Uzasadnienie
Dyrektor Generalny Lasów Państwowych postanowieniem z dnia 3 grudnia 2025 r., znak: OO.224.180.2025.KW na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 572 z późn. zm., zwanej dalej "k.p.a.") oraz art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 6 i art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1130m zwanej dalej "u.p.z.p."), po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego przez M. G. oraz M. B., na postanowienie Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w G. z dnia [...] czerwca 2025 r., znak: [...], odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji: legalizacja istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego załącznika do decyzji pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego wraz z urządzeniami technicznymi w zabudowie zagrodowej na terenie działki o nr ewid. [...] położonej w obrębie [...], gmina Ż. – utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...] czerwca 2025 r., znak: [...].
Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Stosownie do art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. W przedmiotowej sprawie, mając na uwadze art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych ustalono, że właściwy do jej rozpatrzenia jest Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w G. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia m.in. warunków, zgodnie z którymi: teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1.
Wskazano, że przedmiotowa inwestycja zlokalizowana jest na terenie działki ewidencyjnej nr [...] położonej w obrębie [...], gmina Ż. Zgodnie z projektem decyzji o warunkach zabudowy oraz dokumentacją zebraną w sprawie ustalono, iż działka ewidencyjna nr [...] w części stanowi grunty leśne objęte ochroną ustaloną przepisami ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Na załącznikach mapowych, dołączonych do projektu decyzji, cała działka, w tym również grunty leśne stanowi teren objęty inwestycją. Zamiarem inwestorów jest natomiast inne niż leśne użytkowanie wskazanych gruntów. Dlatego też realizacja tej inwestycji wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia – co nie jest zgodne z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.
Kolejno organ podniósł, że przedmiotowa inwestycja, która ma stanowić zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, jest sprzeczna z zapisami dotychczasowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stosownie bowiem do wskazań wcześniej obowiązującej Uchwały Rady Gminy w Ż. nr [...] z dnia [...] listopada 1994 r., działka nr [...] była przeznaczona częściowo pod teren o funkcji turystyczno-rekreacyjnej (trasy konne, piesze, spacerowe itp.) - karta terenu o symbolu 46UT, oraz tereny lasów - karta terenu o symbolu RL. Niemożliwe jest jednak uzgodnienie projektu decyzji w sytuacji, kiedy zagospodarowanie terenu w projekcie decyzji o warunkach zabudowy jest sprzeczne z celem zawartym w starym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.
Organ I instancji wskazał również, wskazany w projekcie decyzji dojazd do działki ewidencyjnej nr [...] budzi wątpliwości. Dojazd ten oznaczono jako "do drogi gminnej dz. nr [...] poprzez dz. nr [...] (notarialna służebność przejazdu i przechodu)". Ustalono jednak, że dojazd do istniejących już budynków na działce o nr ewid. [...] odbywa się przez grunty leśne oraz łączy z działką ewidencyjną nr [...], a nie jak wskazano w projekcie decyzji działkę nr [...]. Natomiast działka o nr ewid. [...] stanowi w większej części grunty leśne. Jednocześnie część opisowa projektu jest szersza niż to wskazano w załącznikach graficznych, gdyż nie został w nich zawarty przebieg koniecznej do uzgodnienia drogi dojazdowej. Nie jest zatem możliwe uzgodnienie projektu w tym zakresie. Jednocześnie organ uzgadniający nie jest władny ingerować w treść uzgadnianej decyzji o warunkach zabudowy.
Mając na uwadze powyższe, organ I instancji postanowieniem z dnia [...] czerwca 2025 r., znak: [...], na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 w związku z art. 64 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., art. 106 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2024 r., poz.
82) odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji: legalizacja istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego załącznika do decyzji pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego wraz z urządzeniami technicznymi w zabudowie zagrodowej na terenie działki ewidencyjnej nr [...] położonej w obrębie [...], gmina Ż. Po rozpatrzeniu zażalenia na powyższe rozstrzygnięcie, organ II instancji postanowieniem z dnia 3 grudnia 2025 r., znak: OO.224.180.2025.KW utrzymał je w mocy. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 pkt 6 ww. ustawy. Aby dokonać uzgodnienia, organ musi posiadać decyzję, która zawiera konkretne rozwiązania zgodne ze stosownymi przepisami. Jednocześnie organ ten nie może ingerować bezpośrednio w treść uzgadnianej decyzji – może jedynie potwierdzić jej zgodność z odpowiednimi przepisami lub odmówić takiego potwierdzenia.
