Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowiez 8 lipca 2026 r., sygn. akt III SA/Kr 344/26

Uzasadnienie

Skarżący P. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na akt Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 27 stycznia 2026 r., znak ML-09.7140.1175.2025.AT w przedmiocie negatywnego rozpatrzenia wniosku w programie "Mieszkanie za remont".

Zaskarżona akt zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Skarżący złożył 30 września 2025 r. wniosek do programu "Mieszkanie za remont". Jak wynika z akt sprawy skarżący prowadzi działalność gospodarczą V. Do wniosku dołączył deklarację o wysokości dochodów za okres trzech miesięcy kalendarzowych poprzedzających miesiąc złożenia wniosku, oświadczenie o wysokości dochodu oraz podatkową księgę przychodów i rozchodów. Z dokumentów wynika, że w czerwcu 2025 r. skarżący poniósł stratę w wysokości 69688,119 zł, w lipcu 2025 osiągnął dochód w wysokości 124264,50 zł z kolei w sierpniu 2025 r. poniósł stratę w wysokości 37676,45 zł.

Z akt sprawy wynika też, że Sąd Rejonowy w Suchej Beskidzkiej I Wydział Cywilny, sygn. akt [...] 23 maja 2025 r. zasądził od skarżącego na rzecz małoletniej córki V. B. alimenty w wysokości 1500 zł miesięcznie. Pomimo tego, w miesiącach od czerwca do sierpnia 2025 r., skarżący na rzecz córki zapłacił kwotę wyższą od zasądzonej wyrokiem, tj. łącznie 4900 zł.

Na podstawie tych danych skarżący, w oparciu o zasadę wyrażoną w art. 9 ust. 3 i 3a ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 226 z późn. zm.) wyliczył, iż w okresie trzech miesięcy kalendarzowych poprzedzających miesiąc złożenia wniosku, uzyskał dochód w wysokości 16 899,86 zł, co w przeliczeniu na ilość osób wchodzących w skład gospodarstwa domowego daje średniomiesięczny dochód w wysokości 5 633,29 zł.

Zaskarżonym aktem 27 stycznia 2026 r. Prezydent Miasta Krakowa negatywnie rozpatrzył wniosek skarżącego w programie "Mieszkanie za remont". Organ uznał, że za dochód kwalifikujący do programu uważa się średni miesięczny dochód, który nie jest mniejszy niż 150 % i nie większy niż 350 % najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym (tj. 2818,37 zł – 6576,19 zł). Organ wskazał, że w przypadku skarżącego miesięczny dochód w badanym okresie wyniósł 39 788,17 zł, uznając, że stratę osiągniętą w czerwcu i sierpniu 2025 r. należy przyjąć jako dochód w wys. 0 zł.

Na powyższy akt skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W skardze zaskarżonemu aktowi zarzucił naruszenie:

1/ prawa materialnego, tj. § 2 ust. 15 Uchwały Rady Miasta Krakowa nr XXX/794/19 z dnia 5 grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków oraz tymczasowych pomieszczeń w związku z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych poprzez błędną wykładnie drugiego wskazanego przepisu oraz niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż w miesiącach, w których działalność gospodarcza przyniosła stratę, dochód strony wynosił "0 zł", zamiast ustalenia rzeczywistego dochodu wynikającego z różnicy pomiędzy przychodem a kosztami jego uzyskania;

2/ przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. - art. 7 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 775 z poźn. zm.) zwanego dalej "k.p.a." w którym przewidziano, że "w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli" poprzez niewyjaśnienie w sposób wyczerpujący stanu faktycznego spraw i przez to przyjęcie błędnego średniego miesięcznego dochodu na członka gospodarstwa domowego, co doprowadziło do nieuwzględnienia wniosku;
2. - art. 77 § 1 k.p.a. - poprzez brak wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego polegający na nieuwzględnieniu rzeczywistego dochodu skarżącego, mimo iż wynikał on z kilku dokumentów dołączonych do wniosku;
3. - art. 80 k.p.a. - poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów i przyjęcie, że strata oznacza dochód w wysokości 0 zł.

Skarżący, stwierdził, że ww. naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy albowiem pominięcie straty doprowadziło do błędnego ustalenia dochodu gospodarstwa domowego, co stanowiło przesłankę odmowy rozpatrzenia wniosku w ramach programu "mieszkanie za remont". Natomiast uwzględnienie straty skutkowałoby spełnieniem kryterium dochodowego i pozytywnym rozpatrzeniem wniosku.

