akt II OSK 243/19, 8 grudnia 2020 sygn. akt II OSK 2636/18).

Nadto wyjaśnić trzeba, że skoro celem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest utrzymanie ładu przestrzennego na danym obszarze tworzącym pewną urbanistyczną całość to zamierzeniu temu lepiej służy interpretacja działki sąsiedniej jako mieszczącej się w szerokim sąsiedztwie, w okolicy. Celem analizowanej regulacji prawnej nie jest bowiem wprowadzanie automatyzmu w działanie organów, które z założenia miałyby nie dopuścić do wielu inwestycji tylko dlatego, że brak im granicy z działką zabudowaną (red. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2011 r., str. 510-511). Stosownie do art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.

Dlatego szczególnie w sytuacjach spornych, gdy przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie daje jednoznacznego rezultatu odnośnie wypełnienia w konkretnym stanie faktycznym sprawy dyrektywy z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., organ powinien mieć na względzie wyrażoną powyżej zasadę wolności zabudowy, która nie tylko daje prymat szerokiemu rozumieniu pojęcia działki sąsiedniej i sprzeciwia się restrykcyjnej interpretacji przesłanki zgodności planowanej zabudowy z istniejącym ładem przestrzennym, lecz przede wszystkim nadaje prymat uprawnieniom właścicielskim (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 14 marca 2013 r., IV SA/Po 1190/12).

W wyroku z 3 grudnia 2008 r., II OSK 1520/07, NSA stwierdził, że chaotyczna, zróżnicowana zabudowa istniejąca w czasie załatwiania wniosku o ustalenie warunków zabudowy nie oznacza braku wzorca obowiązującego na analizowanym terenie i nie stanowi przeszkody w ustaleniu kierunków zabudowy na przyszłość, a tym samym nie uzasadnia odmowy ustalenia warunków zabudowy; w takiej sytuacji organ załatwiający wniosek o ustalenie warunków zabudowy zobowiązany jest ustalić w ramach ustawowego swobodnego uznania, który z istniejących budynków czyni punktem odniesienia (w tej i następnych sprawach) dla ewentualnej decyzji o warunkach zabudowy. Z orzecznictwa sądów administracyjnych dotyczącego art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie wyznaczania obszaru analizowanego i definiowania działki sąsiedniej wynika, że jest to ta działka, która "odpowiada", nawet w sytuacji, gdy stanowi wyjątek na obszarze analizowanym, w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników, inwestycji wskazanej we wniosku do określenia warunków zabudowy i dopiero brak jej stanowi przyczynę odmowy wydania warunków zabudowy (zob. I. Zachariasz, komentarz do art. 61 [w:] Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, red. H. Izdebski, Warszawa 2023, SIP LEX).

Analizę urbanistyczną przeprowadza się zgodnie z zasadami szczegółowo określonymi w przepisach rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2024 r. poz. 1116). Sporządzenie ww. analizy ma kluczowe znaczenie dla ustalenia, czy w danym przypadku zachodzą przesłanki umożliwiające ustalenie warunków zabudowy. Oznacza to, że dokument ten w znacznej mierze przesądza o wyniku całego postępowania prowadzonego w przedmiocie warunków zabudowy, niejako determinując treść wydawanej przez organ decyzji. Z tego zaś względu, że ww. analiza jest podstawowym elementem postępowania wyjaśniającego, stanowiącym jednocześnie istotny materiał dowodowy, powinna ona być sporządzona w sposób kompleksowy i szczegółowy, a przy tym jasno i jednoznacznie wskazywać, jakie kryteria oceny przyjął jej autor.

Parametry wyznaczone w wyniku analizy oraz sprecyzowane na jej podstawie wnioski, powinny zaś wynikać z opisanego w jej części tekstowej rozumowania, opartego na zastanym stanie faktycznym (tj. na istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości) oraz z mapy zasadniczej, na którą naniesiono funkcje poszczególnych działek sąsiednich oraz istotne wskaźniki ich zabudowy.

