Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie postanowieniem z dnia 23 lipca 2026 r. znak SKO.GiK/4161/37/2026 - po rozpatrzeniu na posiedzeniu niejawnym zażalenia skarżących – T. Z. i J. Z. na postanowienie Wójta Gminy Z. z dnia 26.02.2026 r. znak: WGG.6830.1.2025.KP orzekające w związku wydaniem decyzji znak: WGG.6830.1.2025.KP z dnia 26.02.2026 r. o zatwierdzeniu rozgraniczenia i ustalonej w toku tego postępowania granicy między działką ewidencyjną nr [...] - objętą księgą wieczystą nr [...], położoną w obrębie N. (gmina Z.) z działkami ewidencyjnymi: nr [...] -objętą księgą wieczystą nr [...], nr [...] - objętą księgą wieczystą nr [...] oraz w punktach trójmiedzy z działkami ewidencyjnymi: nr [...] - objętą księgą wieczystą nr [...] i nr [...] - objętą księgą wieczystą nr [...], położonymi w obrębie N. (gmina Z.), o:
- 1. ustaleniu wysokości kosztów w sprawie rozgraniczenia działki ewidencyjnej nr [...] z działkami ewidencyjnymi: nr [...] i nr [...] oraz w punktach trójmiedzy z działkami ewidencyjnymi nr [...] i [...] położonymi w obrębie N. (gmina Z.) - na kwotę 3800,00 zł (słownie: trzy tysiące osiemset złotych),
- 2. zobowiązaniu do uiszczenia kosztów określonych w pkt 1:
- a) R. S. i J. S. - właścicieli działki ewidencyjnej nr [...], położonej w obrębie N. (gmina Z.), w wysokości: 1 900,00 zł - w terminie 14 dni licząc od dnia, w którym niniejsze postanowienie stanie się ostateczne,
- b) T. Z. i J. Z. - właścicieli działek ewidencyjnych: nr [...] i nr [...], położonych w obrębie N. (gmina Z.), w wysokości: 1 900,00 zł - w terminie 14 dni licząc od dnia, w którym niniejsze postanowienie stanie się ostateczne, działając na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 i art. 264 oraz art. 7, art. 77, art. 80, art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1691), uchyliło zaskarżone postanowienie i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.
Powyższe postanowienia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Zaskarżonym postanowieniem organ I instancji ustalił koszty postępowania rozgraniczeniowego w łącznej kwocie 3 800,00 zł i zobowiązał właścicieli działek rozgraniczanych do uiszczenia kosztów w wyznaczonej kwocie w terminie ustalonym w postanowieniu.
W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że w dniu 26.02.2026 r. Wójt Gminy Z. wydał decyzję o zatwierdzeniu rozgraniczenia i ustalonej w toku tego postępowania granicy między działką ewidencyjną nr [...] - objętą księgą wieczystą nr [...], położoną w obrębie N. (gmina Z.) z działkami ewidencyjnymi: nr [...] - objętą księgą wieczystą nr [...], nr [...] - objętą księgą wieczystą nr [...] oraz w punktach trójmiedzy z działkami ewidencyjnymi: nr [...] - objętą księgą wieczystą nr [...] i nr [...] - objętą księgą wieczystą nr [...], położonymi w obrębie N. Wskazano na podstawy prawne powołania geodety. Wskazano, że wynagrodzenie geodety inż. G. R. ustalono zgodnie z treścią umowy nr [...] z dnia 17.02.2025 r. oraz wystawioną fakturą Vat nr [...] - na kwotę 3 800,00 zł. Wyjaśniono, że działający w sprawie geodeta został wybrany w trybie zapytania ofertowego. Wynagrodzenie powyższe uznano za usprawiedliwione, zwłaszcza, że jego wysokość została ustalona w trybie zapytania ofertowego.
Z powołaniem się na art. 262 § 2 pkt 2 k.p.a. stwierdzono, że ponoszenie kosztów wynagrodzenia geodety działającego w sprawie nie jest ustawowym obowiązkiem organu prowadzącego sprawę rozgraniczenia, a koszty te obciążają strony. W przypadku kosztów postępowania rozgraniczeniowego są to strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości wg. zasady wyrażonej w art. 152 k.c., nie zaś tylko strony żądające wszczęcia postępowania. Organ stwierdził, że do ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego należy podchodzić celowościowo, co oznacza, iż koszty te winni ponosić właściciele, dla których postępowanie rozgraniczeniowe w sposób rzeczywisty określa granicę nieruchomości- tu zaś granicę między działką nr [...] i działkami nr [...] i nr [...]. Ustalenie punktów trójmiedzy tj. punktu nr 642 (punkt trójmiedzy działek nr: [...], [...], [...]) i punktu nr 157 (punkt trójmiedzy działek nr: [...], [...], [...]) było irrelewantne dla kosztów przedmiotowego rozgraniczenia. W związku z powyższym w ocenie tut. organu nie ma uzasadnienia do ustalenia kosztów postępowania dla właścicieli dz. nr [...] i nr [...], położonych w N. (gmina Z.).
