Uzasadnienie
Zaskarżoną przez R. K., zwanego dalej skarżącym, decyzją z dnia 7 maja 2026 r., znak: 010070.680.2595686.2026, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej jako ZUS) z dnia 21 kwietnia 2026 r. o odmowie przyznania skarżącemu prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko B. K. na okres od 1 lutego 2026 r. do 31 maja 2026 r.
Powyższa decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Wnioskiem z dnia 3 lutego 2026 r. skarżący zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na ww. dziecko na okres od 1 lutego 2026 r. do 31 maja 2026 r.
Decyzją z dnia 20 kwietnia 2026 r. ZUS odmówił skarżącemu prawa do wnioskowanego świadczenia wychowawczego.
Organ ZUS pierwszej instancji wyjaśnił, że na podstawie weryfikacji danych zawartych w ZUS skarżący podlega ubezpieczeniom z tytułu, który nie jest aktywnością zawodową, określoną w art. 2 pkt 1a ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2026 r., poz. 508, zwanej dalej ustawą o pomocy państwa w wychowaniu dzieci) w miesiącu: luty 2026 r.
W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący podniósł, że na jego pierwsze dziecko (Petro) przyznano świadczenie wychowawcze "800 +". Posiada ono orzeczenie o niepełnosprawności. Pobiera również zasiłek pielęgnacyjny. Oboje dzieci pozostają na jego utrzymaniu i mieszkają z nim w Polsce, a żona ma tutaj zatrudnienie. Warunek "aktywności zawodowej", w jego ocenie, nie dotyczy cudzoziemców, którzy wychowują dziecko do 16 roku życia z orzeczeniem o niepełnosprawności. Wniósł więc o weryfikację danych w systemie i zmianę decyzji na pozytywną dla dziecka B. Wymienioną na wstępie decyzją Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy powołał treść przepisów mających zastosowanie w sprawie, tj. art. 1 ust.1 pkt 2 lit ca oraz art. 1 ust. 2a i art. 1 ust. 2b ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci.
Organ odwoławczy podniósł, że skarżący nie zaznaczył w formularzu wniosku, iż dziecko na które ubiega się skarżący o świadczenie ma orzeczenie o niepełnosprawności i nie ma ukończonych 16 lat. Powyższe informacje zaznaczono w stosunku do drugiego dziecka – P., jednocześnie podając numer orzeczenia. Również z danych w rejestrze publicznym nie wynika, aby dziecko, którego dotyczy przedmiotowy wniosek posiadało orzeczenie o stopniu niepełnosprawności.
Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 2 pkt la lit. a-h ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci aktywność zawodowa oznacza:
- - podleganie obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowym na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 1-5a, 7 i 7b ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2026 r. poz. 199 i 252) oraz z tytułu wykonywania umowy uaktywniającej określonej w ustawie z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (Dz. U. z 2025 r. poz. 798), od podstawy wymiaru składek na te ubezpieczenia stanowiącej nie-mniej niż 50 % minimalnego wynagrodzenia za pracę,
- - podleganie obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowym na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 9, 9a, 9c, 20 i 21 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych,
- - podleganie obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowym jako osoby przebywające na urlopach wychowawczych, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 19 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych,
- - - prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej, o której mowa w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2025 r., poz. 1480,1795 i 1826) oraz w art. 18a i art. 18c ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych,
- - pobieranie zasiłku macierzyńskiego, zasiłku w wysokości zasiłku macierzyńskiego, zasiłku chorobowego, zasiłku opiekuńczego, zasiłku wyrównawczego albo świadczenia rehabilitacyjnego na podstawie ustawy z dnia 25 czerwca 1999 r. p świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa (Dz. U. z 2025 r., poz. 501 i 1083 oraz z 2026 r:, poz. 26), zasiłku chorobowego, zasiłku wyrównawczego albo świadczenia rehabilitacyjnego na podstawie ustawy z dnia 30 października 2002 r. o ubezpieczeniu społecznym z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych (Dz. U. z 2025 r., poz. 1644 oraz z 2026 r., poz. 26), jeżeli podstawa wymiaru składek ha ubezpieczenia emerytalne i rentowe ostatnio przyjęta do obliczenia składek albo kwota zasiłku, świadczenia albo wynagrodzenia stanowi niemniej niż 50 % minimalnego wynagrodzenia za pracę w odniesieniu do osób, o których mowa w lit. a, albo niemniej niż 30 % minimalnego wynagrodzenia za pracę w przypadku osób, o których mowa w lit. d,
- - podleganie obowiązkowo ubezpieczeniu zdrowotnemu na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 16,16a, 24a, 25, 28c i 37 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych,
- - podleganie, na podstawie ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2025 r. poz. 1770), ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu rolników z mocy ustawy albo przez nieprzerwany okres co najmniej 12 miesięcy ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu rolników na wniosek, z wyjątkiem osób, o których mowa w art. 16 ust. 1 pkt 3 i 4 oraz ust. 2 pkt 2 tej ustawy,
- - podleganie dobrowolnie ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowym na podstawie art. 7 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych.
