Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 16 lipca 2026 r., sygn. akt II OSK 2114/25

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp., wyrokiem z 18 czerwca 2025 r., sygn. akt II SA/Go 159/25, oddalił skargę D. W., M. W. na uchwałę Rady Miejskiej w Dobiegniewie z dnia 30 listopada 2017 r., nr XXXVII/212/17 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów turystycznych w miejscowości Radęcin gmina Dobiegniew (m.p.z.p.).

W uzasadnieniu powyższego wyrok wskazano, że w skardze na przedmiotową uchwałę D. W. i M. W. zaskarżyli ją w części dotyczącej ich działki oznaczonej nr ewid. [...] obr. [...], gmina Dobiegniew w zakresie ustaleń dotyczących przeznaczenia terenów oraz linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, z których wynika, że nieruchomość skarżących została przeznaczona na tereny leśne (§ 5 pkt 6 planu), oznaczone symbolem ZL na rysunku planu, a także w zakresie ustaleń dotyczących szczegółowych parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu dla terenów oznaczonych symbolem 1ZL, obejmujących nieruchomość skarżących, jako teren lasu (§ 21 planu miejscowego). Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie: art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 6 i 7 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (aktualnie t.j.

Dz. U. z 2024 r., poz. 1130 ze zm., dalej: u.p.z.p.) w zw. z art. 22, art. 31 ust. 3 i art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.; art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Dobiegniewie wniosła o jej oddalenie.

Uzasadniając oddalenie powyższej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że zdaniem skarżących zaskarżona uchwała jest sprzeczna ze studium (uchwała Rady Miejskiej w Dobiegniewie z dnia 28 stycznia 2014 r. XLIV/266/14 w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Dobiegniew). Działka oznaczona numerem ewid. [...], położona w obrębie [...], gmina Dobiegniew, znajduje się na obszarze zlokalizowanym pod symbolem US oraz UT, oznaczającym zgodnie z legendą obszar rekreacyjno-wypoczynkowy projektowany (US) oraz obszary usług turystyki projektowane (UT). Dla działki skarżących w części tekstowej studium odnoszącej się do zagospodarowania terenu przewidziano kierunek rekreacyjno-wypoczynkowy.

Z kolei w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego działka skarżących została przeznaczona pod teren leśny (1ZL). W ocenie Sądu powyższe stanowisko nie jest uzasadnione. Z zawartego w skardze wycinka ze studium (sporządzonego w formie czarno-białej) na którym jest oznaczona działka ([...]) stanowiąca własność skarżących można wyprowadzić jedynie wniosek, że działka położona jest pomiędzy obszarem oznaczonym w studium symbolem UT i US. Tymczasem analiza załącznika nr 3 do studium, w wersji kolorowej (rysunek studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Dobiegniew – kierunki zagospodarowania przestrzennego), również poprzez jego powiększenie a także porównanie z załącznikiem nr 2 do studium (rysunek studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Dobiegniew – uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego (studium dostępne na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Gminy Dobiegniew, htps://bip.dobiegniew.pl), potwierdza stanowisko organu, że teren na którym znajduje się działka skarżących został w studium oznaczony kolorem zielonym, który oznacza obszar leśny (ZL).

W ocenie Sądu również działania skarżących po nabyciu działki [...] w 2022 r. potwierdzają fakt przeznaczenia w studium ww. działki pod teren leśny. Jak wskazał organ w odpowiedzi na skargę to na wniosek skarżących Rada Miejska w Dobiegniewie na mocy uchwały nr LXVII/445/23 z dnia 18 grudnia 2023 r. zmieniła przeznaczenie działki [...] z terenów leśnych na tereny mieszkaniowo-usługowe i przystąpiła do procedury zmierzającej do zmiany planu miejscowego. Zważyć również trzeba, że w piśmie z dnia 14 kwietnia 2025 r., skierowanym do tut. Sądu zatytułowanym: "Wniosek o przeprowadzenie postępowania mediacyjnego" pełnomocnik skarżących wskazał między innymi, że "Dnia 28 stycznia 2014 r. Rada Miejska w Dobiegniewie uchwałą nr XLIV/266/14 przyjęła studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, w którym to działka [...] obr. [...], gm. Dobiegniew została ukierunkowana pod przeznaczenie leśne.

