Uzasadnienie
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie postanowieniem z dnia 25 maja 2026 r, wydanym po rozpoznaniu zażalenia M. P. i M. S. z 22 grudnia 2025 r. utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy Dębno z 18 grudnia 2025 r. znak: WIGOŚ.6830.1.2025.MS w sprawie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego dotyczącego ustalenia przebiegu granic działki ewidencyjnej położonej w Ł. nr [...] na odcinku z działką ewidencyjną nr [...] położoną w Ł. (zakończonego decyzją Wójta Gminy Dębno z 18 grudnia 2025 r. znak: WIGOŚ.6830.1.2025.MS w sprawie umorzenia postępowania rozgraniczeniowego i przekazania sprawy do rozpatrzenia Sądowi Rejonowemu w Brzesku), w wysokości 7.872 zł i zobowiązania do uiszczenia tych kosztów:
- - S. S. w wysokości 3.936,00 zł
- - M. P. w wysokości 1.968,00 zł
- - M. S. w wysokości 1.968,00 zł,
Organy administracji za bezsporne uznały, że postępowanie rozgraniczeniowe zostało wszczęte na wniosek właściciela działki nr [...] w Ł. S. S. z 8 stycznia 2025 r. Decyzją z 18 grudnia 2025 r. znak: WIGOŚ.6830.1.2025.MS Wójt Gminy Dębno umorzył postępowanie rozgraniczeniowe dotyczące ustalenia przebiegu granic działki ewidencyjnej położonej w Ł. nr [...] na odcinku z działką ewidencyjną nr [...] położoną w Ł. i przekazał sprawę do rozpatrzenia Sądowi Rejonowemu w Brzesku. Za wykonane czynności uprawniony geodeta otrzymał postanowieniem organu I instancji wynagrodzenie w kwocie 7.872,00 zł zgodnie z rachunkiem (faktura nr FA/53/2025) z dnia 16 lipca 2025 r. przedstawionym przez G. s.c. Usługi Geodezyjne T. K., M. O. w B. Na powyższe postanowienie zażalenie złożyły M. P. i M. S. zarzucając organowi, iż nie zweryfikował czy przedstawione przez geodetę koszty prac geodezyjnych są uzasadnione.
Skarżące zwróciły uwagę, że geodeta, jeszcze przed przeprowadzeniem oficjalnych czynności, wyznaczył punkty graniczne bez udziału odwołujących. Strony wskazały, że przeprowadzenie wywiadu terenowego bez poinformowania wszystkich stron i dodatkowo utrwalenie w trenie punktów granicznych jest działaniem wadliwym, niezgodnym z § 9 ust. 1 pkt 3 i § 10 rozporządzenia Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości (Dz.U. z 1999. Nr 45, póz. 453). Stanęły na stanowisku, iż przeprowadzający czynności geodeta, nie wykazał iż posiada stosowne upoważnienie od Wójta Gminy Dębno do przeprowadzenia czynności ustalenia granic nieruchomości. Skarżące wskazały, że wprawdzie Wójt Gminy Dębno upoważnił geodetę zarządzeniem z dnia 3 lutego 2025 r., jednak ten dokument nie ma charakteru aktu zewnętrznego, a jest aktem o charakterze wewnętrznym.
M. P. i M. S. zwróciły również uwagę na błędy geodety jakie miały miejsce w czasie rozprawy granicznej. Dodatkowo strony podniosły, że kosztami postępowania winny być obciążone również Gmina Dębno oraz P. C. i E,. C. z uwagi na tzw. trójmiedzę. M. P. i M. S. w piśmie z dnia 2 stycznia 2026 r. zwróciły uwagę, że w zaskarżonym postanowieniu jest mowa o decyzji w sprawie rozgraniczenia z 15 grudnia 2025 r., jednak taka decyzja, jak wskazują strony, nie obowiązuje w obiegu prawnym, gdyż decyzja Wójta Gminy Dębno w sprawie rozgraniczenia wydana została w dniu 18 grudnia 2025 r.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie w uzasadnieniu powołanego na wstępie postanowienia powołało się na zasady wynikające z regulacji przewidzianej w dziale IX ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego dotyczącym "Opłat i kosztów postępowania", które stanowią, iż stronę obciążają te koszty postępowania, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie (art. 262 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a.). Przepis ten wskazuje więc koszty, które obciążają strony, a także przewiduje możliwość żądania od stron w uzasadnionych przypadkach zaliczki na pokrycie kosztów postępowania (art. 262 § 2 k.p.a.).