Zażalenie na powyższe postanowienie złożyli skarżący. Wnieśli oni o uchylenie postanowienia w części dotyczącej obciążenia ich kosztami postępowania oraz orzeczenie co do istoty sprawy poprzez odstąpienie od obciążania ich kosztami. Ewentualnie wnieśli o zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez obciążenie kosztami postępowania w całości wnioskodawców. Skarżący zarzucili naruszenie:
- - art. 262 § 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i obciążenie kosztami strony, która nie spowodowała wszczęcia postępowania, ani nie przyczyniła się do powstania kosztów, w sytuacji braku sporu co do przebiegu granicy;
- - art. 7 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy, w szczególności charakteru postępowania jako spornego lub niespornego;
- - art. 77 § 1 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny materiału dowodowego polegającej na pominięciu okoliczności wynikających z czynności geodezyjnych w szczególności zgodnego przyjęcia granicy przez strony bez zastrzeżeń, co wyklucza istnienie sporu granicznego oraz naruszenie prawa materialnego poprzez błędną subsumpcję stanu faktycznego polegająca na przyjęciu istnienia podstaw do obciążania kosztami postępowania pomimo braku sporu granicznego i braku związku przyczynowego między działaniem skarżących a powstaniem kosztów;
- - art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie oceny materiału dowodowego w sposób sprzeczny z zasadami logiki i doświadczenia życiowego.
Ww. zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu odwołania wskazując, że postępowanie toczone było wyłącznie na wniosek R. i J. S. Z protokołu ustalenia przebiegu granic oraz dokumentacji geodezyjnej nie wynika, aby którakolwiek strona kwestionowała przebieg granicy. To dowodzi, że pomiędzy stronami nie istniał spór co do przebiegu granicy, a czynności miały charakter potwierdzający, a nie rozstrzygający. Organ nie wykazał istnienia sporu granicznego w sensie materialnym ani nie wykazał spełnienia przesłanek uzasadniających prowadzenie postępowania rozgraniczeniowego w trybie spornym. Wybór postępowania przez organ nie może prowadzić do obciążenia kosztami strony, która nie inicjowała postępowania i nie kwestionowała przebiegu granicy. Przywołane przez organ orzecznictwo sądowe jest nieadekwatne bo odnosi się do sytuacji, gdy organ ustala granicę w warunkach sporu lub niepewności, czego w niniejszej sprawie nie wykazano.
W sprawie nie wystąpiła określona art. 152 k.c. sytuacja wymagająca współdziałania stron w warunkach niepewności przebiegu granicy. Brak jest przesłanek do stosowania ww. przepisu i obciążania kosztami strony, która nie inicjowała postępowania. Przepis art. 152 k.c. nie może prowadzić do pominięcia regulacji z art. 262 § 1 k.p.a. jako przepisu szczególnego. Warunkiem zastosowania tej regulacji jest natomiast ustalenie, że dana strona spowodowała powstanie kosztów lub przyczyniła się do ich powstania. W niniejszej sprawie warunek ten nie został spełniony.
Skarżący podnieśli, że nie istnieje adekwatny związek przyczynowy pomiędzy ich zachowaniem, a powstaniem kosztów. Udział strony w czynnościach postępowania stanowi realizację obowiązku procesowego i nie może być utożsamiany z przyczynianiem się do ponoszenia kosztów. Organ zaś nie przeprowadził indywidualnej analizy przesłanek obciążenia kosztami, ograniczając się do ogólnego odniesienia do przepisów i orzecznictwa. Na koniec zarzucono, że kwestionowane rozstrzygnięcie narusza zasadę proporcjonalności i zasadę zaufania obywateli do organów państwa.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie powołało treść art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 264 § 1 k.p.a. i podkreśliło, że zgodnie z art. 152 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny właściciele gruntów sąsiadujących obowiązani są do współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych; koszty rozgraniczenia oraz koszty urządzenia i utrzymywania stałych znaków granicznych ponoszą po połowie.
Odnosząc się do zarzutów zażalenia, w których kwestionuje się możliwość stosowania przy ustalaniu kosztów postępowania rozgraniczeniowego zasad określonych w art. 152 k.c., Kolegium wyjaśniło, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 11 grudnia 2006 r., I OPS 5/06 stwierdził, że: "Organ administracji publicznej, orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., może obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości (art. 153 k.c.), a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania".