Analizując projekt decyzji, organ odwoławczy stwierdził, że:
uzgodnienie obejmuje projekt, którego celem jest legalizacja istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego załącznika do decyzji o pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego wraz z urządzeniami technicznymi w zabudowie zagrodowej;
zgodnie z pkt 3 lit. c projektu decyzji, po oddaniu budynku do użytku wykonano roboty dodatkowe nieuwzględnione w projekcie, w tym: utwardzono dojazd do budynku wraz z zamontowaniem oświetlenia, powiększono taras ogrodowy oraz zaprojektowano zieleń dookoła budynku;
zgodnie z pkt 4 lit. c projektu decyzji, przedmiotowy teren wg rejestru ewidencji gruntów stanowi użytki ŁV, PslV, LsVI oraz Br-PsV;
zgodnie z pkt 4 lit. c projektu decyzji, dla terenu obejmującego dz. nr [...] obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (zwany dalej "m.p.z.p."), zatwierdzony uchwałą Rady Gminy w Ż. nr [...] z dnia [...] listopada 1994 r. (Dz. Urz. Woj. G. Nr [...], poz. [...]). W planie tym, przedmiotowa działka została przeznaczona częściowo pod teren o funkcji turystyczno-rekreacyjnej (trasy konne, piesze, spacerowe itp.)(46UT), oraz tereny lasów (RL);
zgodnie z załącznikiem graficznym do projektu decyzji, w granicy obszaru analizowanego ABCDEA ujęto m.in. użytek LsV.
Organ podniósł kolejno, że w przedmiotowej sprawie konieczne było zbadanie spełnienia przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. W przypadku bowiem spełnienia przesłanki "teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne" dany teren nie będzie wymagał na dalszym etapie wyłączenia gruntu leśnego z produkcji, nie dojdzie bowiem do zmiany charakteru gruntów leśnych. Natomiast w przypadku spełnienia drugiej z przesłanek, tj. teren "jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa wart. 88 ust. 1" konieczne będzie, przed realizacją inwestycji, uzyskanie decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów leśnych z produkcji. Przedmiotowy projekt decyzji nie zawiera informacji, na spełnienie której z okoliczności powołano się przy analizie art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., a jedynie zacytowano fragment ww. przepisu ustawy i określono, że realizacja przedmiotowej inwestycji spełnia powyższe wymaganie.
W konsekwencji niejako "przerzucono" na organ uzgadniający dokonywanie ustaleń i domniemań odnośnie spełnienia omawianych przesłanek, co jak już zaznaczono powyżej jest niedopuszczalne i czyni projekt niemożliwym do uzgodnienia. Organy zdecydowały się zatem na przeanalizowanie wskazanych w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. warunków.
Wskazano zatem, że pierwsza z ww. okoliczności zachodzi wtedy, gdy inwestycja nie narusza leśnego charakteru gruntów. Na przedmiotowym gruncie leśnym przedsięwzięcie obejmuje w głównej mierze element inwestycji stanowiący drogę. Nie wykazano, że grunt leśny będzie chroniony przed zainwestowaniem takim jak np. dodatkowa infrastruktura techniczna czy zieleń urządzona. Tym bardziej, że jak już wspomniano, zgodnie z pkt 3 lit. c projektu decyzji, po oddaniu budynku do użytku wykonano roboty dodatkowe nieuwzględnione w projekcie, w tym dookoła budynku zaprojektowano zieleń w postaci m.in. trawników i krzewów.