Wykładnia gramatyczna art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. skłania do wniosku, że ustala on zasady rozdziału kosztów postępowania pomiędzy stronę (strony), a organ administracji. Oznacza to, że koszty postępowania, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu, obciążają strony; w wypadku kosztów rozgraniczenia obciążają one strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości, według zasady wyrażonej w art. 152 Kodeksu cywilnego. Konsekwentnie więc należy przyjąć, że na tej podstawie można orzec o kosztach rozgraniczenia poniesionych przez organ administracji publicznej (np. o wynagrodzeniu upoważnionego geodety) i obciążyć kosztami rozgraniczenia wyłożonymi przez organ strony będące właścicielami gruntów objętych rozgraniczeniem, na zasadach określonych w art. 152 kodeksu cywilnego.
Powołano się na uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2006r., sygn. akt: l OPS 5/06 (publ.: ONSAiWSA 2007/2/26), w której wskazane zostało wprost, iż organ administracji publicznej orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., może obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości, a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania. Uzasadniając takie stanowisko, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że instytucja rozgraniczenia nieruchomości uregulowana została w dwóch aktach prawnych: ustawie - prawo geodezyjne i kartograficzne oraz kodeksie cywilnym. Zarówno w postępowaniu cywilnym, jaki i administracyjnym, tak organ administracji, jak i sąd powszechny są obowiązane stosować te same zasady, a wniosek ten znajduje potwierdzenie przy porównaniu art. 152 i 153 kodeksu cywilnego z art. 31 ust. 2-4 i art. 34 ust. 1 i 2 prawa geodezyjnego i kartograficznego, które ustanawiają zasady przeprowadzania postępowania rozgraniczeniowego w jego kolejnych stadiach.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że konsekwentnie należy przyjąć, że w postępowaniu administracyjnym znajduje zastosowanie norma materialnoprawna wynikająca z przepisu art. 152 kc., stanowiąca, że właściciele gruntów sąsiadujących koszty rozgraniczenia ponoszą po połowie. W uchwale tej wskazano również, że udział w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony jest równoznaczny ze stwierdzeniem, że toczy się ono w interesie każdej ze stron postępowania. Twierdzenie, że interes prawny posiada jedynie strona, która żąda wszczęcia postępowania, bo postępowanie toczy się w jej interesie, gdyż to ona domaga się konkretyzacji swojego interesu prawnego w sprawie, pozostałoby w sprzeczności z pojęciem legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym. W postępowaniu rozgraniczeniowym wszczętym na wniosek właściciela jednej nieruchomości właściciel sąsiedniej nieruchomości może uznawać, że przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego nie leży w jego interesie, gdyż nie kwestionuje on przebiegu granic.
Jednakże ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdyż granice gruntów sąsiadujących stały się sporne. Nie można więc twierdzić, iż rozgraniczenie nie jest przeprowadzane także w interesie właściciela nieruchomości sąsiadującej. Podsumowując, w omawianej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny uznał ostatecznie, że koszty postępowania, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu, obciążają strony (art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a.), a w wypadku kosztów rozgraniczenia obciążają one strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości, według zasady wyrażonej w przytoczonym wyżej przepisie art. 152 k.c.