Kolegium, mając powyższe na uwadze przystąpiło do oceny stanu faktycznego przedmiotowej sprawy w przedmiocie rozgraniczenia i zgromadzonego w jej toku materiału dowodowego, dla ustalenia celowości wszczęcia postępowania w sprawie i dla oceny poprawności zastosowanej przez organ zasady rozdziału kosztów tego postępowania między jego strony.
Kolegium stwierdziło, że w sprawie organ należycie uwzględnił zakres postępowania rozgraniczeniowego wszczętego na wniosek właścicieli nieruchomości działki nr [....] – J. S. i R. S. Z ww. żądania jednoznacznie wynika, że wnioskodawcy domagali się administracyjnego rozgraniczenia nieruchomości gruntowej - działki ewidencyjnej nr [...] z nieruchomościami - działkami ewidencyjnymi nr [...] i [...] należącymi do T. Z. i J. Z. Wnioskodawcy zakwestionowali tym samym, lub co najmniej wyrazili swój stan niepewności co do przebiegu granicy należącej do nich nieruchomości na jej odcinku przylegającym do działek nr [...] i [...].
Organ wskazał, że poczynione w toku czynności geodezyjnych analizy materiałów archiwalnych (pozostających w zasobie geodezyjnym operatów technicznych), dotyczących przebiegu ww. granicy między ww. nieruchomościami wykazały rozbieżności w ich treści. Geodeta uprawniony inż. G. R. ustalił, że materiały te, częściowo spełniają wymagania dokładnościowe, dot. punktu nr 155. Opisał jednocześnie niespójności w określeniu pozostałych punktów granicznych nr 157 i 642. Geodeta wyjaśnił też przyczyny niemożności uwzględnienia w procesie ustalania ww. granicy operatu technicznego [...] za którego uwzględnieniem wnioskowali skarżący. Na podstawie ww. dostępnego materiału archiwalnego geodezyjnego, nie można zatem przesądzić, w sposób nie budzący wątpliwości o przebiegu przedmiotowej granicy pomiędzy ww. nieruchomościami. To potwierdza niemożność poprzestania na geodezyjnym wznowieniu znaków granicznych.
Te mogą bowiem podlegać odtworzeniu na podstawie istniejących, wiarygodnych dokumentów geodezyjnych. Powyższe uzasadnia przyjęcie istnienia uzasadnionego po stronie wnioskodawców, a jednocześnie obiektywnego stanu niepewności dotyczącego przebiegu granicy miedzy ich nieruchomościami a nieruchomościami skarżących. Kolegium stwierdziło, że taki stan warunkował celowość prowadzenia niniejszego postępowania rozgraniczeniowego.
Jak wynika dalej z ww. operatu technicznego, wobec takich ustaleń geodety co do treści dokumentacji geodezyjnej, przeprowadzono w terenie ustalenia przebiegu granicy ujawnionej na gruncie - jako obowiązującej (pokrywającej się zachodnim licem betowej podmurówki oraz betonowego muru) miedzy objętymi wnioskiem nieruchomościami. Czynności tych dokonano przy udziale właścicieli działki rozgraniczanych (w tym skarżących), przy braku zastrzeżeń obecnych, co do tak ustalonego w terenie przebiegu. To uzasadniało wydanie decyzji z dnia 26.02.2026 r. o zatwierdzeniu rozgraniczenia i ustalonej w toku tego postępowania granicy.
Postępowanie przedmiotowe pozostało zatem celowe dla ustalenia, niepewnego wcześniej, przebiegu ww. granicy, tym samym za celowe i niezbędne należało uznać koszty postępowania (tu koszty czynności geodezyjnych).
Organ odwoławczy wskazał, że prawidłowo organ nałożył obowiązek poniesienia ww. kosztów na właścicieli działek sąsiadujących ze sobą, których wspólna granica była przedmiotem ww. ustalania. Tu podkreślić należy, że zarówno ww. wnioskodawcy jak i skarżący w świetle art. 152 k.c. są obowiązani do współdziałania przy rozgraniczeniu należących do nich odpowiednio gruntów ww. nieruchomości sąsiadujących, oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych. Zgodnie z tym przepisem właściciele takich nieruchomości obowiązani są ponosić koszty rozgraniczenia oraz koszty urządzenia i utrzymywania stałych znaków granicznych po połowie.
Kolegium, przy uwzględnieniu zatem treści ww. uchwały NSA w składzie siedmiu sędziów, uznało, że w rozpatrywanym tu konkretnym stanie faktycznym sprawy, w pełni zastosowanie znajduje ww. reguła z art. 152 k.c. tj. istnieją podstawy do obciążenia w równym stopniu - po połowie kosztami postępowania zarówno wnioskodawców (właścicieli działki nr [...]) jak i skarżących właścicieli nieruchomości - działek nr [...] i [...].
