Uzasadnienie
W dniu 17 października 2025 r. A. W. wystąpił do Wójta Gminy [...] z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej dotyczącym miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 2023 r., w szczególności skutków prawnych i finansowych wprowadzenia w planie pasa technologicznego o szerokości 14 m dla przebiegu linii elektroenergetycznej 15 kV.
Wniosek obejmował szereg szczegółowych pytań i żądań. Skarżący domagał się m.in. zajęcia przez Gminę jednoznacznego stanowiska co do ewentualnych roszczeń właścicieli nieruchomości objętych pasem technologicznym, w tym prawa do odszkodowania lub wykupu nieruchomości na podstawie art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pytał również o rozbieżności pomiędzy szerokością pasa wynikającą z wcześniejszych decyzji administracyjnych, a pasem technologicznym o szerokości 14 m wprowadzonym w miejscowym planie oraz o to, czy Gmina przeprowadziła analizę skutków prawnych i finansowych tego rozwiązania dla właścicieli nieruchomości.
Wnioskodawca zwrócił się ponadto o informacje dotyczące ewentualnych uzgodnień Gminy ze Starostą [...] w związku z wprowadzeniem pasa o szerokości 14 m, występowania o aktualizację danych ewidencyjnych lub zmianę wpisów w księgach wieczystych, a także o opinie lub interpretacje prawne dotyczące skutków prawnych rozbieżności pomiędzy pasem o szerokości 3,8 m a pasem o szerokości 14 m. Pytał również, czy Gmina zamierza wystąpić do [...] Sp. z o.o. w sprawie ujednolicenia faktycznego i planistycznego zakresu pasa technologicznego oraz wypłaty odszkodowań właścicielom nieruchomości.
W dalszej części wniosku skarżący zwrócił się o informacje dotyczące dochodów i przychodów Gminy związanych z posadowieniem lub przebiegiem linii elektroenergetycznych i słupów należących do [...] Sp. z o.o. oraz [...] S.A., a także o informacje dotyczące ewentualnego przekazywania przez [...] S.A. lub [...] Sp. z o.o. środków, sprzętu lub usług w związku z opracowaniem lub uzgodnieniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący pytał również o ewentualne finansowanie lub współfinansowanie przez podmioty prywatne opracowania projektu planu i prognozy skutków finansowych, środki przewidziane w budżecie Gminy na wypłatę odszkodowań lub wykup nieruchomości oraz ewentualne powiązania zawodowe lub majątkowe osób uczestniczących w opracowaniu planu z podmiotami wskazanymi we wniosku.
Po przedłużeniu terminu załatwienia sprawy pismem z dnia 12 listopada 2025 r. organ I instancji udzielił skarżącemu odpowiedzi oraz przekazał informacje i dokumenty pozostające w jego posiadaniu.
Pismem z dnia 23 listopada 2025 r. skarżący zakwestionował kompletność udzielonej odpowiedzi i sformułował dalsze żądania, w tym dotyczące przedstawienia pełnych wyjaśnień odnoszących się do prognozy skutków finansowych.
Pismem z dnia 1 grudnia 2025 r. organ wyjaśnił, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie nakłada na podmiot zobowiązany obowiązku sporządzania na żądanie wnioskodawcy nowych analiz, ekspertyz ani komentarzy dotyczących posiadanych dokumentów. Jednocześnie, uznając, że żądanie szczegółowej analizy i komentarza do prognozy skutków finansowych może dotyczyć informacji publicznej przetworzonej, wezwał skarżącego – na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. – do wykazania, że uzyskanie takiej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.
W pismach z dnia 8 i 16 grudnia 2025 r. skarżący podtrzymał swoje żądania i przedstawił argumentację mającą, w jego ocenie, uzasadniać istnienie szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu żądanych informacji.
Ponadto w dniu 19 grudnia 2025 r. skarżący zapoznawał się z dokumentacją w siedzibie Urzędu Gminy [...]. W trakcie wizyty udostępniono mu obszerny materiał, obejmujący m.in. dwa segregatory dokumentów dotyczących kilku lat postępowania, a także umożliwiono sporządzanie notatek i wykonywanie zdjęć dokumentów w obecności pracownika Urzędu.
Decyzją Wójta Gminy [...] nr [...] z dnia 30 grudnia 2025 r. orzeczono o odmowie udostępnienia informacji publicznej, w postępowaniu wszczętym na wniosek A. W. z dnia 17 października 2025 r., w części dotyczącej żądania wytworzenia i udostępnienia opracowania analitycznego, wyjaśnień oraz komentarza do dokumentu pt. "Prognoza skutków finansowych", sporządzonego na potrzeby zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 2023 r.
W uzasadnieniu wskazano, że żądane informacje mają charakter informacji publicznej przetworzonej, a wnioskodawca nie wykazał spełnienia przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego.
