Uzasadnienie
Decyzją z 29 stycznia 2026 r. (SKO 4103.304.2025) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu (dalej "SKO") - po rozpatrzeniu odwołania M. D. (dalej "skarżąca") – utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Strzegomia z 12 grudnia 2025 r. (nr 202.2025) odmawiającej przyznania jej prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego w okresie zasiłkowym od 1 listopada 2025 r. do 31 października 2026 r. na dzieci: J. H., J1. H., A. D. oraz L. D. Jak wynika z uzasadnienia decyzji odwoławczej, SKO uznało za organem I instancji że uzyskane przez rodzinę skarżącej dochody w 2024 r. nie uprawniają do uzyskania prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego na dzieci J. H., J1. H., A. D. i L. D. Do wyliczenia miesięcznego dochodu rodziny skarżącej przyjęto następujące składniki:
- - osiągnięty w 2024 r. przez skarżącą dochód w postaci uzyskanych świadczeń z funduszu alimentacyjnego w wysokości 916,67 zł (11.000 zł: 12 miesięcy);
- - nieopodatkowany dochód skarżącej z 2024 r. w kwocie 2.662,07 zł (20.202.85 zł - 2.698,62 zł (składki na ubezpieczenie społeczne) - 1.531,83 zł (składki na ubezpieczenie zdrowotne) = 15.972,40 zł: 6 miesięcy (stanowiących liczbę miesięcy, w których dochód ten był uzyskiwany);
- - opodatkowany dochód skarżącej z 2024 r. w kwocie 110,45 zł (662,72 zł: 6 miesięcy stanowiących liczbę miesięcy, w których dochód ten był uzyskiwany);
- - opodatkowany dochód męża skarżącej osiągnięty w 2024 r. z tytułu restrukturyzacji kredytu w kwocie 5.191,45 zł (66.858,41 zł - 4.561 zł (podatek dochodowy) = 62.297,41 zł: 12 miesięcy);
- - dochód uzyskany przez męża skarżącej za maj 2025 r. w kwocie 500 zł. Łączny miesięczny dochód rodziny skarżącej został ustalony w kwocie 9.380,64 zł, co w przeliczeniu na jedną osobę wyniosło 1.563,44 zł. Przekroczone zatem zostało o kwotę 889,44 zł kryterium dochodowe uprawniające do zasiłku rodzinnego, ustalone przez ustawodawcę na 674 zł, co w ujęciu całościowym dla rodziny 6-osobowej rodziny stanowi kwotę 5.336,64 zł. Poza tym, skoro dochód miesięczny przekroczył kryterium dochodowe dla całej rodziny ustalone w wysokości 4.044 zł o kwotę 5.336,64 zł, która jest wyższa niż łączna kwota zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami przysługujących rodzinie w okresie zasiłkowym, to w ocenie SKO również brak jest podstaw do przyznania skarżącej prawa do wnioskowanego zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami, jak również do zastosowania mechanizmu "złotówka za złotówkę".
Jednocześnie SKO odniosło się do argumentów odwołania. Wyjaśniło, że organ I instancji po wyczerpującym ustaleniu stanu faktycznego właściwie i zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami określił skład rodziny skarżącej dla ustalenia dochodu w roku poprzedzającym okres zasiłkowy, na który wniosek strony został złożony, przyjął wynikające z zebranych w toku postępowania dokumentów dochody w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2025 r. poz. 1208 z późn. zm., dalej: uśr) przy zasadnym zastosowaniu dochodu utraconego i uzyskanego oraz dokonał prawidłowych wyliczeń niezbędnych do podjęcia decyzji. Przy tym zauważył, że wliczenie przez organ do dochodu rodziny dochodów, które zdaniem skarżącej mają charakter incydentalny i jednorazowym (dochód z restrukturyzacji kredytów) i kompensacyjny (świadczenia z Funduszu Alimentacyjnego) jest w świetle przepisów uśr całkowicie zasadne, ponieważ zarówno dochód uzyskany z restrukturyzacji kredytów (który zgodnie z zeznaniem podatkowym D. D. PIT-36/2024 oraz informacji o jego dochodach w 2024 r. z systemu ePodatki jest dochodem opodatkowanym) jak i świadczenia uzyskane z Funduszu Alimentacyjnego, ujęte zostały w art. 3 pkt 1 uśr który stanowi katalog wszystkich dochodów/przychodów zaliczanych do dochodu w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych.