Poprawnie też organ I instancji wywiódł, że w świetle przywoływanych przepisów koszty postępowania rozgraniczeniowego winni ponosić właściciele dla których postępowanie rozgraniczeniowe w sposób rzeczywisty określa granicę nieruchomości. Kolegium nie neguje zatem odstąpienia od ustalenia kosztów postępowania dla właścicieli dz. Nr [...] i nr [...] uznanych formalnie za strony postępowania, z uwagi na ustalenia dot. odpowiednio punktu trójmiedzy działek [...] [...] i [...] i punktu trójmiedzy działek nr [...], [...] i [...]. Wniosek o rozgraniczenie nieruchomości działki nr [...] nie obejmował stanu niepewności przebiegu granic działki nr [...] z ww. nieruchomościami, a ustalenie ww. punktów stycznych w trójmiedzy z ww. działkami, zmierzało do ustalenia niepewnej granicy wzdłuż działek nr [...] i [...].
Organ wskazał, że wadą zaskarżonego postanawianie jest nieprawidłowe ustalenie kosztów czynności geodety. Organ podkreślił, że uprawniony geodeta inż. G. R. został ustalony jednostronnie przez organ prowadzący postępowanie rozgraniczeniowe. To zaś obligowało organ do szczegółowego wykazania, zasadności ustalonej wysokości kosztów tego postępowania.
W aktach sprawy znajduje się umowa zlecenia nr [...] z dnia 17.02.2025 r. zawarta między Gminą Z. reprezentowaną przez Wójta Gminy Z. i geodetą G. R. w której zbiorczo określono jako przedmiot zlecenia: wykonanie szeregu czynności geodezyjnych (opracowań) m.in. dot. podziału działek, rozgraniczenia działek, wznowienia punktów granicznych. Ponadto dołączono do akt fakturę Vat nr [...] mającą za przedmiot rozgraniczenie działki ewidencyjnej nr [...], zgodnie z tą umową - na kwotę 3800,00 zł. Przy czym, ani ww. umowa zbiorcza, ani tym bardziej faktura nie zawierają sposobu wyliczenia tej konkretnej kwoty - z uwzględnieniem wartości poszczególnych czynności geodezyjnych na nią składających się.
Z uzasadnienia postanowienia organów wynika jedynie, że geodeta wyznaczył 3 punkty graniczne pomiędzy działką ewidencyjna nr [...] z działkami ewidencyjnymi nr [...] i nr [...]. Kolegium stwierdziło, że organ przyjął powyższa kwotę za uzasadnioną, nie dokonując jej weryfikacji. Organ w żaden sposób nie odniósł się też do cen rynkowych obowiązujących na jego terenie, nie przeprowadził w tym zakresie żadnego badania, czy wskazana cena nie została zawyżona w tym kontekście.
W ocenie Kolegium, organ wydający rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego winien zawrzeć w aktach sprawy niezbędne dokumenty, a w uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia rozważania, które muszą dawać jasną odpowiedź na pytanie, czy w realiach sprawy, przyznana geodecie kwota wynagrodzenia jest usprawiedliwiona (tj. czy nie jest zawyżona), w tym także w kontekście rynkowej wartości usług tego typu. Poprzestanie organu administracji publicznej jedynie na bezkrytycznym zaakceptowaniu kwoty wynagrodzenia za usługę wykonaną przez geodetę, a wynikającej z przedłożonej faktury, w tym przypadku zlecenia - ocenić należy za niewystarczające z punktu widzenia wymagań, które winno zawierać postanowienie o kosztach postępowania rozgraniczeniowego.
Organ odwoławczy podkreślił, że lektura akt administracyjnych sprawy prowadzi do wniosku, że akta te nie zawierają także jakichkolwiek dokumentów wskazujących na poprzedzenie wyboru geodety uprawnionego do wykonania czynności w sprawie - np. zapytaniem ofertowym skierowanym do innych podmiotów wykonujących takie usługi, czy też, inaczej mówiąc, rozeznaniem rynku i ustaleniem wartości usług tego rodzaju. Brak jest zatem możliwości skontrolowania tego, czy taka procedura wyboru geodety do wykonania czynności rozgraniczenia wskazanych wyżej działek, została należycie przeprowadzona, w tym w szczególności, czy wpłynęły inne oferty (w jakiej ilości) i w jakim zakresie one się różniły. Brak jest wykazania, czy rzeczywiście w warunkach rynkowych oferta wybranego geodety była najkorzystniejsza i tym samym, że usprawiedliwione było skorzystanie z niej na potrzeby niniejszego postępowania.
Inaczej mówiąc, akta administracyjne sprawy nie pozwalają na weryfikację zasadności ustalenia kwoty wynagrodzenia geodety w wysokości wskazanej przez tę osobę w przedłożonej organowi administracji fakturze, a która to wysokość wynagrodzenia, następnie "przerzucona" została na strony postępowania.