W konsekwencji, aby odpowiedzieć na pytanie, czy proponowana zabudowa kontynuuje zabudowę zastaną, należy uwzględnić charakter zabudowy już istniejącej na obszarze analizowanym. W sytuacji, gdy w obszarze tym występuje zarówno zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, jak i zagrodowa (siedlisko), to nie można powiedzieć, że nie jest dopuszczalna jedna z nich. Udzielenie warunków zabudowy w takiej sytuacji nie skutkowałoby przecież wprowadzeniem na danym terenie nowej, dotąd niewystępującej zabudowy. Oznacza to, że ujawniona odmienność zabudowy bezpośrednio sąsiadującej z zabudową, która ma powstać, ale która jest dopuszczalna na terenie objętym analizą, zasadniczo nie może skutkować odmową ustalenia warunków zabudowy.

Z tych względów nie ma racji SKO twierdząc, że "aby inwestycja spełniała zasadę dobrego sąsiedztwa nie jest wystarczającym występowanie takiej samej funkcji w obszarze analizowanym, lecz koniecznym jest również, aby planowana inwestycja nie wchodziła w kolizję z inną występującą funkcją w obszarze analizowanym." Błędnie przyjęło Kolegium, że odmowę ustalenia warunków zabudowy w sprawie niniejszej determinuje "kolizja" zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i usługowej z zabudową zagrodową na działce nr [...]. Oczywistym jest, że zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna i usługowa nie stanowi uzupełnienia ani kontynuacji zabudowy zagrodowej. Niemniej jednak planowana inwestycja stanowi kontynuację funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu w stosunku do działki nr [...], która również znajduje się na obszarze analizowanym.

W ocenie Sądu w kontrolowanej sprawie organ I instancji w sposób prawidłowy wyznaczył wokół terenu inwestycji obszar analizowany. Z analizy stanowiącej załącznik do decyzji Prezydenta (k. 116 akt admin.) wynika, że na działce o nr [...], położonej przy ul. [...] (po drugiej stronie [...] istnieje budynek mieszkalny wielorodzinny, czyli o takiej samej funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, co planowana na działkach nr [...] i części działki nr [...]. Poza tym w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z usługami, zabudowa usługowa, zabudowa zagrodowa (działka P. W.), tereny obsługi komunikacji - zespoły garaży oraz teren zamknięty (jednostka wojskowa).

Reasumując, zdaniem Sądu w sprawie niniejszej należało uznać, że w przypadku wnioskowanej inwestycji została spełniona przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Na działkach inwestycyjnych możliwe jest dopuszczenie realizacji budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami.

Przyjęcie, że w sprawie nie jest spełniona przesłanka zasady dobrego sąsiedztwa, doprowadziła organ odwoławczy do wniosku, że na wynik sprawy nie ma wpływu kwestia tego, czy wokół jednostki wojskowej, z którą graniczy planowana inwestycja ([...]) właściwy organ ustanowił strefę ochronną, a jeżeli tak to czy istnieją w niej jakiekolwiek ograniczenia bądź zakazy związane z jej zabudową (k. 81 akt admin.). Niemniej jednak wobec dotychczasowych wywodów Sądu kwestia ta będzie musiała zostać przeanalizowana przez organ w ponownym postępowaniu.

W tej kwestii Sąd wskazuje, że w sporządzonej analizie (s.

1) jej autor wprost stwierdził, że w obszarze analizowanym znajduje się teren zamknięty. Stwierdzenie to znajduje potwierdzenie w decyzji Ministra Obrony Narodowej – obecnie decyzji nr 58/MON z dnia 14 maja 2026 r. w sprawie ustalenia terenów zamkniętych w resorcie obrony narodowej (Dz. Urz. MON z 2026 r. poz. 73 z późn. zm.), która to decyzja zastąpiła decyzję nr 91/MON z dnia 26 lipca 2024 r. (Dz. Urz. MON z 2024 r. poz. 115 z późn. zm.). Zgodnie z pkt 67 załącznika do aktualnie obowiązującej decyzji teren zamknięty obejmuje działki nr [...].