Wójt wyjaśnił, że w trakcie wizyty skarżącemu udostępniono do wglądu dokumentację pozostającą w posiadaniu Urzędu Gminy [...]. Materiał był obszerny i obejmował dwa segregatory dokumentów z kilku lat. Informacje, o które pytał skarżący, znajdowały się w udostępnionej dokumentacji oraz – w części – wynikały wprost z przepisów regulujących procedurę planistyczną. Urząd udzielał wyjaśnień w zakresie możliwym w ramach informacji "prostej", nie był natomiast zobowiązany do sporządzania na rzecz wnioskodawcy dodatkowych opracowań, analiz, ocen czy interpretacji prawnych.
Jednocześnie organ podkreślił, że obowiązek w trybie dostępu do informacji publicznej dotyczy udostępnienia istniejących dokumentów i danych znajdujących się w posiadaniu organu. Nie obejmuje natomiast obowiązku wyszukiwania i wskazywania – na żądanie – każdego pojedynczego fragmentu w obszernych aktach, jeżeli wymagałoby to analizy, selekcji treści i przygotowania zestawienia "pod odpowiedź". Tego rodzaju żądania mają, zdaniem organu, charakter informacji przetworzonej albo stanowią oczekiwanie dokonania interpretacji, do czego organ co do zasady nie jest zobowiązany w ramach udostępniania informacji publicznej.
W uzasadnieniu decyzji organ odniósł się do poszczególnych kwestii podniesionych przez skarżącego. W zakresie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 2007 r. Wójt wskazał, że dokumentacja dotycząca planu, w tym uchwała oraz tekst i rysunek planu, jest dostępna w BIP Gminy [...] i Systemie Informacji Przestrzennej. Wskazał również, że podczas wizyty w dniu 19 grudnia 2025 r. skarżącemu udostępniono mapę. W odniesieniu do pozostałej dokumentacji archiwalnej wyjaśnił, że jej udostępnienie wymaga odpowiedniego przygotowania i weryfikacji, w tym pod kątem ochrony danych osobowych.
Co do kwestii "pasa technologicznego 14 m" oraz wskazania konkretnych zapisów Studium, organ wyjaśnił, że zagadnienia dotyczące infrastruktury elektroenergetycznej, w tym linii 15 kV, wynikają z ustaleń planu miejscowego, Studium, przepisów odrębnych oraz uzgodnień branżowych. W ocenie Wójta wskazanie konkretnych zapisów Studium wymagałoby analizy i selekcji obszernej dokumentacji, a tym samym wykraczałoby poza udostępnienie informacji prostej.
Odnosząc się do prognozy skutków finansowych, Wójt wskazał, że znajduje się ona w aktach sprawy planistycznej i została skarżącemu udostępniona do wglądu. Wyjaśnił przy tym, że prognoza dotyczy wpływu ustaleń planu na dochody i wydatki gminy, a nie indywidualnej oceny skutków dla poszczególnych właścicieli nieruchomości.
W zakresie sposobu informowania właścicieli nieruchomości organ wskazał, że tryb informowania o czynnościach w procedurze planistycznej określają przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zaś dokumentacja potwierdzająca wykonanie tych obowiązków znajdowała się w aktach udostępnionych skarżącemu.
Odnosząc się wreszcie do zakresu informacji udostępnionych podczas wizyty, Wójt wskazał, że w dniu 19 grudnia 2025 r. skarżącemu zapewniono dostęp do obszernej dokumentacji znajdującej się w posiadaniu Urzędu. Zdaniem organu brak sporządzenia dodatkowych wyjaśnień o charakterze analitycznym lub interpretacyjnym nie stanowił naruszenia obowiązku udostępnienia informacji publicznej.
W uzasadnieniu decyzji organ odniósł się również do zachowania skarżącego podczas wizyty, wskazując, że jego zachowanie wobec pracownika Urzędu było niedopuszczalne i miało charakter lekceważący. Wójt wskazał w szczególności na zwracanie się do pracownika per "Ty", używanie języka nielicującego z powagą Urzędu, odnoszenie się z wyższością oraz próby wydawania poleceń pracownikowi. W szczególności odnotowano użycie wobec pracownika sformułowania "nawet mnie nie wkurzaj".
Organ wskazał ponadto na przepisy dotyczące ochrony prawnej funkcjonariuszy publicznych, w tym art. 115 § 13, art. 222 § 1, art. 224 i art. 226 § 1 k.k., oraz zastrzegł możliwość zakończenia spotkania i prowadzenia dalszej korespondencji wyłącznie w formie pisemnej w przypadku ponowienia zachowań naruszających wskazane zasady. Na marginesie organ wyjaśnił również, że jednostronnie wskazany przez skarżącego termin 7 dni nie modyfikuje terminów ustawowych przewidzianych dla załatwiania spraw oraz udzielania informacji.
Od powyższej decyzji w ustawowym terminie wniósł odwołanie A. W., na podstawie art. 129 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości; zobowiązania Wójta Gminy [...] do udostępnienia żądanej informacji publicznej zgodnie z treścią wniosku oraz stwierdzenia, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa.