W skardze na powyższą decyzję skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie kosztów. Podniosła przy tym, że wykazany w PIT-36 dochód z restrukturyzacji kredytu męża nie wiąże się z żadnym realnym przysporzeniem i nie powinien wpływać na obliczenie dochodu rodziny dla potrzeb świadczeń alimentacyjnych. Zaznaczyła, że organy dokonały sztucznego zawyżenia dochodu uznając w rezultacie, że ustawowe kryterium dochodowe zostało przekroczone. Zdaniem skarżącej należało też wziąć pod uwagę, że kredyt został zaciągnięty przez męża jeszcze przed zawarciem małżeństwa. Skarżąca podniosła wreszcie, że organy obu instancji przyjęły, że jej mąż wchodzi w skład rodziny wyłącznie na podstawie formalnego pozostawania w związku małżeńskim. W rzeczywistości jednak w okresie mającym znaczenie dla ustalenia prawa do świadczeń pomiędzy małżonkami istniała faktyczna separacja.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak z innych przyczyn, niż podniesione przez skarżącą. Zaskarżoną decyzję należy bowiem uznać za przedwczesną.
W istocie zasadniczą przyczyną zakwestionowania decyzji SKO, a zarazem istotą sporu, jest okoliczność zaliczenia przez organy obu instancji do dochodu rodziny dochodu z restrukturyzacji kredytu męża skarżącej wykazanego w PIT-36 za rok 2024.
Jak wynika z art. 5 ust. 1 uśr, zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2 uśr, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 674 zł. W przypadku gdy członkiem rodziny jest dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o umiarkowanym albo o znacznym stopniu niepełnosprawności, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 764 zł (art. 5 ust. 2 uśr).
Zgodnie zaś z art. 5 ust. 3 w zw. z ust. 3a uśr, w przypadku gdy dochód rodziny przekracza kwotę, o której mowa w art. 5 ust. 1 lub 2 uśr, pomnożoną przez liczbę członków danej rodziny o kwotę nie wyższą niż łączna kwota zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami przysługujących danej rodzinie w okresie zasiłkowym, na który jest ustalane prawo do tych świadczeń, zasiłek rodzinny wraz z dodatkami przysługuje w kwocie ustalonej zgodnie z art. 5 ust. 3a uśr. A zatem w przypadku przekroczenia kwoty uprawniającej daną rodzinę do zasiłku rodzinnego, o której mowa w ust. 3, zasiłek rodzinny i dodatki do zasiłku rodzinnego przysługują w wysokości różnicy między łączną kwotą zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami, o której mowa w ust. 3, a kwotą, o którą został przekroczony dochód rodziny (art. 5 ust. 3a uśr).
W sprawie zasadnicze znaczenie ma więc regulacja dotycząca prawidłowego ustalenia "dochodu rodziny".
Stosownie do art. 3 pkt 2 uśr, "dochód rodziny" oznacza sumę dochodów członków rodziny. W świetle zaś art. 3 pkt 2a uśr, "dochód członka rodziny" oznacza przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 4-4c.
Zastrzeżenie powołane w definicji legalnej "dochodu członka rodziny", ma niebagatelne znaczenie. Dotyczy ono bowiem problematyki "uzyskania dochodu" oraz "utraty dochodu" wskazując że w pewnych okolicznościach otrzymywane przez członka rodziny przysporzenie, mimo że stanowi dochód, nie będzie uwzględniane przy ustalaniu dochodu członka rodziny, a w konsekwencji także przy ustalaniu dochodu całej rodziny.