Wyjaśnić trzeba, że ilekroć w u.p.z.p. jest mowa o "terenie zamkniętym" należy przez to rozumieć teren zamknięty, o którym mowa w art. 2 pkt 9 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Przez tereny zamknięte rozumie się zatem tereny o charakterze zastrzeżonym ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa, określone przez właściwych ministrów i kierowników urzędów centralnych. Jak z kolei stanowi art. 4 ust. 2a zd. 1 i 2 p.g.k., tereny zamknięte są ustalane przez właściwych ministrów i kierowników urzędów centralnych w drodze decyzji. W decyzji tej określane są również granice terenu zamkniętego.

Proces budowlany może jednak podlegać ograniczeniom także w pobliżu terenu zamkniętego, w tzw. strefach ochronnych terenów zamkniętych. Ogólne zasady ustanawiania stref ochronnych terenów zamkniętych zostały wprowadzone w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Aktem prawa miejscowego, który reguluje te zagadnienia, jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący na terenie gminy. Strefy ochronne terenów zamkniętych są ustalane przez organ gminy w planie miejscowym, a nie przez organ kreujący teren zamknięty (zob. art. 4 ust. 3 oraz art. 15 ust. 3 pkt 7 u.p.z.p.).

Niezależnie od przepisów u.p.z.p. podkreślić należy, że w dniu 7 września 2025 r. weszła w życie ustawa z dnia 25 lipca 2025 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie potrzeb obronności państwa lub kluczowych inwestycji w zakresie potrzeb obronności państwa lub bezpieczeństwa publicznego oraz ustanawiania stref ochronnych terenów zamkniętych (Dz. U. poz. 1080, dalej: "specustawa obronna"). Zgodnie z art. 1 ust. 1 pkt 1 lit. c i pkt 2 ustawy, określa ona szczególne zasady i warunki ustanawiania, znoszenia oraz zmiany granic stref ochronnych terenów zamkniętych ustalonych przez Ministra Obrony Narodowej oraz rodzaje zakazów i ograniczeń, jakie mogą być ustanowione w strefach ochronnych terenów zamkniętych ustalonych przez Ministra Obrony Narodowej. Przedmiotowa specustawa jest pierwszym aktem prawnym rangi ustawowej, który reguluje szczegółowo zasady i tryb ustanawiania stref ochronnych terenów zamkniętych ustalonych przez Ministra Obrony Narodowej (zob. szerzej M. Pawełczyk, Ł. Hawrylak, komentarz do art. 32 [w:] Z. Jaremko i in., Szczególne zasady przygotowania..., Komentarz, Gdańsk 2026, SIP LEX oraz M. Bursztynowicz, Tereny zamknięte i ich strefy ochronne, LEX/el. 2025).

W doktrynie wskazuje się, że specustawa obronna zredefiniowała model ustalania stref ochronnych, gdyż przyznała tę kompetencję wojewodzie, który wydaje w tej sprawie odrębny akt prawa miejscowego (art. 32). Specustawa obronna nie zmieniła zasad ani trybu ustanawiania stref ochronnych terenów zamkniętych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Również strefy ochronne ustalone na podstawie tej ustawy są obowiązujące. Oznacza to, że w specustawie wprowadzono nowy reżim prawny ustanawiania stref ochronnych, który stanowi dodatkowy instrument dla organów wojskowych, jednak w o wiele szerszym zakresie zastosowania, gdyż może obejmować także zakazy i ograniczenia, które dotyczą innych aspektów niż zagospodarowanie i korzystanie z nieruchomości (M. Pawełczyk, Ł. Hawrylak, op. cit.).

W art. 1 ust. 2 pkt 7 specustawy obronnej zdefiniowano pojęcie strefy ochronnej terenu zamkniętego. Zgodnie z tym przepisem należy przez to rozumieć obszar poza granicami terenu zamkniętego ustalonego przez Ministra Obrony Narodowej, wyznaczony przez właściwego miejscowo wojewodę, na którym z uwagi na potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa obowiązują zakazy i ograniczenia, o których mowa w art.