W motywach skargi skarżący powołując się na treść § 2 ust 15 Uchwały Rady Miasta Krakowa nr XXX/794/19 z dnia 5 grudnia 2019 r. oraz art. 3 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazał, że przepisy te nie dają podstawy do uznania straty za dochód równy 0 zł. Zdaniem skarżącego dochód stanowi rzeczywisty wynik finansowy uzyskany w danym okresie, a strata ma wpływ na wysokość dochodu w analizowanym okresie. Skarżący podniósł, że ustawodawca w art. 3 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie wprowadził normy ograniczającej minimalną wartość dochodu do 0 zł.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Powołując się na wybrane orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że skoro strata powstała przy prowadzeniu działalności gospodarczej nie została wymieniona w art. 3 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, to nie jest uprawnione i możliwe odliczenie jej od dochodu w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych.

W replice na odpowiedź na skargę skarżący podniósł, że błędna jest argumentacja organu, że katalog odliczeń przewidziany w art. 3 ust. 1 ustawy ma charakter zamknięty, a skoro nie przewiduje on możliwości odliczenia straty z działalności gospodarczej, to nie może ona wpływać na wysokość dochodu. Zdaniem skarżącego argumentacja ta opiera się na nieprawidłowym założeniu, że ustalenie dochodu polega wyłącznie na zastosowaniu katalogu odliczeń, podczas gdy w istocie przepis ten definiuje dochód jako wynik operacji ekonomicznej polegającej na odjęciu od przychodu określonych kosztów i obciążeń.

Dochód nie jest kategorią normatywną oderwaną od rzeczywistości gospodarczej, lecz kategorią ekonomiczną, której istotą jest ustalenie rzeczywistego wyniku finansowego osiągniętego przez daną osobę.

Skarżący wskazał, że pominięcie strat i przyjęcie ich jako "0 zł" powoduje, że organ traktuje sytuację skarżącego tak, jakby osiągał on wysoki dochód w całym okresie, co jest oczywiście niezgodne z rzeczywistością. Taka metoda prowadzi do fikcyjnego ustalenia dochodu i narusza podstawowy cel regulacji, jakim jest ustalenie rzeczywistej sytuacji dochodowej osoby ubiegającej się o świadczenie.

Ponadto wskazał, że nietrafne jest powoływanie się przez organ na orzecznictwo dotyczące braku możliwości odliczania strat z lat ubiegłych, ponieważ w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z odliczaniem strat z lat ubiegłych, lecz z ustaleniem dochodu osiągniętego w konkretnym, analizowanym okresie. Są to dwie odrębne instytucje prawne. W niniejszej sprawie chodzi o prawidłowe ustalenie wyniku finansowego w danym okresie, a nie o przenoszenie strat na inne okresy rozliczeniowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143) dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu zgodności z prawem (legalności) zaskarżonego aktu (odpowiednio decyzji, postanowienia lub aktów i innych czynności z zakresu administracji publicznej) z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa.

Na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

W ocenie Sądu, zaskarżone w niniejszej sprawie pismo organu administracji zawierające informację o negatywnym rozpatrzeniu wniosku skarżącego złożonego w ramach programu "Mieszkanie za remont" i skutkujące odmową zakwalifikowania skarżącego do ww. programu, stanowi akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., tj. akt organu jednostki samorządu terytorialnego podejmowany w sprawie z zakresu administracji publicznej. Sąd w pełni podziela pogląd wyrażony przez NSA w uchwale 7 sędziów z dnia 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08, zgodnie z którym odmowa zakwalifikowania określonej osoby do wynajęcia lokalu oraz umieszczenia na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu nie ma charakteru cywilnoprawnego, lecz stanowi rozstrzygnięcie o tym, że ta osoba nie spełnia warunku do ubiegania się o wynajęcie jej lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. Ustalanie listy osób zakwalifikowanych nie tworzy stosunku cywilnoprawnego najmu lokalu.

Jest natomiast wykonywaniem publicznoprawnych zadań gminy, wyprzedającym podjęcie czynności cywilnoprawnej, tj. zawarcie umowy najmu. Realizując zadania wynikające z art. 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego - organ gminy ocenia, czy wnioskodawca (członek wspólnoty samorządowej) może uzyskać pomoc gminy w zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych, a przez to zostać zakwalifikowanym do osób, z którymi może być zawarta umowa najmu lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy. Takie działanie jest załatwieniem sprawy z zakresu administracji publicznej, a – jak akcentował NSA – wszelkie wątpliwości w tym przedmiocie powstałe w praktyce co do dopuszczalności drogi sądowej należy interpretować na rzecz ochrony praw obywatelskich i prawa do sądu. We wskazanej wyżej uchwale NSA przyjął, że z analizy przepisów dotyczących trybu udzielania pomocy mieszkaniowej przez gminę wynika, iż postępowanie w tym zakresie ma dwa etapy.

