Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lubliniez 9 lipca 2026 r., sygn. akt III SA/Lu 201/26

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z dnia 9 lutego 2026 r, nr [...] Wojewoda Lubelski odmówił przyznania A. Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością w W. rekompensaty z budżetu państwa z związku z czasowym zawieszeniem ruchu na przejściach granicznych [...] oraz [...] w okresie od dnia 12 do dnia 24 września 2025 r. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy:

A. Spółka z o.o. w W. w dniu 26 stycznia 2026 r. złożyła wniosek o przyznanie na podstawie art. 16b ustawy z dnia 12 października 1990 r. o ochronie granicy państwowej (Dz. U. z 2026 r. poz. 919, dalej także jako "ustawa") rekompensaty za miesiąc wrzesień 2025 r., w związku z czasowym zawieszeniem ruchu na przejściu granicznym [...]. Skarżąca podała, że na obszarze gminy, w której położone jest przejście graniczne, prowadzi działalność gospodarczą w zakresie wymiany walut, uprawniającą do ubiegania się o rekompensatę. W okresie czasowego zawieszenia ruchu granicznego na przejściu granicznym doszło do obniżenia jej przychodu, o którym mowa w art. 16b ust. 4 ustawy. Przychód z działalności wymiany walut we wrześniu 2025 r. wyniósł [...] zł, wobec przychodu w lipcu 2025 r. - [...] zł. Skarżąca wskazała, że średni miesięczny przychód za okres: marzec, maj i lipiec 2025 r. wyniósł [...] zł. Skarżąca oświadczyła, że zgłosiła siebie jako płatnika składek oraz zgłosiła co najmniej jedną osobę do ubezpieczeń emerytalnych i rentowych w wymaganym terminie, nie zalegała w regulowaniu zobowiązań publicznoprawnych. Do wniosku skarżąca dołączyła dokumenty na potwierdzenie powołanych okoliczności.

Wojewoda Lubelski decyzją z dnia 9 lutego 2026 r. odmówił skarżącej przyznania rekompensaty z budżetu państwa w związku z czasowym zawieszeniem ruchu na przejściach granicznych [...] oraz [...] w okresie od dnia 12 do dnia 24 września 2025 r.

W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10 września 2025 r. (Dz. U. z 2025 r., poz. 1233) zmieniającym rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 13 marca 2020 r. w sprawie czasowego zawieszenia lub ograniczenia ruchu granicznego na określonych przejściach granicznych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1403) od dnia 12 września 2025 r. zawieszono ruch graniczny na przejściach granicznych [...] - port przeładunkowy w [...] oraz Kukuryki-Kozłowicze. Natomiast rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 23 września 2025 r. (Dz. U. z 2025 r., poz. 1274) przywrócono ruch graniczny na wskazanych przejściach.

Wojewoda wyjaśnił, że zasady przyznawania rekompensaty w związku z zarządzeniem przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych czasowego zawieszenia ruchu na przejściach granicznych określono w art. 16b ustawy o ochronie granicy państwowej. Zgodnie z art. 16b ust. 4 pkt 1 ustawy rekompensata przysługuje, jeżeli przychód z działalności gospodarczej uzyskany w miesiącu kalendarzowym, w którym obowiązywało czasowe zawieszenie ruchu na przejściu granicznym był niższy o co najmniej 25% w stosunku do przychodu uzyskanego w jednym z dwóch miesięcy poprzedzających ten miesiąc albo w analogicznym miesiącu kalendarzowym ostatniego roku, w którym ruch na tym przejściu granicznym nie był czasowo zawieszony oraz na obszarze gminy, w której położone jest to przejście graniczne, nie obowiązywał zakaz, o którym mowa w art. 12a ust. 1 ustawy, oraz na obszarze tej gminy nie obowiązywał stan wyjątkowy - w przypadku płatnika składek.

Natomiast stosownie do art. 16b ust. 8 ustawy rekompensata przysługuje jedynie za miesiące kalendarzowe, w których obowiązywało czasowe zawieszenie ruchu na przejściu granicznym. Za ten sam miesiąc kalendarzowy rekompensata przysługuje wyłącznie w jednej wysokości określonej w ust. 6 pkt 1 albo ust. 6 pkt 2.

Zatem kluczową kwestią jest ustalenie czy okres zawieszenia ruchu od dnia 12 do dnia 24 września 2025 r. na przejściach granicznych [...] i [...] uprawnia do otrzymania rekompensaty.

W ocenie Wojewody art. 16b ust. 8 ustawy stanowi o pełnym miesiącu kalendarzowym. Zatem ustawa nie przewiduje możliwości udzielenia rekompensaty za część miesiąca kalendarzowego, kiedy rzeczywiście obowiązywało czasowe zawieszenie ruchu na przejściu granicznym. Gdyby wolą ustawodawcy było przyznawanie rekompensaty również za część miesiąca kalendarzowego lub przyznawanie jej w wysokości proporcjonalnej do ilości dni w miesiącu, w których obowiązywało czasowe zawieszenie ruchu na przejściu granicznym, w ustawie zamieściłby stosowne regulacje w tym przedmiocie, co jednak nie miało miejsca.