Należy podkreślić, że w projekcie nie wykluczono realizacji powyższego na gruntach leśnych. Z treści projektu nie wynika również, którędy będzie przebiegało uzbrojenie terenu, znajdziemy jedynie informację "uzbrojenie - w oparciu o istniejące przyłącza", na podstawie załącznika graficznego również nie sposób ustalić, którędy będzie przebiegała bądź już prowadzi infrastruktura techniczna. Wskazane powyżej sposoby zainwestowania prowadzą do innego niż leśne przeznaczenia gruntu. Należy także zwrócić uwagę, że nawet gdyby inwestycja w postaci przyłączy do lamp została poprowadzona za pomocą przewiertu sterowanego, to ich wyprowadzenie na gruncie leśnym skutkuje wyłączeniem gruntu z produkcji leśnej. W przedmiotowej sprawie potencjalne zastosowanie mógłby mieć 29 ust. 3 pkt 7 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (t.j. Dz.U. z 2025 r., poz. 567), który wskazuje, że ruch pojazdem silnikowym w lesie jest dozwolony dla osób użytkujących grunty rolne położone wśród lasów.
Jednakże ustalono, że dojazd ten miałby służyć celom komunikacyjnym do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W projekcie decyzji bowiem wskazano, że "utwardzono na działce dojazd do budynku, dojazd wyłożono kamieniem - wzdłuż drogi zamontowano oświetlenie (3 latarnie)" – co powoduje, że grunt ten został wyłączony z produkcji rolnej. Wskazany przepis nie może zatem mieć zastosowania w przedmiotowej sprawie. Organ stwierdził zatem, że pierwsza część przesłanki wskazanej w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. nie została spełniona.
Natomiast w przypadku drugiego z warunków wskazanych w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. konieczne jest łączne spełnienie przesłanek: wydana została decyzja wyrażająca zgodę na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne; wymieniona zgoda na zmianę przeznaczenia została "skonsumowana" przez ustalenia "starego" miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym); planowana inwestycja mieści się w zakresie celu zmiany przeznaczenia gruntu leśnego, określonego w starym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Inwestycja powstała na terenie rolnym nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne, jednakże leśna część gruntu, w tym zawierająca utwardzoną drogę do budynku, uzyskania takiej zgody wymaga. Z projektu decyzji nie wynika zaś jednoznacznie, czy teren objęty użytkiem leśnym był przeznaczony w nieobowiązującym już m.p.z.p. pod tereny oznaczone symbolem 46UT, czy pod tereny lasów, oznaczone symbolem RL.
Gdyby jednak przedmiotowy użytek leśny znajdował się na terenie oznaczonym symbolem RL, to nie uzyskał on zgody na zmianę przeznaczenia, natomiast gdyby znajdował się na terenie oznaczonym symbolem 46UT (teren o funkcji turystyczno-rekreacyjnej - trasy konne, piesze, spacerowe itp.), to inwestycja nie będzie stanowiła kontynuacji celu określonego w nieobowiązującym już m.p.z.p. Spójność celu inwestycji z celem przewidzianym w nieobowiązującym już miejscowym planie jest niezbędna, by można było uznać, że dany teren jest objęty zgodą na zmianę przeznaczenia. Również druga przesłanka wskazana w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. nie została zatem spełniona.
Organ odwoławczy nie stwierdził również naruszenia przez organ I instancji przepisów proceduralnych, które to mogłoby mieć wpływ na wydane rozstrzygnięcie.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie z dnia 3 grudnia 2025 2025 r., znak: OO.224.180.2025.KW złożyli M. G. i M. B., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie:
art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 79 k.p.a. poprzez niezapewnienie skarżącym czynnego udziału w postępowaniu i uniemożliwienie im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem postanowienia z dnia 3 grudnia 2025 r., w szczególności poprzez niezawiadomienie skarżących o zebraniu przez organ II instancji dodatkowego materiału dowodowego w postaci:
odpowiedzi organ I instancji z dnia 31 października 2025 r. przekazanej w odpowiedzi na pismo organ II instancji z dnia 30 października 2025 r., dotyczącej weryfikacji postanowień uzgodnieniowych wydanych dla działek sąsiednich o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...], [...] oraz [...], decyzji o warunkach zabudowy z dnia 5 sierpnia 2005 r., przekazanej przez Burmistrza Gminy Ż. w dniu 20 listopada 2025 r. w odpowiedzi na pismo organ II instancji z dnia 4 listopada 2025 r.,
- - co skutkowało pozbawieniem skarżących możliwości ustosunkowania się do treści odpowiedzi organu I instancji w G. oraz Burmistrza Gminy Ż. dotyczącej praktyki uzgodnień dla działek sąsiednich, a w konsekwencji mogło mieć wpływ na wynik sprawy przez uniemożliwienie skarżącym przedstawienia kontrargumentów, dodatkowych dowodów lub wyjaśnień, które mogłyby doprowadzić do odmiennego rozstrzygnięcia.