Organ odwoławczy ustalił, że skarżący jest zgłoszony jako świadczeniobiorca, za którego jednostka organizacyjna pomocy społecznej, wójt, burmistrz lub prezydent miasta ma obowiązek opłacać składki; świadczenie, od którego opłacane są za skarżącego składki społeczne skarżący otrzymuje na inne dziecko.
Tymczasem, zgodnie z art. 2 pkt 1 a lit. a-h znowelizowanej ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci aktywność zawodowa oznacza: podleganie obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowym na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 1-5a, 7 i 7b ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2026 r., poz. 199 i 252).
Organ odwoławczy stwierdził, że skarżącemu nie przysługuje świadczenie wychowawcze, ponieważ nie zostały spełnione przesłanki aktywności zawodowej określonej w art. 2 pkt 1a ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję, skarżący zarzucił Prezesowi ZUS naruszenie przepisów:
art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r., poz. 1691, zwanej dalej w skrócie - k.p.a.) - obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego;
- - art. 10 §1 k.p.a. - prawo strony do czynnego udziału w postępowaniu;
- - art. 77 § 1 k.p.a. - obowiązek zebrania całego materiału dowodowego.
Skarżący podniósł, że kwestionowana decyzja opiera się na założeniu, że brak aktywności zawodowej skutkuje odmową świadczenia. Organ nie uwzględnił jednak okoliczności, że skarżący spełnia przesłanki zwolnienia z tego obowiązku. Organ pominął istotny fakt, że w rodzinie wychowywane jest dziecko z niepełnosprawnością, co zgodnie z ustawą zwalnia wnioskodawcę z konieczności wykazywania aktywności zawodowej.
W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143, zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu zgodności z prawem (legalności) zaskarżonego aktu (odpowiednio decyzji, postanowienia, innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej) z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.
Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa.
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Przeprowadzona bowiem kontrola wydanych w niniejszej sprawie decyzji według wyżej wskazanych kryteriów wykazała, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak i prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.
Materialnoprawną podstawę podjętych rozstrzygnięć stanowił przepis art. 1 ust. 2a ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2026 r., poz. 508, zwanej dalej ustawą o pomocy państwa w wychowaniu dzieci), w brzmieniu obowiązującym na datę wydawania zaskarżonej decyzji.
Zgodnie z art. 1 ust. 2a ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci: "Prawo do świadczenia wychowawczego przysługuje osobom, o których mowa w ust. 2 pkt 2 lit. c-f, za dany miesiąc, jeżeli były aktywne zawodowo na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w miesiącu poprzedzającym ten miesiąc. Warunek ten nie dotyczy osób ubiegających się o świadczenie wychowawcze lub otrzymujących świadczenie wychowawcze na dziecko będące obywatelem polskim lub posiadające orzeczenie o niepełnosprawności albo orzeczenie o umiarkowanym bądź znacznym stopniu niepełnosprawności, o których mowa w ustawie z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2025 r., poz. 913, 1301, 1665 i 1746 oraz z 2026 r., poz. 26), lub znajdujące się pod opieką opiekuna wskazanego przez władze kraju pochodzenia".