Wobec powyższego rekompensata należy się tylko i wyłącznie za pełne miesiące kalendarzowe, w których obowiązywało czasowe zawieszenie ruchu na przejściu granicznym. W przypadku, gdy przejście graniczne zostało zamknięte w trakcie miesiąca kalendarzowego, rekompensata za ten miesiąc nie przysługuje, bowiem miesiąc kalendarzowy liczy co najmniej 28 dni (luty) nie więcej zaś niż 31 dni, a rekompensata przysługuje za pełny miesiąc kalendarzowy.

Zdaniem Wojewody wskazany przepis mówi o pełnym miesiącu kalendarzowym. Okres "miesiąca kalendarzowego" obejmuje pełne kolejne nazwane miesiące, stanowiące części roku kalendarzowego. Wykładnia systemowa wskazuje na to, że brak regulacji o proporcjonalnym naliczaniu rekompensaty w ustawie o ochronie granicy państwowej uzasadnia przyjęcie interpretacji art. 16b ust. 8 w ten sposób, że rekompensata przysługuje, jeśli zawieszenie ruchu na przejściu granicznym trwało pełny miesiąc kalendarzowy, tj. od pierwszego do ostatniego dnia tego miesiąca.

Wojewoda podniósł, że w rozpoznawanej sprawie przesłanka do przyznania rekompensaty, o której mowa w art. 16b ust. 8, nie została spełniona, gdyż zamknięcie przejść granicznych z Republiką Białorusi nie obejmowało pełnego miesiąca kalendarzowego. Brak jej spełnienia ma charakter obiektywny i samodzielnie wyklucza możliwość udzielenia skarżącej rekompensaty. W konsekwencji organ nie jest uprawniony ani zobowiązany do dalszego badania okoliczności sprawy, w tym do oceny sytuacji ekonomicznej wnioskodawcy, gdyż nie mogą one prowadzić do przyznania świadczenia wbrew przepisom prawa.

A. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na decyzję Wojewody Lubelskiego zarzucając:

1. I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:
2. 1) art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r., poz. 1691, dalej jako "k.p.a."), poprzez zaniechanie rozważenia oraz zastosowania kompetencji z art. 16b ust. 8 ustawy, mimo spełnienia przesłanek, zakończenie postępowania stwierdzeniem o braku uprawnienia do dalszego badania bez wskazania podstawy prawnej. Takie działanie narusza wymóg dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i rozważenia wszystkich relewantnych norm materialnych;
3. 2) art. 77 § 1 k.p.a., poprzez ograniczenie postępowania dowodowego do spornej wykładni art. 16b ust. 8 ustawy, bez ustalenia okoliczności istotnych dla prawidłowego zastosowania tego przepisu, w szczególności celu regulacji kompensacyjnej, konsekwencji przyjętej wykładni dla sytuacji ekonomicznej przedsiębiorcy oraz spójności z wykładnią zastosowaną przy art. 16b ust. 4 pkt 1 ustawy. Takie działanie narusza obowiązek pełnej i całościowej oceny ustaleń faktycznych jako podstawy legalnego rozstrzygnięcia;
4. 3) art. 80 k.p.a., poprzez zastosowanie sprzecznej wykładni identycznego zwrotu "miesiąc kalendarzowy, w którym obowiązywało zawieszenie", zaakceptowanie września 2025 r. jako taki miesiąc na gruncie art. 16b ust. 4 pkt 1 ustawy (badanie spadku przychodów), a jednocześnie odmowa takiego uznania na gruncie art. 16b ust. 8 ustawy (prawo do rekompensaty) - co stanowi niespójną i sprzeczną wewnętrznie ocenę tego samego stanu faktycznego;
5. 4) art. 107 § 3 k.p.a., gdyż uzasadnienie nie wyjaśnia motywów przyjętej wykładni art. 16b ust. 8 ustawy ani nie zawiera analizy konsekwencji tej wykładni dla realizacji celu regulacji kompensacyjnej i zgodności z zasadami konstytucyjnymi; organ stwierdził jedynie, że nie jest "uprawniony ani zobowiązany do dalszego badania okoliczności sprawy", nie wyjaśniając podstawy prawnej takiego stanowiska - tego rodzaju uzasadnienie nie poddaje się skutecznej kontroli sądowej, co stanowi kwalifikowane uchybienie procesowe;
6. 5) art. 8 i art. 9 k.p.a., poprzez przyjęcie wykładni sprzecznej z literalnym brzmieniem przepisu, co narusza standard zaufania obywateli do państwa i prawa, który jest podkreślany w orzecznictwie jako granica dopuszczalnej restrykcji przy stosowaniu przepisów;
7. 6) art. 7a § 1 k.p.a., poprzez rozstrzygnięcie sporu na niekorzyść strony, w obliczu obiektywnych wątpliwości interpretacyjnych co do treści art. 16b ust. 8 ustawy, nie wykazując istnienia dominującego interesu publicznego lub ważnego interesu osób trzecich, co pozostaje w sprzeczności z dyrektywą ustawową;
8. II. naruszenie prawa materialnego:
9. 1) błędną wykładnię art. 16b ust. 8 ustawy, gdyż organ wprowadził nieprzewidziany w przepisie warunek "pełnego miesiąca kalendarzowego" oraz błędnie odczytał funkcję słowa "jedynie", które określa jednostkę rozliczeniową świadczenia, a nie wymóg czasowy; prowadzi to do niezgodnego z ustawą wyłączenia rekompensaty za miesiąc, w którym zawieszenie rzeczywiście obowiązywało, stoi w sprzeczności z zasadami wykładni systemowej i racjonalności ustawodawcy;
10. 2) niespójną wykładnię art. 16b ust. 4 pkt 1 ustawy w zw. z art. 16b ust. 8 ustawy, poprzez zastosowanie odmiennego rozumienia identycznego zwrotu "miesiąc kalendarzowy, w którym obowiązywało zawieszenie" w ramach tego samego artykułu ustawy (akceptacja września 2025 r. dla ust. 4 pkt 1 i odmowa dla ust. 8), co powoduje wewnętrzną sprzeczność rozstrzygnięcia i narusza dyrektywy jednolitej wykładni systemowej;
11. 3) art. 2 i art. 32 Konstytucji RP w zw. z art. 16b ust. 8 ustawy, poprzez przyjętą wykładnię różnicującą sytuację przedsiębiorców w oparciu o przypadkowe kryterium "momentu miesiąca", prowadząc do nieuzasadnionego zróżnicowania i rezultatów sprzecznych z zasadą równości oraz sprawiedliwości społecznej, argumentacja konstytucyjna wspiera prokonstytucyjną wykładnię przepisów kompensacyjnych;
12. 4) art. 16b ust. 19 ustawy, poprzez zaniechanie zbadania czy - nawet przy przyjęciu własnej (wadliwej) wykładni warunków formalnych - względy słuszności przemawiają za przyznaniem rekompensaty, uwzględniając rzeczywisty poziom strat poniesionych przez skarżącą w wyniku zawieszenia ruchu granicznego.