Dnia 30 listopada 2017 r. Rada Miejska w Dobiegniewie podjęła uchwałę nr XXXVII/212/17 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów turystycznych w miejscowości Radęcin, gmina Dobiegniew, która pozostając w zgodzie z obowiązującym wówczas studium, przeznaczyła przedmiotowa działkę na tereny leśne. Dnia 17 września 2022 r. skarżący złożyli wniosek o zmianę przeznaczenia działki [...] z terenów leśnych na tereny zabudowy letniskowej. Skarżący dokonali darowizny na rzecz Gminy Dobiegniew w kwocie 25.830 zł, tytułem pokrycia kosztów doprowadzenia do wnioskowanych zmian planistycznych.

Mając na względzie, iż obowiązujące na dzień podjęcia uchwały nr LIV/340/22 studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie przewidywało możliwości zmiany przeznaczenia działki nr [...] z terenów leśnych na tereny zabudowy letniskowej w procedowanej zmianie planu miejscowego. Rada Miejska w Dobiegniewie podjęła uchwałę o przystąpieniu do zmiany studium. Efektem tego działania było przyjęcie uchwały nr LIV/340/22 z dnia 18 grudnia 2023 r. w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Dobiegniew, na mocy której zmieniono kierunek przeznaczenia działki nr [...] z terenów leśnych na teren zabudowy mieszkaniowo-usługowej, oznaczone symbolem "MU". Podczas rozprawy w związku z pytaniem sędziego sprawozdawcy dotyczącym sprzeczności w stanowisku zawartym w skardze a ww. piśmie, dotyczącym określenia przeznaczenia działki nr [...] w studium, pełnomocnik oświadczył, że jest to wynik błędu.

Zdaniem Sądu powyższe stanowisko jest niewiarygodne w świetle całokształtu okoliczności sprawy, w tym w kontekście podjętej przez samych skarżących inicjatywy w celu zmiany przez Radę Gminy Dobiegniew kierunku przeznaczenia działki [...] w studium z terenu leśnego pod teren związany z zabudową letniskową. Należy dodać, że wstrzymanie plac planistycznych zmierzających do zmiany planu miejscowego związane było z reformą u.p.z.p., gdzie w sposób priorytetowy potraktowano obowiązek sporządzenia nowego dokumentu planistycznego, jakim jest Plan ogólny Gminy (art. 65 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r., poz. 1688)). Z powyższych względów należy stwierdzić, że zaskarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie narusza ustaleń studium (art. 20 u.p.z.p. w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p.).

Zdaniem Sądu w sprawie nie doszło do nadużycia władztwa planistycznego przez Radę Gminy. Plan miejscowy zachowuje dotychczasowe przeznaczenie działki ([...]). Organ wskazał, że działka [...] obręb [...] w Gminie Dobiegniew, zgodnie z klasyfikacją gruntów jest działką leśną o użytku Ls, zaś jej przeznaczenie w planie pod tereny leśne (ZL), zostało ustalone już na podstawie uchwały Rady Miejskiej w Dobiegniewie nr XXXV/313/98 z dnia 18 czerwca 1998 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów turystycznych w miejscowości Radęcin, gmina Dobiegniew. Jest to okoliczność istotna z punktu widzenia oceny legalności planu miejscowego pod kątem zarzutu naruszenia prawa własności. Prawo własności skarżących podlega ograniczeniom z uwagi na charakter tegoż gruntu (§ 21 m.p.z.p.). Zasadnie organ podniósł, że zaskarżona uchwała stanowi kontynuacje dotychczasowej polityki przestrzennej gminy i odpowiada fatycznemu sposobowi wykorzystania nieruchomości, co potwierdzają sami skarżący.

Organ podał, że w gminie trwają prace nad planem ogólnym gminy, który ma również obejmować przedmiotową działkę skarżących. Z powyższych względów Sąd stwierdził, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 28 u.p.z.p., art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. czy do nadużycia władztwa planistycznego. W tych okolicznościach Sąd uznał, że stawiane w skardze zarzuty nie mogły być uwzględnione, stąd też zastosował konstrukcję prawną oddalenia skargi na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Skargą kasacyjną D. W. i M. W. zaskarżyli powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