Jak wynika z art. 5 ust. 4 uśr, w przypadku utraty dochodu przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy lub po tym roku, ustalając ich dochód, nie uwzględnia się dochodu utraconego.
Stosownie zaś do art. 5 ust. 4a uśr, przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, ustalając dochód członka rodziny, osoby uczącej się lub dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, osiągnięty w tym roku dochód dzieli się przez liczbę miesięcy, w których dochód ten był uzyskiwany, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w okresie, na który ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczeń rodzinnych.
Zgodnie z art. 5 ust. 4b uśr, w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy dochód ich ustala się na podstawie dochodu członka rodziny, dochodu osoby uczącej się lub dochodu dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, powiększonego o kwotę osiągniętego dochodu za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w okresie, na który ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczeń rodzinnych.
Według zaś art. 5 ust. 4c uśr, przepisów o utracie i uzyskaniu dochodu nie stosuje się do dochodu z tytułu zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej i dochodu z tytułu wykreślenia z rejestru lub rozpoczęcia pozarolniczej działalności gospodarczej, jeżeli członek rodziny, osoba ucząca się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego utracili dochód z tych tytułów i w okresie 3 miesięcy, licząc od dnia utraty dochodu, uzyskali dochód u tego samego pracodawcy lub zleceniodawcy, lub zamawiającego dzieło lub ponownie rozpoczęli pozarolniczą działalność gospodarczą.
Warto w tym miejscu przytoczyć trafne stanowisko, że miarodajnym, wszechstronnym i pozwalającym na odniesienie się do bliskiego dacie orzekania czasu sposobem na poznanie sytuacji materialnej danej osoby i jej rodziny jest przyjęcie, że dochód członka rodziny ustala się m.in. w oparciu o przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Aby jednak ustalenia organu były pełne, winien on dokonać korekty wysokości dochodów osiągniętych w okresie minionym poprzez uwzględnienie danych odnoszących się do dochodów jak najbardziej aktualnych – osiągniętych po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy.
Ponadto jak wynika z orzecznictwa, tego rodzaju interpretacja przepisów ustawy stanowi dowód na to, że intencją ustawodawcy było, aby organ zawsze brał pod uwagę jak najbardziej bieżącą sytuację wnioskodawcy i jego rodziny. W kontekście interpretacji art. 5 ust. 4b uśr należy jednak zasygnalizować, że dochody, o których mowa w tym przepisie, muszą być uzyskiwane w sposób długotrwały.
Istotne jest wreszcie i to, co ustawodawca podkreśla zarówno w treści art. 5 (ust. 4a, 4b), jak i art. 3 pkt 3 uśr, że do zaliczenia danego dochodu rodziny czy zakwalifikowania go jako dochodu członka rodziny, osoby uczącej się czy dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego musi zostać on "uzyskany". Pojęcie dochodu "uzyskanego" wiąże się z faktem jego efektywnego wypłacenia, jak również możliwością dysponowania tym dochodem przez osobę uprawnioną (K. Rokicka-Murszewska [w:] Świadczenia rodzinne. Komentarz, wyd. II, red. P. Rączka, Warszawa 2025, art. 5.).
Jednocześnie należy pamiętać, że "dochodem" jest katalog przychodów wymienionych w art. 3 pkt 1 uśr, przy czym w myśl art. 3 pkt 1 lit. a uśr do dochodu zalicza się m.in. przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach określonych w art. 27, art. 30b, art. 30c, art. 30e i art. 30f ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2025 r. poz. 163, ze. zm.), pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne.
Wypada więc w niniejszej sprawie przywołać pogląd dotyczący tożsamej problematyki, jaki Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyraził w wyroku z 20 sierpnia 2026 r. (IV SA/Wr 298/26) na tle analogicznej sprawy z zakresu świadczeń z funduszu alimentacyjnego przyznawanych na podstawie ustawy z 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. z 2026 r., poz.79, ze zm.). Należy bowiem wskazać, że poprzez stosowne odesłanie wspomniany art. 3 pkt 1 lit. a uśr w sposób tożsamy definiuje dochody w przypadku ustalania świadczeń alimentacyjnych.