Zaskarżonej decyzji zarzucił:
- - rażące naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez błędne i sztuczne zakwalifikowanie żądanej informacji jako "informacji przetworzonej", mimo że dotyczy ona informacji prostych, istniejących i znajdujących się w posiadaniu organu;
- - naruszenie art. 13 oraz art. 16 ust. 1 u.d.i.p., polegające na odmowie udostępnienia informacji publicznej bez wykazania ustawowych przesłanek tej odmowy;
- - naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i niewykazanie, na czym miałby polegać rzekomy "istotny nakład pracy";
- - naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia pozornego, narracyjnego i ogólnikowego, które uniemożliwia rzeczywistą kontrolę instancyjną;
- - naruszenie art. 61 Konstytucji RP poprzez bezpodstawne ograniczenie jawności informacji dotyczącej gospodarowania mieniem publicznym;
- - bezprawne uzależnienie prawa do informacji od motywacji wnioskodawcy i nadużycie pojęcia "szczególnie istotnego interesu publicznego";
- - przekroczenie granic uzasadnienia decyzji administracyjnej poprzez ocenianie twierdzeń strony jako "subiektywnych" i "nieweryfikowalnych", zamiast merytorycznego rozpoznania wniosku.
W uzasadnieniu odwołania skarżący zarzucił błędną kwalifikację informacji jako "przetworzonej", wskazując, że nie żądał sporządzenia nowych analiz, zestawień ani ekspertyz, lecz udostępnienia dokumentów źródłowych, materiałów, na podstawie których sporządzono prognozę skutków finansowych, oraz danych istniejących w aktach sprawy planistycznej. W jego ocenie są to informacje proste, a organ nie wykazał żadnego konkretnego nakładu pracy, ograniczając się do ogólnych deklaracji. Skarżący wskazał, że w dniu 19 grudnia 2025 r. stawił się w Urzędzie Gminy [...] w celu zapoznania się z dokumentacją. Twierdził, że w trakcie tej czynności nie udostępniono mu kompletnej dokumentacji, nie umożliwiono wykonania kopii całości akt, nie wyjaśniono struktury dokumentów oraz odmówiono odpowiedzi na pytania dotyczące brakujących materiałów. Podniósł również, że pracownik Urzędu nie wskazał Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, mimo że Wójt w piśmie z dnia 30 grudnia 2025 r. wyraźnie się na to Studium powoływał.
W ocenie skarżącego sprzeczność ta dowodziła, że dokumentacja nie była kompletna ani zweryfikowana. Skarżący wskazał, że w dokumentacji brakowało m.in. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], notatki, protokołu lub innego śladu spotkania Wójta i pracownika Urzędu z przedstawicielem [...] dotyczącego opracowania MPZP przez spółkę [...] i skutków finansowych dla gminy, a także jakiejkolwiek analizy odszkodowań lub utraty wartości nieruchomości, mimo że MPZP obejmuje 114 działek.
W odniesieniu do prognozy skutków finansowych skarżący wskazał, że zawiera ona wyłącznie wartości "0 zł", nie przewiduje kosztów ani odszkodowań i nie zawiera żadnej rzeczywistej analizy ekonomicznej. W jego ocenie taki dokument nie wymaga przetwarzania, a jego treść dotyczy gospodarowania mieniem publicznym.
Skarżący wskazał również na rolę spółki [...], która – według jego twierdzeń – opracowała dokumentację MPZP, przygotowała prognozę finansową, a jednocześnie jest wykonawcą inwestycji energetycznej dla [...]. W jego ocenie okoliczności te uzasadniają istnienie interesu publicznego w uzyskaniu żądanych informacji.
Interes publiczny miał, zdaniem skarżącego, wynikać w szczególności ze skali oddziaływania MPZP obejmującego 114 działek, ingerencji w prawo własności, braku rzetelnej prognozy finansowej, udziału prywatnego inwestora w tworzeniu planu oraz odmowy rzeczywistego dostępu do dokumentacji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 30 marca 2026 r., nr [...], utrzymało zaskarżoną decyzję Wójta Gminy [...] w mocy.
W uzasadnieniu decyzji Kolegium przedstawiło przebieg postępowania i wskazało, że bezsporne jest, iż żądane informacje stanowią informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. Sporna pozostaje natomiast kwestia, czy ze względu na zakres żądania stanowią one informację publiczną przetworzoną. Kolegium przedstawiło w tym zakresie poglądy wynikające z orzecznictwa sądów administracyjnych, wskazując m.in., że informacja przetworzona może powstać zarówno w wyniku analizy lub syntezy posiadanych informacji, jak i w związku z koniecznością zgromadzenia, przekształcenia lub zanonimizowania wielu dokumentów oraz podjęcia działań organizacyjnych i zaangażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego. Kolegium podkreśliło również, że to na organie spoczywa obowiązek wykazania, iż żądana informacja ma charakter przetworzony, a organ odmawiający jej udostępnienia powinien szczegółowo uzasadnić zarówno charakter informacji, jak i niewykazanie przez wnioskodawcę jej szczególnej istotności dla interesu publicznego.