1. 1. prawa materialnego, tj.:
2. a) art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 6 i 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1073; dalej: u.p.z.p.) w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 22, art. 31 ust. 3 i art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.) poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji tego błędne przyjęcie, że nie doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania m.p.z.p., podczas gdy to nastąpiło;
3. b) art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji tego błędne przyjęcie, że wprowadzone w m.p.z.p. na terenie działki nr ewid. [...], obr. [...], gmina Dobiegniew ustalenia szczegółowe, w tym parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania, nie są sprzeczne z kierunkiem podstawowym i przewidzianymi dla niego zasadami zagospodarowania przewidzianymi w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, przyjętym uchwałą nr XLIV/266/14 Rady Miejskiej w Dobiegniewie z dnia 28 stycznia 2014 r. w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Dobiegniew (dalej: "Studium"), ponieważ działka skarżących kasacyjnie znajduje się na terenie oznaczonym w Studium jako obszar leśny o symbolu ZL, podczas gdy faktycznie nieruchomość ta jest zlokalizowana na terenie oznaczonym symbolem US oraz UT, oznaczającym zgodnie z legendą obszar rekreacyjno-wypoczynkowy (US) oraz obszary usług turystyki projektowane (UT);
4. c) art. 9 ust. 1 i art. 10 ust. 2 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji tego błędne przyjęcie, że samo oznaczenie działki skarżących kasacyjnie kolorem zielonym na załączniku nr 2 i 3 do Studium wystarcza do jednoznacznego przypisania jej położenia na obszarze stanowiącym tereny leśne o symbolu ZL;
5. d) § 7 pkt 1 lit. d) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz.U. z 2004 r. Nr 118, poz. 1233 ze zm.) poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji tego błędne przyjęcie, że samo oznaczenie kolorem na załącznikach graficznych do Studium jest wystarczające do przypisania położenia określonej nieruchomości na danym obszarze;
6. 2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
7. a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.) poprzez ustalenie przeznaczenia działki skarżących kasacyjnie w Studium wyłącznie w oparciu o analizę załącznika nr 2 i 3 do Studium i to w formie dostępnej na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Gminy Dobiegniew, htps;//bip.dobiegniew.pl, bez szczegółowego zapoznania się z dokumentacją planistyczną;
8. b) art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez ustalenie przeznaczenia działki skarżących kasacyjnie w Studium bez szczegółowego zapoznania się z dokumentacją planistyczną, która powinna znajdować się w aktach sprawy.

Mając na uwadze powyższe w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi przez Sąd, z uwagi na to, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim a także zasądzenie od organu administracji publicznej na rzecz skarżących kasacyjnie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie skarżący oświadczyli, że zrzekają się rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z treścią art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143, dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie skarżące kasacyjnie wnosząc kasację zrzekły się rozprawy, a pozostałe strony, po doręczeniu odpisu tej skargi, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przechodząc do wyjaśnienia przesłanek nieuwzględnienia przedmiotowej kasacji, należy zauważyć, iż Sąd pierwszej instancji wbrew stanowisku wyrażonemu w tym środku odwoławczym, słusznie zastosował konstrukcję prawną oddalenia skargi w trybie art. 151 p.p.s.a., albowiem skarga ta była niezasadną w okolicznościach tej sprawy.

W pierwszej kolejności należy podnieść, że nie mogły odnieść zamierzonego skutku podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.) poprzez ustalenie przeznaczenia działki skarżących w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Dobiegniew wyłącznie w oparciu o analizę złącznika nr 2 i 3 do Studium i to w formie dostępnej na stronie BIP Gminy Dobiegniew bez szczegółowego zapoznania się z dokumentacją planistyczną.

Niezależnie bowiem czy zarzut ten odnosi się do ustaleń w zakresie przeznaczenia w planie miejscowym działki skarżących dokonanych przez Sąd pierwszej instancji przy rozpoznawaniu skargi czy do niedostrzeżonych przez Sąd pierwszej instancji wadliwych w ocenie skarżących ustaleń Rady Miejskiej w Dobiegniewie w zakresie zgodności ze Studium przyjętych w kwestionowanym planie postanowień dotyczących nieruchomości skarżących, przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie miały w tej sprawie zastosowania.

Zakres stosowania Kodeksu postępowania administracyjnego został określony w art. 1 – 3 tego aktu prawnego i żaden z tych przepisów nie daje podstawy, aby przyjąć, że ma on zastosowanie do uchwalania aktów prawa miejscowego, a więc także miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. W sprawie dotyczącej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy nie mamy do czynienia z załatwieniem sprawy administracyjnej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego (nawet w szerokim znaczeniu tego pojęcia) w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie takie jest bowiem odrębnym postępowaniem, którego zakres reguluje ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odrębność tego postępowania dotyczy nie tylko podjęcia uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale także wniesienia do wojewódzkiego sądu administracyjnego skargi na tę uchwałę na podstawie przepisów ustawy o samorządzie gminnym. Z tych przyczyn Rada Gminy Dobiegniew nie mogła naruszyć przywołanych w omawianym zarzucie przepisów k.p.a.