W pierwszym etapie wnioskujący o najem lokalu składa wniosek, który podlega przeanalizowaniu i weryfikacji oraz rozstrzygnięciu w kwestii zakwalifikowania i umieszczenia na liście oczekujących na najem lokalu. W drugim natomiast etapie tego postępowania, w razie skierowania przez organ do zawarcia umowy, wnioskodawca zawiera umowę najmu z zarządcą budynku. Rozwiązanie przyjęte w ww. ustawie, które nakłada na gminy obowiązek określenia trybu rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali oraz sposobu poddania tych spraw kontroli społecznej (art. 21 ust. 3 pkt 5) wyraźnie wskazuje, że rozpatrywanie i załatwianie takich wniosków ustawodawca kwalifikuje jako zadanie, które wykracza poza prawa i obowiązki wynajmującego wynikające z przepisów prawa cywilnego. Realizacja tego zadania polega na dokonaniu oceny, czy określona osoba, będąca członkiem wspólnoty samorządowej, może uzyskać pomoc gminy w zaspokojeniu jej potrzeb mieszkaniowych w drodze zakwalifikowania jej do kręgu osób, z którymi może być zawarta umowa najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy.

Jak wywiódł NSA, to działanie ma wszelkie cechy załatwiania sprawy z zakresu administracji publicznej, zarówno ze względu na przedmiot sprawy, jak i organ powołany do załatwienia takiej sprawy. Nie jest to przy tym – co słusznie zauważył organ - sprawa rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej, gdyż ustawa nie daje podstaw do przyjęcia takiej prawnej formy załatwienia sprawy. Nie jest to także sprawa załatwiana w drodze aktu lub czynności, o których mowa art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ponieważ nie dotyczy uprawnienia lub obowiązku wynikających wprost z przepisu prawa. Rozstrzygnięcie organu wykonawczego gminy w sprawie zakwalifikowania osoby do zawarcia umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy jest zatem aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. (por. także wyrok WSA w Gdańsku z 10.03.2022 r., sygn. akt III SA/Gd 534/21 oraz z 12.01.2023 r., sygn. akt III SA/Gd 466/22, wyrok WSA w Warszawie z 26.05. 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 3126/21; wyrok WSA w Poznaniu z 23.02. 2022 r., sygn. akt IV SA/Po 890/21).

W ocenie Sądu, zaskarżony w tej sprawie akt, nie naruszał prawa.

Zasady gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy uregulowane zostały w ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 725; dalej: u.o.p.l.). Stosownie do art. 4 ust. 1 tej ustawy, tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy. Gmina, na zasadach i w wypadkach przewidzianych w ustawie, zapewnia lokale w ramach najmu socjalnego i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach (ust. 2). Zgodnie art. 4 ust. 3 ustawy, gmina wykonuje zadania, o których mowa w ust. 1 i 2, wykorzystując mieszkaniowy zasób gminy lub w inny sposób.

Z kolei art. 21 ust. 1 pkt 2 u.o.p.l. upoważnił radę gminy do uchwalenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym zasad i kryteriów wynajmowania lokali, których najem jest związany ze stosunkiem pracy, jeżeli w mieszkaniowym zasobie gminy wydzielono lokale przeznaczone na ten cel.

Aktem określającym zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków jest uchwała nr XXX/794/19 Rady Miasta Krakowa z 5 grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków (Dz. Urz. Woj. Małop. z 2024 r. poz. 1923 i nast.), która jako akt prawa miejscowego określa zasady, na jakich wynajmowane są mieszkańcom Krakowa lokale znajdujące się w dyspozycji (zasobie) gminy. Program "Mieszkanie za remont" został wdrożony na podstawie uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 13 kwietnia 2022 r., nr LXXXII/2326/22, (Dz. Urz. Woj. Małop.z 21.04.2022 r. poz. 2980), dalej: uchwała zmieniająca, zmieniającej ww. uchwałę nr XXX/794/19. Regulamin określający tryb wyłonienia najemców lokali w ramach programu "Mieszkanie za remont" (dalej: regulamin) stanowi załącznik Nr 2 do uchwały zmieniającej i załącznik nr 4 do uchwały nr XXX/794/19 (tekst jednolity).