Zgodzić należy się więc ze stanowiskiem SKO, że samo pojęcie "dochodu" w podanym wyżej rozumieniu jest szerokie i obejmuje m.in. dochody (rozumiane jako nadwyżka sumy przychodów nad kosztami ich uzyskania) podlegające opodatkowaniu na zasadach określonych w ustawie o podatku dochodowym od osób fizycznych. W przypadku jednak kwot stanowiących równowartość umorzonych zobowiązań, jeżeli umorzenie zobowiązań jest związane z postępowaniem restrukturyzacyjnym lub postępowaniem upadłościowym, to tego rodzaju przysporzenie po stronie zobowiązanego nie stanowi przychodu z działalności gospodarczej. Zgodnie bowiem z art. 14 ust. 3 pkt 6 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych, do przychodów z działalności gospodarczej nie zalicza się kwoty stanowiącej równowartość umorzonych zobowiązań, w tym także umorzonych pożyczek (kredytów), jeżeli umorzenie zobowiązań jest związane z postępowaniem restrukturyzacyjnym lub postępowaniem upadłościowym.
W świetle zaś art. 5a pkt 37 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych "postępowanie restrukturyzacyjne" oznacza postępowanie restrukturyzacyjne w rozumieniu ustawy z dnia 15 maja 2015 r. - Prawo restrukturyzacyjne (Dz. U. z 2024 r., poz. 1428, ze zm.).
W świetle powyższego nie jest bez znaczenia dokładny charakter przysporzenia po stronie męża skarżącej. Jeżeli bowiem restrukturyzacja kredytu męża skarżącej dokonywana była w postepowaniu restrukturyzacyjnym, to należy tego rodzaju okoliczność ocenić pod kątem art. 14 ust. 3 pkt 6 w zw. z art. 5a pkt 37 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych. Jeżeli zaś, w grę wchodzi jakaś inna "restrukturyzacja" (np. w znaczeniu potocznym), to oczywiście wyłączenie z art. 14 ust. 3 pkt 6 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych nie znajdzie zastosowania.
Ustalenia w tym zakresie są konieczne w perspektywie ciążących na organie obowiązków dowodowych. Organ administracji publicznej w ramach postępowania administracyjnego zobowiązany jest do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, co expressis verbis wynika z art. 77 § 1 kpa. Obowiązek ten służy realizacji – wynikającej z art. 7 kpa - zasady prawdy obiektywnej, nakazującej organowi podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Dotyczy to w takim samym zakresie elementów przedmiotowych jak i podmiotowych sprawy administracyjnej. Wszelkie zaś dowody istotnych okoliczności sprawy muszą zostać utrwalone w aktach. Tylko pod takim warunkiem możliwa jest weryfikacja zupełności i prawidłowości ustaleń organu. O ile sposób przeprowadzenia czynności dowodowych uregulowany został przepisami kpa, o tyle zakres okoliczności istotnych w sprawie wyznaczany jest normami prawa materialnego. Dlatego organ powinien mieć na względzie właśnie przepisy prawa materialnego, ilekroć dokonuje ustaleń służących rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej.
W kontrolowanej sprawie SKO nie poczyniło jednak żadnych ustaleń, jak również nie sformułowało jakichkolwiek ocen pozwalających ustalić charakter spornego przysporzenia po stronie męża skarżącej oraz powiązać go z konkretnymi przepisami ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych kwalifikującymi takich kwot jako przychód. W aktach administracyjnych w tej materii znajduje się jedynie zeznanie PIT-36 za rok 2024, gdzie w poz. 124 ujawniona jest kwota przychodu 66 858,41 zł, oraz oświadczenie męża skarżącej z 18 listopada 2025 r. wskazujące, że wynika ona "z restrukturyzacji kredytów, która została dokonana w 2024 roku".