W rozpatrywanej sprawie, zdaniem orzekających organów ZUS, podstawą odmowy przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia było ustalenie niespełnienia przez skarżącego warunku aktywności zawodowej, o którym mowa w art. 1 ust. 2a ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Nadto, jak podkreślił organ odwoławczy, "...we wniosku nie zaznaczyła Pani że ww. dziecko na które ubiega się Pani o świadczenie, ma orzeczenie o niepełnosprawności i nie ma 16 lat", mimo, że to skarżący był wnioskodawcą.
Zdaniem Sądu, w szczególności Prezes ZUS, jak i organ pierwszej instancji, nie przeprowadzili wykładni materialnoprawnego przepisu, będącego podstawą wydania negatywnych rozstrzygnięć w obu instancjach.
Wykładnia tekstu prawnego, to czynność myślowa polegająca na ustaleniu, jakie normy obowiązujące są zawarte w aktualnym tekście prawnym.
Tej operacji myślowej, rozumienia wskazanego przepisu i wysłowionej w nim normy, na próżno szukać w uzasadnieniu kontrolowanych decyzji.
Wiąże się to jeszcze z jednym aspektem, mianowicie z pojęciem "stosowania prawa."
"Praktyczny model stosowania prawa opiera się na specyficznym sprzężeniu i wzajemnym przenikaniu dwóch faz: wykładni oraz stosowania prawa, rozumianego jako przyporządkowaniu ustalonych faktów do zrekonstruowanych z obowiązujących przepisów prawa wzorców normatywnych w procesie realizowanej sekwencyjnie subsumpcji".
Proces wykładni poprzedzać powinien etap choćby wstępnego ustalenia okoliczności faktycznych otwierających proces stosowania prawa. Stosowanie prawa w praktyce jest bowiem stopniowym skonkretyzowaniem faktów w kontekście odtworzonych i stopniowo konkretyzowanych norm, w którym równie istotną i determinującą ten proces rolę odgrywają ustalenia faktyczne, jak i wykładnia. "Fakty ustalane są bowiem z uwzględnieniem zawartości treściowej chociażby wstępnie zrekonstruowanej normy, która wyznacza krąg podlegających ustaleniu okoliczności faktycznych, zaś norma odczytana z przepisów prawa weryfikowana jest co do jej przydatności dla rozstrzygnięcia konkretnego przypadku w kontekście ustalonych faktów." (por. M. Gutowski, P. Kardas. w: Wykładnia i stosowanie prawa w procesie opartym na Konstytucji, Wydawnictwo C.H. Beck, warszawa 2017, s. 204 i następne).
Nie jest wykładnią tekstu prawnego przytoczenie li tylko samego tekstu stosowanego przepisu, czy przepisów gdyż wykładnia, czy też interpretacja prawa to rozumienie znaczenia zwrotów językowych stanowiących element tekstu prawnego.
Patrząc pod tym kątem na kontrolowane decyzje brak jest w pełnym tego słowa znaczeniu w uzasadnieniach tych decyzji, zwłaszcza w zaskarżonej decyzji, rozważań i Prezesa ZUS i organu pierwszej instancji w tym zakresie – jak rozumie zwroty językowe zawarte w tekście art. 1 ust. 2a ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci.
Jeżeli by nawet uznać, że całokształt motywów zaskarżonej decyzji, mimo iż postanowienia art. 107 § 3 k.p.a. wyraźnie stanowią, że organ ma wyjaśnić podstawę prawną wydanej decyzji, świadczy o tym, iż zdaniem Prezesa warunek spełnienia "aktywności zawodowej" nie dotyczy tylko tego dziecka które ma orzeczony określony w tym przepisie stopień niepełnosprawności, to jest to w ocenie Sądu błędna wykładnia wskazanego przepisu.
Zdaniem składu orzekającego Sądu takie rozumienie art. 1 ust. 2a ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, zaprezentowane przez Prezesa ZUS, że w sytuacji, gdy pierwsze z dzieci skarżącego ma przyznane świadczenie i to ono tylko legitymuje się wymaganym orzeczeniem o niepełnosprawności, a drugie, na które przyznanie świadczenia wychowawczego skarżący się stara, takiego orzeczenia o niepełnosprawności nie posiada, wyklucza przyznanie przedmiotowego świadczenia na to drugie dziecko jest sprzeczne z brzmieniem tego przepisu, logiką i celem interpretowanej, wysłowionej w nim normy prawnej.