Powołując się na powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że Wojewoda powziął wątpliwości co do treści normy prawnej wyrażonej w art. 16b ust. 8 ustawy. Przepis ten nie zawiera wyraźnego wymogu, aby zawieszenie ruchu trwało przez pełny miesiąc kalendarzowy. Fakt, że organ uznał za konieczne powołanie się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczące odmiennej regulacji prawnej (dodatek za rozłąkę dla żołnierzy), świadczy o tym, że wskazany przepis nie jest jednoznaczny. W takiej sytuacji, zgodnie z zasadą in dubio pro libertate, Wojewoda powinien był przyjąć wykładnię korzystną dla skarżącej, a nie wykładnię maksymalnie ograniczającą jej uprawnienia.

Skarżąca zauważyła, że literalne brzmienie art. 16b ust. 8 ustawy nie wprowadza wymogu pełnego miesiąca kalendarzowego. Analiza językowa art. 16b ust. 8 ustawy prowadzi do wniosku, że ustawodawca użył zwrotu "miesiące kalendarzowe, w których obowiązywało zawieszenie". Kluczowe znaczenie ma wyrażenie "w których obowiązywało", które wskazuje na czasowe występowanie określonego stanu faktycznego w danym okresie, a nie na wymóg trwania tego stanu przez cały okres. Gdyby intencją ustawodawcy było wprowadzenie wymogu, aby zawieszenie trwało przez cały miesiąc, użyłby sformułowań takich jak "za każdy pełny miesiąc kalendarzowy", "w całym miesiącu kalendarzowym" lub "od pierwszego do ostatniego dnia miesiąca". Takich sformułowań przepis nie zawiera. Wykładnia dokonana przez organ stanowi dopisanie do przepisu warunku, którego ustawodawca nie przewidział.

Ponadto słowo "jedynie" w sformułowaniu "rekompensata przysługuje jedynie za miesiące kalendarzowe" pełni funkcję ograniczającą, jednakże ograniczenie to odnosi się do jednostki rozliczeniowej, którą ustawodawca przyjął dla celów przyznawania rekompensaty, a nie do wymogu czasowego trwania zawieszenia. Przepis określa, że rekompensata przysługuje za miesiące, a nie za tygodnie, dni czy godziny. Gdyby intencją ustawodawcy było wprowadzenie dodatkowego wymogu pełności miesiąca, wymagałoby to użycia dodatkowych sformułowań wprost wskazujących na taki wymóg.

Skarżąca zwróciła uwagę, że zwrot "miesiąc kalendarzowy, w którym obowiązywało czasowe zawieszenie ruchu" występuje w dwóch przepisach – po pierwsze, art. 16b ust. 4 pkt 1 ustawy stanowi warunek merytoryczny przyznania rekompensaty, określając, że przychód uzyskany w miesiącu kalendarzowym, w którym obowiązywało zawieszenie, musiał być niższy o co najmniej 25%. Po drugie, art. 16b ust. 8 ustawy określa, za jakie miesiące rekompensata przysługuje. Ten sam zwrot użyty przez ustawodawcę w tym samym artykule ustawy powinien mieć identyczne znaczenie we wszystkich miejscach, w których występuje.

Zdaniem skarżącej wykładnia art. 16b ust. 8 ustawy przyjęta przez organ prowadzi do rezultatów, które są oczywiście sprzeczne z celem regulacji, zasadami sprawiedliwości oraz konstytucyjnymi standardami równości. Rozważając bowiem hipotetycznie sytuację prawną przedsiębiorców prowadzących identyczną działalność gospodarczą należy zwrócić uwagę, że jedynie w przypadku, gdy przejścia graniczne zostały zamknięte w okresie od 1 do 30 września 2025 r., czyli przez trzydzieści dni - cały miesiąc wrzesień - rekompensata za wrzesień przysługiwałaby w pełnej wysokości. Jednak w sytuacji, gdyby przejścia graniczne zostały zamknięte w okresie od 16 września do 15 października 2025 r., czyli również przez trzydzieści dni – wówczas zgodnie z wykładnią organu przedsiębiorca nie otrzyma żadnej rekompensaty ani za wrzesień, ani za październik, gdyż zawieszenie nie obejmowało pełnego miesiąca kalendarzowego.