Tego rodzaju dowody są niewystarczające do rozstrzygnięcia, czy problemowa kwota może być kwalifikowana jako przychód w rozumieniu ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych, a w konsekwencji jako dochód w rozumieniu art. 3 pkt 1 uśr. Tak samo niewystarczająca jest ocena zawarta w motywach zaskarżonej decyzji SKO, poprzestająca w tym zakresie na powołaniu treści art. 3 pkt 1 lit.a uśr. Sąd zwraca uwagę, że regulacja z art. 3 pkt 1 lit.a uśr odsyła jednoznacznie do przedmiotu opodatkowania podatkiem dochodowym od osób fizycznych, zaś jeśli z art. 14 ust. 3 pkt 6 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych wynika wyłączenie określonych źródeł z przychodu, to należy zweryfikować, czy w konkretnym przypadku takie wyłączenie nie zachodzi.
Pomijając ustalenia w zakresie dokładnego charakteru uzyskanego przez męża skarżącej przysporzenia "z restrukturyzacji kredytów, która została dokonana w 2024 roku" SKO naruszyło istotnie art. 7 i art. 77 § 1 kpa, a więc w stopniu który mógł mieć wpływ na wynik sprawy. To właśnie bowiem uwzględnienie tej kwoty w dochodzie rodziny wpłynęło istotnie na wysokość przyznanego skarżącej świadczenia.
Należało natomiast zgodzić się ze stanowiskiem SKO, że dla sprawy ustalenia dochodu rodziny skarżącej nie ma znaczenia, czy zrestrukturyzowany kredyt został zaciągnięty przed zawarciem małżeństwa. Nie ma również znaczenia, że w momencie restrukturyzacji skarżąca nie prowadziła z mężem wspólnego gospodarstwa domowego. Obowiązkiem organów w sprawie przyznania świadczenia alimentacyjnego było bowiem ustalenie dochodu każdego członka rodziny, przy czym ustawodawca jednoznacznie zdefiniował, jak należy rozumieć pojęcie "rodziny". Według art. 3 pkt 16 uśr, "rodzina" oznacza odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz pozostające na utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia, a także dziecko, które ukończyło 25. rok życia legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2020 r. poz. 1297 oraz z 2023 r. poz. 1429); do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko.
Z powyższego wynika jednoznacznie, że rodziną uwzględnianą przy obliczeniu dochodu jest m.in. małżonek. Nie ma tu więc znaczenia, czy prowadzi on wspólne gospodarstwo domowe, czy też żyje w faktycznej separacji. Tak samo nie ma znaczenia, czy dochód, który małżonek uzyskał, pochodzi ze źródła należącego do jego majątku odrębnego (np. powstałego przed zawarciem małżeństwa). Przepisy zawarte w uśr nie rozróżniają dochodów w tym zakresie.
Niezależnie jednak od pozytywnej oceny stanowiska SKO w tej kwestii, decyzję należało uchylić na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ppsa, w związku z istotnym naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 kpa. SKO nie przeprowadziło bowiem ustaleń koniecznych do oceny sprawy pod kątem art. 14 ust. 3 pkt 6 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych, który stanowi, że do przychodu z działalności gospodarczej nie zalicza się kwoty stanowiącej równowartość umorzonych zobowiązań, w tym także umorzonych pożyczek (kredytów), jeżeli umorzenie zobowiązań jest związane z postępowaniem restrukturyzacyjnym lub postępowaniem upadłościowym.
W ponownie prowadzonym postępowaniu należy zatem uzupełnić postępowanie wyjaśniające w powyższym zakresie na podstawie art. 136 § 1 kpa, biorąc pod uwagę, że w postępowaniu w przedmiocie przyznania świadczenia strona ma obowiązek współdziałania z organem w zakresie ustaleń koniecznych ro rozpatrzenia sprawy. Nałożenie bowiem na organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia stron postępowania od współudziału w realizacji tego obowiązku. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nieudowodnienie określonych okoliczności faktycznych może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla stron (zob. wyrok NSA z 10 czerwca 2026 r., II GSK 1030/23 – publ. CBOSA).
Biorąc powyższe pod uwagę Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ppsa.