Sąd podziela wobec tego pogląd wypowiedziany w wyrku tutejszego Sądu (wyrok z dnia 4 sierpnia 2026 r., sygn. akt III SA/Kr 796/26; LEX nr 4140976), że: "...Powoduje przy tym absurdalny skutek, że rodzic, który nie ze swojego wyboru, ale z powodu konieczności sprawowania opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem (co zostało potwierdzone stosownymi orzeczeniami) pozostaje nieaktywny zawodowo, jest "karany" brakiem świadczeń na pozostałe "zdrowe" dzieci. W ocenie Sądu, tak restrykcyjna interpretacja przepisów ustawy, stanowi wręcz zaprzeczenie celu "o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci", o czym mowa w tytule powołanego w zaskarżonych decyzjach, aktu prawnego.
Należy podkreślić, że ww. art. 1 ust. 2a ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci wyłącza warunek aktywności zawodowej w stosunku do osób, które spełnią alternatywnie (o czym świadczy użycie w tekście przepisu spójnika "lub") warunki przyznania świadczenia, tj. opiekują się dzieckiem będącym obywatelem polskim lub posiadającym orzeczenie o niepełnosprawności albo orzeczenie o umiarkowanym bądź znacznym stopniu niepełnosprawności. Oznacza to, że jeżeli dziecko nie posiada obywatelstwa polskiego, to jedynym warunkiem zwolnienia opiekuna z obowiązku wykazania aktywności zawodowej jest posiadanie przez to dziecko orzeczenia o niepełnosprawności albo orzeczenia o umiarkowanym bądź znacznym stopniu niepełnosprawności.
Dodatkowo należy zauważyć, że ww. przepis jest skierowany do osób otrzymujących lub starających się o świadczenie wychowawcze, co powoduje, że jeżeli chociaż jedno z dzieci, którymi taka osoba się opiekuje, będzie posiadało orzeczenie o niepełnosprawności (albo orzeczenie o umiarkowanym bądź znacznym stopniu niepełnosprawności) to zwolnienie ustawowe (z obowiązku wykazania aktywności zawodowej) rozciąga się na pozostałe przypadki. Oznacza to, że opiekun(ka) niepełnosprawnego dziecka zwolniona z obowiązku aktywności zawodowej na podstawie ww. art. 1 ust. 2a ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, będzie uprawniony(a) do świadczeń na pozostałe dzieci, niezależnie od faktu, czy będzie aktywna zawodowo w rozumieniu art. 2 pkt 1a ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci."
Mając powyższe na uwadze doszło więc, zdaniem Sądu, nie tylko do naruszenia przepisów postepowania – art. 107 § 3 w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r., poz. 1691) w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez nieustalenie wszystkich istotnych okoliczności mających wpływ na treść rozstrzygnięcia, ale i także do naruszenia przepisów prawa materialnego – art. 1 ust. 2a ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci - poprzez jego niewłaściwą wykładnię i zastosowanie. Wskutek niewłaściwej bowiem wykładni tego przepisu organy nie ustaliły właśnie wszystkich istotnych dla treści rozstrzygnięcia okoliczności faktycznych.
W pełni podzielić też należy stanowisko WSA w Krakowie zawarte we wskazanym już wyroku, że: "Zaakceptowanie przez Sąd odmiennej interpretacji, a odpowiadającej tej, którą dokonał organ, skutkowałoby absurdalnym "ukaraniem" opiekuna niepełnosprawnego dziecka za usprawiedliwioną w świetle ustawy i okoliczności faktycznych (konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem) nieaktywność na rynku pracy."
Wobec powyższego, skarga musiała odnieść zamierzony skutek.
W ponownym postępowaniu organ ZUS uwzględni stanowisko Sądu wyrażone w uzasadnieniu niniejszego wyroku zgodnie z postanowieniami art. 153 P.p.s.a.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie z art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143), orzekł, jak w sentencji wyroku. Sąd nie zasądził zwrotu kosztów sądowych ponieważ postępowanie sądowoadministracyjne wolne było od kosztów sądowych (art. 239 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.), a skarżący nie był reprezentowany przez jakiegokolwiek pełnomocnika – nie powstało więc po jego stronie prawo do zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.