Podobnie ani wojewódzkie sądy administracyjne ani Naczelny Sąd Administracyjny nie stosują przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w swoim postępowaniu. Postępowanie sądowoadministracyjne regulują przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a zatem również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim rozpoznając skargę D. W. i M. W. nie mógł naruszyć przywołanych powyżej art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Z tych przyczyn zarzut ten z przyczyn oczywistych nie zasługiwał na uwzględnienie.

Nie można także zgodzić się ze stanowiskiem autora skargi kasacyjnej, że przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały w zakresie działki skarżących doszło do naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a konkretnie zasady zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Należy podkreślić, że o istotnym naruszeniu art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p., warunkującym uwzględnienie skargi (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.) można mówić wówczas, gdy w planie miejscowym przyjęto przeznaczenie terenu całkowicie odmienne od wskazanego w studium (por. np. wyrok NSA z 21 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 731/15). Należy mieć przy tym na uwadze, że organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego (por. np. wyrok NSA z 5 października 2022 r., sygn. akt II OSK 837/21).

Ponadto, stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużej mierze od brzmienia ustaleń studium i może być, w zależności od szczegółowości ustaleń, silniejszy lub słabszy. Ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie mogą również być ze sobą sprzeczne (por. np. wyrok NSA z 26 maja 2022 r., sygn. akt II OSK 1753/19). Wynika z tego, że punktem wyjścia do dokonania oceny studium, o której mowa w art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., jest zawsze przedmiot i sposób ujęcia jego ustaleń. Studium ma być z założenia aktem elastycznym, który stwarzając nieprzekraczalne ramy dla swobodnego planowania miejscowego pozwala na maksymalne uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu regulacji planów miejscowych.

Natomiast plan miejscowy ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium, a nie ich dowolną interpretację, czy wręcz całkowitą zmianę (por. wyrok NSA z 16 lutego 2022 r., sygn. akt II OSK 729/21).

Pojęcie zgodności planu miejscowego ze studium jest pojęciem niedookreślonym i ma w dużym stopniu charakter ocenny. Punktem wyjścia do oceny zgodności planu ze studium będzie zawsze przedmiot i sposób ujęcia ustaleń studium. Moc wiążąca studium wobec miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozostaje trudna do generalnego ustalenia i musi być oceniana w odniesieniu do konkretnych przypadków. Ustawodawca obecnie żąda od gminy sprawdzenia, czy plan nie narusza ustaleń studium. Studium nie jest "planem wyższego rzędu" nad planem miejscowym ani "planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy", lecz wyrazem jej polityki przestrzennej, ujętym kierunkowo. Studium nie dokonuje przeznaczenia terenów na oznaczone cele.

W przedmiotowej sprawie w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego za prawidłowe uznać należy stanowisko Sądu pierwszej instancji, że przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały, przy przeznaczeniu działki skarżących pod teren lasu oznaczony symbolem 1ZL nie doszło do naruszenia postanowień Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Dobiegniew. Zwrócenia uwagi wymaga bowiem, że w Studium tym działka skarżących nr ewid. [...] obr. [...] znajduje się na obszarze wskazanym jako tereny leśne, oznaczonym na rysunku Studium kolorem zielonym. Przyjęte zatem w kwestionowanym planie miejscowym w zakresie nieruchomości skarżących ustalenia wprost stanowią wyraz realizacji postanowień Studium.

Nieskuteczna jest przy tym w okolicznościach tej sprawy próba podważenia przez skarżących dokonanych w tej sprawie przez organ jak i Sąd pierwszej instancji ustaleń co do leśnego przeznaczenia w Studium działki skarżących, poprzez zwrócenie uwagi, że takie przeznaczenie ww. nieruchomości nie wynika z jego części tekstowej. Taka interpretacja jest w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wadliwa, bowiem pomija całościowy charakter aktu jakim jest uchwała w przedmiocie Studium, na który składają się zarówno część tekstowa jak i graficzna, przy czym to graficzna część Studium jednoznacznie uwidacznia przebieg linii rozgraniczających poszczególne obszary wyznaczające kierunki/sposoby zagospodarowania terenu. Jeżeli w uchwale w przedmiocie Studium nie ma sprzeczności pomiędzy jej częścią tekstową i graficzną, a w części tekstowej, która na dużym poziomie ogólności formułuje sposób zagospodarowania danego terenu brak jest szczegółowego odniesienia co do kierunku zagospodarowania konkretnego obszaru, informacje wynikające z jego części graficznej w tym zakresie uznać należy za przesądzające.

