Uzasadnienie
Decyzją z 20 maja 2026 r., znak: 1001-1OC.4802.2.2026.7.DP Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Łodzi, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Naczelnika Łódzkiego Urzędu Celno-Skarbowego w Łodzi z 3 marca 2026 r., znak: 368000-CZC-l.4802.15.2025.DG w przedmiocie nałożenia na B.P., jako osobę zarządzającą transportem w Ax. Sp. z o.o., kary pieniężnej w kwocie 500 zł z tytułu naruszenia obowiązków związanych z drogowym przewozem towarów.
Z akt sprawy wynika, że 29 sierpnia 2025 r. funkcjonariusze Łódzkiego Urzędu Celno-Skarbowego w Łodzi, pełniący służbę na drodze krajowej A2, Plac Poboru Opłat A2, kierunek Poznań, zatrzymali do kontroli zespół pojazdów o numerach rejestracyjnych [...] (samochód ciężarowy DAF z naczepą). W wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdzono, że kierujący - Ł.R., nie posiadał ważnego uprawnienia do prowadzenia samochodów ciężarowych z przyczepą/naczepą o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 ton (kategoria C+E). Weryfikacja ważności uprawnień kierującego w bazie danych Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców (CEPiK) wykazała, że uprawnienia wygasły 12 maja 2025 r. Z przeprowadzonej kontroli sporządzono protokół, do którego kontrolowany nie wniósł zastrzeżeń. Ustalono, że przewóz drogowy był wykonywany na rzecz Ax. Spółka z o.o. w K., a osobą zarządzającą transportem w przedsiębiorstwie w dniu kontroli był B.P.
Pismem z 16 stycznia 2026 r. Naczelnik Łódzkiego Urzędu Celno-Skarbowego w Łodzi zawiadomił zarządzającego transportem w przedsiębiorstwie Ax. Sp. z o. o. wszczęciu z urzędu postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej z tytułu naruszenia przepisów o transporcie drogowym.
Decyzją z 3 marca 2026 r. Naczelnik Łódzkiego Urzędu Celno-Skarbowego w Łodzi nałożył na B.P. karę pieniężną w kwocie 500 zł w związku z ujawnieniem nieprawidłowości polegającej na wykonywaniu 29 sierpnia 2025 r. przewozu drogowego przez Ł.R., który nie posiadał ważnego prawa jazdy do prowadzenia zestawu pojazdów ciężarowych.
Od powyższej decyzji B.P. złożył odwołanie, w którym zaskarżając decyzję w całości zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj.
- - art. 11, art. 7, art. 8 § 1 oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez całkowicie niejasne sformułowanie uzasadnienia, z treści którego nie wynika na jakiej podstawie organ pierwszej instancji uznał, że Ł.R. nie posiada ważnego prawa jazdy odpowiedniej kategorii,
- - art. 11, art. 7, art. 8 § 1 oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez całkowicie niejasne sformułowanie uzasadnienia, z treści którego nie wynika, czy Ł.R. nie okazał żadnego dokumentu prawa jazdy, czy też okazany dokument był z jakichś przyczyn nieważny.
W uzasadnieniu odwołania skarżący podkreślił, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a., co oznacza, że zaskarżona decyzja powinna być wyeliminowania z obrotu prawnego.
Wskazaną na wstępie decyzją z 20 maja 2026 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Łodzi (dalej: DIAS w Łodzi, organ) utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy wskazując, że zasady podejmowania i wykonywania transportu drogowego (krajowego i międzynarodowego), jak i odpowiedzialność za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego podmiotów wykonujących przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem zostały uregulowane w ustawie o transporcie drogowym. W myśl art. 4 pkt 22 lit. I) oraz lit. t) u.t.d., przez obowiązki lub warunki przewozu drogowego rozumie się obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym oraz przepisów ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami.
Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.k.p., kierującym pojazdem może być osoba, która osiągnęła wymagany wiek i jest sprawna pod względem fizycznym i psychicznym oraz spełnia jeden z następujących warunków: posiada umiejętność kierowania pojazdem w sposób niezagrażający bezpieczeństwu, nieutrudniający ruchu drogowego i nienarażający kogokolwiek na szkodę oraz odpowiedni dokument stwierdzający posiadanie uprawnienia do kierowania pojazdem. Stosownie do treści art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. a) u.k.p., stwierdzającym posiadanie uprawnienia do kierowania motorowerem, pojazdem silnikowym lub zespołem pojazdów składającym się z pojazdu silnikowego i przyczepy lub naczepy jest wydane w kraju prawo jazdy.
Uprawnienia funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej do kontroli ruchu drogowego, wynikają natomiast wprost z art. 129 ust. 4a p.r.d., zgodnie z którym, kontrolę ruchu drogowego mogą przeprowadzać także funkcjonariusze Straży Granicznej lub funkcjonariusze Służby Celno-Skarbowej, którym przysługują uprawnienia, o których mowa w ust. 2 pkt 1-5 i 7-12 oraz w art. 130a ust. 4 pkt 1. Funkcjonariuszom Straży Granicznej i funkcjonariuszom Służby Celno-Skarbowej przysługuje także uprawnienie, o którym mowa w ust. 2 pkt 6, w zakresie dotyczącym dokumentów stwierdzających uprawnienie do używania pojazdu.
Zgodnie z art. 129 ust. 2 pkt 1, 1a oraz 2 p.r.d., funkcjonariusz Służby Celno- Skarbowej, w związku z wykonywaniem czynności określonych w ust. 1, tj. "czuwanie nad bezpieczeństwem i porządkiem ruchu na drogach, kierowanie ruchem i jego kontrolowanie (...)", jest uprawniony do: legitymowania uczestnika ruchu i wydawania mu wiążących poleceń co do sposobu korzystania z drogi, używania pojazdu lub urządzenia wspomagającego ruch; ustalenia tożsamości kierującego pojazdem na podstawie danych z Rejestru Dowodów Osobistych; sprawdzania wymaganych dokumentów, o których mowa w art. 38, oraz zezwolenia, o którym mowa w art. 106 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami, weryfikacji danych o pojeździe, w tym danych o dokumentach pojazdu w centralnej ewidencji pojazdów; weryfikacji danych o kierującym pojazdem w centralnej ewidencji kierowców.
Stosownie do art. 92a ust. 2 u.t.d. zarządzający transportem, to osoba, o której mowa w art. 7c, a także każda inna osoba wykonująca czynności związane z przewozem drogowym, która naruszyła obowiązki lub warunki przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 2.000 złotych za każde naruszenie. Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego, o których mowa w ust. 2, wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia, a w przypadku niektórych naruszeń numer grupy naruszeń oraz wagę naruszeń wskazane w załączniku I do rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403, określa załącznik nr 4 do ustawy (art. 92a ust. 8 u.t.d). Na mocy postanowień ww. załącznika (Lp. 4.4), wykonywanie przewozu drogowego przez kierowcę, który nie posiada ważnego prawa jazdy odpowiedniej kategorii wymaganego dla danego rodzaju pojazdu lub zespołu pojazdów, stanowi naruszenie podlegające karze pieniężnej w wysokości 500 złotych.
Organ wskazał, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że osobą zarządzającą transportem w przedsiębiorstwie, którego kierowca realizował przewóz drogowy 29 sierpnia 2025 r. był B.P., legitymujący się certyfikatem kompetencji zawodowych w międzynarodowym transporcie drogowym rzeczy Nr [...]. Okoliczność tą potwierdzają także dane przekazane przez Główny Inspektorat Transportu Drogowego, Biuro do spraw Transportu Międzynarodowego w piśmie z 11 grudnia 2025 r. Kierujący samochodem ciężarowym marki DAF o numerze rejestracyjnym [...] wykonujący przewóz w imieniu przedsiębiorstwa, nie posiadał uprawnień do kierowania pojazdami. Uprawnienia kierowcy wygasły 12 maja 2025 r. W konsekwencji, przewóz drogowy rzeczy pojazdem ciężarowym w dniu 29 sierpnia 2025 r. wykonywany był przez kierowcę, który nie posiadał ważnego prawa jazdy do kierowania pojazdami, co wypełniło znamiona naruszenia wskazanego w Ip. 4.4 załącznika nr 4 do u.t.d.
DIAS w Łodzi zaznaczył, że odpowiedzialność zarządzającego transportem, osoby, o której mowa w art. 7c, a także każdej innej osoby wykonującej czynności związane z przewozem drogowym, na gruncie art. 92a u.t.d. ma charakter administracyjny, jest ona bezwzględna, obiektywna, co oznacza, że powstaje przez sam fakt naruszenia zakazu lub nakazu określonego w przepisie prawa administracyjnego. Do powstania odpowiedzialności, co do zasady, wystarczające jest stwierdzenie zaistnienia naruszenia, nawet jeśli powstało w sposób niezawiniony.
Ustawodawca umożliwił obalenie domniemania odpowiedzialności za zaistniałe naruszenia w sytuacji spełnienia przesłanek z art. 92b ust. 1 i 2 oraz art. 92c ust. 1 i 1a u.t.d. Pierwszy z tych przepisów nie ma odniesienia do sprawy będącej przedmiotem sporu, natomiast zgodnie z art. 92c ust. 1 u.t.d., nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli:
- 1) okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć, lub
- 2) za stwierdzone naruszenie na podmiot wykonujący przewozy została nałożona kara przez inny uprawniony organ lub
- 3) od dnia ujawnienia naruszenia upłynął okres ponad 2 lat.
Zgodnie z treścią ust. 1a, przepisy ust. 1 stosuje się odpowiednio w sprawach o nałożenie kary pieniężnej wobec osób, o których mowa w art. 92a ust. 2 (m.in. zarządzającego transportem). Dla zastosowania art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. konieczne jest łączne spełnienie dwóch przesłanek: brak wpływu przewoźnika na powstanie naruszenia, oraz wystąpienie naruszenia wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć. Okolicznościami, o których mowa w art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., mogą być wyłącznie sytuacje ponadprzeciętne, odbiegające od standardowych stanów faktycznych, których doświadczony i profesjonalny podmiot wykonujący przewóz drogowy przy zachowaniu najwyższej staranności i przezorności nie był w stanie przewidzieć. Sam zaś fakt, że winę za naruszenia ponosi kierowca, nie stanowi przesłanki zwalniającej przedsiębiorcę od odpowiedzialności.
Organ podkreślił, iż w analizowanej sprawie uchybienie dotyczy kierowania zespołem pojazdów bez ważnego uprawnienia. Nadzór w przedsiębiorstwie nad kwestiami organizacyjnymi transportu niewątpliwie obejmuje również dbanie o weryfikację terminów, w jakich wygasają uprawnienia zatrudnionych kierowców i ewentualne kierowanie ich na badania z odpowiednim wyprzedzeniem. Konieczność odnowienia uprawnień prawa jazdy lub wyrobienia nowego dokumentu - w związku z upływem terminu, na jakie zostało wydane zaliczyć należy do zakresu wiedzy powszechnej i wymaga od zarządzającego jedynie prawidłowej organizacji pracy. Zarządzający nie podniósł w odwołaniu żadnych okoliczności, z powodu których nie wywiązał się z ciążących na nim obowiązków.
Nie można zatem wskazać, że pomimo dochowania zasad należytej staranności zaistniały okoliczności nadzwyczajne, na które nie miał wpływu, a które spowodowały zorganizowanie transportu z wykorzystaniem kierowcy, któremu wygasły uprawnienia m.in. do prowadzenia zespołu pojazdów objętych kategorią C+E.
Resumując Dyrektor Izby Administracji Skarbowej wskazał, że skarżący nie przedstawił dowodów uwalniających go od odpowiedzialności, z dokumentu urzędowego, jakim jest prawidłowo sporządzony protokół z kontroli, z którego wynika, że 29 sierpnia 2025 r. kierowca realizował przejazd nie posiadając ważnego prawa jazdy, co niewątpliwie świadczy o braku sprawowania stałego wnikliwego nadzoru nad zatrudnionymi pracownikami. Okoliczności sprawy związane z przedmiotowym naruszeniem były okolicznościami, na które skarżący miał wpływ i mógł je przewidzieć, a brak posiadania ważnego prawa jazdy jest zakwalifikowany do kategorii naruszeń najpoważniejszych, albowiem w załączniku nr 4 do u.t.d. sporządzonym na podstawie rozporządzenia nr 2016/403, przy naruszeniu przepisów o wykonywaniu przewozu drogowego przez kierowcę, który nie posiada ważnego prawa jazdy Ip. 4.4 wskazano oznaczenie: "8.1 NN" oznaczające - "najpoważniejsze naruszenie". Nie można też uznać, że stwierdzone naruszenie prawa miało charakter nadzwyczajny i niemożliwy do przewidzenia oraz by nie można było mu zapobiec.
W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi B.P. zaskarżając w całości decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Łodzi z 20 maja 2026 r. wniósł o jej uchylenie i umorzenie postępowania administracyjnego oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.
- - art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez niezastosowanie i nałożenie na skarżącego kary pieniężnej wobec zaistnienia możliwości zastosowania pouczenia, wynikającej z tego, że stwierdzone w toku kontroli drogowej naruszenie prawa nie miało wpływu na bezpieczeństwo ruchu drogowego, tym samym cechowało się błahym ciężarem gatunkowym, wyniknęło z przyczyn niezależnych od strony, która zaprzestała naruszania prawa,
- - art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie możliwości zastosowania przepisu dającego organom administracji możliwość odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu zgodnie z art. 189f § 1 k.p.a., jak również naruszenie art. 189a § 2 pkt 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie, przejawiające się uznaniem, że na gruncie niniejszego postępowania nie mogą znaleźć zastosowania normy działu IVa k.p.a.
W uzasadnieniu skargi podkreślił, że w niniejszej sprawie winien znaleźć zastosowanie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Organy winny rozważyć zastosowanie pouczenia, zamiast sankcji o charakterze pieniężnym. Naruszenie prawa przypisywane stronie, nie ma bowiem nic wspólnego z czasem prowadzenia pojazdów, przerwami i odpoczynkami kierowców. W ocenie skarżącego odstąpienie od nałożenia kary, nie rodzi takich samych skutków jak niewszczynanie postępowania, choćby z proceduralnego punktu widzenia. W przypadku w którym zaistnieją stany faktyczne będące naruszeniem przepisów socjalnych regulujących pracę kierowców organ, który je ujawnił musi wszcząć postępowanie, sprawdzić w jego toku czy stworzono właściwe rozwiązania organizacyjne jak i w zakresie dyscypliny pracy, zapewniające przestrzeganie przez kierowców norm socjalnych. Organ musi też zbadać przyjęte w firmie zasady wynagradzania i jeśli nie zachęcają one do naruszania, przepisów, może wydać decyzję o odstąpieniu od nałożenia kary. Odmiennie natomiast kształtuje się kwestia skorzystania przez organ z dyspozycji art. 92c ust. 1 u.t.d., bowiem w tym przypadku, nie dochodzi do wszczęcia postępowania.
Skarżący nie zgodził się zatem z twierdzeniem, iż art. 189a § 2 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 92c ust. 1 u.t.d. wskazuje, że w sprawach dotyczących nałożenia kary pieniężnej na zarządzającego transportem w oparciu o zapisy materialne ustawy o transporcie drogowym, nie mogą znaleźć zastosowania regulacje działu IVa k.p.a.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Łodzi podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem stosując środki określone w ustawie.
W myśl natomiast art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c);
- 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;
- 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. W przypadku zaś gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a. skarga, zgodnie z art. 151 p.p.s.a., podlega oddaleniu w całości albo w części.
Z wymienionych przepisów wynika, że badanie legalności zaskarżonej decyzji lub postanowienia przez sąd administracyjny obejmuje ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego i ich wykładni przez organ administracji oraz zgodność z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji.
Przeprowadzona przez sąd w niniejszej sprawie kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji według powyższych kryteriów wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli sądowej w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Łodzi z 20 maja 2026 r., utrzymująca w mocy decyzję Naczelnika Łódzkiego Urzędu Celno-Skarbowego w Łodzi z 3 marca 2026 r. o nałożeniu na skarżącego - jako zarządzającego transportem w spółce Ax., kary pieniężnej za wykonywanie przewozu drogowego przez kierowcę, który nie posiadał ważnego prawa jazdy odpowiedniej kategorii wymaganego dla danego rodzaju zespołu pojazdów.
Wskazać zatem należy, że zgodnie z art. 92a ust. 2 u.t.d., zarządzający transportem, osoba, o której mowa w art. 7c, a także każda inna osoba wykonująca czynności związane z przewozem drogowym, która naruszyła obowiązki lub warunki przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 2000 złotych za każde naruszenie. Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego, o których mowa w ust. 2, wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia, a w przypadku niektórych naruszeń numer grupy naruszeń oraz wagę naruszeń wskazane w załączniku I do rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403, określa załącznik nr 4 do ustawy (art. 92a ust. 8 u.t.d.). Zgodnie z lp. 4.4. tego załącznika, w przypadku, gdy kierowca nie posiada ważnego prawa jazdy odpowiedniej kategorii wymaganego dla danego rodzaju pojazdu lub zespołu pojazdów kara wynosi 500 zł.
Zaznaczyć przy tym należy, co podkreślił również DIAS w Łodzi w zaskarżonym rozstrzygnięciu, że decyzja o nałożeniu kary ma charakter związany, co oznacza iż w razie stwierdzenia naruszenia obowiązków lub warunków wykonywania przewozu drogowego organ - co do zasady - zobowiązany jest do ustalenia kary pieniężnej w wysokości określonej w załączniku do u.t.d.
W świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie budzi wątpliwości okoliczność, że w trakcie przewozu wykonywanego 29 sierpnia 2025 r. przez przedsiębiorstwo, w którym osobą zarządzającą transportem jest skarżący, kierujący zespołem pojazdów (samochód ciężarowy DAF z naczepą) - Ł.R., nie posiadał ważnego uprawnienia do prowadzenia samochodów ciężarowych z naczepą o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 ton (kategoria C+E). Weryfikacja ważności uprawnień kierującego w bazie danych Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców wykazała, że uprawnienia wygasły 12 maja 2025 r. Jednocześnie organy obydwu instancji uznały, że okoliczności rozpoznawanej sprawy nie dają podstaw do zastosowania art. 92c ust. 1 pkt 1 i 1a u.t.d., a w związku z tym wymierzono karę w wysokości 500 zł.
W ocenie sądu dokonana przez organy orzekające ocena stanu faktycznego i prawidłowość wymierzonej kary nie budzą zastrzeżeń. Odpowiedzialność skarżącego jako zarządzającego transportem w przedsiębiorstwie, który wykonywał kontrolowany przewóz jest oczywista i jednoznaczna. To na osobie zarządzającej transportem ciąży bowiem obowiązek kontrolowania wypełnienia, co do wszystkich pojazdów wykorzystywanych w firmie przewozowej, wymogów formalnych dopuszczenia pojazdów do ruchu. Zatem skarżący powinien czuwać nad tym, by przewozy odbywały się zgodnie z prawem, przez kierowców posiadających prawo jazdy odpowiednej dla danego pojazdu kategorii oraz ważne badania lekarskie i psychologiczne, potwierdzające brak przeciwwskazań zdrowotnych i psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy. Niezrealizowanie tych obowiązków rodzi jego odpowiedzialność za zaistniałe naruszenia.
Podkreślić przy tym należy, że wynikająca z art. 92a ust. 2 u.t.d. odpowiedzialność osoby zarządzającej transportem ma charakter administracyjny. Jest obiektywna i niezależna od winy w tym sensie, że jest ponoszona co do zasady z tytułu wystąpienia określonego skutku (stwierdzonego naruszenia), bez konieczności wykazywania związku przyczynowego między zachowaniem podmiotu odpowiedzialnego, a powstałym skutkiem. Odpowiedzialność ta zbliżona jest zatem do odpowiedzialności ponoszonej na zasadzie ryzyka, choć nie ma charakteru nieograniczonego, gdyż przepisy przewidują możliwość odstąpienia od nałożenia kary w sytuacjach określonych w art. 92b ust. 1 i 92c ust. 1 u.t.d. Jednakże, jak słusznie uznały organy orzekające, w okolicznościach niniejszej sprawy przepisy nie znajdują zastosowania. Aby móc uchylić się od odpowiedzialności należy bowiem wykazać, że do naruszeń doszło pomimo zapewnienia właściwej organizacji i dyscypliny pracy oraz sprawowania stałego, wnikliwego nadzoru nad zatrudnionymi kierowcami oraz pojazdami będącymi własnością przedsiębiorstwa.
Nie budzi bowiem wątpliwości, że przedsiębiorca ma możliwość reagowania na działania osób, którymi posługuje się przy wykonywaniu transportu drogowego, m.in. poprzez bieżącą kontrolę dokumentacji. Natomiast skarżący nie wykazał, by zapewnił właściwą organizację i dyscyplinę pracy, uniemożliwiającą powstanie naruszeń. Wykazanie natomiast okoliczności, o których mowa w art. 92c u.t.d., pozwalających na wyłączenie odpowiedzialności za ujawnione naruszenia i uniknięcie obowiązku zapłaty kary pieniężnej, obciąża osobę zarządzającą transportem. Organ nie ma przy tym obowiązku z własnej inicjatywy poszukiwać tych okoliczności ani dowodów na ich poparcie. Przy czym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że regulacja zawarta w art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. ma charakter wyjątkowy i dotyczy sytuacji ponadprzeciętnych, odbiegających od standardowych stanów faktycznych, których doświadczony i profesjonalny podmiot wykonujący przewóz drogowy przy zachowaniu należytej staranności i przezorności nie był w stanie przewidzieć, np. będących rezultatem działania siły wyższej, bądź osoby trzeciej, za której winę przedsiębiorca nie może odpowiadać (por. wyrok NSA z 6 lipca 2011 r. sygn. akt II GSK 716/10).
Zatem do uwolnienia się od odpowiedzialności wymagane jest udowodnienie podjęcia wszystkich niezbędnych środków w celu zapobieżenia powstaniu naruszenia prawa (por. wyrok NSA z 4 grudnia 2018 r. sygn. akt II GSK 4457/16). Zaznaczyć należy, że instytucja wyłączenia odpowiedzialności przedsiębiorcy nie ma zastosowania nawet w sytuacji, gdy naruszenie wynika z zawinionego działania kierowcy, którym przedsiębiorca posługuje się przy wykonywaniu transportu drogowego, a nie jest to działanie wynikające z nadzwyczajnych, niemożliwych do przewidzenia okoliczności, na które przewoźnik nie ma wpływu. Za przyjęciem takiego stanowiska przemawia przede wszystkim charakter odpowiedzialności przewoźnika, która jest niezależna od winy czy dobrej lub złej woli, wystarczające jest stwierdzenie samego faktu naruszenia polegającego na wykonywaniu przejazdu bez właściwego zezwolenia.
W związku z tym, badanie świadomości i stosunku przedsiębiorcy do danego naruszenia prawa jest co do zasady bez znaczenia dla możliwości wymierzenia kary. Brak jego winy w wystąpieniu naruszeń nie może stanowić podstawy wyłączenia jego odpowiedzialności. Nie wystarczy wykazanie braku winy, lecz wymagane jest pozytywne wykazanie podjęcia w ramach organizacji przewozu wszystkich niezbędnych środków, a w konsekwencji dowiedzenie, że do naruszenia doszło na skutek obiektywnych, nadzwyczajnych i nieprzewidywalnych okoliczności, na które przedsiębiorca nie miał wpływu (por. wyrok NSA z 23 września 2021 r., sygn. akt II GSK 611/21; wyrok NSA z 10 października 2019 r., sygn. akt II GSK 2852/17).
W rozpoznawanej sprawie skarżący nie podał żadnej okoliczności, która pozwoliłaby na zastosowanie art. 92c ust. 1 u.t.d., wyłączającego jego odpowiedzialność. Stwierdzone naruszenie, polegające na braku aktualnego prawa jazdy kierowcy wykonującego przewóz jest wynikiem braku kontroli osoby zarządzającej przewozem w przedsiębiorstwie, któremu można było zapobiec dokonując systematycznej kontroli i weryfikacji uprawnień kierowców. Skarżący nie wykazał, że nie miał wpływu na powstanie naruszenia oraz by nastąpiło ono wskutek zdarzeń i okoliczności, których nie mógł przewidzieć, a w związku z tym nie zaistniała również podstawa do zastosowania powyżej wskazanych przepisów, przewidujących możliwość odstąpienia od postępowania zmierzającego do nałożenia kary pieniężnej.
Odnosząc się natomiast do podniesionego w skardze zarzutu braku zastosowania przez DIAS w Łodzi art. 189f § 1 k.p.a. i w konsekwencji nieodstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej oraz poprzestania na pouczeniu, sąd stwierdził, że organy orzekające w niniejszej sprawie prawidłowo uznały, że art. 92c ust. 1 u.t.d. stanowi przepis odrębny, o którym mowa w art. 189a § 2 k.p.a. i z tego względu w sprawie nie miały zastosowania przepisy Działu IVa k.p.a. dotyczące administracyjnych kar pieniężnych.
Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd wyrażony w orzeczeniu NSA z 16 grudnia 2025 r. sygn. akt II GSK 1188/25, że przepisy art. 92b i 92c u.t.d. mają charakter odrębny w zakresie przywołanego w skardze uregulowania zawartego w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. i dlatego przyjąć należy, że możliwość zastosowania tego przepisu w rozpoznawanej sprawie jest wyłączona.
W powołanym wyroku NSA wyjaśnił, iż kluczowe znaczenie ma relacja zachodząca pomiędzy przepisami regulującymi zasady podlegania i niepodlegania karze zawartymi w art. 92a-92c u.t.d. oraz przepisami działu IVa k.p.a., pośród których ulokowano przepisy art. 189a-189f k.p.a., normujące uniwersalne zasady wymierzania administracyjnych kar pieniężnych i uwalniania z odpowiedzialności osób, które spełniły warunki ukarania.
Zgodnie z art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1 u.t.d. na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których nie mógł przewidzieć.
Stosownie natomiast do art. 189 § 2 k.p.a. w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych: 1) przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, 2) odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia, 3) terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej, 4) terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej, 5) odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej, 6) udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej - przepisów niniejszego działu (tj. działu IVa k.p.a.) w tym zakresie nie stosuje się.
NSA zaznaczył, iż ustalenia wymaga, czy instytucja uwolnienia od należnej stronie postępowania administracyjnego kary pieniężnej uregulowana w art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. jest jedną z instytucji "uregulowanych odrębnie" względem działu IVa k.p.a., a więc, czy konkuruje z którąś z instytucji zwalniających osobę popełniającą delikt ujęty w katalogu art. 189a § 2 pkt 1-6 k.p.a. i z mocy art. 189a § 2 zd. końcowe k.p.a. zostaje do niej zamknięta droga w postępowaniu toczącym się w przedmiocie wymierzenia kary. Zdaniem NSA, z taką konkurencyjnością skutkującą wyłączeniem stosowania art. 189a § 2 k.p.a. w sprawie mamy do czynienia.
Jak ponadto wyjaśnił NSA w wyroku z 12 czerwca 2025 r., II GSK 2394/24, użyte w art. 189a § 2 zd. końcowe i art. 189a ab initio k.p.a. wyrażenia "przepisów niniejszego działu w tym zakresie nie stosuje się" oraz "w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych" nie obrazują wyłącznie semantyki nazw instytucji prowadzących do uwolnienia od kary, raz to przyjmującej postać niewszczynania lub umorzenia postępowania (art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a.), raz to odstąpienia od nałożenia kary (art. 189a § 2 pkt 2 k.p.a.), raz to udzielenia ulgi osobie ukaranej (art. 189 § 2 pkt 6 k.p.a.). Wolą ustawodawcy było, aby rozstrzygające znaczenie miał "zakres" ("w tym zakresie nie stosuje się"; art. 189a § 2 zd. końcowe k.p.a.). Ten "zakres" to nie nazwa instytucji, procesowej czy materialnoprawnej, ale skutek jurydyczny, efekt mierzony głębokością ingerencji w sytuację prawną osoby naruszającej prawo i zasługującą a limine na ukaranie.
Jeżeli ten zakres obejmuje uwolnienie od kary pomimo ustalenia faktów prawotwórczych rodzących odpowiedzialność administracyjnoprawną strony, to jest to ten sam zakres. A jeżeli jest to ten sam zakres, to dochodzi do konkurencji obydwu ustaw niedającej się pogodzić w postępowaniu jurysdykcyjnym i wymagającej - z mocy wyraźnego nakazu ustawowego płynącego z art. 189a § 2 zd. końcowe k.p.a. - udzielenia pierwszeństwa regulacji pozakodeksowej, którą na tle badanej sprawy jest art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. Podstawą zakazu stosowania regulacji działu IVa k.p.a. w sprawach o wymierzenie kary za przewóz z naruszeniem przepisów u.t.d. jest upadek skutku ukarania, na jakie w świetle ustaleń orzekającego organu, zasługuje adresat decyzji. Ten rezultat ustawodawca realizuje na różne sposoby, wykorzystując konstrukcje materialnoprawne, np. tworząc samoistne instytucje, zwolnienia (raz przyznawane już w trakcie procesu, jak ma to miejsce w wypadku odstąpienia od wymierzenia kary, innym razem po skutecznym nałożeniu kary, jak ma to miejsce w wypadku ulg).
Może jednak do tego samego celu wykorzystać konstrukcje prawa procesowego, jak ma to miejsce w wypadku niewszczynania postępowania (co jest "urzędowym" odpowiednikiem odmowy wszczęcia postępowania z art. 61a k.p.a.) lub umorzenia postępowania, a więc decyzji z art. 105 § 2 k.p.a. Zakres treściowy i aksjologia wszystkich tych instytucji są wspólne. To względy natury losowej (brak wpływu na naruszenie, niezawiniona niemożność przewidzenia wydarzeń z art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d.; ważny interes strony z art. 189k § 1 k.p.a.) lub stopnia negatywnego oddziaływania deliktu na relacje społeczne w tym konkretnym przypadku (znikoma waga naruszenia z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., interes publiczny z art. 189k § 1 k.p.a.) - w drodze wyjątku od zasady ponoszenia odpowiedzialności za naruszenia prawa, przesądzają o końcowym uwolnieniu strony od ciężaru, jakim jest kara pieniężna. Metodyka wartościowania ustawodawcy jest dla wszystkich tych rozwiązań wspólna; opiera się na zatamowaniu konieczności wykonania kary ze względu na wyjątkowe położenie życiowe sprawcy naruszenia.
Niewątpliwie rozwiązania takie świadczą o tym, że ustawodawca nie generuje kar administracyjnych w sposób mechaniczny, ale organom administracji publiczne powierzył jeszcze dodatkowo ocenę, czy aby inne doniosłe dla porządku prawnego wartości (o aksjologii równie mocnej, jak nakaz ponoszenia odpowiedzialności za sprowadzenie ryzyka, niebezpieczeństwa dla życia i zdrowia człowieka uczestniczącego w ruchu drogowym), nie ulegną wskutek wymierzenia i wykonania kary zatracone. Zakres takich wyjątków pozwalających uniknąć kary nie może być zbyt szeroki, stąd ustawodawca tworzy zapory, jak ta wyrażona w art. 189a § 2 zd. końcowe k.p.a., do wywodzenia podstaw zwolnienia z kary ze zbyt licznych, zawartych w wielu aktach normatywnych, regulacji.
Relacja zachodząca pomiędzy art. 92c u.t.d. i art. 189a i n. k.p.a. była już wielokrotnie przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd m.in. w wyroku z 12 lutego 2025 r., II GSK 1777/21 jednoznacznie stwierdził, że art. 92c u.t.d. jest odrębną regulacją w rozumieniu art. 189a § 2 k.p.a.; obydwie te bowiem regulacje normują sytuacje, w których pomimo popełnienia deliktu administracyjnego podmiot unika kary pieniężnej. Z kolei w wyroku z 12 września 2024 r., III FSK 370/24 NSA stwierdził, że wyłączenie stosowania regulacji kodeksowej z mocy art. 189a § 2 k.p.a. następuje już z tego powodu, że przepis odrębny reguluje substancjalnie tożsamą instytucję z tą wynikającą z wyliczenia art. 189a § 2 k.p.a.
Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, zgadzając się z powołanymi i cytowanymi wyżej orzeczeniami NSA, za niezasadne uznał zarzuty skargi odnoszące się do naruszenia przez organy art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie oraz naruszenia art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie możliwości zastosowania przepisu dającego organom administracji możliwość odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu zgodnie z art. 189f § 1 k.p.a., jak również naruszenia art. 189a § 2 pkt 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnię. Przepisy Działu IVa k.p.a., w tym art. 189f k.p.a., nie mają bowiem zastosowania do kar nakładanych na podstawie u.t.d.
W związku z tym przeprowadzona przez tutejszy sąd kontrola legalności wykazała, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, są zgodne z przepisami prawa. Organy administracji publicznej orzekające w sprawie przeprowadziły postępowanie wyjaśniające, z zachowaniem zasad określonych w przepisach k.p.a. i w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy ustaliły wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, a swoje stanowisko uzasadniły, dokonując prawidłowej wykładni prawa materialnego mającego zastosowanie w sprawie.
Sądowi orzekającemu w niniejszej sprawie znana jest przy tym treść pytania prawnego przedstawionego do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów NSA postanowieniem NSA z 14 lipca 2026 r., sygn. akt II GSK 255/26, jednak z uwagi na oczywisty i bezsporny charakter naruszenia u.t.d., jakiego dopuścił się skarżący oraz fakt, że kierowanie samochodem ciężarowym DAF z naczepą bez wymaganych uprawnień z całą pewnością nie zalicza się do naruszeń o "błahym ciężarze gatunkowym", sąd nie skorzystał z uprawnienia wynikającego z art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Brak posiadania ważnego prawa jazdy jest zakwalifikowany do kategorii naruszeń najpoważniejszych, albowiem w załączniku nr 4 do u.t.d. sporządzonym na podstawie rozporządzenia nr 2016/403, przy naruszeniu przepisów o wykonywaniu przewozu drogowego przez kierowcę, który nie posiada ważnego prawa jazdy Ip. 4.4 wskazano oznaczenie: "8.1 NN" oznaczające - "najpoważniejsze naruszenie"
Z uwagi na powyższe skarga została oddalona na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.
d.cz.