Kwestionariusz kwalifikacji punktowej warunków socjalno – mieszkaniowych osób ubiegających się o wynajęcie mieszkania w programie "Mieszkanie za remont" określa załącznik nr 5 do uchwały Rady Miasta Krakowa nr XXX/794/19 z dnia 5 grudnia 2019 r. nr XXX/794/19.

Zgodnie z § 1 Regulaminu, w programie "Mieszkanie za remont" mogą uczestniczyć osoby zamieszkujące z zamiarem pobytu stałego na terenie Krakowa i nieposiadające prawa własności lub współwłasności do lokalu lub nieruchomości położonych na terenie Krakowa i miejscowości pobliskiej. Z kolei kryterium dochodowe zostało określone § 1 pkt 4 uchwały zmieniającej, którym zmieniono § 3 ust. 1 pkt 2 uchwały Rady Miasta Krakowa nr XXX/794/19 z dnia 5 grudnia 2019 r. nr XXX/794/19. Stanowi on, że za niski dochód dla osób ubiegających się o zawarcie umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony w programie "Mieszkanie za remont" uważa się średni miesięczny dochód w przeliczeniu na jednego członka gospodarstwa domowego, który: a) nie przekracza 350% najniższej emerytury i nie jest niższy niż 150% najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym, b) nie przekracza 300% najniższej emerytury i nie jest niższy niż 125% najniższej emerytury w gospodarstwie dwuosobowym, c) nie przekracza 250% najniższej emerytury i nie jest niższy niż 100% najniższej emerytury w gospodarstwie wieloosobowym.

Do definicji dochodu z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych odsyła § 2 pkt 15 uchwały nr XXX/794/19. Zgodnie z tym przepisem, dochód oznacza – po odliczeniu kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób – (..) przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach określonych w art. 27, art. 30b, art. 30c, art. 30e i art. 30f ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych, pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne (...).

Jednocześnie zgodnie z art. 21b ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego osoba ubiegająca się o zawarcie umowy najmu albo podnajmu lokalu albo najmu socjalnego lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy składa deklarację o wysokości dochodów członków gospodarstwa domowego w okresie 3 miesięcy poprzedzających złożenie deklaracji oraz oświadczenie o stanie majątkowym członków gospodarstwa domowego (...).

W ocenianej sprawie organ ustalił, że skarżący prowadzi jednoosobowe. Dochód kwalifikujący do Programu w przypadku jednoosobowego gospodarstwa domowego wynosi - od 2.818,37 zł do 6.576,19 zł.

Organ uznał, że skarżący w ostatnich trzech miesiącach poprzedzających złożenie deklaracji osiągnął średni miesięczny dochód w wysokości 39788,17 zł. Skoro bowiem skarżący w czerwcu 2025 r. poniósł stratę w wysokości 69688,19 zł, w lipcu 2025 osiągnął dochód w wysokości 124264,50 zł z kolei w sierpniu 2025 r. poniósł stratę w wysokości 37676,45 zł, to organ uznał, że stara stanowi dochód na poziomie 0 zł i różnicę między uzyskanym dochodem z lipca 2025 r. i kwotą uiszczonych alimentów na córkę podzielił przez 3.

Skarżący stanął natomiast na stanowisku, że strata uzyskana w miesiącu czerwcu i sierpniu 2025 r. powinna być odjęta od dochodu uzyskanego w lipcu 2025 r. i podzielona przez 3. Skarżący uznał zatem, że w okresie 3 miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku uzyskał dochód w wysokości 16899,86 zł, co daje średniomiesięczny dochód w wysokości 5633,29 zł.

Kluczowym zagadnieniem spornym wymagającym przesądzenia w niniejszej sprawie było to, jak należało potraktować przy liczeniu średniego miesięcznego dochodu za okres 3 miesięcy poprzedzających złożenie deklaracji, stratę wykazaną za czerwic i sierpień 2025 r., tj. czy jako dochód w wysokości 0 zł czy rozliczyć arytmetycznie wartość ujemną straty z uzyskanym w lipcu 2025 r. dochodem, tak jak to uczynił skarżący.