Kolegium uznało, że organ I instancji dochował tego obowiązku. Wskazało, że Wójt przyjął, iż żądanie obejmuje wytworzenie nowego opracowania: pogłębionej analizy danych finansowych, porównań, wyliczeń oraz zestawienia treści prognozy z wykonaniem budżetu i innymi danymi, a następnie przedstawienie komentarza i wyjaśnień do rzekomych "sprzeczności" prognozy. Zdaniem Kolegium czynności te prowadzą do powstania jakościowo nowej informacji, nieistniejącej dotychczas w żądanej postaci, wymagającej istotnego nakładu pracy analitycznej i intelektualnej, a więc stanowią informację publiczną przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.
W ocenie Kolegium organ I instancji należycie uzasadnił swoje stanowisko w przedmiocie uznania, że wniosek obejmuje informacje publiczne przetworzone. Zdaniem Kolegium przedstawiona przez Wójta argumentacja potwierdza, że udostępnienie danych żądanych przez wnioskodawcę wymagałoby zaangażowania znacznych środków osobowych i podjęcia czasochłonnych czynności wykraczających poza zakres obowiązków pracowników Urzędu. Takie działania wiązałyby się również – według Kolegium – z poniesieniem przez organ znacznych kosztów, w szczególności finansowych i organizacyjnych. Kolegium wskazało także, że nawet suma żądanych informacji prostych może, w zależności od nakładów związanych z ich pozyskaniem, w tym czasochłonności lub pracochłonności, zostać uznana za informację przetworzoną. W pewnych przypadkach szeroki zakres wniosku, wymagający zgromadzenia, przekształcenia, zanonimizowania i sporządzenia wielu kopii dokumentów, może bowiem wymagać takich działań organizacyjnych i zaangażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego.
W związku z uznaniem żądanych informacji za przetworzone Kolegium wskazało, że ich udostępnienie jest możliwe po wykazaniu przez skarżącego szczególnej istotności pozyskania tych danych dla interesu publicznego. Kolegium uznało, że skarżący przesłanki tej nie wykazał. Wskazało, że wnioskodawca powinien wykazać nie tylko, że informacja jest ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców, ale również, że jej uzyskanie stwarza realną możliwość wykorzystania danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego. Kolegium zwróciło uwagę, że w odwołaniu skarżący skupił się przede wszystkim na kwestionowaniu zakwalifikowania przez organ I instancji żądania do kategorii informacji przetworzonej, pomijając w zasadzie kwestię wykazania interesu publicznego. Zdaniem Kolegium skarżący oczekiwał od organu przedstawienia w trybie dostępu do informacji publicznej koncepcji rozwiązania spornych spraw, które mają nastąpić w przyszłości, a pytania tego rodzaju nie dotyczą informacji publicznej nieprzetworzonej.
W ocenie SKO przedstawione przez skarżącego argumenty nie uzasadniały uznania, że pozyskanie wnioskowanych informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. W konsekwencji Kolegium uznało, że brak jest podstaw do udostępnienia informacji publicznej przetworzonej, w pełni zaaprobowało stanowisko organu I instancji i nie stwierdziło, aby decyzja Wójta została wydana z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu decyzji Kolegium odniosło się także do określenia "gruba sprawa", którym posłużył się skarżący, wskazując, że jeżeli posiada on wiedzę lub dowody na poparcie swoich tez, które – zdaniem Kolegium – mogą wskazywać na przestępcze działanie organu I instancji, może powiadomić o swoich podejrzeniach odpowiednie służby, z uwzględnieniem art. 238 k.k.
Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł A. W..
W skardze podniósł, że jego wniosek obejmował wyłącznie informacje proste, istniejące i znajdujące się w posiadaniu organu, w tym prognozę skutków finansowych, dane wejściowe, materiały planistyczne oraz dokumenty dotyczące udziału spółki [...] w procedurze planistycznej. W jego ocenie są to informacje, które powinny zostać udostępnione obywatelowi, ponieważ dotyczą spraw publicznych.
Skarżący zarzucił, że Wójt, kwalifikując żądane informacje jako "przetworzone", nie wykazał żadnych konkretnych czynności, które miałyby świadczyć o konieczności ich przetwarzania. Nie wskazał liczby pracowników, czasu pracy, zakresu czynności ani kosztów. Skarżący powołał się w tym zakresie na wyrok NSA z dnia 12 marca 2024 r., o sygn. akt III OSK 1364/22, wskazując, że organ powinien wykazać konkretne działania, nakłady i koszty, a ogólnikowe stwierdzenia o istotnym nakładzie pracy są niewystarczające. Skarżący wskazał, że w aktach sprawy planistycznej jedynym dokumentem dotyczącym prognozy skutków finansowych jest dokument zawierający wyłącznie wartości "0 zł", sporządzony – jak miał potwierdzić pracownik Urzędu Gminy – na zlecenie spółki [...], będącej wykonawcą inwestycji. Dokument ten nie zawiera, według skarżącego, danych wejściowych, wyliczeń, analiz ani metodologii.
