Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 14 lipca 2026 r., sygn. akt II GSK 64/26

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 8 października 2025 r., (sygn. akt I SA/Bd 411/25) oddalił skargę R. Sp. z o. o. sp. k. w G. (dalej przywoływana jako: "Skarżąca", "Strona", "Spółka") na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy (dalej przywoływany jako: "Organ II instancji") z dnia 29 maja 2025 r. nr 0401-IOA.4802.21.2025 w przedmiocie kary pieniężnej.

Za podstawę wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął ustalenia faktyczne, z których wynika:

1. 1. 6 października 2023 r. o godz. 2.30 przy bramkach na autostradzie A1 w miejscowości [...] funkcjonariusze Służby Celno-Skarbowej Kujawsko-Pomorskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Toruniu poddali kontroli pojazd silnikowy wraz z naczepą kierowany przez P.T.. Na podstawie potwierdzenia wystawienia karty przekazania odpadów w systemie BDO nr [...] ustalono, że przedmiotem transportu były odpady w postaci opakowań z papieru i tektury o kodzie 15 01 01, w ilości 264 kg. Zespołem pojazdów wykonywano przewóz odpadu na trasie [...]. W wyniku analizy przedstawionych do kontroli dokumentów stwierdzono niezgodność danych podmiotu dokonującego przedmiotowego przewozu. Z danych zawartych w karcie przekazania odpadów w systemie BDO nr [...] wynika, że transportującym odpady była Skarżąca, zaś z wypisu nr 12 z zezwolenia nr [...] wynika, że przewóz drogowy wykonywany był przez R.S. - prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą "[...]. Powyższe nieścisłości zostały wyjaśnione przez R.S., który wskazał, że 6 października 2023 r. przewóz dokonywany był przez Spółkę, w oparciu o umowę współpracy dla firmy [...]. W celu potwierdzenia powyższych informacji, R.S. nadesłał kopię listu przewozowego nr [...]. W trakcie działań kontrolnych ujawniono również brak oznakowania środka transportu wymaganego przy transporcie odpadów tablicą z napisem "ODPADY" lub literą "A" określoną w rozporządzeniu w sprawie szczegółowych wymagań dla transportu odpadów - tablica nie została rozłożona na czas transportu odpadów. Przebieg i wyniki kontroli zawarte zostały w protokole kontroli drogowej. Kierowca realizujący przewóz odpadów nie wniósł zastrzeżeń do protokołu kontroli drogowej, po podpisaniu otrzymał jeden egzemplarz protokołu.
2. 2. Decyzją z 10 marca 2025 r. Naczelnik Kujawsko-Pomorskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Torunia nałożył na Skarżącą karę pieniężną w wysokości 10.500 zł, z uwagi na: niewyposażenie kierowcy wykonującego przewóz drogowy rzeczy w dokumenty, o których mowa w art. 87 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2201 z późn. zm., dalej przywoływana jako: "u.t.d."), tj. w wypis z zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub wypis z licencji oraz wykonywanie przewozu drogowego odpadów przez transportującego odpady bez oznakowania środka transportu tablicą "ODPADY".
3. 3. Rozpoznając wniesione odwołanie Organ II instancji decyzją z 29 maja 2025 r. utrzymał w mocy ww. decyzję. Wyjaśnił, że nałożona kara pieniężna jest konsekwencją wykonywania przewozu drogowego odpadów przez transportującego odpady bez oznakowania środka transportu tablicą "ODPADY", co w niniejszej sprawie bezspornie wystąpiło i czego Skarżąca nie kwestionuje wskazując, że brak założenia tablicy jest wynikiem zwykłego błędu i roztargnienia kierowcy. Tym samym wskazana w odwołaniu argumentacja, że pojazd posiadał oznakowanie, a jedyną nieprawidłowością było niezałożenie tabliczki przez kierowcę, nie zwalnia Skarżącej z odpowiedzialności za stwierdzone naruszenie u.t.d., gdyż bez względu na fakt posiadania tablicy "ODPADY", pojazd nie był nią oznakowany, jak tego wymagają przepisy prawa.
4. 4. Skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy.
5. 5. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w przywoływanym na wstępie wyroku z dnia 8 października 2025 orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm., dalej przywołana jako: p.p.s.a.).

Zdaniem Sądu I instancji, w rozpatrywanej sprawie bezsporne jest, że poddany kontroli środek transportu, którym wykonywano przewóz drogowy odpadów, nie został oznakowany zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Środowiska z 7 października 2016 r. w sprawie szczegółowych wymagań dla transportu odpadów (Dz.U. z 2016 r., poz. 1742, dalej przywoływany jako: "rozporządzenie"), jak również fakt, że transport odpadów wykonywany był bez dokumentu potwierdzającego rodzaj transportowanych odpadów. Okoliczności te dokumentuje protokół kontroli i załączona do niego dokumentacja zdjęciowa, a jak wskazał WSA Skarżąca okoliczności tych nie kwestionuje.