art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez zaniechanie uchylenia wadliwego postanowienia organu I instancji z dnia [...] czerwca 2025 r., znak: [...], i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, w sytuacji gdy postanowienie to zostało wydane z rażącym naruszeniem przepisów postępowania, w tym art. 6, 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy.
art. 6, art. 7 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez:
niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy istotnych dla jej rozstrzygnięcia, w szczególności:
pominięcie znaczenia prawnego ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] sierpnia 2005 r., nr [...], obejmującej całą działkę nr [...], w tym zagospodarowanie terenu i dostęp komunikacyjny, brak zbadania, czy w postępowaniu z 2005 r. faktycznie doszło do konsultacji z Nadleśnictwem K., pominięcie istnienia służebności przejazdu i przechodu oraz faktycznego przebiegu dróg gospodarczych łączących działkę [...] z drogą publiczną, działką nr [...] stanowiącą ulicę [...], dowolną, a nie swobodną ocenę materiału dowodowego, w szczególności:
pominięcie decyzji i postanowień uzgodnieniowych RDLP dla działek sąsiednich o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...], [...] mimo analogicznej sytuacji faktycznej i prawnej, tj. takiej, w której dojazd do nieruchomości odbywa się przez teren leśny (drogę leśną), bezzasadne przyjęcie, że projekt decyzji dotyczy zabudowy mieszkaniowej, podczas gdy tytuł i treść projektu jednoznacznie wskazują na zabudowę zagrodową, bezzasadne przyjęcie, że działka [...] nie istnieje, podczas gdy widnieje w aktach notarialnych nabycia nieruchomości przez skarżących i mogła ulec podziałom geodezyjnym. Niezależnie od tego, czy działka [...] uległa podziałowi, droga faktycznie istnieje, niepodjęcie z urzędu czynności mających na celu wyjaśnienie rozbieżności w odpowiedzi organu I instancji z dnia 31 października 2025 r. dotyczącej uzgodnień dla działek sąsiednich.
art 8 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady równego traktowania stron – odmienne potraktowanie analogicznych spraw dotyczących działek sąsiednich, dla organ I instancji uzgadniał projekty decyzji o warunkach zabudowy dla licznych działek sąsiednich, mimo analogicznej lub gorszej sytuacji komunikacyjnej, w tym:
działka nr [...] - decyzja o warunkach zabudowy dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...]; dojazd poprzez działkę nr [...] (po podziale działki nr [...]), stanowiącą teren leśny; organ I instancji uzgodnił projekt postanowieniem nr [...] z dnia [...] lutego 2017 r.;
działki nr [...] i [...] - decyzje o warunkach zabudowy dla zabudowy mieszkaniowej z dnia [...] września 2015 r., nr [...] oraz z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...]; dojazd przez drogi z służebnościami, w tym działkę nr [...] stanowiącą drogę gruntową; organ I instancji uzgodnił projekty;
działka nr [...] - organ I instancji uzgodnił projekt decyzji postanowieniem z dnia [...] października 2020 r.;
liczne działki w części południowej: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] - dojazd z ul. [...] (działka nr [...], droga publiczna) wyłącznie przez system dróg leśnych; przez rzekę S. (działka nr [...]) brak komunikacji - nie ma mostów;
liczne działki w części północnej przez teren leśny: [...], [...], [...], [...], [...],[...],[...],[...], [...],[...],[...],[...], [...],[...], [...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] - na niemal wszystkich znajdują się zabudowania oraz przyłącza techniczne (wodociąg, gazociąg, linie energetyczne) wykonane w drodze leśnej.