38. Jak stanowi z kolei przywołany art. 38 ustawy, w strefie ochronnej terenu zamkniętego ustanawia się zakazy i ograniczenia właściwe dla spełnienia celu, dla którego ma zostać ustanowiona strefa ochronna terenu zamkniętego oraz w odpowiednim dla tego celu zakresie. Zakazy i ograniczenia są określane odrębnie dla każdego terenu zamkniętego, dla którego zachodzi konieczność ustanowienia takiej strefy, w zakresie m.in. zagospodarowania terenu, w tym budowy obiektów budowlanych wraz z urządzeniami technicznymi ze względu na ich charakterystyczne parametry lub przeznaczenie (pkt 1).

Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazuje, że decyzje o warunkach zabudowy wydaje się – w odniesieniu do stref ochronnych terenów zamkniętych ustalonych przez Ministra Obrony Narodowej – po uzgodnieniu z właściwym organem wojskowym (art. 53 ust. 4 pkt 15 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Takie uzgodnienie dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane.

Pomimo obowiązywania opisanych powyżej szczególnych regulacji, które niewątpliwie mają wpływ na możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy, w sprawie niniejszej nie zostało wyjaśnione, czy w sąsiedztwie terenu zamkniętego [...] ustanowiono strefę ochronną, na której obowiązują zakazy i ograniczenia w zakresie zagospodarowania terenu.

Idąc dalej, rację ma Kolegium, że postępowanie o warunkach zabudowy nie może być miejscem, gdzie rozstrzyga się kwestię legalności prowadzenia gospodarstwa rolnego na działce sąsiadującej z terenem inwestycji. Przy czym sam fakt prowadzenia gospodarstwa rolnego na działce nr [...] nie budzi żadnych wątpliwości Sądu, więcej – jest wręcz faktem powszechnie znanym (zob. przytaczane przez SKO materiały prasowe oraz dokumenty przedłożone przez P. W. w toku postępowania sądowego). Inwestor kwestionuje natomiast legalność tej działalności. Sąd nie był jednak władny oceniać w niniejszym postępowaniu ewentualnego naruszenia § 21 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta Łomża (Uchwała nr 241/XXIV/20 Rady Miejskiej Łomży z 29 kwietnia 2020 r., Dz. Urz. Woj. Podlaskiego z 2020 r. poz. 2321 z późn. zm.), czego oczekiwała skarżąca Spółka w zarzucie nr 3. Dla sprawy niniejszej nie ma znaczenia, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Łomży prowadzi postępowanie administracyjnego w sprawie samowoli budowlanych na działce nr [...].

Samo wszczęcie tego postępowania nie pozbawia działki nr [...] charakteru zabudowy zagrodowej, a tym samym nie ma wpływu na wynik sprawy. Nadto trafnie zauważyło Kolegium w piśmie z 13 maja 2026 r., że nawet jeżeli część z budynków powstała bez pozwolenia na budowę to na działce P. W. istnieje również późniejsza zabudowa, która powstała w zgodzie z wymogami prawa budowlanego.

W ocenie Sądu niezasadny jest zarzut bezpodstawnego uznania Stowarzyszenia E. w P. za stronę postępowania administracyjnego. Organ I instancji postanowieniem z 31 października 2025 r. prawidłowo dopuścił tę organizację społeczną do postępowania. Zasadnie wyjaśnił to organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, dokonując analizy statutu oraz wystąpienie w sprawie interesu społecznego.

Natomiast w kwestii nie uwzględnienia (na podstawie art. 137 k.p.a.) cofnięcia przez Stowarzyszenie swojego odwołania przypomnieć trzeba, że SKO uczyniło to z uwagi na przyjęcie, że Prezydent dopuścił się naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz zasady ładu przestrzennego. Niemniej jednak, skoro wyrażona przez organ odwoławczy ocena naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa okazała się błędna, co Sąd przesądził powyżej, to wadliwe jest nie uznanie przez Kolegium cofnięcia odwołania. W takiej sytuacji postępowanie odwoławcze zainicjowane odwołaniem Stowarzyszenia powinno zostać umorzone. Umorzenie postępowania odwoławczego z uwagi na cofnięcie odwołania przez jedną ze stron dotyczy tylko jej i nie wpływa na prawa innych stron (wyrok NSA z 8 grudnia 2015 r., I OSK 680/14).