W żadnym przypadku brak szczegółowego określenia w części tekstowej Studium kierunku zagospodarowania danej nieruchomości przy oznaczeniu kierunku jej zagospodarowania w części graficznej nie rodzi skutku w postaci sprzeczności planu miejscowego z postanowieniami Studium. W przedmiotowej sprawie nie ma przy tym systemowej sprzeczności kwestionowanego przeznaczenia spornej nieruchomości z przyjętym w Studium kierunkiem jej zagospodarowania. Zwrócenia uwagi wymaga bowiem, że działka nr [...] zgodnie z klasyfikacją gruntów jest działką leśną i jej przeznaczenie pod tereny leśne zostało ustalone już na podstawie uchwały Rady Miejskiej w Dobiegniewie z dnia 18 czerwca 1998 r. nr XXXV/313/98 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów turystycznych w miejscowości Radęcin, gmina Dobiegniew. Zarówno zatem późniejsze postanowienia Studium przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w Dobiegniewie z dnia 28 stycznia 2014 r. nr XLIV/266/14 jak i przedmiotowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego utrzymują dotychczasowe jej przeznaczenie.

Nie mogły więc w tych okolicznościach odnieść zamierzonego skutku podniesione w powyższym zakresie zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 9 ust. 1 u.p.z.p., art. 10 ust. 2 u.p.z.p. i § 7 pkt 1 lit. d rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, przy czym zwrócenia uwagi wymaga, że w skardze kasacyjnej nie wskazano, której dokładnie jednostki redakcyjnej znacznie rozbudowanego art. 10 ust. 2 u.p.z.p. autor skargi kasacyjnej przypisuje jej błędną wykładnię dokonaną przez Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny, działając jako sąd kasacyjny, nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa kasacji. Warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis prawa miał doznać naruszenia.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej nie pozwala na "poprawianie" zarzutów postawionych przez stronę. W przypadku artykułu, który składa się z dwu lub więcej jednostek redakcyjnych (ustępów, punktów, paragrafów) wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazano konkretny przepis naruszony przez Sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu, itd. Strona skarżąca kasacyjnie winna sformułować skargę kasacyjną w taki sposób, aby umożliwić Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się do kwestii objętych zarzutami.

Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się również przy orzekaniu przez Sąd pierwszej instancji naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. przez ustalenie przeznaczenia działki skarżących w Studium bez szczegółowego zapoznania się z dokumentacją planistyczną znajdującą się w aktach sprawy. Przywołany powyżej przepis stanowi, iż Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania. Skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to badając legalność zaskarżonego aktu sąd ocenia jego zgodność z prawem w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego.

Powołany przepis mógłby natomiast zostać naruszony, gdyby sąd wyszedł poza ten materiał. A z takim naruszeniem prawa nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Zwrócenia uwagi wymaga bowiem, że aktach przedmiotowej sprawy znajduje się pełna treść Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Dobiegniew wraz z załącznikami, w tym graficznym załącznikiem nr 2 dotyczącym uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego oraz graficznym załącznikiem nr 3 dotyczącym kierunków zagospodarowania przestrzennego. Posłużenie się w tych okolicznościach przez Sąd pierwszej instancji również elektroniczną wersją ww. załączników dostępną na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Gminy Dobiegniew umożliwiającą ich powiększenie w żaden sposób nie świadczy o tym, że Sąd pierwszej instancji wyszedł poza materiał zgromadzony przez organ.

Nie jest wreszcie usprawiedliwiony podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 6 i 7 u.p.z.p. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 22, art. 31 ust. 3 i art. 64 Konstytucji RP. Brak jest bowiem podstaw do stwierdzenia, że w niniejszej sprawie w wyniku uchwalenia planu miejscowego doszło do nieuprawnionej ingerencji w przysługujące stronie skarżącej prawo własności. Należy wskazać, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym to doskonały przykład tego w jaki sposób organy władzy publicznej mogą w granicach i na podstawie obowiązującego prawa ingerować w prawo własności. Taka zaś ingerencja posiada normatywne podstawy w Konstytucji RP (patrz: art. 21, art. 31 i art.