W dalszej części uzasadnienia przedstawiono dokumenty zgromadzone przez biegłego. Podkreślono, że geodeta opisując wykonane prace wskazał, że wyniesiono w terenie granice na podstawie rastra mapy zasadniczej i ewidencyjnej. Stwierdził: "Rastry te dla przedstawienia przebiegu przedmiotowej granicy są ze sobą zgodne w granicach błędu odczytu danych z rastra w skali 1:2000 szacowanego na 0.2 mm w skali mapy. Właściciel działki 298/1 zaakceptował taki przebieg. Współwłaścicielki działki [...] nie zaakceptowały takiego przebiegu wskazując, gdzie wg nich powinno przebiegać granica. Wskazał na duże rozbieżności między przebiegiem granicy wynikającym z mapy zasadniczej a przebiegiem wskazanym przez współwłaścicielki działki [...] sięgające nawet ponad 8.5 m. przy średniej szerokości działek około 10 m. Wobec tak dużych rozbieżności stron podjęto próby namawiania stron do ugody sugerując nawiązanie granicy do istniejących w terenie na części granicy skarp.
Pan S. nie wyraził zgody na takie rozwiązanie wnosząc, aby granice ustalić zgodnie z danymi z mapy zasadniczej, gdyż w taki sam sposób została ustalona wschodnia granica jego nieruchomości, czyli granica działki [...] ustalona operatem P.1202.2021.3203".
Dalej geodeta stwierdził, że w jego ocenie, w odniesieniu do wykazanej wyżej analizy dokumentacji i stanowisk stron, należy ustalić granicę wg danych z mapy zasadniczej i ewidencyjnej. Jednocześnie geodeta wskazał, że dane te są obarczone błędem sporządzenia ortofotomapy.
Podkreślono, że uprawniony geodeta przeprowadził czynności w sprawie ustalenia granic, wskazał na działania, jakie zostały podjęte w tym względzie oraz jakie dowody i dokumenty wzięto pod uwagę w toku postępowania. W protokole granicznym opisano sposób działania geodety, wnioski i argumentacje stron. Nie ulega zatem wątpliwości, że w toku sprawy podjęto działania w celu ustalenia granic pomiędzy nieruchomościami. Wcześniej nie było prowadzone postępowanie rozgraniczeniowe, nie ustalono wiążąco granic nieruchomości. Wreszcie wydano decyzję o umorzeniu postępowania i przekazaniu sprawy sadowi powszechnemu. W orzecznictwie wskazuje się, że skoro koszty rozgraniczenia ponoszą właściciele sąsiadujących nieruchomości po połowie, to jest to reguła ich ponoszenia przez obie strony sporu bez względu na towarzyszące im zamiary w zainicjowaniu sporu granicznego i bez względu na sposób jego zakończenia (decyzją rozgraniczeniową rozstrzygającą sprawę co do istoty, aktem ugody czy też decyzją o jego umorzeniu wydaną w trybie art. 34 ust. 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego.
Odnosząc się do wysokości przyznanego biegłemu wynagrodzenia wskazano, że z treści umowy zawartej z geodetą wynika, że strony ustaliły wynagrodzenie ryczałtowe za całość prac rozgraniczeniowych w kwocie 7872 zł i taka właśnie kwota została uznana przez organ za całkowity koszt postępowania. Podkreślono, iż koszty postępowania ustalone zostały ryczałtowo. Przepisy prawa nie określają wysokości stawek za wykonanie usług geodezyjnych w postępowaniu o rozgraniczenie nieruchomości w trybie administracyjnym. Ceny te kształtują zasady wolnego rynku. W takiej sytuacji geodeta nie miał obowiązku przedstawiania wyceny poszczególnych czynności. Innymi słowy wysokość tych kosztów nie ma charakteru stałego, jak również nie została określona ryczałtowo w przepisach prawa - ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz wydanego na podstawie delegacji zawartej w tej ustawie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczenia nieruchomości (Dz. U. z 1999 r. Nr 45, póz. 453).