art. 61 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na:
przyjęciu, że utwardzenie drogi leśnej konieczne dla dojazdu do zabudowy zagrodowej stanowi zmianę przeznaczenia gruntu leśnego wymagającą zgody, podczas gdy:
droga leśna, nawet utwardzona, pozostaje elementem lasu w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy o lasach, art. 29 ust. 3 pkt 7 ustawy o lasach dopuszcza przejazd po terenie leśnym dla użytkowników gruntów rolnych, pominięciu, że dla działki nr [...] została wydana ostateczna decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] sierpnia 2005 r., nr [...], obejmująca całą działkę, w tym zagospodarowanie terenu i dostęp komunikacyjny, wadliwej ocenie celu inwestycji - projekt decyzji dotyczy legalizacji odstępstw w ramach zabudowy zagrodowej, nie mieszkaniowej, co uzasadnia istnienie drogi dojazdowej dla obsługi gospodarstwa rolnego.
art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia, które:
nie zawiera jednoznacznych wskazówek, w jaki sposób skarżący mogą doprowadzić do legalizacji odstępstw i uzyskania uzgodnienia projektu decyzji, nie odnosi się merytorycznie do kluczowych argumentów i dowodów przedstawionych przez skarżących w zażaleniu z dnia 23 czerwca 2025 r. oraz w uzupełnieniu z dnia 13 sierpnia 2025 r., w tym: ostateczności i zakresu decyzji z 2005 r., służebności gruntowych i przebiegu dróg gospodarczych, praktyki organu I instancji dla działek sąsiednich,
- - co w połączeniu z trwającym postępowaniem naprawczym przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w K., w którym decyzją z dnia [...] lipca 2025 r., znak: [...], wyznaczono termin wykonania obowiązku na dzień 30 czerwca 2026 r., naraża skarżących na niemożność wykonania obowiązku nałożonego decyzją PINB i groźbę wydania decyzji rozbiórkowej budynków mieszkalnych, w których skarżący mieszkają nieprzerwanie od 2007 r., czyli od osiemnastu lat.
art. 106 § 5 k.p.a. poprzez niewezwanie Burmistrza Gminy Ż. do uzupełnienia lub doprecyzowania projektu decyzji w zakresie wskazanych przez organ I i II instancji niejasności, w tym numeru działki dojazdowej, lokalizacji w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz rodzaju zabudowy, mimo że organ uzgadniający ma prawo zwrócić się o wyjaśnienia przed podjęciem rozstrzygnięcia, zamiast od razu odmawiać uzgodnienia.
Skarżący wnieśli o dopuszczenie dowodu:
wydruku map z geoportalu w celu stwierdzenia faktu, że dziesiątki działek w rejonie ul. [...] w B. komunikują się z drogą publiczną wyłącznie przez system dróg leśnych;
wydruku zdjęć w celu stwierdzenia faktu, że Lasy Państwowe powszechnie utwardzają drogi leśne, w tym: drogą asfaltową K. (3 km) w lasach w Matami (Nadleśnictwo G.), drogą z kamieni w lasach w Matami, instalacjami z rur ciepłowniczych w lasach w C. Mając na uwadze powyższe strona skarżąca wniosła o: uchylenie zaskarżonego postanowienia Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia 3 grudnia 2025 r., znak; 00.224.180.2025.KW w całości oraz wcześniejszego postanowienia Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w G. z dnia [...] czerwca 2025 r., znak: [...] w całości, przekazanie sprawy Dyrektorowi Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w G. do ponownego rozpoznania z zaleceniem: zweryfikowania praktyki uzgodnień dla działek sąsiednich, wezwania Burmistrza Gminy Ż. do uzupełnienia projektu w zakresie wskazanych niejasności, zapewnienia Skarżącym czynnego udziału poprzez zawiadomienie o zebranym materiale i umożliwienie wypowiedzenia się, zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu strona skarżąca rozwinęła podnoszone zarzuty.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Generalny Lasów Państwowych wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoją argumentację wskazaną w postanowieniu z dnia 3 grudnia 2025 r., znak: OO.224.180.2025.KW. Organ odniósł się także do zarzutów wskazanych w skardze.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143; dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
W świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. dla kierunku rozstrzygnięcia zasadnicze znaczenie ma to, czy zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo czy doszło do uchybienia uzasadniającego stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu.