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut oparcia się przez organ odwoławczy się na artykułach prasowych "zamiast na materiale dowodowym". Po pierwsze odwołanie się przez SKO do publikacji medialnych miało wyłącznie charakter pomocniczy. Po drugie, publikacje prasowe, zwłaszcza zawarte w nich materiały filmowe, wypowiedzi osób, zdjęcia itp. mogą stanowić materiał dowodowy, jeśli są wiarygodne i mają znaczenie dla konkretnej sprawy administracyjnej, tzn. służą ustaleniu stanu faktycznego. Organ administracji publicznej ma prawo dopuszczenia jako dowodu nie tylko środków dowodowych wymienionych wprost w k.p.a., lecz także innych środków dowodowych w nim niewymienionych. Do tzw. środków dowodowych nienazwanych (nieuregulowanych w k.p.a.) w orzecznictwie sądów administracyjnych zalicza się m.in. wydruki ze stron internetowych, dowód z filmu, z telewizji, z fotografii, z nagrania dźwiękowego czy też z informacji zapisanych na elektronicznych nośnikach (zob. J. Wegner, komentarz do art. 75 [w:] Z. Kmieciak, M. Wojtuń, J. Wegner, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2023, SIP LEX).

Końcowo Sąd wskazuje, że ochrona interesów osób trzecich na etapie ustalania warunków zabudowy jest ograniczona i nie może zastępować ani wkraczać w kompetencje organów administracji architektoniczno-budowlanej, które działają na etapie wydawania pozwolenia na budowę. W konsekwencji kwestia ewentualnych przyszłych konfliktów sąsiedzkich związanych z możliwymi immisjami nie może stanowić okoliczności przesądzającej o niemożności wydania decyzji o warunkach zabudowy, czego zdaje się oczekiwać P. W. Tego typu okoliczności faktyczne nie wpływają na możliwość zagospodarowania terenu, ani nie uzasadniają posiadania przez dany podmiot interesu prawnego do jej podważenia (por. wyrok NSA z 2 marca 2026 r., II OSK 1084/25 oraz wyrok WSA w Poznaniu z 14 maja 2026 r., III SA/Po 409/26). A zatem jeśli finalnie okaże się, że inwestycja spełnia wszystkie wymogi ustawowe (czego Sąd nie przesądza) to organ będzie zobligowany do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy.

Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ:

1. 1) jednoznacznie potwierdzi, czy teren [...] stanowi teren zamknięty, a jeśli tak, to czy w jego sąsiedztwie ustanowiono strefę ochronną, na której obowiązują zakazy i ograniczenia w zakresie zagospodarowania terenu. W razie odpowiedzi twierdzącej organ dokona stosownego uzgodnienia z właściwym organem w trybie art. 53 ust. 4 pkt 15 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.,
2. 2) uwzględni postępowanie administracyjne z 2007-2008 r., w którym wydano decyzję z 11 stycznia 2008 r. o ustaleniu warunków zabudowy oraz włączy niezbędne dokumenty do materiału dowodowego sprawy niniejszej,
3. 3) uzna, że w sprawie zachowana została zasada dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.), zgodnie z dokonaną przez Sąd wykładnią tego przepisu,
4. 4) przeanalizuje te zarzuty odwołania, w stosunku do których uznało, że nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy z uwagi na niespełnienie zasady dobrego sąsiedztwa,
5. 5) umorzy postępowanie odwoławcze z odwołania Stowarzyszenia E. w P. Sąd nadmienia, że nie przesądza, czy w ponownym postepowaniu SKO powinno wydać decyzję kasacyjną (art. 138 § 2 k.p.a.) czy też skorzystać z dyspozycji art. 136 k.p.a. i przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe. Ocenę w tym zakresie pozostawia organowi odwoławczemu.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2026 r. poz. 118). Na zasądzoną na rzecz skarżącej kwotę składają się: wpis od skargi (500 zł), koszty udzielonej pomocy prawnej (480 zł) oraz opłaty skarbowe od pełnomocnictwa (17 zł x 2).

Małgorzata Roleder Elżbieta Trykoszko Barbara Romanczuk