Skarżący wywiódł, że brak dokumentów źródłowych oznacza, iż nie istnieje materiał, który organ mógłby "przetwarzać", a zatem powoływanie się na informację przetworzoną jest pozbawione podstaw faktycznych. Wskazał również na przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz powołane przez siebie orzecznictwo dotyczące prognozy skutków finansowych. Skarżący ponownie odniósł się do wizyty w Urzędzie w dniu 19 grudnia 2025 r., wskazując, że udostępniono mu jedynie fragmentaryczne materiały. Nie przedstawiono mu Studium uwarunkowań, notatek ze spotkań z [...] i [...], danych wejściowych do prognozy ani analiz odszkodowań. W jego ocenie brak tych dokumentów potwierdza, że proces planistyczny był prowadzony w sposób nieudokumentowany i sprzeczny z prawem, a jednocześnie wyklucza możliwość twierdzenia, że żądana informacja ma charakter przetworzony. W skardze skarżący powołał również pismo Wojewody [...] z dnia 23 marca 2026 r., skierowane do Ministra Rozwoju i Technologii, wskazując, że – według jego twierdzeń – poza metryką systemową nie istniała dokumentacja nadzorcza dotycząca uchwały Rady Gminy [...] nr [...] Skarżący wywodził z tego, że nadzór nad uchwałą MPZP nie został przeprowadzony.
Skarżący zarzucił Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu, że utrzymując w mocy decyzję Wójta, powieliło jej błędy, nie odnosząc się do zarzutów odwołania, nie badając należycie stanu faktycznego i nie dokonując wymaganych ustaleń. W jego ocenie uzasadnienie decyzji SKO ma charakter pozorny.
Skarżący wskazał w szczególności, że SKO nie wyjaśniło, dlaczego uznało informację za przetworzoną, dlaczego uznało, że nie wykazał interesu publicznego, dlaczego prognoza "za zero" nie ma znaczenia, dlaczego brak dokumentów nie ma znaczenia, dlaczego udział [...] nie ma znaczenia oraz dlaczego brak nadzoru Wojewody nie ma znaczenia. Skarżący zakwestionował również zamieszczenie w uzasadnieniu decyzji SKO rozważań dotyczących możliwości odpowiedzialności karnej na podstawie art. 238 k.k. W jego ocenie, zamiast odnieść się merytorycznie do zarzutów, Kolegium wykorzystało sformułowanie "gruba sprawa" do sugerowania mu odpowiedzialności karnej. Skarżący uznał takie działanie za niedopuszczalną formę nacisku i zastraszenia oraz naruszenie wskazanych w skardze przepisów k.p.a. i Konstytucji RP.
W ocenie skarżącego odmowa udostępnienia informacji publicznej była elementem szerszego schematu działań organów, polegającego na ukrywaniu braków dokumentacyjnych, pozorności działań, braku nadzoru, braku analizy skutków finansowych, udziale prywatnej spółki w procesie planistycznym oraz wywieraniu presji na skarżącego.
W skardze wniesiono o uchylenie decyzji Kolegium w całości, uchylenie decyzji Wójta w całości, zobowiązanie Wójta do udostępnienia żądanej informacji publicznej, stwierdzenie rażącego naruszenia prawa oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.
Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć zapadłych w kontrolowanej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902 ze zm., dalej: "u.d.i.p.").
Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Zgodnie natomiast z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym informacji przetworzonej, w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.
W pierwszej kolejności Sąd zwraca uwagę, że zakres wniosku o udostępnienie informacji publicznej, uzupełniająca korespondencja pomiędzy skarżącym a organem, a także późniejsze stanowiska stron są obszerne, wielowątkowe i miejscami niejednoznaczne. Okoliczność ta ma istotne znaczenie dla rozpoznania sprawy, albowiem przed dokonaniem oceny, czy żądana informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej, konieczne jest jednoznaczne ustalenie, czego wnioskodawca rzeczywiście żądał.
Z akt sprawy wynika, że wnioskodawca wystąpił do Wójta Gminy [...] z obszernym wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej prognozy skutków finansowych sporządzonej na potrzeby zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 2023 r. Organ sukcesywnie udostępniał część żądanych informacji oraz dokumentów, natomiast w odniesieniu do części żądania uznał, że skarżący domaga się sporządzenia nowych wyjaśnień, komentarzy, analiz i zestawień finansowych, a zatem informacji publicznej przetworzonej. Po wezwaniu skarżącego do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego i uznaniu, że przesłanka ta nie została wykazana, Wójt Gminy [...] decyzją z dnia 30 grudnia 2025 r. odmówił udostępnienia informacji w zakresie obejmującym żądanie wytworzenia i udostępnienia opracowania analitycznego, wyjaśnień oraz komentarza do dokumentu "Prognoza skutków finansowych". W decyzji organ przyjął, że żądanie obejmuje w szczególności sporządzenie: wyjaśnień dotyczących rzekomych sprzeczności prognozy z rzeczywistością, wyjaśnień, dlaczego prognoza – zdaniem wnioskodawcy – zawiera dane nieprawdziwe, a także nowych zestawień wpływów i kosztów Gminy, w tym porównań prognozy z wykonaniem budżetu i innymi danymi finansowymi.