Ponadto, gdyby przejścia graniczne zostały zamknięte w okresie od 2 września do 20 października 2025 r., czyli przez 59 dni (niemal dwa pełne miesiące kalendarzowe), to zgodnie z wykładnią organu przedsiębiorca również nie otrzyma żadnej rekompensaty ani za wrzesień, ani za październik, gdyż zawieszenie nie obejmowało pełnego miesiąca kalendarzowego. Racjonalny ustawodawca nie mógł zmierzać do stworzenia systemu prowadzącego do tak radykalnie odmiennych skutków prawnych wyłącznie z powodu przypadkowego kryterium kalendarzowego, które nie ma żadnego związku z rzeczywistymi stratami ekonomicznymi przedsiębiorcy i jest od niego niezależne.

Skarżąca podkreśliła również, że art. 32 Konstytucji RP stanowi, że wszyscy są wobec prawa równi i wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Zasada równości jest naruszana, gdy podmioty znajdujące się w identycznej lub podobnej sytuacji są traktowane odmiennie bez wystarczającego uzasadnienia. Wykładnia przepisu dokonana przez organ prowadzi do sytuacji, w której dwa podmioty ponoszące identyczne straty są traktowane zupełnie inaczej jedynie dlatego, że w jednym przypadku zawieszenie rozpoczęło się pierwszego dnia miesiąca, a w drugim 12 dnia miesiąca.

Dodatkowo zasada sprawiedliwości społecznej – wyrażona w art. 2 Konstytucji RP wymaga, aby państwo działało w sposób sprawiedliwy wobec obywateli i podmiotów gospodarczych, zapewniając im ochronę ich praw i interesów, szczególnie gdy ponoszą oni straty w wyniku działań władzy publicznej. Skarżąca wskazała, że poniosła znaczące straty ekonomiczne w wyniku decyzji administracyjnej podjętej przez Ministra, spełniła wszystkie warunki określone w ustawie, jednak została pozbawiona rekompensaty wyłącznie z powodu nieprawidłowej interpretacji przepisu.

Na poparcie swojego stanowiska skarżąca dołączyła do skargi pismo z Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 23 października 2025 r.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Lubelski wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna.

Przedmiot kontroli Sądu w niniejszej sprawie stanowiła decyzja Wojewody Lubelskiego z dnia 9 lutego 2026 r. odmawiająca przyznania skarżącej rekompensaty z budżetu państwa w związku z czasowym zawieszeniem ruchu na przejściu granicznym [...] i [...] w okresie od 12 do 24 września 2025 r.

Zasady udzielania rekompensaty za czasowe zawieszenie ruchu na przejściu granicznym uregulowane zostały w art. 16b ustawy z dnia 12 października 1990 r. o ochronie granicy państwowej.

Zgodnie z art. 16b ust. 1 pkt 1 ustawy, w przypadku zarządzenia przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych czasowego zawieszenia ruchu na przejściu granicznym:

1. 1) płatnikowi składek w rozumieniu art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2026 r. poz. 199, 252, 426, 473, 507 i 734), niebędącemu jednostką budżetową lub samorządowym zakładem budżetowym, prowadzącemu działalność gospodarczą w zakresie gastronomii, wymiany walut, sprzedaży detalicznej towarów w sklepach, na straganach i targowiskach, świadczenia usług hotelarskich w rozumieniu ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o usługach hotelarskich oraz usługach pilotów wycieczek i przewodników turystycznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1944), lub działalności agenta celnego, zwanemu dalej "płatnikiem składek", oraz
2. 2) rolnikowi w rozumieniu art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2025 r. poz. 1770) świadczącemu usługi hotelarskie w rozumieniu ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o usługach hotelarskich oraz usługach pilotów wycieczek i przewodników turystycznych, zwanemu dalej "rolnikiem"
3. - którzy prowadzą działalność gospodarczą w tym zakresie lub świadczą te usługi hotelarskie na obszarze gminy, w której położone jest to przejście graniczne, i którzy spełniają warunki określone w ust. 3 i 4, przysługuje rekompensata z budżetu państwa, zwana dalej "rekompensatą".

Na mocy ust. 2 art. 16b ustawy, w akcie prawa miejscowego wojewoda może określić także inne niż określone w ust. 1 pkt 1 zakresy działalności gospodarczej, których prowadzenie na obszarze gminy, w której położone jest przejście graniczne, o którym mowa w ust. 1, uprawnia do ubiegania się przez płatnika składek w rozumieniu art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, niebędącemu jednostką budżetową lub samorządowym zakładem budżetowym, o przyznanie rekompensaty, uwzględniając specyfikę ruchu, który zawieszono na tym przejściu granicznym i jego wpływ na sytuację ekonomiczną płatników składek prowadzących działalność gospodarczą na tym obszarze.