Organ odwoławczy podniósł, że konstatacja ta jest tym bardziej zasadna, gdy dostrzeże się pomięcie przez organ I instancji w wydanym rozstrzygnięciu szczegółowego odniesienia - do ilości i rodzaju czynności wykonanych przez biegłego i związanego z tym nakładu jego pracy. Brak badania powyższego prowadzi do naruszenia art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 263 k.p.a.
Wobec zaistniałych braków organ uznał, że organ I instancji nie wykazał zasadności nałożenia na wskazane w postanowieniu strony postępowania kosztów w ww. wysokości. To czyni niniejsze postanowienie wadliwym i uzasadnia jego uchylenie i przekazanie sprawy dotyczącej kosztów postępowania do ponownego rozpoznania.
W ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji winien uwzględnić sformułowaną wyżej ocenę. W szczególności niezbędne będzie uzupełnienie akt o ewentualne materiały dokumentujące sposób wyboru geodety do przeprowadzenia czynności w sprawie rozgraniczenia wskazanych wyżej działek, dołączenia obok faktury dodatkowego rozliczenia - sposobu obliczenia kosztów czynności geodezyjnych w tej konkretnej sprawie. Ustalając wynagrodzenie geodety, organ odniesie się także do rodzaju i ilości czynności wykonanych przez tę osobę. Ocena tych dowodów, winna znaleźć następnie wyraz w sporządzonym uzasadnieniu wydanego postanowienia, zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a.
Od powyższego postanowienia sprzeciw wnieśli skarżący T. Z. i J. Z. domagając się jego uchylenia. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie:
- I. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez uznanie za wykazaną przesłanki istnienia obiektywnego stanu niepewności przebiegu granicy, pomimo niewykazania, że ustalenie to wynika z samodzielnej i wszechstronnej oceny całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w szczególności poprzez pominięcie wzajemnych relacji pomiędzy dokumentami geodezyjnymi, niewyjaśnienie ich wewnętrznych sprzeczności oraz niewskazanie, z jakich przyczyn organ przyjął określone ustalenia faktyczne za udowodnione.
- II. naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia, które nie pozwala odtworzyć toku rozumowania organu prowadzącego od zgromadzonego materiału dowodowego do wniosku o istnieniu obiektywnego stanu niepewności przebiegu granicy, a tym samym uniemożliwia ocenę, czy organ rzeczywiście dokonał własnej oceny wszystkich istotnych dowodów.
- III. naruszenie art. 152 Kodeksu cywilnego w związku z art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez ich zastosowanie pomimo niewykazania przesłanek faktycznych uzasadniających przyjęcie, że w okolicznościach niniejszej sprawy istniał obiektywny stan niepewności przebiegu granicy, stanowiący podstawę obciążenia skarżących kosztami postępowania rozgraniczeniowego.
Skarżący podkreślili, że zasadniczym przedmiotem niniejszego sprzeciwu jest zatem ocena, czy Samorządowe Kolegium Odwoławcze wykazało, że przesłanka obiektywnego stanu niepewności przebiegu granicy została ustalona zgodnie z obowiązkami wynikającymi z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Dopiero odpowiedź na to pytanie pozwala ocenić, czy istniały podstawy do zastosowania art. 152 Kodeksu cywilnego i utrzymania w mocy rozstrzygnięcia o kosztach postępowania rozgraniczeniowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje
Rozpoznając sprzeciw od decyzji Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej. W postępowaniu ze sprzeciwu sąd administracyjny ocenia jedynie czy doszło do naruszenia art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 1691 ze zm., dalej "k.p.a."), w związku z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143., dalej: "p.p.s.a."). Zakres kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie określony został zatem w art. 64e p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Rozpoznając sprzeciw, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.
Sąd administracyjny w tym postępowaniu ocenia więc jedynie, czy w świetle art. 64e i art. 151a p.p.s.a. wystąpiły tak istotne braki w ustaleniu stanu faktycznego sprawy, których nie można usunąć w trybie art. 136 k.p.a., co w konsekwencji prowadzi do konieczności wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W rezultacie, szczególną cechą odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest właśnie ograniczony zakres kontroli sądowej decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. i jej wyjątkowy charakter, stanowiący odstępstwo od zasady merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2022, s. 862–879). Takie założenie pozwala osiągnąć znaczną szybkość postępowania sądowoadministracyjnego prowadzonego w związku z wniesionym sprzeciwem, tak aby osiągnąć terminy określone przez ustawodawcę, jak też gwarantuje, że nie zostanie rozstrzygnięta istota sprawy administracyjnej rzutująca np. na niebiorących udział w postępowaniu uczestników (por. wyroki NSA: z dnia 26 września 2018 r. sygn. akt I OSK 3103/18 oraz z dnia 2 marca 2021 r. sygn. akt I OSK 264/21).
W postępowaniu zainicjowanym sprzeciwem sąd administracyjny nie bada, jakie przepisy prawa materialnego i w jakim znaczeniu powinny być zastosowane w rozpoznawanej sprawie. Sprzeciw nie jest zatem środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego. Sprzeciw jest wyrazem zakwestionowania przez stronę uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi, ale jako rozstrzygnięcia właśnie o charakterze kasatoryjnym. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma więc wyłącznie charakter formalny i polega na kontroli sądowej, czy decyzja kasatoryjna organu drugiej instancji poprawnie została wywiedziona z jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z 8 sierpnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 649/17, CBOSA).
Treść przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. winna być interpretowana łącznie z przepisem art. 136 k.p.a., określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym. Zaznaczyć przy tym trzeba, że przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego nie może godzić w zasadę dwuinstancyjności. Jeżeli jego zakres wskazuje, że organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, przyjęcie koncepcji, że organ odwoławczy jest władny wydać decyzję rozstrzygającą sprawę co do jej istoty, będzie prowadzić do sytuacji, w której sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji. To pozbawiałoby natomiast stronę postępowania (każdą ze stron) prawa do dwukrotnego rozpatrzenia jej sprawy przez dwa różne organy administracji (zob. wyroki NSA z dnia 29 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 549/21, z dnia 31 stycznia 2019 r. sygn. akt I OSK 3785/19, także: A. Kabat, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek. Warszawa 2020, s. 284–294).
Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu ma uproszczony charakter względem postępowania ze skargi, albowiem organ administracji nie ma obowiązku udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4 p.p.s.a.), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3 p.p.s.a.), sąd co do zasady rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Uwzględniając zatem sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd sprzeciw oddala (art. 151a § 2 p.p.s.a.).
Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest więc władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (por. wyroki: NSA z 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15).
Ocena objętego sprzeciwem postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie doprowadziła do jego oddalenia, gdyż w ocenie Sądu zaistniały przesłanki do wydania przez ten organ decyzji kasacyjnej.
Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 23 lipca 2026 r. znak SKO.GiK/4161/37/2026 uchylające postanowienie Wójta Gminy Z. z dnia 26.02.2026 r. znak: WGG.6830.1.2025.KP orzekające o ustaleniu wysokości kosztów w sprawie rozgraniczenia na kwotę 3800,00 zł. i zobowiązaniu do ich uiszczenia R. S. i J. S. w wysokości: 1 900,00 zł oraz T. Z. i J. Z. w wysokości: 1 900,00 zł i przekazujące sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.
Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie postanowień stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1151 ze zm.), zwanej dalej pgik.
Rozgraniczenie nieruchomości w postępowaniu administracyjnym normują przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, a także przepisy rozporządzenia Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości (Dz. U. Nr 45, poz. 453). Rozgraniczenie ma na celu ustalenie przebiegu granic nieruchomości (art. 29 ust. 1 pgik). Organem przeprowadzającym rozgraniczenie z urzędu lub na wniosek strony - stosownie do art. 29 ust. 3 i art. 30 ust. 1 pgik - jest wójt (burmistrz, prezydent miasta), zaś czynności ustalania przebiegu granic - zgodnie z art. 31 ust. 1 pgik - wykonuje geodeta upoważniony przez ww. organy.
Z powołanych przepisów wynika zasada udziału geodety w postępowaniu dotyczącym rozgraniczenia nieruchomości, a zatem kosztami koniecznymi postępowania rozgraniczeniowego są koszty związane z czynnościami geodety w tym postępowaniu. Nie budzi też wątpliwości, że koszty czynności związanych z rozgraniczeniem należą do kosztów postępowania administracyjnego.
Przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz przepisy rozporządzenia wykonawczego z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości nie regulują kosztów administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego. Z tego względu koszty postępowania rozgraniczeniowego są określane na podstawie art. 262 § 1 k.p.a. Zgodnie z powołanym przepisem stronę obciążają te koszty postępowania, które wynikły z winy strony; oraz które zostały poniesione w jej interesie lub na jej żądanie, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie.
Należy także podkreślić, że zgodnie z art. 152 k.c., (zob. uchwała NSA (7w) z 11 grudnia 2006 r., I OPS 5/06, ONSAiWSA 2007, Nr 2, poz. 26), właściciele gruntów sąsiadujących obowiązani są do współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych; koszty rozgraniczenia oraz koszty urządzenia i utrzymywania stałych znaków granicznych ponoszą po połowie.
Ustalenie wysokości kosztów postępowania, osób zobowiązanych do ich poniesienia oraz terminu i sposobu ich uiszczenia następuje w drodze postanowienia wydawanego przez organ jednocześnie z wydaniem decyzji. Na postanowienie w sprawie kosztów postępowania osobie zobowiązanej do ich poniesienia służy zażalenie (art. 264 § 1 i 2 k.p.a.).
W niniejszej sprawie organ ustali koszty postępowania rozgraniczeniowego na kwotę 3800 zł i zobowiązał do ich uiszczenia R. S. i J. S. w wysokości: 1 900,00 zł oraz T. Z. i J. Z., w wysokości: 1 900,00 zł.
Wskazać należy, że w aktach sprawy znajduje się umowa zlecenia nr [...] z dnia 17.02.2025 r. zawarta między Gminą Z. reprezentowaną przez Wójta Gminy Z. i geodetą G. R. w której zbiorczo określono jako przedmiot zlecenia: wykonanie szeregu czynności geodezyjnych (opracowań) m.in. dot. podziału działek, rozgraniczenia działek, wznowienia punktów granicznych. Ponadto dołączono do akt fakturę Vat nr [...] mającą za przedmiot rozgraniczenie działki ewidencyjnej nr [...], zgodnie z ta umową - na kwotę 3800,00 zł.
Przy czym jak słusznie wskazał organ odwoławczy, ani ww. umowa zbiorcza, ani tym bardziej faktura nie zawierają sposobu wyliczenia tej konkretnej kwoty - z uwzględnieniem wartości poszczególnych czynności geodezyjnych na nią składających się. Z uzasadnienia postanowienia organu wynika jedynie, że geodeta wyznaczył 3 punkty graniczne pomiędzy działką ewidencyjna nr [...] z działkami ewidencyjnymi nr [...] i nr [...].
Wskazać należy, że organ pierwszej instancji przyjął powyższa kwotę za uzasadnioną, nie dokonując jej weryfikacji. Organ w żaden sposób nie odniósł się też do cen rynkowych obowiązujących na jego terenie, nie przeprowadził w tym zakresie żadnego badania, czy wskazana cena nie została zawyżona w tym kontekście.
Sąd w pełni podziela stanowisko Kolegium, że organ wydający rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego winien zawrzeć w aktach sprawy niezbędne dokumenty, a w uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia rozważania, które muszą dawać jasną odpowiedź na pytanie, czy w realiach rozgraniczanej sprawy, przyznana geodecie kwota wynagrodzenia jest usprawiedliwiona (tj. czy nie jest zawyżona), w tym także w kontekście rynkowej wartości usług tego typu.
Trafne jest również wskazanie, że poprzestanie organu administracji publicznej jedynie na bezkrytycznym zaakceptowaniu kwoty wynagrodzenia za usługę wykonaną przez geodetę, a wynikającej z przedłożonej faktury, ocenić należy za niewystarczające z punktu widzenia wymagań, które winno zawierać postanowienie o kosztach postępowania rozgraniczeniowego.
Organ odwoławczy wskazał także, że akta nie zawierają także jakichkolwiek dokumentów wskazujących na poprzedzenie wyboru geodety uprawnionego do wykonania czynności w sprawie - np. zapytaniem ofertowym skierowanym do innych podmiotów wykonujących takie usługi, czy też, inaczej mówiąc, rozeznaniem rynku i ustaleniem wartości usług tego rodzaju. Brak jest zatem możliwości skontrolowania tego, czy taka procedura wyboru geodety do wykonania czynności rozgraniczenia wskazanych wyżej działek, została należycie przeprowadzona, w tym w szczególności, czy wpłynęły inne oferty (w jakiej ilości) i w jakim zakresie one się różniły. Brak jest wykazania, czy rzeczywiście w warunkach rynkowych oferta wybranego geodety była najkorzystniejsza i tym samym, że usprawiedliwione było skorzystanie z niej na potrzeby niniejszego postępowania. Akta administracyjne sprawy nie pozwalają na weryfikację zasadności ustalenia kwoty wynagrodzenia geodety w wysokości wskazanej przez tę osobę w przedłożonej organowi administracji fakturze, a która to wysokość wynagrodzenia, następnie "przerzucona" została na strony postępowania.
Organ odwoławczy podniósł, że organ I instancji w wydanym rozstrzygnięciu nie odniósł się - do ilości i rodzaju czynności wykonanych przez biegłego i związanego z tym nakładu jego pracy. Brak badania powyższego prowadzi do naruszenia art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 263 k.p.a. Kolegium wskazało, że wobec zaistniałych braków należało uznać, że organ I instancji nie wykazał zasadności nałożenia na wskazane w postanowieniu strony postępowania kosztów w ww. wysokości. To czyni jak wskazał organ odwoławczy niniejsze postanowienie wadliwym i uzasadnia jego uchylenie i przekazanie sprawy dotyczącej kosztów postępowania do ponownego rozpoznania.
Sąd wskazuje, że sam fakt przedłożenia przez geodetę faktury, w której wskazana została kwota za wykonane w postępowaniu usługi, w żadnym razie nie zwalnia organu administracji ustalającego koszty postępowania rozgraniczeniowego od obowiązku zawarcia w wydanym postanowieniu rozważań i ocen co do sposobu ustalenia tej kwoty. Organ administracji nie może bezkrytycznie przyjmować rachunków (faktur) wystawionych przez upoważnionych geodetów, lecz jest zobligowany do ich sprawdzenia, uwzględniając także wydatki niezbędne do wykonania zleconej pracy, czemu winien dać wyraz w uzasadnieniu postanowienia w przedmiocie kosztów postępowania (wyrok NSA z 14 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 1370/16). Przedłożenie organowi przez geodetę faktury nie zwalania organu z obowiązku wyjaśnienia stronie na którą nakłada się obowiązek pokrycia kosztów postępowania rozgraniczeniowego, czym uzasadniona jest ustalona kwota, tj. na jakiej podstawie i w jaki sposób została ona skalkulowana (wyroku WSA w Poznaniu z 18 marca 2021 r. sygn. akt IV SA/Po 1592/20, wyrok WSA w Rzeszowie z 16 marca 2023 r., II SA/Rz 1228/22, LEX nr 3519878).
W ocenie Sądu, organ administracji publicznej wydający rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego powinien więc zawrzeć w uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia rozważania, które muszą dawać jasną odpowiedź na pytanie, czy w realiach rozpoznawanej sprawy przyznana geodecie kwota wynagrodzenia jest uzasadniona, a zwłaszcza czy nie jest zawyżona w odniesieniu do miejscowych stosunków rynkowych.
Należy bowiem zauważyć, że nie może organ administracyjny funkcjonować w ten sposób, że narzuci na stronę koszty postępowania administracyjnych rozgraniczenia ustalonych niejako z urzędu przez geodetę. Geodeci mogą bowiem zawyżać te koszty, wiedząc że w ramach postępowania administracyjnego brak jest szczegółowych przepisów, które je określają.
Sąd w niniejszym składzie w całości podziela rozważania zawarte w wyroku z dnia 7 lipca 2026 r. sygn. akt III SA/Kr 721/26 gdzie Sąd wskazał:
Wysokość więc wynagrodzenia geodety powinna być określona precyzyjnie z powołaniem się na określone czynności wykonane w ramach postępowania rozgraniczeniowego, a więc z rozbiciem na np. koszty badanie ksiąg wieczystych oraz akt w archiwach państwowych, sporządzenia wypisu z rejestru gruntów i wyrysu z mapy ewidencyjnej wraz z rozliczeniem powierzchni działek wykazanych w księgach wieczystych, uzyskania niezbędnych danych z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, ustalenia granic nieruchomości do ściśle określonej ilości punktów. Tak wyliczone koszty powinny następnie zostać przez organ administracji zweryfikowane w oparciu o wskazane wyżej kryteria.
Wobec powyższego Sąd nie uwzględnił zarzutu wnoszących sprzeciw, że organ odwoławczy naruszył art. 7 i art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., oraz 107 k.p.a.
Organ odwoławczy przeprowadził postępowanie niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). W sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenił, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Mając na uwadze, że organ odwoławczy przeprowadził postępowanie dowodowe zgodnie z wyżej wymienionymi przepisami, w konsekwencji przyjąć należy, że nie dopuścił się również naruszenia art. 107 § 3 k.p.a.
Sąd akceptuje stanowisko organu odwoławczego, bowiem konieczny do wyjaśnienia zakres okoliczności faktycznych i dowodowych jest na tyle szeroki i istotny dla rozstrzygnięcia, że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. mogłoby skutkować naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - art. 15 k.p.a. Prawidłowo uznało Kolegium, że organ pierwszej instancji nie wyjaśnił wyliczenia konkretnej kwoty kosztów postępowania rozgraniczeniowego - z uwzględnieniem wartości poszczególnych czynności geodezyjnych na nie się składających.
Organ odwoławczy precyzyjnie wskazał, że w ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji winien w szczególności uzupełnić akta o ewentualne materiały dokumentujące sposób wyboru geodety do przeprowadzenia czynności w sprawie rozgraniczenia wskazanych wyżej działek, dołączenia obok faktury dodatkowego rozliczenia - sposobu obliczenia kosztów czynności geodezyjnych w tej konkretnej sprawie. Ustalając wynagrodzenie geodety, organ odniesie się także do rodzaju i ilości czynności wykonanych przez tę osobę. Ocena tych dowodów, winna znaleźć następnie wyraz w sporządzonym uzasadnieniu wydanego postanowienia, zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a.
Z tych przyczyn Sąd oddalił sprzeciw na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. Sąd rozpoznał sprzeciw na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 64d § 1 p.p.s.a.