W ocenie Sądu zasadniczą kwestią jest jednak prawidłowość takiego odtworzenia przedmiotu żądania. Analiza treści wniosku z dnia 17 października 2025 r. oraz kolejnych pism skarżącego nie pozwala bowiem jednoznacznie stwierdzić, że domagał się on sporządzenia nowych zestawień wpływów i kosztów Gminy, porównania prognozy z wykonaniem budżetu czy innych, skonkretyzowanych przez organ analiz finansowych. Organ nie wskazał, z których konkretnie fragmentów wniosku lub późniejszej korespondencji wyprowadził taki zakres żądania. W konsekwencji zakres ten został w istocie określony przez organ w drodze własnej interpretacji wypowiedzi skarżącego. Organ, kwalifikując żądanie jako dotyczące informacji publicznej przetworzonej, powinien tymczasem w pierwszej kolejności w sposób jednoznaczny ustalić, czego wnioskodawca rzeczywiście żądał. Nie mógł natomiast rozszerzać przedmiotu wniosku, a następnie odmawiać udostępnienia informacji jako informacji przetworzonej.
Nie można bowiem wydać decyzji odmownej w przedmiocie żądania, którego wnioskodawca nie sformułował. Przedmiot decyzji administracyjnej musi odpowiadać rzeczywistemu żądaniu strony, a nie zakresowi żądania wykreowanemu przez organ w drodze własnej interpretacji.
Powyższa kwestia ma tym większe znaczenie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaakceptowało sposób, w jaki Wójt określił przedmiot żądania. Kolegium przyjęło, że skarżący domagał się wytworzenia nowego opracowania zawierającego pogłębioną analizę danych finansowych, porównania, wyliczenia oraz zestawienie treści prognozy z wykonaniem budżetu i innymi danymi, a następnie komentarza i wyjaśnień dotyczących wskazywanych przez niego rozbieżności. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie nie jest zatem żądanie udostępnienia istniejącego dokumentu, opinii, ekspertyzy czy analizy znajdujących się w posiadaniu organu. Organ przyjął, że wnioskodawca oczekiwał przygotowania nowych wyjaśnień, wskazania przyczyn określonych rozbieżności oraz odniesienia się do zarzutów sformułowanych we wniosku.
Sąd podkreśla, że nie jest również oczywiste, na jakiej podstawie organ przyjął, iż wnioskodawca domagał się sporządzenia nowych zestawień wpływów i kosztów Gminy oraz porównań prognozy z wykonaniem budżetu. Kwestia ta ma jednak charakter uboczny wobec zasadniczego problemu sprawy, którym pozostaje prawidłowe zakwalifikowanie żądania sporządzenia wyjaśnień i komentarza jako informacji publicznej przetworzonej.
W przepisach ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej pojęcie informacji przetworzonej nie zostało zdefiniowane. Jego znaczenie zostało jednak wypracowane w orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie.
W orzecznictwie przyjmuje się, że przez informację przetworzoną należy rozumieć jakościowo nową informację, która nie istnieje w przyjętej treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego. Przetworzenie informacji wymaga zazwyczaj dokonania stosownych działań analitycznych, zebrania lub zsumowania pojedynczych informacji na podstawie różnych kryteriów wynikających z treści wniosku. Stworzenie informacji przetworzonej wiąże się zatem z czynnościami wykraczającymi poza zwykłą działalność podmiotu zobowiązanego do jej udostępnienia.
Jak wskazano w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 3097/12, oraz z dnia 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 977/11, informacją przetworzoną może być również zbiór informacji prostych, jeżeli ich udostępnienie wymaga takiego nakładu środków i zaangażowania sił podmiotu zobowiązanego, który negatywnie wpływałby na tok realizacji jego ustawowych zadań, w szczególności gdy konieczne jest analizowanie całego zasobu dokumentów w celu wybrania informacji żądanych przez wnioskodawcę albo odnalezienia i uporządkowania wielu informacji prostych.
Podobnie w wyrokach NSA z dnia 8 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 1938/10, z dnia 12 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2721/13, oraz z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 89/13, wskazywano, że za informację przetworzoną może zostać uznane wyodrębnienie i wyselekcjonowanie informacji prostych ze zbiorów znajdujących się w posiadaniu zobowiązanego oraz przygotowanie ich do udostępnienia, jeżeli wymaga to działań twórczych i analitycznych, opracowania zestawień, list lub wykazów czy odpowiedniego zredagowania, których efektem końcowym jest jakościowo nowa informacja.
W literaturze przedmiotu wskazuje się przy tym na podobne rozumienie informacji przetworzonej. Jak podaje M. Jabłoński, (Udostępnianie przetworzonej informacji publicznej, Wrocław 2015, s. 114, 126, 133 i n.), przetworzenie może obejmować działania polegające na opracowaniu, selekcji i zestawieniu informacji, których efektem jest jakościowo nowa informacja.
