Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...].09.2011 r. Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania R. S. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] nr [...] z dnia [...].07.2011 r. nakazującej R. S. rozbiórkę pawilonu handlowo-usługowego o wymiarach 5,17 m x 5,79 m z tarasem o wymiarach 5,17 m x 1,80 m wraz z utwardzeniem terenu na działce nr ew. [...] przy ul. W. w Ł. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Przedstawiając stan faktyczny sprawy organ odwoławczy wskazał, iż w dniu [...].01.2004 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] wszczął na wniosek A. K. postępowanie w przedmiocie skontrolowania budowy przy ul. W. w Ł. zrealizowanej przez R. S., tj. pawilonu gospodarczo - handlowego, wybrukowania terenu działki i przed działką, niwelacji rowu chłonnego oraz wykonania kanału do napraw samochodów.
Decyzją z dnia [...].09.2005 r. organ powiatowy nakazał R. S. rozbiórkę pawilonu handlowo - usługowego o wymiarach 5,40 m x 6,00 m. Po rozpoznaniu odwołania inwestora [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...].04.2006 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28.03.2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 162/08 uchylił powyższe decyzje organów nadzoru budowlanego oraz poprzedzające je postanowienie z dnia [...].07.2004 r. W uzasadnieniu Sąd wskazał na konieczność przeprowadzenia postępowania administracyjnego od początku, z uwzględnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20.12.2007 r. oraz art. 7, 77 i 80 Kpa.
W wyniku czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 30.09.2008 r. na terenie działki [...] ustalono, że pawilon handlowo-usługowy wybudowano w 1997 r. bez wymaganego pozwolenia na budowę. Budynek jest parterowy, niepodpiwniczony, o wymiarach 5,40 m x 6,00 m, o konstrukcji drewnianej, dach kryty blachą trapezową.
Postanowieniem nr [...] z dnia [...].06.2009 r. wstrzymano prowadzenie robót budowlanych i nałożono na inwestora obowiązek przedstawienia, w terminie 120 dni od dnia doręczenia postanowienia, dokumentów wymienionych w art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. Termin dostarczenia wymaganej dokumentacji był dwukrotnie przedłużany i ostatecznie został ustalony do dnia 14.05.2011 r.
W dniu 13.05.2011 r. inwestor złożył 4 egzemplarze projektu budowlanego, oświadczenie, że posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy Ł., odmawiające wydania zaświadczenia o zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
Decyzją nr [...] z dnia [...].07.2011 r. organ powiatowy nakazał R. S. rozbiórkę pawilonu handlowo-usługowego wraz z utwardzeniem terenu.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że ww. decyzja wydana w oparciu o art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego jest prawidłowa.
Podniósł, że w przypadku stwierdzenia samowoli budowlanej właściwy organ w pierwszej kolejności zobowiązany jest ocenić budowę pod kątem przesłanek z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. Jeżeli zachodzą powyższe okoliczności organ administracji ma obowiązek wszcząć postępowanie zmierzające do legalizacji obiektu budowlanego lub jego części. Natomiast w przypadku niespełnienia choćby jednej z przesłanek wskazanych w art. 48 ust. 2 organ nadzoru nakazuje rozbiórkę obiektu (art. 48 ust. 1).
W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiotowej sprawie nie została spełniona pierwsza z wymienionych w art. 48 ust. 2 ustawy przesłanek (art. 48 ust. 2 pkt 1).
Organ wskazał, że ze złożonych dokumentów wynika, iż działka położona jest na terenie, którego podstawowym przeznaczeniem ustalonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego "[...]", zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w Ł. nr [...] z dnia [...].11.2010 r., jest zabudowa usługowa nieuciążliwa z wyłączeniem usług związanych z naprawą i demontażem samochodów, składowaniem części używanych samochodów. Zgodnie z § 14 rozdziału 2 w/w uchwały dopuszcza się zachowanie, remont, przebudowę oraz nadbudowę istniejących mieszkalnych, mieszkalno-usługowych i usługowych budynków murowanych. Omawiany budynek jest konstrukcji drewnianej.