Stosownie do treści art. 16b ust. 3 i ust. 4 pkt 1 ustawy - rekompensata przysługuje pod warunkiem zgłoszenia siebie jako płatnika składek oraz zgłoszenia co najmniej jednej osoby do ubezpieczeń emerytalnego i rentowych - w terminie do ostatniego dnia kwartału bezpośrednio poprzedzającego kwartał, w którym nastąpiło czasowe zawieszenie ruchu na przejściu granicznym, o którym mowa w ust. 1 (ust.

3) oraz jeżeli przychód z działalności gospodarczej w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w miesiącu kalendarzowym, w którym obowiązywało czasowe zawieszenie ruchu na przejściu granicznym, na obszarze gminy, w której położone jest to przejście graniczne, był niższy o co najmniej 25% w stosunku do przychodu uzyskanego w tej gminie w jednym z dwóch miesięcy poprzedzających ten miesiąc albo w analogicznym miesiącu kalendarzowym ostatniego roku, w którym ruch na tym przejściu granicznym nie był czasowo zawieszony oraz na obszarze gminy, w której położone jest to przejście graniczne, nie obowiązywał czasowy zakaz przebywania na określonym obszarze w strefie nadgranicznej, oraz na obszarze tej gminy nie obowiązywał stan wyjątkowy (ust. 4 pkt 1).

Rekompensata przysługuje płatnikowi składek, który na dzień złożenia wniosku, o którym mowa w ust. 10, nie zalega w regulowaniu zobowiązań podatkowych, składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, Fundusz Pracy, Fundusz Emerytur Pomostowych lub Fundusz Solidarnościowy, chyba że ten płatnik składek zawarł umowę z Zakładem Ubezpieczeń Społecznych lub otrzymał decyzję urzędu skarbowego w sprawie spłaty zadłużenia i terminowo opłaca raty lub korzysta z odroczenia terminu płatności (art. 16b ust. 5 pkt 1).

Rekompensatę ustala się w wysokości:

1. 1) 65% średniego miesięcznego przychodu płatnika składek lub rolnika, uzyskanego z prowadzonej przez niego działalności, o której mowa w ust. 1 pkt 1, lub ze świadczenia usług hotelarskich, o których mowa w ust. 1 pkt 2, na obszarze gminy, w której położone jest przejście graniczne, na którym czasowo zawieszono ruch, w okresie wybranych 3 z 6 miesięcy kalendarzowych bezpośrednio poprzedzających zawieszenie tego ruchu (art. 16b ust. 6 pkt 1), albo
2. 2) odpowiadającej kwocie minimalnego wynagrodzenia, o którym mowa w ustawie z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę (Dz. U. z 2024 r. poz. 1773), obowiązującego w miesiącu kalendarzowym, za który przysługuje rekompensata, za każdego ubezpieczonego zgłoszonego do ubezpieczeń emerytalnego i rentowych i pozostającego w tych ubezpieczeniach w ostatnim dniu miesiąca kalendarzowego, za który przysługuje rekompensata i wykonującego umowę będącą podstawą zgłoszenia do ubezpieczenia na terenie gminy, w której położone jest przejście graniczne, na którym czasowo zawieszono ruch - w przypadku płatnika składek (art. 16b ust. 6 pkt 2 lit. a).

Zgodnie z art. 16b ust. 8 ustawy rekompensata przysługuje jedynie za miesiące kalendarzowe, w których obowiązywało czasowe zawieszenie ruchu na przejściu granicznym, o którym mowa w ust.

1. 1. Za ten sam miesiąc kalendarzowy rekompensata przysługuje wyłącznie w jednej wysokości określonej w ust. 6 pkt 1 albo w ust. 6 pkt 2.

Rekompensata jest udzielana na wniosek płatnika składek składany do wojewody właściwego ze względu na miejsce prowadzenia działalności gospodarczej nie później niż w terminie 6 miesięcy od dnia, w którym upłynął ostatni dzień miesiąca kalendarzowego, za który przysługuje rekompensata (art. 16b ust. 10 ustawy). W art. 16b ust. 11 i ust. 12 ustawy zawarte są szczegółowe wymagania dotyczące treści wniosku oraz dokumentów, które należy dołączyć do wniosku.

Wojewoda wydaje decyzję w sprawie rekompensaty niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Decyzja jest ostateczna (art. 16b ust. 14 ustawy).

Ponadto na mocy art. 16b ust. 19 ustawy wojewoda, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może przyznać rekompensatę również płatnikom składek w rozumieniu art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, niebędącym jednostką budżetową lub samorządowym zakładem budżetowym, oraz rolnikom w rozumieniu art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, którzy nie spełniają wymagań wskazanych w ust. 1, 2 i 4 i którzy prowadzą działalność na obszarze powiatu, w którym położone jest przejście graniczne, o którym mowa w ust. 1, gdy okoliczności mające związek z czasowym zawieszeniem ruchu na przejściu granicznym, a zwłaszcza poziom strat, utraconych korzyści lub ciężkie położenie materialne, wskazują, że wymagają tego względy słuszności. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy ust. 10-18.

Z akt sprawy wynika, że skarżąca ubiegała się o przyznanie rekompensaty podnosząc, że na terenie Terminalu Samochodowego w K. prowadzi działalność w zakresie wymiany walut, czyli działalność wprost wymienioną w art. 16b ust. 1 pkt 1 ustawy.