Z kolei w wyroku NSA z dnia 28 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 1898/15, wskazano, że informacja przetworzona jest informacją przygotowaną "specjalnie" dla wnioskodawcy, gdy podmiot zobowiązany nie dysponuje na dzień złożenia wniosku gotową informacją w żądanej postaci.
Powyższe rozumienie informacji przetworzonej nie oznacza jednak, że każde żądanie wymagające od organu pracy intelektualnej, analizy lub sformułowania odpowiedzi stanowi informację publiczną przetworzoną. Konieczne pozostaje ustalenie, czy przedmiotem żądania jest opracowanie informacji publicznych znajdujących się w zasobie organu, czy też wytworzenie nowej wypowiedzi organu, przedstawiającej jego stanowisko, ocenę lub wyjaśnienie.
W pierwszym przypadku może powstać informacja publiczna przetworzona. Jeżeli bowiem organ posiada określone informacje publiczne, ale ich udostępnienie w żądanej przez wnioskodawcę postaci wymaga ich analizy, selekcji, zestawienia, zsumowania lub opracowania, efektem tych czynności może być jakościowo nowa informacja publiczna.
W drugim przypadku nie dochodzi natomiast do przetworzenia istniejącej informacji, lecz do wytworzenia przez organ nowej wypowiedzi – jego stanowiska, oceny lub wyjaśnienia dotyczącego określonych twierdzeń, zarzutów lub okoliczności. Nie można zatem utożsamiać informacji publicznej przetworzonej z każdą odpowiedzią wymagającą od organu dokonania oceny lub zajęcia stanowiska.
W orzecznictwie wskazuje się przy tym, że przedmiotem prawa do informacji publicznej są co do zasady obiektywnie istniejące fakty i dane, a nie żądanie przedstawienia przez organ wyjaśnień, objaśnień czy tłumaczeń dotyczących okoliczności związanych z daną informacją. W wyroku z dnia 10 grudnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Bd 70/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wskazał, że udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej podlegają informacje o faktach, nie zaś przyczyny, motywacje czy oceny towarzyszące działaniom organu. Podobnie w wyroku z dnia 16 maja 2024 r., sygn. akt II SAB/Wa 590/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że żądanie wyjaśnienia przyczyn określonego działania organu oraz oceny jego postępowania nie stanowi żądania udostępnienia informacji publicznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, musi się odnosić do sfery faktów (por. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1797/10).
W niniejszej sprawie organ, opisując przedmiot żądania jako obowiązek sporządzenia "wyjaśnień", "komentarza" czy odniesienia się do wskazywanych przez wnioskodawcę rozbieżności, w istocie wskazuje na rezultat polegający na zajęciu przez organ stanowiska wobec twierdzeń skarżącego. Jeżeli bowiem organ miałby wyjaśnić, dlaczego określony dokument zawiera dane o określonej treści, dlaczego prognoza jest – w jego ocenie – prawidłowa pomimo wskazywanych przez wnioskodawcę rozbieżności, albo dlaczego określone okoliczności należy ocenić w określony sposób, rezultatem takiego działania byłaby nowa wypowiedź organu zawierająca jego ocenę, stanowisko lub wyjaśnienie. Nie chodziłoby zatem o opracowanie istniejących informacji publicznych, lecz o wytworzenie stanowiska organu.
Jeżeli natomiast przedmiotem żądania jest przedstawienie przez organ nowego stanowiska, oceny lub wyjaśnienia określonych okoliczności, których organ nie posiada w istniejącej postaci, żądanie takie nie dotyczy przetworzenia informacji znajdujących się w jego zasobie, lecz wytworzenia nowej wypowiedzi. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie ustanawia obowiązku wytworzenia takiej wypowiedzi wyłącznie na potrzeby wnioskodawcy.
W konsekwencji zasadniczą wątpliwość w niniejszej sprawie budzi przyjęta przez organ kwalifikacja żądania wnioskodawcy jako dotyczącego informacji publicznej przetworzonej. Konstrukcja informacji przetworzonej zakłada bowiem opracowanie informacji publicznych znajdujących się w zasobie podmiotu zobowiązanego, którego rezultatem jest jakościowo nowa informacja. Nawet przy przyjęciu szerokiego rozumienia informacji przetworzonej nie można utożsamiać jej z obowiązkiem przedstawienia przez organ wyjaśnień, komentarza lub polemiki z twierdzeniami wnioskodawcy.
Nie można również uznać za informację przetworzoną zakresu żądania ustalonego dopiero przez organ w drodze własnej, rozszerzającej interpretacji treści wniosku. Przedmiot żądania powinien jasno i jednoznacznie wynikać z treści wniosku i dalszych jednoznacznych oświadczeń wnioskodawcy, a nie z przyjętej przez organ konstrukcji oraz interpretacji tego żądania.