Stwierdził, że przedmiotowy obiekt narusza również ustalenia § 83 ust 3 lit. "f" planu w zakresie zachowania 40% powierzchni biologicznie czynnej. Na terenie działki, na której został posadowiony budynek wynosi on 11,02%.
Jednocześnie organ zwrócił uwagę, iż nie istnieje możliwość zastosowania w sprawie decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Ł. dotyczącej określenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, gdyż decyzja ta określała termin swej ważności do dnia 15.01.1998 r.
Skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].09.2011 r. nr [...] złożył R. S. Skarżący stwierdził, że od dnia wszczęcia postępowania, t.j. od dnia [...].01.2004 r. wykonał wszystkie decyzje powiatowego inspektora nadzoru budowlanego i nie uchybił żadnemu terminowi. Użytkuje pawilon handlowo-usługowy posadowiony na działce nr ew. [...] zgodnie z jego przeznaczeniem od roku 1997, w którym został pobudowany.
R. S. podkreślił, że budynek zrealizowany został zgodnie z decyzją Burmistrza Miasta i Gminy Ł. z dnia [...].07.1997 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, która jednoznacznie dopuszcza możliwość zatwierdzenia samowoli budowlanej pawilonu usługowo-hadlowego, jako nie kolidującego z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Ł. Zdaniem skarżącego decyzja ta powinna być podstawą do zalegalizowania istniejącej zabudowy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest niezasadna.
Sąd administracyjny właściwy jest do kontroli decyzji administracyjnych tylko w oparciu o kryterium legalności, a więc zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi przez Sąd następuje więc jedynie w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły i w związku z tym skarga nie mogła zostać uwzględniona.
Na wstępie podkreślić należy, iż w sprawie będącej przedmiotem kontroli Sądu toczyło się postępowanie sądowoadministracyjne zakończone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28.03.2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 162/08. Sąd uchylając wcześniejsze decyzje organów obu instancji nakazujące rozbiórkę oraz postanowienie wydane na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane stwierdził, że decyzje te były prawidłowe na dzień ich wydania, jednak w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20.12.2007 r. sygn. akt P 37/06 zmienił się stan prawny. Sąd wskazał, że w dalszym postępowaniu organ winien zatem ponownie przeprowadzić postępowanie legalizacyjne z uwzględnieniem treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20.12.2007 r. oraz nowego brzmienia art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego.
W wyniku ponownego rozpoznania sprawy postanowieniem nr [...] z dnia [...].06.2009 r. organ powiatowy wstrzymał prowadzenie robót budowlanych i nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia w terminie 120 dni od dnia doręczenia postanowienia dokumentów wymienionych w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, a następnie decyzją z dnia [...].07.2011 r. (utrzymaną w mocy zaskarżoną decyzją) nakazał R. S. rozbiórkę pawilonu handlowo-usługowego o wymiarach 5,17m x 5,79m z tarasem o wymiarach 5,17m x 1,80m wraz z utwardzeniem terenu na działce nr ew. [...] obr. [...] przy ul. W. w Ł. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji o rozbiórce jest art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243 poz. 1623 ze zm.). Zgodnie z tą regulacją właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.
W ust. 2 wskazano natomiast, że jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1 jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) i nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych.
Przy tym – według art. 48 ust. 3 – w postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie:
- 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;
- 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3.
Wreszcie zgodnie z art. 48 ust. 4 i 5 w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1, natomiast przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona.