Kontrola sądowoadministracyjna przeprowadzona w oparciu o wskazane wyżej kryteria nie wykazała, aby zaskarżone postanowienie wydano z naruszeniem prawa uzasadniającym uwzględnienie skargi. Za podstawę wyrokowania przyjęto stan faktyczny, prawidłowo ustalony przez orzekające w sprawie organy.
Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu postanowienie Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia 3 grudnia 2025 r., utrzymujące w mocy postanowienie Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w G. z dnia [...] czerwca 20205r. o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji – legalizacja istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, na terenie działki nr ew. [...], położonej w obrębie [...], gmina Ż. Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p., decyzję o ustaleniu warunków zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych – w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Z art. 5 ust. 1 u.g.r.l. wynika, że (jeżeli przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej), właściwym w sprawach ochrony gruntów leśnych jest dyrektor regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych, z wyjątkiem obszarów parków narodowych, gdzie właściwym jest dyrektor parku.
W niniejszej sprawie, obszar obejmujący inwestycję już istniejącą tj. działka nr ew. [...] w części stanowi grunty leśne, lecz nie znajduje się na obszarze parku narodowego, w związku z czym prawidłowo o uzgodnieniu w I instancji orzekał Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w G., a w II instancji Dyrektor Generalny Lasów Państwowych (art. 17 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 33 ust. 3 pkt 1a ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach – Dz. U. z 2023 r. poz. 1356). Z art. 53 ust. 5 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. wynika natomiast, że uzgodnień, dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a., z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi.
Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, gdy teren planowanego zamierzenia inwestycyjnego nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. W orzecznictwie wskazuje się, że celem procedury uzgodnieniowej przewidzianej w art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. jest kontrola dokonywana przez wyspecjalizowany w danej dziedzinie organ, czy np. nie następuje lokalizacja inwestycji nie dającej się pogodzić z rolnym lub leśnym przeznaczeniem gruntu. Organ uzgodnieniowy w zakresie swoich właściwości opiniuje projekt decyzji dla planowanego przez inwestora zamierzenia wyłącznie z punktu widzenia przepisów prawa powszechnie obowiązującego, regulujących daną kwestię, wskazując na możliwość lub brak możliwości zrealizowania inwestycji (wyrok WSA w Warszawie z 27 kwietnia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 104/20, LEX nr 3085218).
Co równie istotne, postanowienie uzgodnieniowe, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. jest wydawane w ramach uznania administracyjnego, co oznacza że przepis umożliwia organowi dokonanie wyboru treści rozstrzygnięcia po wyważeniu interesu publicznego związanego z ochroną gruntów leśnych a słusznym interesem obywatela (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2545/16, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy również zauważyć, że ochrona gruntów leśnych jest realizowana przede wszystkim poprzez ograniczanie ich przeznaczenia na cele nieleśne i nierolne (art. 3 ust. 2 pkt 3), przy czym ustawa o lasach egzemplifikuje formalnie i materialnie, gdy grunty leśne mogą być przeznaczony do produkcji rolnej (art. 13 ust. 2 i 3). Dany przypadek nie występuje w rozpatrywanej sprawie. Poszukując znaczenia wskazanych regulacji trzeba więc uwzględnić, wprost wyrażoną wolę prawodawcy, aby - poza wskazanymi wyjątkami (możliwości i procedury wyłączenia gruntów z produkcji) – grunty, stanowiące lasy, były wykorzystane właśnie na cele produkcji leśnej.
W tym kontekście trzeba odczytać treść regulacji, których rozumienie ma znaczenie dla zapewnienia celu, jaki przyświecał prawodawcy – wykorzystywania gruntów leśnych wyłącznie dla produkcji w danym zakresie. Wyjątków od zasady nie można przy tym interpretować rozszerzająco.
Przedmiotem uzgodnienia organów był projekt decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na legalizacji istotnych odstępstw od zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę projektu budowlanego w zakresie utwardzenia dojazdu do budynku wraz z zamontowaniem oświetlenia, powiększenia tarasu ogrodowego oraz zaprojektowania zieleni urządzonej dookoła budynku.