W ocenie Sądu stanowisko skarżącego nie zasługuje na aprobatę. Zdaniem Sądu analiza treści art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, do którego odwołuje się § 2 pkt 15 uchwały Rady Miasta Krakowa nr XXX/794/19 z dnia 5 grudnia 2019 r. nr XXX/794/19, a także treść przywołanych wyżej przepisów mających zastosowanie w sprawie wskazuje, że brak jest podstaw do odliczania straty przy obliczaniu średniego miesięcznego dochodu stanowiącego podstawę do spełnienia kryterium w Programie. Słusznie zatem organ w miesiącach wystąpienia straty ustalił dochód na poziomie 0 zł.

Sąd wskazuje, że w wyroku z 25 czerwca 2019 r. o sygn. akt I OSK 2127/17 Naczelny Sąd Administracyjny oddalając skargę kasacyjną osoby ubiegającej się o zasiłek rodzinny wniesioną od wyroku WSA w Rzeszowie z 6 czerwca 2017r. o sygn. II SA/Rz 254/17, stwierdził, że strata przy prowadzeniu działalności gospodarczej nie może zostać odliczona od dochodu rodziny wyliczanego na potrzeby ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego (a ten ustala się w oparciu o przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych).

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 437/08, dochód w ujęciu rachunkowym ma w przypadku straty wartość zero a nie ujemną. Dochodem do opodatkowania ze źródła przychodów jest nadwyżka sumy przychodów z tego źródła nad kosztami ich uzyskania w danym roku podatkowym (tak w wyroku NSA z dnia 11 maja 1999 r., sygn. akt I SA/Łd 1027/97, Lex nr 42024). NSA dodał przy tym, że przewidziana art. 9 ust. 3 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych możliwość odliczenia straty z lat ubiegłych od dochodu jest szczególną instytucją, mającą zastosowanie wyłącznie na gruncie ustawy podatkowej i na warunkach w niej określonych.

Tożsame stanowisko zajął Naczelny Sad Administracyjny w wyroku z 30 maja 2023 r. o sygn. akt III OSK 21/22, wydanym na tle ustalania prawa do stypendium socjalnego studentowi, przyznawanego z zastosowaniem zasad obliczania dochodu studenta na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych. NSA potwierdził, że okoliczność, że art. 9 ust. 3 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych daje możliwość odliczenia straty z lat ubiegłych od dochodu jest szczególną instytucją, mającą zastosowanie wyłącznie na gruncie tejże ustawy i na warunkach w niej określonych. NSA w uzasadnieniu powołanego wyroku podkreślił, że zgodnie z art. 3 pkt 1 u.ś.r. dochodem, po odliczeniu kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób, są: przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach określonych w art. 27, art. 30b, art. 30c, art. 30e i art. 30f u.p.d.o.f, pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne; dochód z działalności podlegającej opodatkowaniu na podstawie przepisów o zryczałtowanym podatku dochodowym od niektórych przychodów osiąganych przez osoby fizyczne; inne dochody niepodlegające opodatkowaniu na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych, wymienione w tym przepisie.

Powołany przepis odwołuje się do przepisów u.p.d.o.f, ale jedynie w zakresie ustalenia rodzajów przychodów, jakie podlegają uwzględnieniu przy ustalaniu dochodu rodziny. Nie oznacza to jednak, że sposób ustalania dochodu określony w u.ś.r. jest tożsamy ze sposobem ustalania dochodu dla celów podatkowych, określony w u.p.d.o.f. Należy bowiem zauważyć, że stosownie do powołanego art. 3 pkt 1 u.ś.r. ustawodawca nakazał uwzględniać w dochodzie rodziny także dochody niepodlegające opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych. Zatem ustalenie dochodu rodziny do celów określonych w u.ś.r., a tym samym, z mocy art. 88 ust. 1 P.s.w., także do celów stypendialnych, następuje wyłącznie w oparciu przepisy u.ś.r. W ustawie tej ustawodawca wskazał zaś wyraźnie, że przychody pomniejsza się jedynie o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne.

Natomiast straty z działalności gospodarczej poniesione w latach ubiegłych nie zostały wymienione jako podlegające odliczeniu, czy też wyłączeniu z uzyskanego przychodu. NSA odwołał się przy tym do swojego wcześniejszego stanowiska zajętego w wyroku NSA z 25 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 2127/17.

Sąd uznał, że mimo, iż w cytowanych orzeczeniach odnoszono się do braku możliwości rozliczenia straty z lat ubiegłych, argumentacja ta znajduje zastosowanie w realiach niniejszej sprawy, gdzie kwestia straty dotyczyła poszczególnych miesięcy okresu, w którym ustalano średni miesięczny dochód skarżącego (por. wyrok WSA w Białymstoku z 29.04.2025 r., sygn. akt II SA/Bk 309/25, czy wyrok WSA w Poznaniu z 7 marca 2024 r., sygn. akt II SA/Po 757/23). Istotne jest bowiem, że definicja dochodu z art. 3 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie wylicza straty jako elementu, który może pomniejszać przychód, a sam dochód ma ze swej istoty charakter przysporzenia, zatem w ujęciu rachunkowym ma w przypadku straty wartość zero a nie ujemną.