W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, iż R. S. nie posiadał wymaganego przepisami pozwolenia na budowę pawilonu handlowo-usługowego. Ponownie rozpoznając sprawę po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28.03.2008 r. sygn. VII SA/Wa 162/08 organ powiatowy postanowieniem z dnia [...].06.2009 r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych i jednocześnie nałożył na inwestora obowiązki wynikające z ust. 3 art. 48 Prawa budowlanego, a mianowicie obowiązek przedłożenia zaświadczenia Burmistrza Miasta i Gminy Ł. o zgodności budowy budynku handlowo-usługowego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 4 egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi; oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
W dniu 13.05.2011 r. R. S. złożył 4 egzemplarze projektu budowlanego, oświadczenie, że posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz postanowienie Burmistrza Ł. z [...].04.2011 r. odmawiające wydania zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Zasadnie zatem organy uznały, że nie została spełniona pierwsza z przewidzianych przez ustawodawcę przesłanek (art. 48 ust. 2 pkt 1 – zgodność budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) umożliwiających zalegalizowanie budynku. Jak bowiem wynika z akt sprawy działka nr [...] położona jest na obszarze, na którym obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]", zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w Ł. Nr [...] z dnia [...].11.2010 r. opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] Nr [...], poz. [...] z dnia [...].01.2011 r. Ww. działka położona jest na terenie oznaczonym symbolem [...], dla którego przeznaczenie podstawowe to tereny zabudowy usługowej nieuciążliwej z wyłączeniem usług związanych z naprawą i demontażem samochodów, składowaniem części używanych samochodów. Zgodnie z § 14 planu dopuszcza się zachowanie, remont, przebudowę oraz nadbudowę istniejących mieszkalnych, mieszkalno-usługowych i usługowych budynków murowanych usytuowanych niezgodnie z wyznaczonymi liniami zabudowy, natomiast omawiany budynek jest konstrukcji drewnianej. § 83 uchwały przewiduje w przypadku zabudowy usługowej konieczność zachowania minimum 40% powierzchni biologicznie czynnej. Bilans terenu powierzchni biologicznie czynnej w przypadku spornej inwestycji wynosi zaś 11,02%.
Niezgodność spornego pawilonu usługowo-handlowego z miejscowym planem zagospodarowania przyjętym uchwałą z dnia [...].11.2010 r. stanowi przesłankę wykluczającą legalizację ww. obiektu.
Odnosząc się do zarzutu skargi wskazującego, iż podstawą do zalegalizowania obiektu powinna być decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...].07.1997 r. podkreślić należy, że z treści art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy wynika jednoznacznie, że organ bada zgodność zrealizowanej inwestycji z ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu tylko w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego powoduje więc konieczność kontroli zgodności inwestycji wyłącznie z postanowieniami planu, a nie ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy.
Zauważyć też trzeba, że ww. decyzja z [...].07.1997 r. określała termin swej ważności do dnia 15.01.1998 r. Zasadnie zatem organy wzięły pod uwagę ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie orzekania.
Jak już wskazano, zgodnie z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków nałożonych postanowieniem wydanym w oparciu o art. 48 ust. 2 (a wystarczy nieprzedłożenie choćby jednego z dokumentów), stosuje się przepis ust. 1, zgodnie z którym właściwy organ nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Podkreślić też trzeba, że w razie niespełnienia przez inwestora w wyznaczonym terminie obowiązków nałożonych takim postanowieniem organ zobligowany jest do wydania nakazu rozbiórki, decyzja wydawana na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 ma bowiem charakter związany.
Zrealizowanie pawilonu usługowo-handlowego bez pozwolenia na budowę oraz brak możliwości jego legalizacji z uwagi na niezgodność z miejscowym planem zagospodarowania przyjętym uchwałą z dnia [...].11.2010 r. zrodziła konieczność orzeczenia jego rozbiórki w oparciu o art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 Prawa budowlanego. W świetle powyższego stwierdzić trzeba, że decyzja organu powiatowego z dnia [...].07.2011 r. oraz decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymująca ją w mocy są zgodne z prawem.
Mając powyższe na uwadze, wobec bezzasadności skargi, należało orzec jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270).