Teren działki nr ew. [...] zgodnie z rejestrem ewidencji gruntów stanowi użytki ŁV, PslV, LsVI oraz Br-PsV. Jak z powyższego wynika działka w części stanowi grunty leśne objęte ochroną ustaloną przepisami ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Na załącznikach mapowych, dołączonych do projektu decyzji, cała działka, w tym również grunty leśne stanowi teren objęty inwestycją.
Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 3 u.l., lasem w rozumieniu ustawy jest grunt: 1) o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) – drzewami i krzewami oraz runem leśnym – lub przejściowo jej pozbawiony: a) przeznaczony do produkcji leśnej lub b) stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego albo c) wpisany do rejestru zabytków;
2) związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej: budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywany na parkingi leśne i urządzenia turystyczne. Ponadto w myśl art. 6 ust. 1 pkt 1 u.l., przez gospodarkę leśną rozumie się działalność leśną w zakresie urządzania, ochrony i zagospodarowania lasu, utrzymania i powiększania zasobów i upraw leśnych, gospodarowania zwierzyną, pozyskiwania – z wyjątkiem skupu – drewna, żywicy, choinek, karpiny, kory, igliwia, zwierzyny oraz płodów runa leśnego, a także sprzedaż tych produktów oraz realizację pozaprodukcyjnych funkcji lasu.
Odnośnie do twierdzenia, że realizacja drogi dojazdowej nie zmienia przeznaczenia gruntu leśnego, a to z uwagi na treść art. 3 pkt 2 u.l., Sąd wyjaśnia, że oczywistym ratio legis art. 3 pkt 2 u.l. było umożliwienie realizacji na terenach lasów infrastruktury niezbędnej dla funkcjonowania kompleksów leśnych i gospodarowanie na tym terenie (zob. wyrok NSA z 8 kwietnia 2025 r., II OSK 2099/22, LEX nr 3909093). W tym kontekście utwardzenie drogi dojazdowej do budynku mieszkalnego (dojazd wyłożono kamieniem) i jej oświetlenie (3 latarnie) oraz urządzenie zieleni ogrodowej, nie jest infrastrukturą niezbędna dla funkcjonowania lasu, a jedynie ma poprawić komfort infrastruktury oraz otoczenia zabudowy skarżących.
W ocenie Sądu, orzekające w sprawie organy prawidłowo ustaliły, że treść przedłożonego do uzgodnienia projektu decyzji wskazuje, że sporna inwestycja będzie się wiązać ze zmianą przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne.
Problematyka zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych (leśnych) na cele nierolne (nieleśne), a także pojęcia "teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia" gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne oraz sama kwestia znaczenia dokonywania zmiany przeznaczenia gruntów przez radę gminy w ramach tzw. władztwa planistycznego stanowiła w dotychczasowym orzecznictwie sądowym przedmiot istotnych problemów interpretacyjnych (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 29 listopada 2010 r. sygn. II OPS 1/10, ONSAiWSA 2013/2/20). W orzecznictwie sądów administracyjnych analizowane zagadnienie było przedmiotem jednostkowych rozstrzygnięć (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 19 kwietnia 2006 r. sygn. II SA/Gl 555/05; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 12 lipca 2006 r. sygn. II SA/Gl 961/05). Dopiero zawarty w treści uzasadnienia ww. uchwały z dnia 29 listopada 2010 r. pogląd składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym teren nie wymaga "nowej" zgody pod warunkiem przeznaczenia terenu zgodnie z celem określonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który z mocy art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym utracił moc obowiązującą, przywoływany w kolejnych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 19 lipca 2012 r.; wyrok NSA z dnia 3 lutego 2015 r. sygn. II OSK 1061/13), winien być traktowany jako sytuacja ustalenia treści art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Dla przedmiotowego terenu obejmującego dz. nr [...] obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzony uchwałą Rady Gminy w Ż. nr [...] z dnia [...] listopada 1994 r. (Dz. Urz. Woj. G. Nr [...], poz. [...]). W planie tym, przedmiotowa działka została przeznaczona częściowo pod teren o funkcji turystyczno-rekreacyjnej (trasy konne, piesze, spacerowe itp.)(46UT), oraz tereny lasów (RL). Nie budzi wiec zastrzeżeń twierdzenie organów, że zagospodarowanie terenu w projekcie decyzji o warunkach zabudowy jest sprzeczne z celem zawartym w starym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.