Jednocześnie w sprawie pozostaje poza sporem, że od dnia 12 września 2025 r. do dnia 24 września 2025 r. zawieszony został ruch graniczny na przejściach granicznych z [...] – [...] - port przeładunkowy w M. oraz [...]. Wynika to jednoznacznie z treści rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10 września 2025 r. (Dz. U. z 2025 r., poz. 1233) zmieniającego rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 13 marca 2020 r. w sprawie czasowego zawieszenia lub ograniczenia ruchu granicznego na określonych przejściach granicznych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1403) oraz kolejnego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 23 września 2025 r. (Dz. U. z 2025 r., poz. 1274) ponownie zmieniającego, z dniem 25 września 2025 r., rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 13 marca 2020 r. w sprawie czasowego zawieszenia lub ograniczenia ruchu granicznego na określonych przejściach granicznych.

W ocenie Wojewody, ponieważ zawieszenie ruchu na przejściach granicznych nie obejmowało pełnego miesiąca kalendarzowego, brak było przesłanki do przyznania rekompensaty, o której mowa w art. 16b ust. 8 ustawy. Stanowiło to podstawę decyzji odmownej organu, który w związku z wyrażonym w tej kwestii stanowiskiem nie poddał analizie okoliczności stanu faktycznego sprawy w świetle pozostałych przepisów art. 16b ustawy.

Natomiast zdaniem skarżącej, Wojewoda dokonał błędnej wykładni przepisów ustawy w zakresie interpretacji pojęcia "miesiące kalendarzowe". Skarżąca podkreśliła, że wykładnia przepisów ustawy dokonana przez Wojewodę w sposób nieuprawniony, jako nieznajdujący oparcia w treści tych przepisów, ogranicza możliwość przyznania rekompensaty jedynie do przypadku zawieszenia ruchu na przejściu granicznym trwającego przez cały miesiąc kalendarzowy (od pierwszego do ostatniego dnia danego miesiąca kalendarzowego).

Z powyższego wynika, że istotą sporu jest wykładnia przepisów art. 16b ustawy o ochronie granicy państwowej, a w szczególności ust. 8, w zakresie ustalenia czy zawieszenie ruchu na przejściu granicznym od dnia 12 września do dnia 24 września 2025 r., a więc nie przez okres pełnego miesiąca kalendarzowego, wyłącza przyznanie rekompensaty.

Sąd podziela interpretację prezentowaną przez stronę skarżącą, a odnoszącą się do wykładni art. 16b ust. 8 ustawy. W ocenie Sądu wykładnia art. 16b ust. 8 ustawy, jak również pozostałych jednostek redakcyjnych tego artykułu, nie wprowadza wymogu okresu trwania czasowego zawieszenia ruchu na przejściu granicznym w postaci "pełnego miesiąca kalendarzowego" – jako warunku przyznania rekompensaty. Innymi słowy – rekompensata może być przyznana płatnikowi składek prowadzącemu działalność gospodarczą określoną w ustawie i spełniającemu pozostałe warunki – nawet w przypadku, gdy czasowe zawieszenie ruchu na przejściu granicznym trwało niepełny miesiąc, co miało miejsce w okolicznościach sprawy.

Należy zwrócić uwagę, że art. 16b ustawy jest kompleksową regulacją mającą na celu złagodzenie negatywnych skutków ekonomicznych spowodowanych czasowym zawieszeniem ruchu na przejściach granicznych wschodniej granicy Polski. Jest bowiem oczywiste, że określony rodzaj działalności gospodarczej, np. w zakresie wymiany walut, jest elementem lokalnej działalności gospodarczej rozwijającej się w okolicy przejść granicznych, a w chwili zawieszenia ruchu granicznego działalność ta przestaje generować przychód na dotychczasowym poziomie. Ustawodawca uznał zatem, że niektóre rodzaje działalności gospodarczej są na tyle ściśle związane z ruchem granicznym, że jego czasowe zawieszenie negatywnie wpłynie na kondycję ekonomiczną przedsiębiorców prowadzących działalność na terenie gmin, w których znajdują się przejścia graniczne.

Rekompensata za czasowe zawieszenie ruchu na przejściu granicznym skierowana została jedynie do ograniczonej grupy przedsiębiorców i rolników. Zatem już na wstępie ustawodawca zakres podmiotowy ustawy ograniczył jedynie do części podmiotów gospodarczych. O udzielenie tego wsparcia mogą ubiegać się bowiem jedynie przedsiębiorcy prowadzący działalność gospodarczą określonego rodzaju, tj. tylko w zakresie gastronomii, wymiany walut, sprzedaży detalicznej towarów w sklepach, na straganach i targowiskach, świadczenia usług hotelarskich oraz działalności agenta celnego. Inne podmioty, co do zasady, wyłączone są z tej pomocy. Możliwość rozszerzenia kręgu podmiotów uprawnionych przewidziana jest jedynie w art. 16b ust. 2 ustawy.

Po drugie, w świetle art. 16b ust. 1 ustawy, przedsiębiorcy, do których skierowana jest pomoc, co do zasady muszą prowadzić działalność gospodarczą na obszarze gminy, w której położone jest przejście graniczne, na którym ruch został zawieszony. Kolejne warunki ubiegania się o przyznanie rekompensaty przewidziane zostały w ust. 3, 4 i 5 art. 16b ustawy.