Odrębnie należy ocenić wskazane przez organ żądanie sporządzenia nowych zestawień wpływów i kosztów Gminy, w tym porównania prognozy z wykonaniem budżetu i innymi danymi finansowymi. Samo sporządzenie tego rodzaju zestawień, gdyby rzeczywiście było przedmiotem żądania skarżącego, mogłoby co do zasady prowadzić do powstania informacji przetworzonej. Ich przygotowanie mogłoby bowiem wymagać zebrania, wyselekcjonowania i zestawienia posiadanych przez organ informacji według określonych kryteriów. W takim przypadku można byłoby rozważać zastosowanie przedstawionego wyżej orzecznictwa dotyczącego informacji przetworzonej. Problem polega jednak na tym, że nie wykazano, aby skarżący rzeczywiście takie żądania sformułował.
Analiza treści wniosku z dnia 17 października 2025 r. oraz późniejszej korespondencji nie pozwala jednoznacznie stwierdzić, że skarżący domagał się sporządzenia nowych zestawień wpływów i kosztów Gminy, porównania prognozy z wykonaniem budżetu czy innych analiz finansowych wskazanych dopiero przez organ. Organ nie wskazał, z którego konkretnego fragmentu wypowiedzi skarżącego wywiódł obowiązek sporządzenia właśnie takich zestawień. W konsekwencji nie było podstaw do objęcia tej części żądania decyzją odmowną jako informacji przetworzonej. Nie można bowiem wydać decyzji odmownej w przedmiocie żądania, które zostało skonstruowane dopiero przez organ. Jeżeli organ uznał, że wypowiedzi skarżącego są niejednoznaczne, powinien był w pierwszej kolejności ustalić rzeczywisty zakres żądania, a nie przyjmować jego rozszerzoną wersję, a następnie stosować do niej art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.
Biorąc powyższe pod uwagę, należy uznać, że organ błędnie zakwalifikował przedmiot tej części wniosku jako informację publiczną przetworzoną, a następnie zastosował przewidziany dla takiej informacji mechanizm wezwania skarżącego do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego. W odniesieniu do żądania wyjaśnień, komentarza oraz odniesienia się przez organ do twierdzeń skarżącego nie chodziło bowiem o przetworzenie informacji znajdujących się w posiadaniu organu, lecz o stworzenie przez organ nowej wypowiedzi stanowiącej jego stanowisko, ocenę lub wyjaśnienie, której organ nie posiadał w istniejącej postaci. Żądanie wytworzenia takiej wypowiedzi na potrzeby wnioskodawcy nie stanowi żądania udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. Natomiast w odniesieniu do wskazanego przez organ żądania sporządzenia nowych zestawień finansowych nie wykazano, aby taki zakres żądania w ogóle wynikał z wniosku skarżącego.
Tym samym brak było podstaw do przyjęcia, że całość objętego odmową żądania stanowi informację publiczną przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. W konsekwencji nie było również podstaw do uzależnienia udostępnienia tak określonej informacji od wykazania przez skarżącego szczególnie istotnego interesu publicznego. Przesłanka ta znajduje zastosowanie dopiero wówczas, gdy rzeczywistym przedmiotem żądania jest informacja publiczna przetworzona. Nie może natomiast służyć do uzasadnienia odmowy w sytuacji, gdy organ błędnie określił przedmiot żądania albo gdy żądanie dotyczy stworzenia przez organ nowej wypowiedzi, a nie przetworzenia istniejących informacji publicznych.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze, utrzymując decyzję Wójta w mocy, nie dostrzegło wskazanych wyżej wad. W szczególności zaakceptowało przyjęty przez organ I instancji zakres żądania, nie wyjaśniając, z jakich konkretnie fragmentów wniosku i późniejszej korespondencji wynikać miał obowiązek sporządzenia przez organ nowych zestawień finansowych i porównań. Jednocześnie Kolegium przyjęło jako informację przetworzoną żądanie sporządzenia przez organ wyjaśnień i komentarza, nie rozważając przedstawionego wyżej rozróżnienia pomiędzy przetworzeniem istniejących informacji, a stworzeniem nowej wypowiedzi stanowiącej stanowisko organu.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien zatem w pierwszej kolejności prawidłowo ustalić zakres żądania wynikający z wniosku z dnia 17 października 2025 r. i późniejszych pism skarżącego. W szczególności nie może przypisywać wnioskodawcy żądania sporządzenia zestawień, analiz lub porównań, jeżeli żądanie takie jednoznacznie nie wynika z treści wniosku. Dopiero po ustaleniu rzeczywistego zakresu żądania organ powinien dokonać kwalifikacji poszczególnych jego elementów na gruncie przepisów u.d.i.p., z uwzględnieniem przedstawionej wyżej wykładni pojęcia informacji przetworzonej. Jeżeli organ uzna, że którekolwiek z rzeczywiście zgłoszonych żądań dotyczy informacji przetworzonej powinien określić czynności niezbędne do jej wytworzenia, w tym zakres związanych z tym nakładów pracy, jeżeli ich rozmiar uzasadniałby zakwalifikowanie informacji jako przetworzonej, oraz dokonać oceny przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego.
Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku, tj. uchylił decyzje organów obu instancji.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 1 p.p.s.a.