Podkreślić także należy, że dla oceny prawidłowości zaskarżonego postanowienia nie może mieć, z oczywistych względów, znaczenia okoliczność wydania w dniu 5 sierpnia 2005r. decyzji o warunkach zabudowy dla pierwotnego zamierzenia inwestycyjnego, bowiem z definicji odstępstwa od warunków udzielonego pozwolenia na budowę wynika działanie skarżących poza zakresem obowiązywania tej decyzji. Należy także zauważyć, że przedmiotem uzgodnienia nie był faktyczny przebieg dróg gospodarczych łączących działkę nr ew. [...] z drogą publiczną ul. [...] (działka nr ew. [...]), bowiem przedłożony do uzgodnienia projekt obejmował jedynie działania inwestorów na działce nr ew. [...] (nie objęte pozwoleniem na budowę). Stąd organ nie musiał także odnosić się do kwestii istnienia służebności przejazdu i przechodu.
Za uwzględnieniem skargi nie przemawiały również pozostałe podniesione w niej zarzuty. W sprawie nie doszło do naruszenia art. 8 § 1 i 2 k.p.a., a wskazywane przez stronę okoliczności nie wskazują, aby organ uzgadniający nagle odstąpił od utrwalonego orzecznictwa na niekorzyść strony. Fakt wydawania w przeszłości odmiennych rozstrzygnięć przez niektóre organy w oparciu o tę samą kompetencję nie stanowi jednoznacznie o wadliwości akurat tego rozstrzygnięcia, które jest przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie. W sprawie nie doszło również do naruszenia art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegającego na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego. Trzeba bowiem wyjaśnić, że organ uzgadniający projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy orzeka na podstawie swojej wiedzy eksperckiej oraz treści projektu decyzji przedłożonego do uzgodnienia. Poza tym w sprawie nie ujawniono, aby zaskarżone postanowienie wydano z przekroczeniem granic uznania administracyjnego.
Biorąc pod uwagę powyższe rozważania należy podkreślić, że wbrew zarzutom skargi, w sprawie dokładnie ustalono stan faktyczny sprawy, rozstrzygnięcie uwzględnia cały materiał dowodowy, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Organy w sposób wystarczająco przekonywujący przedstawiły swoje stanowisko, które jak już wspomniano wcześniej nie nosiło znamion dowolności, a oparte było na ocenie wynikającej z ustalonego stanu faktycznego sprawy, doświadczenia i specjalistycznej wiedzy organu administracyjnego z ochrony przyrody.
Odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia przez organ art. 10 § 1 k.p.a. wyjaśnić należy, że Sąd podziela utrwalone w orzecznictwie stanowisko, że w sytuacji przedstawienia organom administracji publicznej zarzutu dotyczącego braku zawiadomienia strony przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych, koniecznym jest ustalenie, jakiej konkretnie czynności procesowej nie mogła strona dokonać, jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć tak stwierdzone uchybienie. Dopiero wykazanie, że naruszenie przez organ administracji publicznej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym poprzez nie powiadomienie jej o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z tym materiałem oraz o możliwości składania wniosków dowodowych, uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności, a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 10 kpa (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2007 r. sygn. akt GSK 4/07, wyrok NSA z 2 września 2009 r., sygn. II OSK 1317/08). Temu obowiązkowi skarżący reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika nie sprostali. Choć Sąd dostrzega uchybienie organu w tym zakresie to pozostaje ono bez wpływu na wynika sprawy.
W ocenie Sądu, ustalenia faktyczne dokonane przez organ, jak i ocena prawna są prawidłowe, dlatego brak było podstaw do uwzględnienia przedmiotowej skargi.
Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.
Sprawa rozpoznana została w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.