Koszty czynności związanych z rozgraniczeniem należą do kosztów postępowania administracyjnego i są wydatkami związanymi z postępowaniem, ponoszonymi w celu rozstrzygnięcia sprawy. Podkreślono, że do ustalania kosztów postępowania administracyjnego w zakresie należności geodety wykonującego w administracyjnym postępowaniu rozgraniczeniowym czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości nie mają zastosowania przepisy zawarte w dziale 2 tytułu III ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych, w tym również wydanego w oparciu o art. 89 ust. 5 tej ustawy przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 kwietnia 2013 r. w sprawie określenia stawek wynagrodzenia biegłych, taryf zryczałtowanych oraz sposobu dokumentowania wydatków niezbędnych dla wydania opinii w postępowaniu cywilnym.
Zauważono, że w toku sprawy geodeta wskazał, iż na koszty związane z realizacją czynności rozgraniczenia składają się: dojazd samochodem; koszt zgłoszenia pracy geodezyjnej w PODGiK w Brzesku; analiza dokumentów; wywiad terenowy- odszukanie punktów osnowy, założenie osnowy pomiarowej; pomiar szczegółów sytuacyjnych i analiza wyników pomiaru; ustalenie granicy (30 punktów granicznych, długość granicy: około 800 m); przygotowanie i wysłanie za pośrednictwem Poczty Polskiej wezwań stron. Jednocześnie geodeta wykazał kwotowo koszt podejmowanych czynności.
Biorąc powyższe pod uwagę, stwierdza się, że geodeta wykonał pracę niezbędną w celu przeprowadzenia postępowania w sprawie ustalenia granic. Wykazane przez geodetę koszty są niewątpliwe wydatkami związanymi z pracą poniesioną przez geodetę, która to praca dała asumpt do wydania decyzji w tej sprawie.
Za niezasadny uznano zarzut stron, iż w niniejszej sprawie nie doszło do prawidłowego i zgodnego z prawem upoważnienia geodety przez Wójta Gminy Dębno do wykonania czynności rozgraniczenia. W aktach sprawy znajduje się zarządzanie Wójta Gminy Dębno z 3 lutego 2025 r. Nr 23/2025. W pkt 2 owego zarządzenia Wójt Gminy Dębno upoważnił geodetę M. O. do przeprowadzenia czynności ustalenia przebiegu granic działki ewidencyjnej położonej w Ł. nr [...] na odcinku z działką ewidencyjną nr [...] położoną w Ł. Zgodnie z art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2024r, póz. 1151), czynności ustalania przebiegu granic wykonuje geodeta upoważniony przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Z powyższego przepisu nie wynika w jakiej formie ma być udzielone upoważnienie. Przyjmuje się, że upoważnienie geodety może być przez organ wydane osobno lub zawarte w postanowieniu o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego (Wyrok NSA z 20.03.2008 r., l OSK 445/07, LEX nr 477266).
Kolegium uznało, że fakt wydania zarządzenia, nie deprecjonuje samego upoważnienia geodety sprawie przedmiotowego rozgraniczenia. We wskazanym wyżej przepisie nie odniesiono sposób do samej formy, w jakiej powinno być udzielone upoważnienie. Wprawdzie w teorii prawa administracyjnego niekiedy uznaje się, że zarządzenie to dokument wewnętrzny, jednak na gruncie niniejszej sprawy nie sposób uznać, iż omawiane zarządzenie Wójta Gminy Dębno z 3 lutego 2025 r. jest nieważne, skoro mowa w nim o upoważnieniu M. O. do przeprowadzenia czynności ustalenia przebiegu granic. Trzeba dodać, że w nauce wskazuje się, że udzielone geodecie upoważnienie powinno przybrać taką zewnętrzną formę, aby wszystkie zainteresowane strony mogły się z nią zapoznać, a treść samego upoważnienia mogła być do celów dowodowych utrwalona w aktach postępowania. Forma pisemna czyni jedynie w części zadość tym wymaganiom. Sama natomiast treść upoważnienia powinna zawierać wszystkie niezbędne elementy charakterystyczne dla pełnomocnictwa szczególnego, w tym informacje jednoznacznie identyfikujące osobę upoważnionego geodety łącznie z danymi dotyczącymi posiadanych uprawnień zawodowych, oraz określać sam przedmiot postępowania rozgraniczeniowego przez wskazanie odcinków granic nieruchomości będących przedmiotem postępowania.