W związku z tym, że rekompensata ma na celu wyrównanie poniesionych strat, jej przyznanie ściśle uzależnione jest od wykazania przez przedsiębiorcę warunku spadku przychodów. Ustawodawca bowiem wyraźnie przewidział, że rekompensata przysługuje, jeżeli przychód z działalności gospodarczej wykazał spadek o co najmniej 25% w stosunku do okresu porównawczego. Zatem w przypadku spełnienia warunków podmiotowych i przedmiotowych, jeżeli jednak u danego przedsiębiorcy nie doszło do wskazanego obniżenia przychodów – wówczas rekompensata nie przysługuje.

Dostrzec należy, że warunek spadku przychodów jest kryterium obiektywnym, pozwalającym wykluczyć z pomocy te podmioty, których przychody albo nie zmniejszyły się albo zmniejszyły się nieznacznie. Celem ustawodawcy bowiem było udzielenie pomocy jedynie przedsiębiorcom najbardziej dotkniętym skutkami czasowego zawieszenia ruchu na przejściach granicznych.

Ustawodawca wprowadził również wymóg co do zasady niezalegania z zobowiązanymi publicznoprawnymi.

Regulacja prawna rekompensaty wprowadziła zatem obiektywne i mierzalne kryteria, jakie spełnić musi przedsiębiorca, aby uzyskać pomoc. Wprowadzenie kryteriów podmiotowo - przedmiotowych umożliwiło skierowanie pomocy jedynie do grupy podmiotów najbardziej dotkniętej skutkami wprowadzonych ograniczeń. Należy zwrócić uwagę, że kryteria te są równe dla podmiotów znajdujących się w podobnej sytuacji i po części ich spełnienie zależy od samego przedsiębiorcy. W przypadku bowiem zaległości w regulowaniu zobowiązań czy to podatkowych, czy składek na ubezpieczenia społeczne, przyznanie rekompensaty jest z zasady wykluczone. Spełnienie tego kryterium jest zatem w całości zależne od przedsiębiorcy.

Warunki zawarte w art. 16b ust. 1 – ust. 5 ustawy odnoszą się zatem do obiektywnych kryteriów, których spełnienie przez danego przedsiębiorcę jest warunkiem sine qua non otrzymania pomocy w postaci rekompensaty.

Należy zwrócić uwagę, że kolejne ustępy art. 16b ustawy (ust. 6-8) dotyczą już samej wysokości rekompensaty, a zatem skierowane są do właściwego miejscowo wojewody, jako organu publicznego przyznającego pomoc. Limitowanie pomocy przewidziane w powyższych ustępach nie zależy już w żadnym zakresie od przedsiębiorcy czy spełnienia przez niego jakichkolwiek dodatkowych przesłanek. Art. 16b ust. 6 ustawy ogranicza wysokość rekompensaty, jaka może zostać przyznana, do wysokości odpowiednio albo 65% średniego miesięcznego przychodu płatnika składek uzyskanego z prowadzonej przez niego działalności, albo do kwoty odpowiadającej kwocie minimalnego wynagrodzenia za każdego ubezpieczonego zgłoszonego do ubezpieczeń emerytalnego i rentowych. Drugim ograniczeniem jest możliwość przyznania rekompensaty jedynie trzykrotnie w przypadku, gdy wysokość rekompensaty wynosi 65% średniego miesięcznego przychodu albo dziewięciokrotnie, w przypadku kwoty odpowiadającej kwocie minimalnego wynagrodzenia (art. 16b ust. 7 ustawy).

Trzecim ograniczeniem wprowadzonym przez ustawodawcę jest rozwiązanie przewidziane w art. 16b ust. 8 ustawy. Zgodnie z tym przepisem rekompensata przysługuje jedynie za miesiące kalendarzowe, w których obowiązywało czasowe zawieszenie ruchu na przejściu granicznym, o którym mowa w ust.

1. 1. Za ten sam miesiąc kalendarzowy rekompensata przysługuje wyłącznie w jednej wysokości określonej w ust. 6 pkt 1 albo w ust. 6 pkt 2.

W ocenie Sądu przywołany przepis ogranicza możliwość przyznania rekompensaty jedynie do tych miesięcy, w których miało miejsce czasowe zawieszenie ruchu na przejściu granicznym. Czasowe zawieszenie ruchu może bowiem spowodować, że również przez pewien okres po przywróceniu ruchu granicznego przedsiębiorca w dalszym ciągu będzie odnotowywał spadek przychodów. W takim jednak przypadku ustawodawca uznał, że spadek przychodów w kolejnych miesiącach nie uprawnia do rekompensaty. Może to wynikać z uznania braku w takim przypadku bezpośredniego wpływu zawieszenia ruchu granicznego w miesiącu wcześniejszym.

Zdaniem Sądu, przepis art. 16b ust. 8 ustawy nie wprowadza natomiast wymogu, aby okres trwania czasowego zawieszenia ruchu na przejściu granicznym obejmował pełny miesiąc, tj. okres od pierwszego do ostatniego dnia danego miesiąca kalendarzowego. Zauważyć bowiem należy, że ustawodawca w art. 16b ust. 1 ustawy przyjął generalnie, iż rekompensata z budżetu państwa przysługuje w przypadku zarządzenia przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych czasowego zawieszenia ruchu na przejściu granicznym.