WSA podkreślił, że nie doszło do naruszenia art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d Sąd I instancji wskazał, że zaniedbania, błędy czy roztargnienie kierowcy, nie mogą zwalniać przewoźnika, jak tego oczekuje Skarżąca, z odpowiedzialności. W świetle powyższego prawidłowe jest stanowisko o braku podstaw do zastosowania w sprawie art. 92c ust. 1 u.t.d. Skarżąca nie wykazała bowiem okoliczności wyłączających jej odpowiedzialność.

Zdaniem Sądu i instancji brak jest w sprawie także podstaw do miarkowania nałożonej kary oraz do odstąpienia od jej wymierzenia. Wysokość sankcji określona została w sposób "sztywny", a więc niepoddający się czynnościom wymiaru kary unormowanych w art. 189d k.p.a. Dlatego nie sposób czynić, w ocenie WSA, Organom zarzutu w zakresie przyjętej wysokości kary. Brak jest także podstaw do zastosowania instytucji, o której mowa w art. 189f k.p.a.

1. 6. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Spółka zaskarżając ww. wyrok w całości i wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i poprzedzających go decyzji Organów obydwu instancji w całości i umorzenie postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w całości, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, zasadzenie od Organu II instancji na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu opłaty od wniosku za sporządzenie i doręczenie odpisu wyroku wraz z jego pisemnym uzasadnieniem, a także kosztów zastępstwa procesowego w wysokości według norm przepisanych za obydwie instancje, oraz kosztu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz zrzekła się rozprawy. Skarżąca zarzuciła:

1. 1. w granicach wskazanych w art. 174 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez przeprowadzenie niepełnej kontroli legalności decyzji administracyjnej i niedostrzeżenie przez Sąd I instancji naruszenia przez Organy przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, a tym samym petryfikowanie naruszenia przez Organy:

1. 1. art. 6, art. 7 i art. 8 § 1 k.p.a. i wyrażonych w tych przepisach zasad legalizmu, prawdy obiektywnej oraz zaufania do władzy publicznej w zw. z art. 189a § 1 k.p.a., art. 189a § 2 pkt 2 k.p.a. a contrario oraz art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez nierozważenie zastosowania do kary pieniężnej przewidzianej w ustawie o transporcie drogowym przepisów k.p.a. dotyczących administracyjnych kar pieniężnych (dział IVa), które regulują zasady nakładania kar (w tym odstąpienie od ukarania) i powinny znaleźć zastosowanie do kar nakładanych na podstawie ustawy u.t.d., a zostały przez Organy pominięte pomimo, że kary pieniężne w ustawie u.t.d. zostały uregulowane w sposób częściowy, nieuwzględniający jednak wszystkich kwestii wymienionych w art. 189a § 2 pkt 1-6 k.p.a., przez co koniecznym jest w przypadku przepisów u.t.d. odwołanie się do uregulowań działu IVa k.p.a. (por. m. in. wyrok VI SA/Wa 2875/23, VI SA/Wa 3023/23, VI SA/Wa 198/23, VI SA/Wa 2230/22, III SA/Po 145/22). Ocena, czy w sprawie nie występują przestanki do odstąpienia od ukarania stanowi obligatoryjny element postępowania w sprawie nawożenia kary pieniężnej, którego pominiecie wywołuje konieczność uchylenia tak podjętej decyzji,
2. 2. art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 8 § 1 k.p.a. poprzez nierozważenie odstąpienia od nałożenia kary i poprzestania na pouczeniu w sytuacji, gdy waga zarzucanego Stronie naruszenia była znikoma, strona zaprzestała naruszania prawa a kara w wysokości 10.500,00 zł za zarzucone naruszenie w okolicznościach, w jakich do niego miało dojść i jego wagi jawi się jako nieproporcjonalna,
3. 3. art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 189a § 1 k.p.a., art. 189a § 2 pkt 2 k.p.a. a contrario poprzez mylenie przez WSA okoliczności wyłączających odpowiedzialność określonych w art. 92c ust. 1 u.t.d. z przesłankami odstąpienia od nałożenia kary określonymi wyłącznie w k.p.a., w sytuacji gdy jedne wyłączają przypisanie odpowiedzialności (u.t.d.), a drugie pomimo jej przypisania łagodzą jej charakter poprzez odstąpienie od nałożenia kary (k.p.a.);

1. 2. w granicach wskazanych w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, tj.:

1. 1. art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. w zw. z art. 92a ust. 1, 3 i 7 u.t.d. w zw. z Ip. 4.8. zał. nr 3 do u.t.d. poprzez niezastosowanie tego przepisu i zaakceptowanie wszczęcia, a następnie nieumorzenia postępowania administracyjnego i przypisania przewoźnikowi odpowiedzialności za wykonywanie przewozu drogowego odpadów przez transportującego odpady bez oznakowania środków transportu, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 24 ust. 7 ustawy o odpadach, w sytuacji, gdy okoliczności sprawy i dowody wskazują, że przewoźnik nie miał wpływu na powstanie naruszenie, a naruszenia nastąpiły wskutek zdarzeń i okoliczności, których przewoźnik nie mógł przewidzieć i którym nie mógł zapobiec
2. 2. art. 189a § 1 k.p.a., art. 189a § 2 pkt 2 k.p.a. a contrario, art. 189e k.p.a. oraz art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez niezastosowanie do kary pieniężnej przewidzianej w ustawie o transporcie drogowym przepisów k.p.a. dotyczących administracyjnych kar pieniężnych (dział IVa), które regulują zasady nakładania kar (w tym odstąpienie od ukarania) i powinny znaleźć zastosowanie do kar nakładanych na podstawie ustawy u.t.d., a zostały przez organy pominięte pomimo, że kary pieniężne w ustawie u.t.d. zostały uregulowane w sposób częściowy, nieuwzględniający jednak wszystkich kwestii wymienionych w art. 189a § 2 pkt 1-6 k.p.a., przez co koniecznym jest w przypadku przepisów u.t.d. odwołanie się do uregulowań działu IVa k.p.a. (por. m. in. wyrok VI SA/Wa 2875/23, VI SA/Wa 3023/23, VI SA/Wa 198/23, VI SA/Wa 2230/22, III SA/Po 145/22),
3. 3. art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 8 § 1 k.p.a. poprzez zaakceptowanie nieodstąpienia od nałożenia kary i poprzestania na pouczeniu w sytuacji, gdy waga zarzucanego stronie naruszenia była znikoma, strona zaprzestała naruszania prawa, a kara w wysokości 10.500,00 zł za zarzucone naruszenie w okolicznościach w jakich do niego miało dojść i jego wagi jawi się jako nieproporcjonalna;

1. 3. w granicach wskazanych w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, tj.:

1. 1. art. 189a § 2 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 92c ust. 1 pkt 1-3 u.t.d. poprzez uznanie, że instytucja uregulowana w art. 92c ust. 1 u.t.d. jest tożsama z kodeksową instytucją odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu, co miałoby zdaniem sądu uzasadniać niezastosowanie przepisu art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. w postępowaniu prowadzonym na podstawie u.t.d., pomimo ze zakres normowania przepisów k.p.a. i u.t.d. jest odmienny, a odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu nie należy utożsamiać z umorzeniem (ewentualnie niewszczynaniem) postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej (por. uchwala NSA III OPS 1/21).
2. 7. Organ II instancji w odpowiedzi skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
3. 8. Postanowieniem z 14 lipca 2026 r., w sprawie o sygn. akt II GSK 255/26, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 269 § 1 w związku z art. 187 § 1 P.p.s.a. postanowił przedstawić składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozstrzygnięcia następujące zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, tj.: "Czy art. 92c ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 1539 ze zm., dalej: "u.t.d.") stanowi przepis odrębny w rozumieniu art. 189a § 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm., dalej: "k.p.a."), wyłączający w całości stosowanie działu IVa Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 189f k.p.a., do administracyjnych kar pieniężnych nakładanych na podstawie art. 92a u.t.d.?"

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

9. Zgodnie z dyspozycją art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. sąd może zawiesić postępowanie z urzędu jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym. Zagadnienie wstępne (prejudycjalne) występuje w sytuacji, w której uprzednie rozstrzygnięcie określonego zagadnienia, które występuje w sprawie, może wpływać na wynik toczącego się postępowania, co w rezultacie uzasadnia celowość wstrzymania czynności w postępowaniu sądowoadministracyjnym do czasu rozstrzygnięcia tej istotnej kwestii.

Zagadnienie prawne, będące przedmiotem postępowania sądowego, związane jest z treścią pytania zadanego składowi siedmiu sędziów NSA, a zatem rozstrzygnięcie sprawy zależeć będzie od udzielonej przez NSA w tym składzie odpowiedzi. Zakres merytoryczny prezentowanych w pytaniu wątpliwości prawnych rzutować będzie na podejmowane w niniejszej sprawie rozważania, zbliżone do tych, które stały się podstawą sformułowania pytania w sprawie II GSK 255/26. Zachodzi więc przesłanka uprawniająca Sąd do zawieszenia postępowania.

10. Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 193 i art. 276 P.p.s.a. postanowił zawiesić postępowanie w sprawie do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego w sprawie II GSK 255/26.