Sąd w pełni zgadza się z cytowanymi wyżej poglądem NSA, że możliwość odliczenia straty z lat ubiegłych od dochodu jest szczególną instytucją, mającą zastosowanie wyłącznie na gruncie ustawy podatkowej i na warunkach w niej określonych. Zdaniem Sądu znajduje to również zastosowanie przy odliczaniu straty osiągniętej w poszczególnych miesiącach okresu branego pod uwagę przy określaniu dochodu na potrzeby programu "Mieszkanie za remont".

Powtórzyć należy za NSA, że art. 3 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych przy definicji dochodu odwołuje się do przepisów u.p.d.o.f, ale jedynie w zakresie ustalenia rodzajów przychodów, jakie podlegają uwzględnieniu przy ustalaniu dochodu rodziny. Sposób ustalania dochodu określony w u.ś.r. nie jest tożsamy ze sposobem ustalania dochodu dla celów podatkowych, określony w ustawie o podatku dochodowym od osób fizycznych. Należy bowiem zauważyć, że stosownie do powołanego art. 3 pkt 1 u.ś.r. ustawodawca nakazał uwzględniać w dochodzie rodziny także dochody niepodlegające opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych. Zatem ustalenie dochodu do celów określonych w u.ś.r., a tym samym, z mocy § 2 pkt 15 uchwały nr XXX/794/19, także do celów Programu Mieszkanie za remont, następuje wyłącznie w oparciu przepisy u.ś.r.

Sąd zauważa też, że zapisy uchwały nr XXX/794/19 w § 3 ust. 1 pkt 2 mówią o "średnim miesięcznym dochodzie", a nie łącznym dochodzie – jak to wynika z zaświadczenia skarżącego (k. 66 a.a.). Dokument z podatkowej księgi przychodów i rozchodów (k. 65 a.a.) daje z kolei obraz dochodu liczonego narastająco, uzyskanego przez skarżącego w okresie od stycznia do sierpnia 2025 r., zatem też nie jest miarodajny dla potrzeb kontrolowanej sprawy. W ocenie Sądu ustalenie średniego miesięcznego dochodu zasadniczo sprowadza się do ustalenia sumy dochodu skarżącego uzyskanego w każdym miesiącu badanego okresu i następnie podzielenia go przez liczbę miesięcy. W realiach kontrolowanej sprawy, skoro w dwóch miesiącach skarżący osiągnął stratę, to dochód za te miesiące wynosił 0 zł. W konsekwencji należało przyjąć, że wykładnia zacytowanych wyżej przepisów, mających zastosowanie w sprawie, dokonana przez organ w zaskarżonym akcie, jest prawidłowa.

Sąd zauważa, że w replice na odpowiedź na skargę skarżący wskazuje na konieczność ustalenia "rzeczywistego wyniku finansowego" osiągniętego przez skarżącego w badanym okresie. Jest to jednak kategoria, która nie znajduje ani umocowania w przepisach uchwały nr XXX/794/19, ani w art. 3 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, do której ta uchwała odsyła.

Natomiast odnośnie podnoszonego przez skarżącego zarzutu, że wykładnia dokonana przez organ sprawia, że osoba osiągająca nieregularne dochody z działalności gospodarczej byłaby traktowana mniej korzystnie niż osoba uzyskująca stałe dochody, mimo że ich rzeczywista sytuacja finansowa może być porównywalna Sąd wskazuje, że z uwagi na brak podania konkretnych danych porównawczych Sąd nie jest w stanie się do niego odnieść. Twierdzenie skarżącego może zakładać taką wielowariantowość, że bez skonkretyzowania przypadku, nie poddaje się weryfikacji. Natomiast Sąd wskazuje, że właściwym dla ewentualnego kwestionowania zasad określenia dochodu dającego uprawnienie do udziału w Programie, jest tryb skargi na uchwałę Rady Miasta Krakowa nr XXX/794/19 z dnia 5 grudnia 2019 r.

Mając powyższe na uwadze, zarzuty skargi sąd uznał za nieuzasadnione i w konsekwencji skargę oddalił, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.