Wykładnia art. 16b ust. 8 ustawy dokonana przez Wojewodę prowadziłaby natomiast do skutków nieakceptowalnych w państwie prawa. Wyprowadzenie z powołanego przepisu warunku polegającego na długości trwania zawieszenia obejmującego cały konkretny miesiąc kalendarzowy oznaczałoby, że instytucja rekompensaty za czasowe zawieszenie ruchu na przejściach granicznych mogłaby być w istocie rozwiązaniem jedynie iluzorycznym. Wprowadzenie czasowego zawieszenia ruchu granicznego na określonych przejściach granicznych w wymiarze rozpoczynającym się np. drugiego dnia miesiąca kalendarzowego i przywracającego ten ruch w przedostatnim dniu następnego miesiąca kalendarzowego powodowałoby, że prawo do rekompensaty nie przysługiwałoby, mimo że zawieszenie ruchu na przejściu granicznym trwałoby faktycznie dłużej niż jeden miesiąc. W takim przypadku nawet trwające kilka miesięcy zawieszenie ruchu na przejściach granicznych, przerywane kilkudniowymi wznowieniami ruchu, wykluczałoby możliwość przyznania rekompensaty, co byłoby oczywiście sprzeczne z celem wprowadzonych regulacji.

Trzeba też zwrócić uwagę, że w przypadku wykładni zaprezentowanej w zaskarżonej decyzji, organ władzy wykonawczej, w drodze rozporządzenia, miałby możliwość jednostronnego wpływania na prawo uzyskania przez przedsiębiorców rekompensaty. O zawieszeniu lub przywróceniu ruchu na przejściach granicznych decyduje bowiem minister właściwy do spraw wewnętrznych rozporządzeniem (art. 16 ust. 3 pkt 2 w związku z art. 16b ust. 1 ustawy).

Uzależnienie prawa do rekompensaty w związku z czasowym zawieszeniem ruchu na przejściu granicznym od okresu trwania tego zawieszenia wynoszącego pełny miesiąc kalendarzowy, wbrew stanowisku Wojewody, nie znajduje uzasadnienia w przepisie art. 16b ustawy o ochronie granicy państwowej. Wymogu takiego nie można wyprowadzić z literalnego brzmienia wskazanego art. 16b ust. 8 ustawy ani tym bardziej z treści pozostałych jednostek redakcyjnych.

Ustawodawca przewidział, że rekompensata przysługuje jedynie za miesiące kalendarzowe, w których obowiązywało czasowe zawieszenie ruchu na przejściu granicznym – po spełnieniu warunków podmiotowo-przedmiotowych. Zatem to te warunki zakreślają granicę prawa do rekompensaty jako takiej. Natomiast art. 16b ust. 8 ustawy przewiduje jedynie, że rekompensata może być przyznana w przypadku, gdy w określonym miesiącu doszło do czasowego zawieszenia ruchu na przejściu granicznym, bez względu na okres trwania tego zawieszenia. Innymi słowy – w ocenie Sądu – art. 16b ustawy nie wprowadza warunku przyznania rekompensaty polegającego na długości okresu trwania zawieszenia ruchu granicznego obejmującego pełny miesiąc kalendarzowy.

Za wykładnią przyjętą przez organ w niniejszej sprawie nie przemawia też treść zdania drugiego art. 16b ust. 8, stanowiącego, że za ten sam miesiąc kalendarzowy rekompensata przysługuje wyłącznie w jednej wysokości określonej w ust. 6 pkt 1 albo w ust. 6 pkt 2. Z powołanego przepisu wynika jedynie, że za dany miesiąc kalendarzowy przysługuje prawo do jednokrotnej rekompensaty – w wysokości określonej w ust. 6 pkt 1 albo w ust. 6 pkt 2. Treść przepisu usuwa jedynie ewentualne wątpliwości wynikające z określenia w ust. 6 art. 16b dwóch możliwych wysokości rekompensaty.

Zdanie drugie przepisu art. 16 ust. 8 ustawy precyzuje, że uprawniony do rekompensaty może złożyć tylko jeden wniosek albo na podstawie przesłanek określonych w art. 16b ust. 6 pkt 1 albo w ust. 6 pkt 2 ustawy, nawet jeżeli spełnia przesłanki z obu przepisów, o czym świadczy użycie w ust. 6 słowa "albo" wskazującego na alternatywę rozłączną uprawnienia z art. 16 b ust. 6 pkt 1 albo ust. 6 pkt 2 ustawy.

Natomiast żadne sformułowanie w art. 16b ust. 8 ustawy nie wskazuje, aby celem ustawodawcy było przyznanie prawa do rekompensaty tylko w sytuacjach, gdy ruch graniczny był zawieszony przez każdy dzień danego miesiąca kalendarzowego.

Mając na uwadze powyższe, Sąd doszedł do przekonania o zasadności podniesionego w skardze zarzutu naruszenia zaskarżoną decyzją art. 16b ust. 8 ustawy, wskutek błędnej wykładni tego przepisu.

W konsekwencji Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143 z późn. zm., dalej jako "p.p.s.a.").

Ponownie rozpatrując sprawę Wojewoda podda analizie wniosek skarżącej z uwzględnieniem oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu niniejszego wyroku, w szczególności w zakresie prawidłowej wykładni przepisów.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę składa się wpis od skargi w wysokości 2.187 zł, wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 10.800 zł – stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2026 r., poz. 215) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.