64) i wpisuje się szeroko w problematykę prawną "ochrony prawa własności", której elementem jest dopuszczalna prawem ingerencja władzy publicznej w prawo własności. Także treść prawa własności jaką wyznacza art. 140 k.c. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. doskonale wpisuje się w tego rodzaju problematykę. Są to jedne z desygnatów charakteryzujących zasadę demokratycznego państwa prawnego, o jakiej stanowi art. 2 Konstytucji RP. Takie zaś ramy granic prawa własności, a więc i jego ochrony, jeśli chodzi o systemową konstrukcję prawną są rozwiązaniem w pełni realizującym dokonania nowożytnej myśli prawniczej, właśnie jeśli chodzi o kwestię ochrony prawa własności - patrz wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2025 r. sygn. akt II OSK 267/23.

Rada gminy, uchwalając plan miejscowy, wykonuje kompetencję gminy do samodzielnego, zgodnego z interesami wspólnoty samorządowej, zapewnienia ładu przestrzennego (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.). Władztwo planistyczne gminy stanowi jeden z aspektów konstytucyjnej zasady samodzielności gminy (art. 16 oraz art. 163-165 Konstytucji RP). Ingerencja sądu administracyjnego we wspomniane władztwo planistyczne powinna być zatem ograniczona do przypadków, w których w sposób niebudzący wątpliwości doszło do istotnego naruszenia prawa (por. np. wyrok NSA z 6 grudnia 2022 r. sygn. akt II OSK 3868/19 oraz wyrok NSA z 19 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1278/20). Wymóg istotności naruszenia prawa wynika zresztą nie tylko z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., ale również z art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Rada gminy, uchwalając plan miejscowy, powinna przyjmować ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę działań w tej materii (art. 1 ust. 1 u.p.z.p.).

Zrównoważony rozwój to taki rozwój społeczno-gospodarczy, w którym następuje proces integrowania działań politycznych, gospodarczych i społecznych, z zachowaniem równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń (art. 2 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z art. 3 pkt 50 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, Dz. U. z 2021 r. poz. 1973). W tym kontekście trzeba zauważyć, że zgodnie z art. 5 Konstytucji RP, Rzeczpospolita Polska zapewnia ochronę środowiska, kierując się zasadą zrównoważonego rozwoju (art. 5 Konstytucji RP). Oceniając zatem, czy w sprawie doszło do nadużycia władztwa planistycznego poprzez nadmierne ograniczenie prawa własności, relewantnych przepisów rangi konstytucyjnej nie można ograniczać się do przepisów dotyczących ochrony własności (por. np. wyrok NSA z 14 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 402/20).

Mając powyższe na względzie zwrócenia uwagi wymaga, że w przedmiotowej sprawie nie zmieniono przeznaczenia działki skarżących co wyraźnie zaznaczono w zaskarżonym wyroku, bowiem pozostawiono ten teren jako leśny, tj. zgodnie z klasyfikacją gruntów oraz postanowieniami poprzednio obowiązującego na spornym terenie planu miejscowego. Przyjęte rozwiązania w zakresie działki skarżących stanowią zatem wyraz kontynuacji dotychczasowej polityki przestrzennej gminy zmierzającej do zachowania leśnego jej charakteru i odpowiada faktycznemu sposobowi wykorzystania spornej nieruchomości, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji.

Ponadto świadczą o realizacji przez Gminę wynikającego z art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. obowiązku uwzględnienia w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymogów ochrony środowiska, w tym ochrony gruntów rolnych i leśnych. W tych okolicznościach sam fakt wprowadzenia ograniczeń w zakresie wykonywania prawa własności uregulowaniami planu nie świadczy jeszcze o jego wadliwości. Ograniczenia te muszą bowiem stanowić efekt nadużycia przez gminę władztwa planistycznego, czego skutkiem jest wprowadzenie ograniczeń nieproporcjonalnych lub niezasadnych, co nie miało miejsca w przedmiotowej sprawie. Rada Gminy w żaden sposób nie dopuściła się ponadustawowego i nieuzasadnionego racjami społecznymi ograniczenia prawa własności skarżących. Nie doszło także na gruncie niniejszej sprawy do przekroczenia granic przysługującego gminie władztwa planistycznego.

W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., orzekł o jej oddaleniu.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła tę skargę obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez organ, jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę.