Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 14 lipca 2026 r., sygn. akt II GSK 255/26

Uzasadnienie

Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 187 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.) postanowił przedstawić do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego następujące zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości: "Czy art. 92c ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 1539 ze zm., dalej: "u.t.d.") stanowi przepis odrębny w rozumieniu art. 189a § 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm., dalej: "k.p.a."), wyłączający w całości stosowanie działu IVa Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 189f k.p.a., do administracyjnych kar pieniężnych nakładanych na podstawie art. 92a u.t.d.?";

Powyższe zagadnienie prawne wyłoniło się w toku rozpoznawania przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej R. Sp. z o. o. sp. k. w G. (dalej przywoływana jako: "Skarżąca", "Strona", "Spółka") od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 21 października 2025 r., (sygn. akt I SA/Bd 489/25). Wskazanym wyrokiem Sąd pierwszej instancji oddalił skargę Skarżącej, na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy (dalej przywoływany jako: "Organ II instancji") z dnia 14 lipca 2025 r. nr 0401-IOA.4802.30.2025.3 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie przewozu drogowego odpadów bez oznakowania środka transportu.

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego został wydany w następujących okolicznościach:

1. 1. Decyzją z 16 maja 2025 r. Naczelnik Kujawsko-Pomorskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Toruniu (dalej przywoływany jako: "Organ I instancji") na podstawie art. 92a ust. 1 i ust. 7 w zw. z poz. 4.8 załącznika nr 3 do ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tj. Dz. U. z 2022 r., poz. 2201,ze zm.. dalej przywoływana jako: "u.t.d.") w zw. z art. 24 ust. 1, 6 i 7 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tj. Dz.U. z 2023 r., poz. 1587; dalej przywoływana jako: "ustawa o odpadach") w zw. z § 9 ust. 1, ust. 3, ust. 4, rozporządzenia Ministra Środowiska z 7 października 2016 r. w sprawie szczegółowych wymagań dla transportu odpadów (Dz. U. z 2016 r. poz. 1742, dalej przywoływane jako: "rozporządzenie") nałożył na Spółkę karę pieniężną w wysokości 10.000 zł, z uwagi na wykonywanie przewozu drogowego odpadów przez transportującego odpady bez oznakowania środka transportu tablicą "ODPADY".
2. 2. Rozpoznając wniesione odwołanie Organ II instancji decyzją z 14 lipca 2025 r. utrzymał w mocy ww. zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Organ podał, że z akt sprawy wynika, iż 22 stycznia 2024 r. na autostradzie [...] w miejscowości [...], funkcjonariusze Służby Celno-Skarbowej Kujawsko-Pomorskiego Urzędu Celno-Skarbowego poddali kontroli drogowej pojazd silnikowy wykonujący krajowy transport drogowy w imieniu Skarżącej. W wyniku podjętych czynności kontrolnych, kontrolujący stwierdzili wykonywanie przewozu drogowego przez transportującego odpady bez oznakowania środka transportu. Na powyższą okoliczność sporządzono protokół kontroli drogowej, do którego nie zostały wniesione żadne zastrzeżenia. Organ II instancji zauważył, że Skarżąca, jako profesjonalnie świadcząca usługi przewozu rzeczy, powinna przed rozpoczęciem przewozu upewnić się czy środek transportu został oznakowany właściwie oraz czy oznakowanie pojazdu zostało na nim umieszczone (otwarte) w sposób trwały, czego wymagają przepisy prawa. Podobnej kontroli pojazd powinien być poddany po każdej przerwie czy postoju w trakcie przewozu. Skoro Skarżąca działając przez upoważnioną osobę, czy to przez swojego kierowcę, nie dołożyła należytej staranności przy przygotowaniu środka transportu służącego do przewozu odpadów, to nie można mówić o braku odpowiedzialności za stwierdzone naruszenia, a przede wszystkim nie można twierdzić, że nie miała wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których jako wykonująca przewóz nie mogła przewidzieć. Zdaniem Organu II instancji brak wiedzy, bądź brak należytego nadzoru nad zatrudnionym kierowcą lub brak odpowiedniego jego wyszkolenia nie stanowi okoliczności wyłączających odpowiedzialność. Organ II instancji wskazał, że z wyjaśnień Spółki wprost wynika, że kierowca w wyniku przeoczenia nie odsłonił tabliczki "ODPADY", że brak odsłoniętej tablicy z napisem "ODPADY" nie był wynikiem umyślnego działania kierowcy lecz "zwykłą omyłką". Ponadto kierowca nie wniósł uwag do protokołu, bo "w stresie i presji związanej z kontrolą nie był w stanie odpowiednio się wypowiedzieć, co mogło wpłynąć na interpretację zdarzenia przez kontrolujących". Zatem, w przedmiotowym przypadku nie doszło do interpretacji zdarzenia przez kontrolujących, a miejsce miało tylko stwierdzenie faktu braku prawidłowego oznaczenia pojazdu, którym transportowano odpady. W związku z powyższym powoływanie się na "zwykły błąd i roztargnienie kierowcy" nie może stanowić przesłanki egzoneracyjnej odpowiedzialności przewoźnika.
3. 3. Skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy.
4. 4. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w przywoływanym na wstępie wyroku z dnia 21 października 2025 r. orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm., dalej przywołana jako: "p.p.s.a.").

Sąd I instancji wskazał, że w sprawie bezsporne jest, że poddany kontroli środek transportu, którym wykonywano przewóz drogowy odpadów, nie został oznakowany zgodnie z przepisami. W toku kontroli ujawniono brak tablicy "ODPADY". Okoliczność tę dokumentuje protokół kontroli i załączona do niego dokumentacja zdjęciowa. Skarżąca okoliczności tej nie kwestionuje. Zarzuty skargi sprowadzają się do twierdzenia, że w sprawie powinien znaleźć zastosowanie przepis art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., oraz przepisy art. 189d i art. 189f k.p.a.

Odnosząc się do tych zarzutów WSA stwierdził, że prawidłowe jest stanowisko Organu II instancji o braku podstaw do zastosowania w sprawie art. 92c ust. 1 u.t.d. Skarżąca nie wykazała bowiem okoliczności wyłączających jej odpowiedzialność. Słusznie Organ II instancji wskazał, że w przedmiotowym przypadku kontrolujący nie dokonywali interpretacji zdarzenia, a stwierdzili fakt braku prawidłowego oznaczenia pojazdu, którym transportowano odpady. W związku z powyższym powoływanie się na "zwykły błąd i roztargnienie kierowcy" nie może stanowić przesłanki egzoneracyjnej odpowiedzialności przewoźnika.

Zdaniem WSA brak jest w sprawie także podstaw do miarkowania kary oraz do odstąpienia od jej wymierzenia. Wysokość sankcji określona została w sposób "sztywny", a więc niepoddający się czynnościom wymiaru kary unormowanym w art. 189d k.p.a. Dlatego nie sposób czynić Organom zarzutu w zakresie przyjętej wysokości kary. Brak jest także podstaw, w ocenie WSA, do zastosowania instytucji, o której mowa w art. 189f k.p.a. WSA stwierdził, że przepisem odrębnym w rozumieniu art. 189a § 2 k.p.a. in fine, jest art. 92c u.t.d. Z tego przepisu wynika, że w warunkach w nim określonych nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się. Zdaniem Sądu I instancji w takiej sytuacji za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że jako przepis odrębny w relacji do przepisów działu IVA k.p.a. reguluje on zagadnienie, o którym mowa w art. 189a § 2 pkt 2 w zw. z art. 189f k.p.a. Konsekwencją jego zastosowania jest bowiem to, że w sytuacji zaistnienia naruszenia penalizowanego administracyjną karą pieniężną oraz zaktualizowania się jednej z określonych nim przesłanek wyłączenia odpowiedzialności przewoźnika drogowego, na przewoźnika tego nie jest nakładana kara pieniężna, albowiem nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia tej kary, a wszczęte umarza się.

Stosowanie art. 92c u.t.d. w praktycznym wymiarze ma więc w istocie rzeczy ten sam skutek, co zastosowanie instytucji odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, o której mowa w art. 189a § 2 pkt 2 w związku z art. 189f k.p.a., bowiem za zaistniałe i ujawnione naruszenie prawa, kara ta nie jest nakładana.

1. 5. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Spółka zaskarżając ww. wyrok w całości i wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i poprzedzających go decyzji Organów obu instancji w całości i umorzenie postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w całości, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, zasądzenie od Organu II instancji na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu opłaty od wniosku za sporządzenie i doręczenie odpisu wyroku wraz z jego pisemnym uzasadnieniem, a także kosztów zastępstwa procesowego w wysokości według norm przepisanych za obydwie instancje, oraz kosztu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz zrzekła się rozprawy. Skarżąca zarzuciła:

1. 1. w granicach wskazanych w art. 174 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez przeprowadzenie niepełnej kontroli legalności decyzji administracyjnej i niedostrzeżenie przez Sąd I instancji naruszenia przez Organy przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, a tym samym petryfikowanie naruszenia przez Organy:

1. 1. art. 6, art. 7 i art. 8 § 1 k.p.a. i wyrażonych w tych przepisach zasad legalizmu, prawdy obiektywnej oraz zaufania do władzy publicznej w zw. z art. 189a § 1 k.p.a., art. 189a § 2 pkt 2 k.p.a. a contrario oraz art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez nierozważenie zastosowania do kary pieniężnej przewidzianej w ustawie o transporcie drogowym przepisów k.p.a. dotyczących administracyjnych kar pieniężnych (dział IVa), które regulują zasady nakładania kar (w tym odstąpienie od ukarania) i powinny znaleźć zastosowanie do kar nakładanych na podstawie ustawy u.t.d., a zostały przez Organy pominięte, pomimo że kary pieniężne w ustawie u.t.d. zostały uregulowane w sposób częściowy, nieuwzględniający jednak wszystkich kwestii wymienionych w art. 189a § 2 pkt 1-6 k.p.a., przez co koniecznym jest w przypadku przepisów u.t.d. odwołanie się do uregulowań działu IVa k.p.a. (por. m. in. wyrok VI SA/Wa 2875/23, VI SA/Wa 3023/23, VI SA/Wa 198/23, VI SA/Wa 2230/22, III SA/Po 145/22). Ocena, czy w sprawie nie występują przestanki do odstąpienia od ukarania stanowi obligatoryjny element postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, którego pominięcie wywołuje konieczność uchylenia tak podjętej decyzji,
2. 2. art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 8 § 1 k.p.a. poprzez nierozważenie odstąpienia od nałożenia kary i poprzestania na pouczeniu w sytuacji, gdy waga zarzucanego Stronie naruszenia była znikoma, strona zaprzestała naruszania prawa a kara w wysokości 10.000,00 zł za zarzucone naruszenie w okolicznościach, w jakich do niego miało dojść i jego wagi jawi się jako nieproporcjonalna,
3. 3. art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 189a § 1 k.p.a., art. 189a § 2 pkt 2 k.p.a. a contrario poprzez mylenie przez WSA okoliczności wyłączających odpowiedzialność określonych w art. 92c ust. 1 u.t.d. z przesłankami odstąpienia od nałożenia kary określonymi wyłącznie w k.p.a., w sytuacji gdy jedne wyłączają przypisanie odpowiedzialności (u.t.d.), a drugie pomimo jej przypisania łagodzą jej charakter poprzez odstąpienie od nałożenia kary (k.p.a.);

1. 2. w granicach wskazanych w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, tj.:

2.1 art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. w zw. z art. 92a ust. 1, 3 i 7 u.t.d. w zw. z Ip. 4.8. zał. nr 3 do u.t.d. poprzez niezastosowanie tego przepisu i zaakceptowanie wszczęcia, a następnie nieumorzenia postępowania administracyjnego i przypisania przewoźnikowi odpowiedzialności za wykonywanie przewozu drogowego odpadów przez transportującego odpady bez oznakowania środków transportu, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 24 ust. 7 ustawy o odpadach, w sytuacji, gdy okoliczności sprawy i dowody wskazują, że przewoźnik nie miał wpływu na powstanie naruszenie, a naruszenia nastąpiły wskutek zdarzeń i okoliczności, których przewoźnik nie mógł przewidzieć i którym nie mógł zapobiec, 2.2 art. 189a § 1 k.p.a., art. 189a § 2 pkt 2 k.p.a. a contrario, art. 189e k.p.a. oraz art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez niezastosowanie do kary pieniężnej przewidzianej w ustawie o transporcie drogowym przepisów k.p.a. dotyczących administracyjnych kar pieniężnych (dział IVa), które regulują zasady nakładania kar (w tym odstąpienie od ukarania) i powinny znaleźć zastosowanie do kar nakładanych na podstawie ustawy u.t.d., a zostały przez organy pominięte, pomimo że kary pieniężne w ustawie u.t.d. zostały uregulowane w sposób częściowy, nieuwzględniający jednak wszystkich kwestii wymienionych w art. 189a § 2 pkt 1-6 k.p.a., przez co koniecznym jest w przypadku przepisów u.t.d. odwołanie się do uregulowań działu IVa k.p.a. (por. m. in. wyrok VI SA/Wa 2875/23, VI SA/Wa 3023/23, VI SA/Wa 198/23, VI SA/Wa 2230/22, III SA/Po 145/22), 2.3 art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 8 § 1 k.p.a. poprzez zaakceptowanie nieodstąpienia od nałożenia kary i poprzestania na pouczeniu w sytuacji, gdy waga zarzucanego stronie naruszenia była znikoma, strona zaprzestała naruszania prawa, a kara w wysokości 10.000,00 zł za zarzucone naruszenie w okolicznościach w jakich do niego miało dojść i jego wagi jawi się jako nieproporcjonalna;

1. 3. w granicach wskazanych w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, tj.:

1. 1. art. 189a § 2 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 92c ust. 1 pkt 1-3 u.t.d. poprzez uznanie, że instytucja uregulowana w art. 92c ust. 1 u.t.d. jest tożsama z kodeksową instytucją odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu, co miałoby zdaniem sądu uzasadniać niezastosowanie przepisu art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. w postępowaniu prowadzonym na podstawie u.t.d., pomimo że zakres normowania przepisów k.p.a. i u.t.d. jest odmienny, a odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu nie należy utożsamiać z umorzeniem (ewentualnie niewszczynaniem) postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej (por. uchwala NSA III OPS 1/21).
2. 6. Organ II instancji w odpowiedzi skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

7. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do zagadnienia, czy art. 92c ust. 1 u.t.d., jest "przepisem odrębnym" w rozumieniu art. 189a § 2 pkt 2 k.p.a., a co za tym idzie, czy wyłącza w całości stosowanie do kar pieniężnych nakładanych na podstawie art. 92a u.t.d. działu IVa k.p.a. - w tym w szczególności instytucję odstąpienia od nałożenia kary z art. 189f k.p.a., czy też jest jedynie przepisem szczególnym, regulującym przesłanki egzoneracyjne, obok którego art. 189f k.p.a. znajduje nadal zastosowanie.

Kwestia ta, będąca w niniejszej sprawie wskazaną w skardze kasacyjnej istotą sporu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, stanowi zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości w rozumieniu art. 187 p.p.s.a., upoważniające skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznający skargę kasacyjną do przedstawienia składowi powiększonemu tego zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia w formie tzw. uchwały konkretnej, o której mowa w art. 15 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Wskazane zagadnienie prawne budzi wątpliwości o szczególnej doniosłości w niniejszej sprawie (tj. "poważne" wątpliwości), a ich wyjaśnienie ma zasadnicze znaczenie przy rozstrzyganiu tej konkretnej sprawy (R. Hauser, A. Kabat, Uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w nowych regulacjach procesowych, PiP 2004, nr 2, s. 33).

Podstawę do przyjęcia, że w rozpatrywanej sprawie wystąpiła przesłanka określona w art. 187 p.p.s.a., stanowi ocena, że kwestia prawna będąca przedmiotem sporu nastręcza znaczne trudności, głównie z powodu możliwości różnego rozumienia przepisów prawnych, co wykazane zostanie szczegółowo poniżej, i istnieje w tej kwestii prawnej rozbieżność w orzecznictwie sądów, wyjaśnienie zaś wątpliwości składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego wiąże się z odstąpieniem od przeważającego w najnowszym orzecznictwie sądów administracyjnych poglądu prawnego (por. B. Dauter [w:] A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, B. Dauter, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. IX, Warszawa 2024, art. 187, pkt 1, a także cytowane tam orzecznictwo, w tym zwłaszcza: wyrok NSA z 15.10.2008 r., sygn. akt II GSK 494/07, ONSAiWSA 2009/1, poz. 4; postanowienie NSA (7) z 25.06.2007 r., sygn. akt I FPS 1/07, ONSAiWSA 2007/5, poz. 115; postanowienie NSA (7) z 10.02.2014 r., sygn. akt I FPS 3/13).

Mając zatem na uwadze charakter występujących w sprawie wątpliwości prawnych oraz ich ścisły związek z okolicznościami sprawy, co wymaga ich rozważenia na tle tych okoliczności przez skład poszerzony, skład orzekający w tej sprawie uznał, że uzasadnione jest zastosowanie art. 187 § 1 p.p.s.a.

8. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dominuje pogląd, że art. 92c u.t.d., jest przepisem odrębnym w rozumieniu art. 189a § 2 pkt 2 k.p.a. (por. np. wyrok NSA z 28 września 2021, sygn. akt II GSK 248/21, z 12 lutego 2025 r., sygn. akt II GSK 1777/21), a jego zastosowanie ma "w praktycznym wymiarze w istocie rzeczy ten sam skutek co zastosowanie instytucji odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, o której mowa w art. 189a § 2 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 189f k.p.a., albowiem za zaistniałe i ujawnione naruszenie prawa, kara ta nie jest nakładana, a (...) dla przyjęcia, że przepisy działu IVa k.p.a. nie mają zastosowania istotne znaczenie ma to, aby zagadnienie, o którym mowa w § 2 art. 189a k.p.a. zostało uregulowane w przepisach odrębnych i nie jest przy tym istotne to, że zakres normowania zagadnienia określonego w § 2 w przepisach odrębnych jest węższy lub szerszy od zakresu normowania tego samego zagadnienia w przepisach działu IVa lub, czy przepisy odrębne regulują je w sposób identyczny, podobny lub zbliżony albo odmienny" (por. wyroki NSA z: 28 września 2021 r., sygn. akt II GSK 248/21 i sygn. akt II GSK 717/21;9 stycznia 2024 r., sygn. akt II GSK 732/23; 14 grudnia 2023 r. sygn. akt II GSK 191/23; 23 kwietnia 2026 r., sygn. akt II GSK 215/23).

Stanowisko to znalazło również wyraz w zaskarżonym wyroku Sądu pierwszej instancji. W przywołanych judykatach wskazuje się, że "jakkolwiek z systematyki wewnętrznej ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego wynika, że przywołany przepis prawa usytuowany został w jej Dziale IVa - Administracyjne kary pieniężne" – to jednak trzeba stwierdzić, że z tego właśnie powodu wykładnia art. 189f § 1 k.p.a. nie może pomijać potrzeby odwołania się do argumentu z jej wykładni systemowej. Zwłaszcza, że zakres stosowania przepisów tego działu wymienionej ustawy wyznacza jej art. 189a" (tak NSA w wyroku z: 28 września 2021 r., sygn. akt II GSK 248/21 – stanowisko to jest konsekwentnie powielane w nowszych orzeczeniach, jak np. w wyroku NSA z 12 lutego 2025 r., sygn. akt II GSK 1777/21).

9. Pogląd ten nie jest jednak jednolicie podzielany w orzecznictwie i piśmiennictwie, co świadczy o obiektywnym, a nie jedynie subiektywnie odczuwanym przez skład orzekający charakterze przedstawianej wątpliwości dotyczącej tego zagadnienia prawnego.

Po pierwsze, stanowisko odmienne od dominującej linii orzeczniczej zajmowały wielokrotnie wojewódzkie sądy administracyjne, na co zwraca uwagę sama skarga kasacyjna, przywołując wyroki WSA w Warszawie o sygn. akt: VI SA/Wa 2875/23, VI SA/Wa 3023/23, VI SA/Wa 198/23 (wyroki nieprawomocne), VI SA/Wa 2230/22 oraz wyrok WSA w Poznaniu o sygn. akt III SA/Po 145/22 (orzeczenia uchylone), w których przyjęto, że przepisy działu IVa k.p.a. znajdują zastosowanie do kar pieniężnych nakładanych na podstawie u.t.d.

Także w wyroku WSA w Warszawie z 2 lutego 2021 r., VI SA/Wa 1857/20, Sąd wskazał, że "nie można zgodzić się z organem, że przepis art. 92c ust. 1 u.t.d. stanowi przepis odrębny, o którym stanowi art. 189a § 2 pkt 2 k.p.a., a więc wyłączający dopuszczalność zastosowania art. 189f § 1-3 k.p.a.", z tym uzasadnieniem, że norma odsyłająca z art. 189a § 2 pkt 2 k.p.a. odwołuje się do instytucji odstąpienia od nałożenia kary, nie zaś do umorzenia postępowania, a w świetle art. 92c ust. 1 u.t.d. nie dochodzi w ogóle do wydania decyzji nakładającej jakąkolwiek karę, podczas gdy zastosowanie art. 189f k.p.a. zakłada, że strona nie pozostaje wolna od ukarania, lecz zostaje jej udzielone pouczenie, a więc sankcja innego rodzaju.

Z kolei w wyroku z dnia 25 października 2022 r., WSA w Warszawie zwrócił uwagę, że w art. 189f k.p.a. nie określono rodzajów administracyjnych kar pieniężnych (na przykład: kary biegnące, kary miarkowane, kary określone sztywno) i zgodnie z dyrektywą wykładni lege non distinguente nec nostrum est distinguere przyjął, że przesłanki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej mogą mieć zastosowanie do wszystkich rodzajów administracyjnych kar pieniężnych Rozdziału 4d ustawy. Sąd stwierdził, iż uregulowania z art. 92c ustawy o transporcie drogowym nie są zbieżne z art. 189 f k.p.a. a przepis ten stanowić może uzupełnienie regulacji wskazanych w art. 92c ustawy o transporcie drogowym (sygn. akt VI SA/Wa 2230/22).

Po drugie, rozbieżność ta została także odnotowana w piśmiennictwie. I tak np. J. Wegner także krytycznie ocenia utożsamianie umorzenia postępowania na podstawie art. 92c ust. 1 u.t.d. z odstąpieniem od nałożenia kary na podstawie art. 189f k.p.a., wskazując, że decyzji umarzającej postępowanie nie można utożsamiać z rozstrzygnięciem o odstąpieniu od nałożenia kary, ponieważ ta pierwsza wyklucza przypisanie jednostce odpowiedzialności za popełnienie deliktu administracyjnego, podczas gdy orzeczenie o odstąpieniu przesądza o sprawstwie czynu i wyłącza jedynie poniesienie sankcji z tego tytułu (por. J. Wegner [w:] Z. Kmieciak, M. Wojtuń, J. Wegner, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2023, art. 189(a), LEX-el). Autorka formułuje przy tym zasadę ogólniejszą, zgodnie z którą wyłączenie stosowania przepisów działu IVa k.p.a. może odnosić się wyłącznie do tych instytucji, które są w tym dziale unormowane, a przepisy odrębne regulujące odmienne instytucje - nawet jeśli wywołują skutek zbliżony pod pewnymi względami do skutku przewidzianego w Kodeksie - nie wyłączają jego stosowania w pozostałym zakresie, zgodnie z zasadą ścisłej wykładni wyjątków od reguły subsydiarnego stosowania Kodeksu, wyrażonej w art. 1 pkt 5 k.p.a.

A. Krawczyk także wskazuje wyraźnie, że decyzję o odstąpieniu od nałożenia kary i udzieleniu pouczenia (art. 189f) należy traktować jako alternatywę dla decyzji o nałożeniu kary, która może być wydana po spełnieniu przewidzianych w przepisie warunków. Jej wydanie oznacza odstąpienie od wymierzenia kary, co należy odróżniać od niepodlegania karze. W ocenie tej Autorki odstąpienie od ukarania nie jest równoznaczne z umorzeniem postępowania w przedmiocie nałożenia kary, lecz jest wyrazem darowania kary na skutek uprzedniego ustalenia, że doszło do naruszenia prawa, a następnie – przy niezmienionej negatywnej ocenie popełnionego czynu – stwierdzenia niecelowości ukarania sprawcy (A. Krawczyk, [w] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. W. Chróścielewski, Z. Kmieciak, Warszawa 2019, art. 189f LEX-el. oraz przywołany przez tę Autorkę L. Gardocki, Prawo karne. C.H. Beck, Warszawa 2017 r., s. 189).

Po trzecie wreszcie, sytuacja analogiczna do rozpoznawanej była już przedmiotem rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego w uchwale składu siedmiu sędziów z 9 czerwca 2022 r. (sygn. akt III OPS 1/21), w której przyjęto, że do postępowań w przedmiocie administracyjnych kar pieniężnych z rozdziału 4d ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach stosuje się art. 189f k.p.a., ponieważ przepisy tej ustawy nie regulowały instytucji odstąpienia od nałożenia kary. Podobnie w wyroku z dnia 24 sierpnia 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że "wymienione przepisy Prawa budowlanego, to jest art. 57 ust. 7 oraz art. 59f i art. 59g, a także przepisy działu III Ordynacji podatkowej nie zawierają uregulowań dotyczących odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej (...). Zawarcie w ustawie szczególnej regulacji odnoszących się do jednej z instytucji wymienionych w art. 189a § 2 k.p.a. nie oznacza, że automatycznie brak będzie możliwości stosowania przepisów k.p.a. w odniesieniu do innych instytucji, o których mowa w art. 189a § 2 k.p.a. – jeśli ustawa szczególna ich nie reguluje (sygn. akt II OSK 2692/20, por. także wyrok NSA z dnia 14 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 942/20).

Nasuwa się zatem, naturalne na gruncie prawa administracyjnego szczególnego pytanie, czy analogiczny wniosek nie powinien znaleźć zastosowania również na gruncie u.t.d., skoro i ta ustawa w art. 92c reguluje inną instytucję (przesłanki wyłączające przypisanie odpowiedzialności) niż ta uregulowana w art. 189f k.p.a. (odstąpienie od nałożenia kary mimo przypisanej odpowiedzialności), pozostawiając tę drugą instytucję poza swoim zakresem normowania.

10. Zanim Naczelny Sąd Administracyjny odniesie się do wykładni art. 189a § 2 k.p.a., należy przypomnieć kontekst, w jakim ustawodawca wprowadził dział IVa k.p.a. do systemu prawa. W uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. wprost wskazano, że dotychczasowy model nakładania kar administracyjnych cechował niepożądany automatyzm oraz nieuwzględnianie przyczyn i okoliczności naruszenia prawa (druk sejmowy nr 1183, VIII kadencja, s. 69-72). Nie jest to okoliczność drugorzędna. W orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka utrwaliła się tendencja do kwalifikowania postępowań mających za przedmiot wymierzanie kar administracyjnych jako spraw o charakterze karnym w rozumieniu art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, niezależnie od tego, jak są one kwalifikowane w prawie krajowym, co pociąga za sobą dążenie do stosowania wobec nich gwarancji procesowych zbliżonych do właściwych sprawie karnej. Ustawodawca krajowy, wprowadzając dział IVa k.p.a., uznał te postulaty za zasadne, czego wyrazem jest zbieżność niektórych rozwiązań tego działu z instytucjami części ogólnej Kodeksu karnego (por. np. konstrukcję art. 189f k.p.a. i art. 59 k.k.).

Powyższe ma znaczenie dla wykładni art. 189a § 2 k.p.a. Skoro dział IVa k.p.a. pełni funkcję gwarancyjną, zbliżoną do standardów właściwych prawu represyjnemu, to wyjątki od jego stosowania, jako regulacja zawężająca ochronę jednostki, powinny być interpretowane ściśle, nie zaś rozszerzająco.

Tymczasem np. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 kwietnia 2026r. (sygn. akt II GSK 215/23), Sąd uznał wręcz, że "ustalenie okoliczności czy dział IVa k.p.a. ma zastosowanie w odniesieniu do danej administracyjnej kary pieniężnej nie można także oprzeć wyłącznie na prowadzonej w nauce prawa administracyjnego analizie porównawczej instytucji "odstąpienia od ukarania" oraz "umorzenia postępowania w przedmiocie nałożenia kary" (zob. A. Krawczyk, w Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. W. Chróścielewski, Z. Kmieciak, Warszawa 2019, art. 189f), gdyż całościowe uregulowanie działu IVa k.p.a. wskazuje, iż ustawodawca pod wymienionym w art. 189a § 2 pkt 2 k.p.a. "odstąpieniem od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia" rozumiał sytuację szeroką prowadzącą do braku nałożenia tej kary, a więc także sytuację nie wszczynania lub umarzania przez organ postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92c ust. 1 u.t.d."

Wykładnia rozszerzająca, utożsamiająca każdy przepis szczególny prowadzący do braku kary z "przepisem odrębnym" wyłączającym stosowanie działu IVa k.p.a., legła u podstaw także zaskarżonego wyroku.

11. Niezależnie zatem od przedstawionej wyżej rozbieżności w orzecznictwie i piśmiennictwie, skład orzekający powziął własne, poważne wątpliwości co do prawidłowości dominującej linii orzeczniczej i dotychczas prezentowanej wykładni art. 189a § 2 k.p.a., która skutkuje wyłączeniem stosowania całego działu IVa k.p.a. w sprawach z zakresu administracyjnych kar pieniężnych, w tym w sprawie, która jest przedmiotem badania Naczelnego Sądu Administracyjnego, z następujących względów.

Wymaga w pierwszej kolejności zauważenia, co dotychczas nie było przedmiotem pogłębionej analizy ani w doktrynie ani w orzecznictwie, że pojęcia "przepisy odrębne" i "przepisy szczególne" nie są na gruncie Kodeksu postępowania administracyjnego synonimami, a stosowanie wskazanych zwrotów zamiennie nie jest odosobnione (patrz np. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2017 s. 1237; wyrok NSA z 9 stycznia 2024 r., sygn. akt II GSK 732/23). I tak np. w wyroku NSA z 25 sierpnia 2026 r. (sygn. akt II GSK 848/26) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "Twierdzenie strony skarżącej kasacyjnie, że w sprawie winien znaleźć zastosowanie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. nie jest więc trafne. W sprawie mamy do czynienia z przepisem szczególnym, regulującym kwestie wynikające m.in. z art. 189 § 2 pkt 2 k.p.a."

Ustawodawca jednak posługuje się obiema kategoriami w sposób rozłączny, czego dobitnym przykładem jest art. 63 k.p.a., gdzie "przepisy szczególne" (§ 2) dotyczą dodatkowych wymogów formalnych podania, a "przepisy odrębne" (§ 1 i § 3a) trybów wnoszenia podań drogą elektroniczną. Tę samą rozłączność pojęciową potwierdza art. 16 k.p.a., regulujący instytucję decyzji ostatecznej: § 1, dotyczący przesłanek uchylenia, zmiany, stwierdzenia nieważności oraz wznowienia postępowania, odsyła do "ustaw szczególnych", a więc do regulacji modyfikujących od wewnątrz ten sam mechanizm weryfikacji decyzji ostatecznych, uregulowany co do zasady w Kodeksie postępowania administracyjnego; § 2, dotyczący zaskarżania decyzji do sądu administracyjnego, odsyła natomiast do "odrębnych ustaw", to jest do całkowicie autonomicznego reżimu proceduralnego, uregulowanego w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, funkcjonującego poza systemem Kodeksu.

Ustawodawca posłużył się zatem w obrębie jednego artykułu obydwoma pojęciami celowo, w sposób odpowiadający rozróżnieniu: przepis szczególny koryguje regulację, w ramach której funkcjonuje; przepis odrębny zastępuje ją mechanizmem autonomicznym.

Skoro w obrębie tego samego aktu normatywnego ustawodawca posłużył się dwoma różnymi pojęciami bez wprowadzenia definicji legalnej uzasadniającej ich tożsamość, wykładnia systemowa nakazuje przypisać im odrębne znaczenie, zanim jeszcze sięgnie się po argumenty funkcjonalne.

"Przepis szczególny" działa w ramach klasycznego mechanizmu kolizyjnego lex specialis derogat legi generali: doprecyzowuje, modyfikuje lub częściowo zastępuje regulację ogólną w określonym zakresie, przy zachowaniu jej struktury jako punktu odniesienia; przepisy ogólne nadal znajdują zastosowanie, o ile nie zostały wyraźnie wyłączone lub zmodyfikowane. "Przepis odrębny" w rozumieniu art. 189a § 2 k.p.a. pełni funkcję jakościowo inną: nie koryguje przepisu ogólnego, lecz eliminuje jego zastosowanie w określonym zakresie, zastępując je własnym, samodzielnym i kompletnym rozwiązaniem, funkcjonującym na zasadzie autonomii regulacyjnej, a nie kolizyjności.

Dokonując systemowej analizy przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, można wskazać trzy kategorie regulacji, kwalifikujących się jako "przepisy odrębne" w rozumieniu art. 189a § 2 k.p.a.:

1. 1) postępowania wyłączone spod reżimu k.p.a. w całości na podstawie art. 3 k.p.a., funkcjonujące w odrębnych porządkach proceduralnych, jak postępowanie karne skarbowe czy postępowania prowadzone na podstawie Ordynacji podatkowej;
2. 2) regulacje dotyczące należności publicznoprawnych, które nie wpisują się w model administracyjnej kary pieniężnej w rozumieniu działu IVa k.p.a., jak przepisy ustawy o finansach publicznych dotyczące nieprawidłowego wykorzystania środków europejskich;
3. 3) przepisy, do których k.p.a. samodzielnie i wyraźnie odsyła jako do regulacji autonomicznych, jak zasady zaskarżania decyzji do sądu administracyjnego.

Wspólnym mianownikiem tych kategorii jest ich systemowa zewnętrzność względem modelu kar administracyjnych ukształtowanego w dziale IVa k.p.a. Chodzi zatem nie o przepisy, które modyfikują ten model od wewnątrz, lecz o regulacje funkcjonujące poza nim. To ta zewnętrzność, nie sam fakt odmiennego uregulowania pewnych kwestii, uzasadnia kwalifikację danego przepisu jako "odrębnego".

Nasuwa się zatem pytanie, czy art. 92c u.t.d., który nie wyłącza postępowania w sprawie kary pieniężnej z reżimu k.p.a., nie dotyczy należności publicznoprawnej innego rodzaju i do którego k.p.a. nigdzie nie odsyła jako do regulacji autonomicznej, w ogóle mieści się w kategorii "przepisów odrębnych" w rozumieniu art. 189a § 2 pkt 2 k.p.a., czy też jest "przepisem szczególnym" działającym wewnątrz systemu ukształtowanego przez dział IVa k.p.a., a w szczególności obok art. 189f k.p.a.

Po drugie, wątpliwości prawne składu orzekającego w tej sprawie wywołuje przyjmowane w dominującej linii orzeczniczej utożsamienie skutku stosowania art. 92c u.t.d. (niewszczęcie postępowania, względnie umorzenie postępowania już wszczętego), ze skutkiem odstąpienia od nałożenia kary i poprzestania na pouczeniu na podstawie art. 189f k.p.a. Jak wskazano wyżej, różnica funkcjonalna między tymi dwiema instytucjami (umorzenie wyklucza przypisanie odpowiedzialności, odstąpienie zakłada jej przypisanie i jedynie uchyla karalność), jest dostrzegana zarówno w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych, jak i w piśmiennictwie.

Nie można różnicy tej pomijać przy ocenie relacji między art. 92c u.t.d., a art. 189f k.p.a. wyłącznie na tej podstawie, że końcowy efekt finansowy (brak nałożonej kary pieniężnej) jest w obu przypadkach ten sam. Instytucja o innej funkcji normatywnej nie staje się przecież instytucją tożsamą z inną instytucją tylko dlatego, że obie prowadzą do tego samego rezultatu finansowego, tym bardziej, że wyłączenie stosowania przepisów działu IVa k.p.a. może dotyczyć wyłącznie instytucji w tym dziale unormowanych, natomiast art. 189f k.p.a. reguluje instytucję odstąpienia od nałożenia kary, której art. 92c u.t.d. w ogóle nie dotyczy, regulując zamiast tego odrębne zagadnienie przesłanek wyłączających odpowiedzialność (por. J. Wegner op. cit.).

Po trzecie, wątpliwości prawnych nie usuwa, lecz w istocie je pogłębia, spojrzenie na tę regulację z perspektywy historii legislacyjnej (aspekt temporalny). Prawidłowy model relacji między regulacją ogólną, a regulacją szczególną zakłada z reguły kierunek od ogółu do szczegółu: najpierw ustanawia się zasady ogólne, a dopiero następnie, tam gdzie wymaga tego specyfika danej dziedziny, wprowadza się od nich odstępstwa lub uszczegółowienia. Tymczasem przepisy art. 92a-92c u.t.d. powstały w porządku odwrotnym. Wprowadzono je do ustawy w 2012 r., w celu zapewnienia zgodności z art. 10 ust. 3 i art. 19 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 561/2006, a więc pięć lat przed wejściem w życie działu IVa k.p.a. na mocy ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. Krajowy ustawodawca kształtował je w sposób jednostkowy, w całkowitym oderwaniu od jakiejkolwiek regulacji ogólnej dotyczącej nakładania administracyjnych kar pieniężnych (tzw. regulacja silosowa).

W chwili wprowadzenia art. 92c u.t.d. ustawodawca nie dysponował bowiem jeszcze ogólnym mechanizmem odstąpienia od nałożenia kary połączonego z pouczeniem, gdyż instytucja ta w polskim prawie administracyjnym jeszcze nie istniała. Z okoliczności tej można by wyprowadzić wniosek, że skoro przepisy u.t.d. wykształciły się niezależnie, w miejscu systemowej próżni, to w istocie zastępowały one coś, czego jeszcze nie było, co przemawiałoby za ich kwalifikacją jako przepisów odrębnych w rozumieniu obecnego art. 189a § 2 pkt 2 k.p.a.

Rozumowanie to nie wytrzymuje jednak konfrontacji z celem, jaki ustawodawca wyraźnie przypisał wprowadzeniu działu IVa k.p.a. Jak wskazano wyżej, jego funkcją miało być nadanie nakładaniu kar administracyjnych charakteru gwarancyjnego oraz uporządkowanie i ujednolicenie tej materii w całym systemie prawa administracyjnego, rozproszonej dotąd między liczne, wzajemnie niepowiązane akty szczególne. Innymi słowy, dopiero z dniem 1 czerwca 2017 r. relacja między art. 92c u.t.d., a ogólnym modelem odpowiedzialności administracyjnej mogła nabrać kształtu właściwego dla klasycznej relacji lex specialis - lex generalis, skoro dopiero wówczas lex generalis w ogóle powstała. Sam fakt wcześniejszego, jednostkowego (silosowego) ukształtowania przepisu szczególnego nie przesądza zatem o jego odrębności w rozumieniu późniejszej regulacji ogólnej. Przeciwnie, wymaga to spojrzenia na art. 92c u.t.d. na nowo, w świetle celu i funkcji nadanej działowi IVa k.p.a., czego, jak się wydaje, dotychczasowe orzecznictwo konsekwentnie nie czyni, poprzestając na opisie chronologii wejścia w życie obu regulacji, bez wyciągnięcia z niej wniosków co do zmienionego od 2017 r. charakteru tej relacji.

Po czwarte, akceptacja poglądu przyjętego w dominującej linii orzeczniczej prowadzi do wniosku, że w odniesieniu do kar pieniężnych nakładanych na podstawie u.t.d., wyłączona jest w całości jakakolwiek możliwość indywidualizacji reakcji państwa na stwierdzone naruszenie. Wysokość kar przewidzianych w załączniku nr 3 do u.t.d. ma charakter sztywny, niepoddający się dyrektywom wymiaru kary z art. 189d k.p.a., co dostrzegł również Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku. Jeżeli jednocześnie przyjąć, że art. 92c u.t.d. wyłącza także zastosowanie art. 189f k.p.a., to w całej kategorii spraw dotyczących kar pieniężnych z u.t.d. organ administracji pozbawiony jest jakiegokolwiek instrumentu pozwalającego uwzględnić wagę naruszenia, jego skutki, czy sytuację podmiotową ukaranego, poza wąsko zakreślonymi przesłankami egzoneracyjnymi z art. 92c ust. 1 u.t.d., które nie dotyczą miarkowania reakcji, lecz wyłączenia odpowiedzialności jako takiej.

Taki model regulacji zbliża się do konstrukcji sankcji o charakterze automatycznym, którą Trybunał Konstytucyjny uznał za niezgodną z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w wyroku z 1 lipca 2014 r. (sygn. akt SK 6/12), wskazując, że nawet w reżimie odpowiedzialności administracyjnej sankcja musi podlegać indywidualizacji, a ustawodawca i organ stosujący prawo powinny zapewnić realną przestrzeń do oceny adekwatności reakcji państwa do wagi i okoliczności naruszenia. Wprowadzenie działu IVa k.p.a. w 2017 r. stanowiło wprost realizację tych wytycznych (por. uzasadnienie projektu ustawy z 7 kwietnia 2017 r., druk sejmowy nr 1183, VIII kadencja, s. 69-72). Nasuwa się zatem kolejne pytanie, czy wykładnia wyłączająca w całości zastosowanie art. 189f k.p.a. do kar z u.t.d., nie prowadzi do odtworzenia właśnie takiego modelu automatycznej odpowiedzialności, od którego ustawodawca, realizując wskazania Trybunału Konstytucyjnego, świadomie przecież odstąpił.

12. Skład orzekający dostrzega jednocześnie argumenty przemawiające za dotychczasową linią orzeczniczą, które wymagają rozważenia przez skład poszerzony. Za jej utrzymaniem przemawiać mogłoby to, że ustawodawca, wprowadzając w 2017 r. dział IVa k.p.a. jako regulację ogólną, nie znowelizował przy tej okazji art. 92c u.t.d., mimo że ustawa nowelizująca objęła szereg innych aktów prawnych w celu dostosowania ich do nowego modelu. Brak takiej nowelizacji dałoby się odczytać jako świadomą decyzję ustawodawcy o pozostawieniu w mocy dotychczasowego, autonomicznego mechanizmu wyłączenia odpowiedzialności przewoźnika, funkcjonującego niezależnie od nowo wprowadzonych zasad ogólnych.

Zdaniem składu orzekającego argumenty te nie są jednak przekonujące w stopniu wystarczającym do rozstrzygnięcia zagadnienia bez udziału składu poszerzonego, w szczególności w świetle rozbieżności przedstawionej w punkcie 9 oraz z przyczyn wskazanych w punkcie 10 - 11, skoro brak nowelizacji art. 92c u.t.d. w 2017 r. może równie dobrze świadczyć o przeoczeniu ustawodawcy, jak i o jego świadomym zamiarze zachowania jego autonomicznego charakteru i założenia, że oba przepisy będą funkcjonować obok siebie, regulując odrębne instytucje. Takie stanowisko dobrze ilustrujące pożądany kierunek wykładni wyraził dobitnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 czerwca 2020 r. (sygn. akt III OSK 142/20). Przywołując treść art. 189a § 2 k.p.a. wskazał: "Oznacza to, że uregulowanie jednej z powyższych kwestii w przepisach odrębnych wyłącza stosowanie działu IVa k.p.a. Wprowadzenie tego działu nowelizacją przepisów k.p.a. (...), miało na celu uporządkowanie i ujednolicenie zasad dotyczących administracyjnych kar pieniężnych.

Ustawodawca dostrzegł (co było zresztą wielokrotnie przedmiotem orzeczeń sądów administracyjnych), że na gruncie różnych ustaw materialnych administracyjne kary pieniężne były uregulowane odmiennie i liczne trudności interpretacyjne powodowała możliwość zastosowania wobec nich instytucji prawnych takich jak ulgi w spłacie, przedawnienie lub odsetki, szczególnie, że zobowiązania publicznoprawne regulowane są zarówno na gruncie Ordynacji podatkowej, jak i ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r., poz. 869 ze zm.). Nie w każdym jednak przypadku stosowanie przepisów tych ustaw było możliwe, co powodowało, że "podobne" administracyjne kary pieniężne wywoływały odmienne skutki prawne, chociażby w zakresie przedawnienia. Tego rodzaju rozbieżności eliminuje wprowadzenie działu IVa k.p.a. Dla ustalenia czy dział ten ma zastosowanie w odniesieniu do danej administracyjnej kary pieniężnej konieczne jest zatem stwierdzenie, czy konkretne rozwiązanie prawne wymienione enumeratywnie i rozłącznie w art. 189a § 2 pkt 1-6 k.p.a. zostało uregulowane w przepisach odrębnych.

Norma z art. 236d ust. 4 p.o.ś. odsyła do odpowiedniego stosowania działu III Ordynacji podatkowej. Dział III Ordynacji podatkowej nie reguluje odstąpienia od nałożenia zobowiązania podatkowego (lub odpowiednio administracyjnej kary pieniężnej) oraz udzielenia pouczenia. Dział ten reguluje natomiast ulgi w spłacie zobowiązań, terminy przedawnienia zobowiązań i odsetki. Oznacza to, że w zakresie odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i pouczenia, mają zastosowanie przepisy działu IVa k.p.a., natomiast w odniesieniu do terminów przedawnienia nakładania i egzekucji administracyjnej kary pieniężnej, odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej oraz udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej, odpowiednio stosowane będą przepisy Ordynacji podatkowej. Przepisy działu IVa k.p.a. mają zatem charakter komplementarny, a więc ustawodawca wraz z ich wprowadzeniem nie musiał nowelizować art. 236d ust. 4 p.o.ś."

13. Wobec przedstawionej rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w piśmiennictwie, trudności w rozwiązaniu zagadnienia prawnego będącego przedmiotem sporu w tej sprawie, spowodowanych możliwością różnego rozumienia przepisów prawnych i wynikających z tego własnych wątpliwości składu orzekającego co do prawidłowości dominującej linii orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego, w zakresie relacji między art. 189a § 2 k.p.a. w związku z art. 189f k.p.a. a art. 92c u.t.d., skład ten uznaje za konieczne rozstrzygnięcie wskazanego zagadnienia w trybie art. 187 § 1 w zw. z art. 15 § 1 pkt 3 p.p.s.a., nie zaś samodzielne odstąpienie od utrwalonej linii orzeczniczej tego Sądu. Od odpowiedzi na przedstawione pytanie zależy przy tym wynik niniejszej sprawy: w razie udzielenia odpowiedzi twierdzącej, tj. przyjęcia, że art. 92c u.t.d. wyłącza stosowanie art. 189f k.p.a., zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do tego przepisu stają się niezasadne i skarga kasacyjna podlegałaby oddaleniu; w razie udzielenia odpowiedzi przeczącej, zaskarżony wyrok oraz poprzedzające go decyzje podlegać będą uchyleniu, z uwagi na nierozważenie przez organy administracji przesłanek z art. 189f k.p.a.

14. Skład orzekający ogranicza przedstawione zagadnienie prawne wyłącznie do kwestii dopuszczalności zastosowania art. 189f k.p.a. do kar pieniężnych nakładanych na podstawie u.t.d., nie rozszerzając go o pytanie dotyczące wykładni przesłanek tego przepisu (znikomej wagi naruszenia oraz zaprzestania naruszania prawa). Ani Organy administracji, ani Sąd pierwszej instancji nie dokonały bowiem dotychczas oceny tych przesłanek w odniesieniu do stanu faktycznego niniejszej sprawy, uznając, że art. 189f k.p.a. w ogóle nie znajduje zastosowania. Wykładnia tych przesłanek pozostaje zatem obecnie przedwczesna i nie jest niezbędna do rozpoznania skargi kasacyjnej w rozumieniu art. 187 § 1 p.p.s.a.; stanie się aktualna dopiero w razie udzielenia przez skład poszerzony odpowiedzi przeczącej na przedstawione pytanie, a jej ocena będzie wówczas należała do organu administracji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

15. Rozstrzygnięcie przedstawionego zagadnienia jest niezbędne dla wydania orzeczenia w niniejszej sprawie, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 187 § 1 w zw. z art. 15 § 1 pkt 3 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.

Przywołane w tym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych pochodzą z bazy dostępnej pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl

Zdanie Odrębne

Zdanie odrębne sędziego NSA Wojciecha Kręcisza do postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lipca 2026 r. sygn. akt II GSK 255/26.

1. 1. Na podstawie art. 137 § 2 w związku z art. 166 i art. 193 p.p.s.a., zgłaszam zdanie odrębne do wymienionego postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zdanie odrębne od postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lipca 2026 r. wiąże się z moimi zastrzeżeniami odnośnie do podejścia składu orzekającego Sądu do oceny zaktualizowania się w stanie prawnym oraz w stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy – o czym mowa dalej – przesłanek zainicjowania postępowania, o którym jest mowa w art. 187 § 1 i art. 15 § 1 pkt 3 w związku z art. 264 § 2 p.p.s.a. zmierzającego do rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości w sprawie sądowoadministracyjnej, a mianowicie "Czy art. 92c ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 1539 ze zm., dalej: "u.t.d.") stanowi przepis odrębny w rozumieniu art. 189a § 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm., dalej: "k.p.a."), wyłączający w całości stosowanie działu IVa Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 189f k.p.a., do administracyjnych kar pieniężnych nakładanych na podstawie art. 92a u.t.d.?".

1.1. Warunkiem koniecznym skutecznego zainicjowania wymienionego postępowania jest w świetle przywołanych przepisów prawa potrzeba – jak jasno z nich wynika – "rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości w konkretnej sprawie administracyjnej", co zakłada istnienie ścisłego – i zarazem koniecznego – funkcjonalnego związku między zagadnieniem prawnym budzącym poważne wątpliwości a rozstrzygnięciem wydanym w rezultacie rozstrzygnięcia tej kwestii prawnej przez skład powiększony Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W sprawie o sygn. akt II GSK 255/26 ze skargi kasacyjnej R. Sp. z o.o. Sp. k. w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 21 października 2025 r. sygn. akt I SA/Bd 489/25, którym Sąd ten oddalił skargę spółki na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy z dnia 14 lipca 2025 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w związku z naruszeniem polegającym na wykonywaniu przewozu drogowego odpadów bez oznakowania środka transportu tablicą "ODPADY", źródłem poważnych wątpliwości – w tej konkretnej sprawie administracyjnej – które wymagały rozstrzygnięcia w trybie art. 15 § 1 pkt 3 w związku z art. 187 § 1 p.p.s.a. miałoby być – zdaniem Sądu – zagadnienie odnoszące się do relacji art. 189a § 1 i § 2 oraz art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. do art. 92c ust. 1 ustawy o transporcie drogowym w postępowaniach regulowanych tą ustawą, której charakter – zdaniem Sądu – miałby nie sprzeciwiać się możliwości – i zarazem dopuszczalności – stosowania przepisu art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. w postępowaniu w sprawie nałożenia kary pieniężnej na podstawie wymienionej ustawy za delikt taki, jak przypisany stronie (o czym mowa dalej).

Moim zdaniem – i zarazem podkreślając wobec znaczenia konsekwencji wynikających z zasady dyspozycyjności obowiązującej w postępowaniu wywołanym skargą kasacyjną, że zestawiając zarzuty z pkt 1. ppkt 1.1. pppkt 1.1.2. – 1.1.3. oraz z pkt 2. ppkt 2.2. – 2.3. i z pkt 3. pkt 3.1. petitum skargi kasacyjnej z zarzutem z pkt 2. ppkt 2.1. jej petitum, nie sposób jest nie ustrzec się refleksji, że stanowisko strony jest niespójne, albowiem tezie, że 92c ust. 1 (pkt 1) ustawy o transporcie drogowym nie jest przepisem odrębnym w rozumieniu art. 189a § 2 pkt 2 w związku z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., która miałaby prowadzić do wniosku (przy tym błędnego) o pierwszeństwie stosowania wymienionej regulacji kodeksowej, towarzyszy równoczesne oczekiwanie strony odnośnie do równoczesnego zastosowania w rozpatrywanej sprawie przywołanego przepisu ustawy o transporcie drogowym, a to wobec zaktualizowania się przesłanek jego zastosowania, albowiem "przewoźnik nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których przewoźnik nie mógł przewidzieć", i to to przy odmiennie ukształtowanych przesłankach stosowania tych przepisów prawa, lecz funkcjonalnie tożsamych skutkach – w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiło "zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości w konkretnej sprawie administracyjnej", które wymagałoby rozstrzygnięcia w sposób, o którym jest mowa w art. 15 § 1 pkt 3 w związku z art. 187 § 1 p.p.s.a.

2.1. Zwłaszcza, że w rozumieniu przywołanych przepisów prawa nie chodzi o jakiekolwiek wątpliwości prawne, lecz tylko takie, które są poważne, a co za tym idzie, że mają charakter rzeczywistych wątpliwości prawnych, które dotyczą kwestii prawnych o zasadniczym znaczeniu w sprawie, w której powstały, co prowadzi do wniosku, że o zaktualizowaniu się omawianej przesłanki decydują wątpliwości o charakterze obiektywnym, które wynikają ze stanu ustawodawstwa i orzecznictwa, nie zaś wątpliwości o charakterze subiektywnym istniejące jedynie w przekonaniu składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, które siłą rzeczy nie mogą być uznane za wystarczające dla zainicjowania postępowania uchwałodawczego (por. uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 11 kwietnia 2005 r., sygn. akt II OPS 1/05; 30 października 2007 r., sygn. akt II GPS 2/07).

Poważnym wątpliwościom prawnym musi więc towarzyszyć ujawnienie się w sprawie kwestii prawnych, których wyjaśnienie nastręcza znacznych trudności, zwłaszcza z powodu możliwości różnego rozumienia przepisów prawnych, a podstawą przyjęcia, że omawiana przesłanka wystąpiła jest również pojawienie się w danej kwestii prawnej rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, co w tym też kontekście prowadzi siłą rzeczy do wniosku, że ocenie odnośnie do zaktualizowania się omawianej przesłanki sprzeciwia się istnienie – w odniesieniu do danej kwestii prawnej mającej stanowić źródło poważnych wątpliwości – jednolitego orzecznictwa sądowoadministracyjnego, jakkolwiek faktem jest również, że ocenie tej nie sprzeciwia się przeciwstawienie przez skład orzekający dotychczasowej wykładni sądowej innej, własnej oraz przekonującej argumentacji prawnej lub poglądów wyrażonych w doktrynie.

3. Uwzględniając powyższe – i zarazem podnosząc, że postanowienie od którego zgłosiłem zdanie odrębne, nie zawiera, moim zdaniem, argumentów, które skutecznie mogłyby podważyć dotychczasowe podejście sądów administracyjnych do rozumienia oraz stosowania przepisów art. 92c ust. 1 (pkt 1) ustawy o transporcie drogowym i art. 189a § 1 i § 2 oraz art. 189f § 1 (pkt 1) k.p.a. oraz wzajemnej relacji tych przepisów prawa w postępowaniach regulowanych ustawą o transporcie drogowym, a co za tym idzie odnośnie do braku możliwości i tym samym braku dopuszczalności stosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. w sprawach o nałożenie kary pieniężnej na podstawie wymienionej ustawy w odniesieniu do deliktów takich, jak przypisany stronie w rozpatrywanej sprawie, o czym mowa dalej – za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że w sprawie nie zaktualizowały się przesłanki zainicjowania postępowania uchwałodawczego, o którym jest mowa w art. 15 § 1 pkt 3 w związku z art. 187 § 1 p.p.s.a., o czym przekonują następujące argumenty (nota bene utrwalone i powielane – co jest aż nadto oczywiste, gdy odwołać się do zbioru CBOiS – w licznych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz wojewódzkich sądów administracyjnych).

3.1. W art. 189f k.p.a. oraz na określonych nim – zgodnie z wolą ustawodawcy oraz zgodnie z jego celami polityki tworzenia prawa – warunkach, została ustanowiona instytucja odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej.

Wobec usytuowania tego przepisu prawa w Dziale IVa – "Administracyjne kary pieniężne" – k.p.a., jego wykładnia – aby mogła być uznana za prawidłową – nie może pomijać argumentów natury systemowej zwłaszcza, że zakres stosowania przepisów tego działu wyznacza art. 189a k.p.a.

3.2. Stanowiąc w § 1, że w sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnej kary pieniężnej lub udzielania ulg w jej wykonaniu stosuje się przepisy niniejszego działu, w § 2 stanowi on jednocześnie, że w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych: 1) przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, 2) odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia, 3) terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej, 4) terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej, 5) odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej, 6) udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej – przepisów wymienionego działu w tym zakresie nie stosuje się.

Z przywołanej regulacji prawnej – i abstrahując od § 3 art. 189a k.p.a., który wyłącza stosowanie przepisów wymienionego działu ustawy z określonych nim powodów, innych jeszcze, niż wymienione powyżej, a mianowicie w sprawach nakładania lub wymierzania kar na podstawie przepisów o postępowaniu w sprawach o wykroczenia, odpowiedzialności dyscyplinarnej, porządkowej lub z tytułu naruszenia dyscypliny finansów publicznych – wynika, że uregulowanie w przepisach odrębnych zagadnień wymienionych w § 2 jest wystarczające dla przyjęcia, że przepisy tego działu nie mają zastosowania.

Nie jest przy tym konieczne, aby przepisy odrębne regulowały te zagadnienia w zakresie, w jakim są one uregulowane w przepisach Działu IVa k.p.a., to jest, aby zakres normowania w przepisach odrębnych pokrywał się z zakresem normowania w przepisach wymienionego działu – w tym wręcz w relacji "jeden do jednego", co jest aż nadto oczywiste, gdy w tej mierze odwołać się do argumentu czasu tworzenia prawa, a w tym kontekście (zróżnicowanej) konwencji językowej, którą w przestrzeni czasu operuje ustawodawca – co oznacza, że jeżeli zakres normowania zagadnienia prawnego określonego w § 2 w przepisach odrębnych jest węższy lub szerszy od zakresu normowania tego samego zagadnienia w przepisach Działu IVa lub przepisy odrębne regulują je w sposób identyczny, podobny lub zbliżony albo odmienny, to dany przepis Działu IVa nie ma zastosowania (zob. np. A. Wróbel, art. 189a k.p.a., t. 7, w: Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego LEX/el. 2021).

3.3. Z przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 189a § 2 k.p.a. in fine – o czym jeszcze mowa dalej w kontekście znaczenia konsekwencji mających, zdaniem Sądu, wynikać z operowania przez ustawodawcę pojęciem "przepisów odrębnych" – a mianowicie z art. 92c ust. 1 ustawy o transporcie drogowym wynika, że nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli: 1) okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć, lub 2) za stwierdzone naruszenie na podmiot wykonujący przewozy została nałożona kara przez inny uprawniony organ, lub 3) od dnia ujawnienia naruszenia upłynął okres ponad 2 lat.

Jeżeli z przywołanego przepisu prawa wynika, że w warunkach nim określonych nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, to za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że jako przepis odrębny w relacji do przepisów Działu IVa k.p.a. reguluje on – w pkt 1) – zagadnienie, o którym mowa w art. 189a § 2 pkt 2 w związku z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.

Konsekwencją jego zastosowania jest bowiem to, że w sytuacji zaistnienia naruszenia penalizowanego administracyjną karą pieniężną oraz zaktualizowania się przesłanki z pkt 1 ust. 1 art. 92c ustawy o transporcie drogowym, na przewoźnika nie jest nakładana kara pieniężna, albowiem nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia tej kary, a postępowanie wszczęte umarza się.

Stosowanie art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym w praktycznym wymiarze ma więc w istocie rzeczy ten sam skutek, co zastosowanie instytucji odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, o której mowa w art. 189a § 2 pkt 2 w związku z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., albowiem za zaistniałe i ujawnione naruszenie prawa kara ta nie jest nakładana, a – jak podkreślono – dla przyjęcia, że przepisy Działu IVa k.p.a. nie mają zastosowania, istotne znaczenie ma to, aby zagadnienie, o którym mowa w § 2 art. 189 k.p.a. zostało uregulowane w przepisach odrębnych i nie jest przy tym istotne, że zakres normowania zagadnienia określonego w § 2 w przepisach odrębnych jest węższy lub szerszy od zakresu normowania tego samego zagadnienia w przepisach Działu IVa k.p.a. lub to, czy przepisy odrębne regulują je w sposób identyczny, podobny lub zbliżony albo odmienny.

Funkcje tych regulacji prawnych – jak należałoby przyjąć w świetle powyższego – są więc tożsame.

Co więcej, zestawiając treść art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym z art. 189a § 2 pkt 2 w związku z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. za uzasadniony należałoby uznać i ten wniosek, że w relacji do określonych nimi przesłanek aktualizujących ich stosowanie, zakresy stosowania tych przepisów prawa różnią się, co siłą rzeczy potwierdza zasadność wniosku, że art. 92c ust. 1 pkt 1 wskazanej ustawy jest przepisem odrębnym wobec art. 189a § 2 pkt 2 w związku z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. jako regulacji podstawowej – o czym, w tym w odniesieniu do konwencji językowej, którą operuje ustawodawca mowa szerzej jeszcze dalej (pkt 3.4. – 3 – 7.).

O ile art. 92c ust. 1 pkt 1 wymienionej ustawy ma zastosowanie zarówno do deliktów ciągłych, trwałych lub powtarzający się oraz do tzw. deliktów jednoczynowych zwykłych lub skutkowych, a więc innymi słowy do zachowania polegającego na jednorazowym naruszeniu obowiązku lub zakazu – w odniesieniu do których nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli zaktualizują wskazane w nim przesłanki – o tyle art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. (w związku z art. 189a § 2 pkt 2 k.p.a.) nie ma zastosowanie do deliktów jednoczynowych zwykłych lub skutkowych, a więc do zachowania polegającego na jednorazowym naruszeniu obowiązku lub zakazu, co wprost wynika z przesłanek jego stosowania, a ściślej rzecz ujmując z istoty oraz funkcji przesłanki "zaprzestania naruszania prawa", o czym mowa szerzej jeszcze dalej (pkt 4.2. – 4.4.).

3.4. W tym też kontekście – co sygnalizowano powyżej – wniosku przeciwnego w odniesieniu do przedstawionego opisu wzajemnej relacji art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym, w żadnym stopniu, ani też zakresie nie uzasadnia – moim zdaniem – stanowisko ze znaczenia konsekwencji mających, zdaniem Sądu, wynikać z operowania przez ustawodawcę na gruncie art. 189a § 2 k.p.a. pojęciem "przepisów odrębnych".

W świetle przedstawionych powyżej argumentów przekonujących o tożsamości funkcji przywołanych regulacji prawnych (pkt 3.1. – 3.3.) stanowisko to nie jest – moim zdaniem – przydatne dla wykazania tezy, że art. 92c ust. 1 (pkt 1) ustawy o transporcie drogowym nie jest przepisem odrębnym w rozumieniu art. 189a § 2 (pkt 2) k.p.a., co w konsekwencji miałoby prowadzić do wniosku, że w postępowaniach w sprawach nałożenia kary pieniężnej na podstawie ustawy o transporcie drogowym za delikt taki jak przypisany stronie w rozpatrywanej sprawie – o czym mowa dalej – miałyby i mogłyby mieć równoczesne zastosowanie przepisy art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym.

I to przy odmiennie ukształtowanych przesłankach ich stosowania, lecz funkcjonalnie tożsamych skutkach – o czym była mowa powyżej (zob. pkt 3.3.) – co siłą rzeczy, wobec prowadzenia (doprowadzania) do swoistego rodzaju zbiegu stosowania tych przepisów prawa (a istotne znaczenie musiałoby mieć również w tym kontekście odniesienie się do jego rodzaju i charakteru – realny, pomijalny; a co za tym idzie "ustalenia" reguł usuwania ewentualnej kolizji), nie mogłoby również pozostawać bez wpływu na wniosek odnośnie do (braku) pewności strony postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, co do jej sytuacji prawnej.

Abstrahując już nawet od tego, że omawiane stanowisko niesie ze sobą daleko idące ryzyko dla adresata decyzji o odstąpieniu od nałożenia kary pieniężnej za stwierdzone naruszenie w regulowanych ustawą o transporcie drogowym postępowaniach w sprawach "utraty dobrej reputacji", którego w takim stopniu, ani też zakresie nie niesie decyzja o umorzeniu postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej podejmowana w warunkach określonych art. 92c ust. 1 przywołanej ustawy (a to wobec jej charakteru oraz funkcji), za uzasadniony – moim zdaniem – należałoby uznać wniosek, że operowanie przez ustawodawcę pojęciem "przepisów odrębnych" nie służy wykazaniu, że przywołany przepis prawa nie jest przepisem odrębnym w rozumieniu art. 189a § 2 k.p.a.

Wręcz przeciwnie, operowanie przez ustawodawcę taką właśnie konwencją językową – co jest zabiegiem racjonalnym i celowym – wniosek ten potwierdza.

3.5. Konwencja językowa zastosowana przez ustawodawcę dla potrzeb redakcji art. 189a § 2 k.p.a. służby bowiem – o czym była mowa powyżej – opisowi zakresu stosowania przepisów Działu IVa k.p.a. w materii enumeratywnie wymienionej w tym przepisie prawa, a co za tym idzie zaakcentowaniu, że o ile przesłanki wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenie pouczenia, terminy przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej, terminy przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej, odsetki od zaległej administracyjnej kary pieniężnej, udzielanie ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej stanowią również przedmiot regulacji na gruncie innych przepisów prawa, a mianowicie odrębnych – gdy chodzi o przedmiot regulacji – od przepisów Działu IVa k.p.a., to przepisy tego działu – jak podniesiono powyżej – nie będą miały zastosowania w sytuacji, gdy wskazane zagadnienia są identycznie, podobnie lub w sposób zbliżony albo wręcz odmienny unormowane na gruncie przedmiotowo odrębnej regulacji prawnej, a więc innymi słowy na gruncie przepisów odrębnych od przepisów kodeksowych (tj. przepisów Działu IVa k.p.a.).

Argument ze znaczenia konsekwencji mających wynikać z operowania przez ustawodawcę pojęciem "przepisów odrębnych", którym posłużenie się przez ustawodawcę miałoby zdaniem Sądu prowadzić do wniosku, że oznacza ono (gdy chodzi o jego desygnat) coś innego, niż oznacza w rzeczywistości, a w konsekwencji, że w jego rozumieniu – a co za tym idzie w rozumieniu art. 189a § 2 k.p.a. – przepisem odrębnym miałby nie być i nie jest art. 92c ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, nie jest więc w świetle powyższego przekonujący, ani też zrozumiały.

Zwłaszcza, że w żadnym stopniu, ani też zakresie jego zasadności nie wspiera, ani też nie potwierdza stanowisko, że np. na gruncie art. 16 § 1 k.p.a. ustawodawca operuje pojęciem "ustaw szczególnych", co miałoby prowadzić – zdaniem Sądu – do wniosku o potrzebie wykorzystania dalej jeszcze idących argumentów systemowych dla potrzeb zrekonstruowania znaczenia pojęcia "przepisów odrębnych", w tym również w relacji do pojęcia "ustaw szczególnych".

Operowanie pojęciem "ustaw szczególnych" – służąc innym celom – zostało zdeterminowane treścią regulacji zawartej w przywołanym przepisie prawa oraz jego funkcjami w relacji do zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych – których uchylenie lub zmiana, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego, a więc w ustawie podstawowej, lub w ustawach szczególnych – co prowadzi do wniosku, że u podstaw takiej właśnie redakcji wymienionego przepisu prawa legły zupełnie inne przesłanki uzasadniające operowanie taką właśnie konwencją językową.

Inną konwencją językową – wobec innych celów oraz funkcji regulacji – ustawodawca operował na gruncie art. 189a § 2 k.p.a.

3.6. W świetle powyższego za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że operowanie przez ustawodawcę odesłaniem do "przepisów odrębnych" lub "przepisów szczególnych" lub "ustaw szczególnych" – jest zasadniczo determinowane przedmiotem oraz celami regulacji, które odesłania takie zawierają.

Nie mniej jednak trzeba podkreślić – w tym wobec argumentu czasu, który nie jest również bez znaczenia dla operowania przez ustawodawcę określona konwencją językową (1961 r. w relacji do 2017 r.) – że odmienne (węższe lub szersze, podobne lub zbliżone albo różne lub odmienne) niż w regulacji podstawowej (kodeksowej) unormowanie danej kwestii (danego zagadnienia) siłą rzeczy zawsze będzie w relacji do niej regulacją "odrębną" i "szczególną" (zob. w tej mierze również A. Cebera, J.G. Firlus, art. 189a k.p.a. t. 5, w: Kodeks postępowania administracyjnego (red. H. Knysiak-Sudyka), Wydanie III, WKP 2023), co dowodzi, że argument ze zróżnicowania konwencji językowej, którą ustawodawca operuje w k.p.a. jest pozbawiony jakiegokolwiek istotnego znaczenia, w tym znaczenia przypisywanego mu przez Sąd, od którego stanowiska się dystansuję.

Zwłaszcza, że stanowisko to pomija – co należy podkreślić w korespondencji do przedstawionych argumentów – znaczenie konsekwencji wynikających z poglądu prawnego wyrażonego w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 2022 r., sygn. akt III OPS 1/21, w świetle którego funkcją art. 189a § 2 k.p.a. jest ustanowienie kolizyjnej zasady pierwszeństwa stosowania przepisów odrębnych, co wobec nakazu pierwszeństwa stosowania instytucji stanowiących przedmiot odrębnych regulacji prowadzi do wniosku o uzupełniającym charakterze przepisów Działu IVa k.p.a.

Jeżeli z art. z art. 92c ust. 1 ustawy o transporcie drogowym wynika, że w warunkach nim określonych nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, to za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że jako przepis odrębny w relacji do przepisów Działu IVa k.p.a., reguluje on w pkt 1) zagadnienie, o którym jest mowa w art. 189a § 2 pkt 2 w związku z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.

W pkt 2) reguluje zaś zagadnienie, o którym jest mowa w art. 189a § 2 pkt 2 w związku z art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a.

W pkt 3) reguluje natomiast zagadnienie, o którym jest z kolei mowa w art. 189a § 2 pkt 3 w związku z art. 189g k.p.a. – z którego przy tym aż nadto jasno wynika, że jego § 1 (ustanawiający pięcioletni okres przedawnienia nałożenia kary pieniężnej liczonego od dnia naruszenia prawa albo wystąpienia skutków naruszenia prawa) nie stosuje się do spraw, w przypadku których przepisy odrębne przewidują termin, po upływie którego nie można wszcząć postępowania w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub stwierdzenia naruszenia prawa, w następstwie którego może być nałożona administracyjna kara pieniężna (§ 2).

W tej mierze – i zarazem w korespondencji do powyżej przedstawionych argumentów (3.3. – 3.5) – wymaga podkreślenia, że w § 2 art. 189g k.p.a. ustawodawca operuje pojęciem "przepisów odrębnych", co w zestawieniu jego treści z treścią art. 92c ust. 1 ustawy o transporcie drogowym – "nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej [...], a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza" – tym bardziej dowodzi, że wymieniony przepis ustawy o transporcie drogowym jest "przepisem odrębnym" w rozumieniu art. 189a § 2 k.p.a.

Zestawiając w tym też kontekście art. 92c ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym – nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli od dnia ujawnienia naruszenia upłynął okres ponad 2 lat – z art. 189a § 2 pkt 3 w związku z art. 189g § 1 k.p.a. – administracyjna kara pieniężna nie może zostać nałożona jeżeli upłynęło pięć lat od dnia naruszenia prawa albo wystąpienia skutków naruszenia prawa – za uzasadniony należałoby uznać wniosek, że art. 92c ust. 1 przywołanej ustawy, jako przepis odrębny ustanawia inny – oraz korzystniejszy dla sprawcy naruszenia prawa – termin przedawnienia nałożenia kary pieniężnej, co w sytuacji odmówienia mu waloru przepisu odrębnego w rozumieniu art. 189a § 2 k.p.a. – jak zdaje się oczekiwać tego Sąd, od którego stanowiska zdecydowałem się zdystansować składając zdanie odrębne – prowadziłoby wbrew woli ustawodawcy do zdecydowanego pogorszenia sytuacji prawnej podmiotu, który naruszając prawo dopuścił się deliktu administracyjnego.

Co więcej, w korespondencji do powyższego za uzasadniony trzeba uznać i ten wniosek, że zdecydowanie szerszy zakres stosowania regulacji pkt 1 ust. 1 art. 92c ustawy o transporcie drogowym – a mianowicie, zarówno do deliktów ciągłych, trwałych lub powtarzający się, jak i do tzw. deliktów jednoczynowych zwykłych lub skutkowych – przekonuje, że jest ona również korzystniejsza w zestawieniu z regulacją zawartą w art. art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., która nie ma zastosowanie do deliktów jednoczynowych zwykłych lub skutkowych (zob. pkt 3.3. oraz dalej pkt 4.2. – 4.4.).

3.7. Przedstawione argumenty prowadzą – moim zdaniem – do wniosku, że art. 92c ust. 1 ustawy o transporcie drogowym jest przepisem odrębnym w rozumieniu art. 189a § 2 (w tym pkt 2) k.p.a. wyłączając stosowanie przepisów Dzialu IVa k.p.a. w zakresie, o którym była mowa powyżej w pkt 3.1. – 3.6.

Funkcją art. 189a § 2 k.p.a. – co ponownie trzeba podkreślić – jest ustanowienie kolizyjnej zasady pierwszeństwa stosowania przepisów odrębnych, co wobec nakazu pierwszeństwa stosowania instytucji stanowiących przedmiot odrębnych regulacji prowadzi do wniosku, że przepisy Działu IVa k.p.a. mają uzupełniający charakter (zob. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 2022 r., sygn. akt III OPS 1/21),

4. Co więcej, wobec naruszenia przypisanego stronie w rozpatrywanej sprawie – a mianowicie naruszenia polegającego na wykonywania przewozu drogowego odpadów przez transportującego odpady bez oznakowania środków transportu, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 27 ust. 7 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (lp. 4.8 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym) – za uzasadniony należałoby uznać wniosek, że tezie o możliwości i zarazem dopuszczalności stosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. w stanie prawnym i faktycznym rozpatrywanej sprawy – co przy nieuzasadnionym założeniu, że art. 92c ust. 1 (pkt 1) ustawy o transporcie drogowym nie jest przepisem odrębnym w rozumieniu art. 189a § 2 (pkt 2) w związku z art. 187f § 1 pkt 1 k.p.a. miałoby stanowić zagadnienie prawne, które wobec towarzyszących mu poważnych wątpliwości, miałoby uzasadniać potrzebę ich rozstrzygnięcia w sposób, o którym stanowi art. 15 § 1 pkt 3 w związku z art. 187 § 1 p.p.s.a., i co jednocześnie musi zakładać istnienie ścisłego, koniecznego funkcjonalnego związku między zagadnieniem prawnym budzącym poważne wątpliwości a rozstrzygnięciem wydanym w rezultacie rozstrzygnięcia tej kwestii prawnej przez skład powiększony Naczelnego Sądu Administracyjnego – sprzeciwia się właśnie rodzaj i charakter tego naruszenia, a co za tym idzie rodzaj i charakter zachowania wypełniającego znamiona tego naruszenia.

4.1. Przede wszystkim wymaga podkreślenia – i zarazem przypomnienia – że z art. 188f § 1 pkt 1 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa, co wobec operowania przez ustawodawcę funktorem koniunkcji – przeciwstawny spójnik "a" – prowadzi do wniosku, że koniecznym warunkiem stosowania tego przepisu prawa jest kumulatywne zaktualizowanie się tak określonym przesłanek.

4.2. Wobec treści obowiązku naruszonego przez stronę – tj. obowiązku oznaczenia środka transportu, którym jest wykonywany przewóz odpadów, w sposób o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 27 ust. 7 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tablica o określonym kolorze i wymiarach, z naniesionym odpowiednim kolorem napisem "Odpady" o określonych wymiarach, umieszczona w widocznym miejscu z przodu środka transportu na jego zewnętrznej powierzchni oraz czytelna, trwała i odporna na warunki atmosferyczne), którego realizacja stanowi warunek konieczny rozpoczęcia i realizacji operacji przewozu odpadów w sposób zgodny z prawem – w świetle konwencji językowej stosowanej przez ustawodawcę dla potrzeb opisu przesłanki "zaprzestania naruszania prawa" za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że jej zakres odnosi się wyłącznie do tzw. deliktów ciągłych, trwałych lub powtarzający się (polegających na działaniu lub zaniechaniu), co siłą rzeczy prowadzi i do tego wniosku, że ocena odnośnie do jej zaistnienia nie odnosi się do tzw. deliktów jednoczynowych zwykłych lub skutkowych, a więc innymi słowy do zachowania polegającego na jednorazowym naruszeniu obowiązku lub zakazu (zob. A. Wróbel, art. 189f k.p.a., t. 5, w: M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, WKP 2026; A. Cebera, J.G. Firlus, art. 189f k.p.a., t. 4, w: Kodeks postępowania administracyjnego op. cit.; A. Cebera, "Zaprzestanie naruszania prawa" jako przesłanka zastosowania art. 189 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, Przegląd Prawa Publicznego 5/2022; zob. również np. wyroki NSA z dnia: 12 maja 2026 r., sygn. akt II GSK 663/23; 18 grudnia 2025 r., sygn. akt II GSK 902/25; 6 listopada 2025 r., sygn. akt II GSK 584/25 i II GSK 501/25; 28 sierpnia 2025 r., sygn. akt II GSK 162/25; 5 czerwca 2025 r., sygn. akt II GSK 2593/21; 11 marca 2025 r., sygn. akt II GSK 1906/21; 5 marca 2024 r., sygn. akt: II GSK 1206/23, II GSK 1366/23, II GSK 1191/23, II GSK 1189/23, II GSK 1202/23, II GSK 1365/23, II GSK 1206/23, II GSK 1373/23, II GSK 1719/23; 27 lutego 2024 r., sygn. akt: II GSK 1225/23, II GSK 1226/23, II GSK 1717/23, II GSK 1184/23, II GSK 1201/23, II GSK 1372/23; 22 lutego 2024 r., sygn. akt II GSK 1725/23; 21 lutego 2024 r., sygn. akt: II GSK 1369/23, II GSK 1367/23, II GSK 1517/23; 20 lutego 2024 r., sygn. akt: II GSK 1160/23, II GSK 1185/23, II GSK 1186/23, II GSK 1187/23, II GSK 1188/23, II GSK 1200/23, II GSK 1416/23, II GSK 1437/23, II GSK 1438/23, II GSK 1504/23, II GSK 1234/23, II GSK 1520/23, II GSK 1183/23; 10 lutego 2023 r., sygn. akt: II GSK 294/20 i II GSK 1386/19; 30 listopada 2022 r., sygn. akt: II GSK 1091/19; II GSK 1090/19 i II GSK 1092/19 oraz wiele, wiele, wiele, wiele... innych).

Wobec tego, że istota omawianej przesłanki stosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. odnosi się do potrzeby oceny zachowania i postawy sprawcy wobec naruszenia prawa, który – co trzeba podkreślić – dobrowolnie odstępując od zachowania niezgodnego z prawem manifestuje tym samym zmianę swojej dotychczasowej postawy, za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że możliwość przeprowadzenia takiej oceny oraz podjęcia samego takiego zachowania, może odnosić się do sytuacji utrzymywania stanu naruszenia prawa w czasie, co siłą rzeczy już nie jest możliwe w odniesieniu do deliktów jednoczynowych oraz skutkowych.

W związku z tym bowiem, że naruszenie prawa już wystąpiło, już zaistniał skutek jego naruszenia, nie jest możliwe zamanifestowanie zmiany stosunku sprawcy wobec tego naruszenia poprzez zmianę jego (dotychczasowego) zachowania – a to poprzez zaprzestanie naruszania porządku prawnego – a skoro tak, to nie jest również możliwe przeprowadzenie oceny zachowania mającego przekonywać o zmianie postawy sprawcy, a co za tym idzie oceny odnośnie do zaprzestania naruszania prawa (zob. A. Cebera, J.G. Firlus, op. cit.).

4.3. Jeżeli przypisane stronie w rozpatrywanej sprawie naruszenie polegało na niedopełnieniu obowiązku oznaczenia środka transportu, którym był wykonywany przewóz odpadów, w sposób o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 27 ust. 7 ustawy o odpadach, którego realizacja stanowi warunek konieczny prawidłowego rozpoczęcia i wykonywania operacji przewozu odpadów, a skutek w postaci naruszenia tego obowiązku wystąpił – co ujawniono podczas kontroli drogowej, której wynik potwierdzał, że kontrolowany przewóz odpadów nie był wykonywany odpowiednio oznakowanym środkiem transportu – to wobec opisu znamion tego deliktu, a co za tym idzie wobec jego rodzaju i charakteru – który z całą pewnością nie uzasadnia, aby kwalifikować go jako delikt ciągły, trwały lub powtarzający się – za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że z przedstawionych powodów przepis art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. nie mógłby mieć zastosowania w rozpatrywanej sprawie.

Zwłaszcza – co nie jest bez znaczenia – że zaprzestania naruszenia prawa, a co za tym idzie zaktualizowania się drugiej przesłanki stosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. – i abstrahując już nawet od przesłanki wagi naruszenia prawa, której ocena powinna być dokonywana z pominięciem art. 115 § 2 ustawy – Kodeks karny, a to wobec przedmiotu, celów oraz funkcji regulacji administracyjnoprawnej oraz jej autonomiczności, w tym autonomiczności siatki pojęciowej którą operuje (zob. np. wyroki NSA z dnia: 28 kwietnia 2026 r., sygn. akt II GSK 120/23 18 sierpnia 2020 r., sygn. akt II GSK 497/20; 17 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1110/21) – nie sposób jest jednak łączyć – czy też wręcz utożsamiać – z następczym w relacji do momentu (chwili) stwierdzenia naruszenia działaniem polegającym – tak jak w rozpatrywanej sprawie – na uczynieniu zadość obowiązkowi odpowiedniego oznakowania środka transportu, a mianowicie z działaniem następczym w relacji do momentu przeprowadzenia kontroli oraz ustaleń tejże kontroli i ujawnienia faktu naruszenia prawa.

Skutek w postaci braku tego oznakowania – w tym również w relacji do towarzyszących temu ryzyk związanych z przewozem odpadów nieoznakowanym środkiem transportu – już bowiem wystąpił i nie usuwa go zachowanie następcze w relacji do momentu (chwili) ujawnienia naruszenia.

Wobec tego, że – jak podkreślono powyżej – koniecznym warunkiem stosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. jest kumulatywne zaktualizowanie się określonych nim przesłanek, za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że oczywisty wręcz brak ziszczenia się jednej z tychże przesłanek zwalnia z oceny, czy oraz w jakim zakresie miałaby się ziścić druga z tych przesłanek.

Wymaga również podkreślenia – albowiem nie jest to bez znaczenia – że rezultat procesu subsumpcji – a więc innymi słowy, ocena odnośnie do braku zaktualizowania się przesłanek stosowania wymienionego przepisu prawa w stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy – nie jest równoznaczny, ani też tożsamy z odmową stosowania en bloc przepisów Działu IVa k.p.a. w sprawach podlegających ustawie o transporcie drogowym.

Są to bowiem – co jest aż nadto oczywiste – dwa odrębne i niezależne od siebie zagadnienia.

1. 4.4. W korespondencji do powyższego za nie mniej uzasadniony należałoby uznać i ten wniosek, że w rozpatrywanej sprawie nie mógłby być również zastosowany art. 189f § 2 i § 3 k.p.a.

Z § 2 art. 189f k.p.a. wynika, że w przypadkach innych niż wymienione w § 1, jeżeli pozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna, organ administracji publicznej, w drodze postanowienia, może wyznaczyć stronie termin do przedstawienia dowodów potwierdzających: 1) usunięcie naruszenia prawa lub 2) powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa, określając termin i sposób powiadomienia, zaś § 3 art. 189f k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej w przypadkach, o których mowa w § 2, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli strona przedstawiła dowody potwierdzające wykonanie postanowienia.

Abstrahując już nawet od tego, że stosowanie przywołanego przepisu prawa zostało pozostawione uznaniu organu, trzeba podkreślić, że skoro – jak wynika z jego treści – organ administracji może wyznaczyć stronie termin do przedstawienia dowodów potwierdzających usunięcie naruszenia prawa, to za uzasadniony należałoby uznać wniosek, że nie sposób jest usunąć naruszenia prawa – a co za tym idzie przedstawić dowody na jego usunięcie – jeżeli przypisane stronie naruszenie polegało na niedopełnieniu obowiązku oznakowania środka transportu, którym wykonywany był przewóz odpadów, a skutek w postaci jednorazowego naruszenia tego obowiązku już nastąpił, co innymi słowy prowadzi do wniosku, że stosowaniu tego przepisu prawa w stanie faktycznym oraz prawnym rozpatrywanej sprawy – podobnie, jak i stosowaniu przepisu art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. – sprzeciwia się rodzaj i charakter naruszenia (deliktu), który nie może stanowić podstawy oceny odnośnie do możliwości usunięcia naruszenia prawa oraz usunięcia jego skutków.

4.5. Co więcej, art. 92c ust. 1 ustawy o transporcie drogowym wyłączając – jako przepis odrębny w rozumieniu art. 189a § 2 k.p.a. – stosowanie przepisów Działu IVa k.p.a. w zakresie, o którym była mowa powyżej w pkt 3.1. – 3.6., siłą rzeczy nie wyłącza stosowania przepisów tego Działu w odniesieniu do zagadnień uregulowanych w pkt 1 § 2 art. 189a w związku z art. 189d k.p.a., a mianowicie, w odniesieniu do przesłanek wymiaru pieniężnej kary administracyjnej.

Jest to aż nadto oczywiste w świetle treści art. 92c ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, który materii tej w ogóle nie reguluje.

Kary pieniężne nakładane na podstawie ustawy o transporcie drogowym – co jest nie mniej oczywiste w świetle brzmienia załącznika nr 3 i załącznika nr 4 tej ustawy – są wymierzane za poszczególne naruszenia w ściśle określonej wysokości. Przepis art. 189d k.p.a. ma zaś zastosowanie tylko wtedy, gdy przepis odrębny (szczególny) przewiduje swobodę działania organu administracji publicznej co do wymiaru administracyjnej kary pieniężnej i jedynie w zakresie, w jakim nie określa dyrektyw wymiaru tej kary pieniężnej. Swoboda działania organu administracji publicznej odnośnie do wymiaru administracyjnej kary pieniężnej aktualizuje się więc tylko w tych przypadkach, gdy przepis odrębny nie przewiduje, że za naruszenie prawa wymierza się sprawcy naruszenia karę w wysokości ściśle określonej w ustawie.

5. W rekapitulacji przedstawionych argumentów za uzasadniony należało – moim zdaniem – uznać wniosek, że w postępowaniu zainicjowanym skargą kasacyjną R. Sp. z o.o. Sp. k. w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 21 października 2025 r. sygn. akt I SA/Bd 489/25, którym została oddalona skarga spółki na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy z dnia 14 lipca 2025 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w związku z naruszeniem polegającym na wykonywaniu przewozu drogowego odpadów bez oznakowania środka transportu tablicą "ODPADY", nie wystąpiło "zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości w konkretnej sprawie administracyjnej", które wymagałoby podjęcia rozstrzygnięcia w sposób, o którym jest mowa w art. 187 § 1 w związku z art. 15 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

6. Z wszystkich przedstawionych powodów – które przekonywały również o braku podstaw zawieszenia postępowań w sprawach II GSK 2351/25, II GSK 2352/25, II GSK 2542/25, II GSK 2861/25, II GSK 23/26, II GSK 64/26 (z wokandy I z dnia 14 lipca 2026 r.) oraz w sprawie II GSK 2929/25 (z wokandy II z dnia 14 lipca 2026 r.), a to wobec argumentu ze znaczenia konsekwencji wynikających z art. 187 § 2 w związku z art. 269 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. – zdecydowałem się zgłosić zdanie odrębne do postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lipca 2026 r. w sprawie sygn. akt II GSK 255/26.