Co do zarzutów stron odnośnie nieprawidłowości jakich miał dopuścić się prowadzący rozgraniczenie geodeta, to wskazano, że protokołem z dnia 16 lipca 2025 r. Nr GK-1.6640.1.414.2025_2 Starosta Brzeski pozytywnie zweryfikował wyniki zgłoszonych przez geodetę M. O. prac geodezyjnych. W szczególności Starosta w protokole tym wskazał, że pozytywnie zweryfikowano wyniki prac pod kątem przepisów dotyczących geodezji i kartografii. Pozytywnie zaopiniowano działania geodety po kątem wykonania pomiarów i opracowania wyników tych pomiarów, a także pozytywnie zweryfikowano spójność przekazanych zbiorów danych z bazami danych prowadzonych przez Starostę Brzeskiego.
Odnosząc się do zarzutu M. P. i M. S., iż organ winien uwzględnić właścicieli działek które znajdują się na styku trójmiedzy, to według oceny Kolegium, jest on nieusprawiedliwiony. W istocie w toku sprawy geodeta wykazał trojmiedze na styku działek nr [...] (stanowiącej własność P. i E. C.) i nr [...](stanowiącej własność Gminy Dębno). Jednak spór graniczny powstał pomiędzy występującym z wnioskiem o rozgraniczenie właścicielem nieruchomości składającej się z działki ewidencyjnej nr [...] (S. S.), a właścicielkami nieruchomości sąsiedniej tj. działki nr [...] (M. P. i M. S.). Fakt, że w trakcie prac geodezyjnych zostały wskazane punkty graniczne nieruchomości nie objętych sporem nie powoduje automatycznie konieczności poniesienia kosztów prac geodezyjnych przez właścicieli nieruchomości, którzy nie są w sporze. Inaczej rzecz ujmując, skoro właściciel nieruchomości innej niż objęta sporem, nie kwestionuje granic, nie będzie miało miejsce opisywane wyżej istnienie po jego stronie interesu w rozgraniczeniu.
Zauważono również, że z akt sprawy wynika, że organ l instancji wystosował zapytania ofertowe na wykonanie rozgraniczenia. Jak ustalono, wpłynęło pięć ofert, ale tylko dwie oferty określały kwotę i termin realizacji. Organ wybrał tą ofertę, która była tańsza.
W skardze zarzucono naruszenie:
- - prawa materialnego, tj. art. 262 k.p.a. poprzez uznanie, iż koszty czynności geodety dokonane z naruszeniem prawa (w tym m.in.: prawa geodezyjnego i kartograficznego, rozporządzenia w sprawie rozgraniczenia nieruchomości, kodeksu cywilnego), nie prowadzące do zawarcia ugody są kosztami w interesie strony, które zobowiązane są pokryć w ramach postępowania rozgraniczeniowego. Nie ustalenie w sposób prawidłowy wartości oferty geodety (przed jej wyborem i zawarciem umowy) w tym jej składników cenotwórczych oraz nie poinformowania o tych kosztach zawczasu stron postępowania.
- - prawa procesowego, tj. art.
- 1. art. 8, art. 11, ort. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak rozpoznania sprawy w pełnym jej zakresie i oparcie się na wybiórczej analizie materiału dowodowego z pominięciem istotnych dowodów w sprawie.
Ponadto poprzez brak wyprzedzającego poinformowania stron o przyjętej ofercie przez organ I instancji w tym braku analizy tej oferty w zakresie czynności geodezyjnych poprzez zaniechania ustalenia przed podpisaniem umowy wartości składowych oferty oraz jej realnej wartości rynkowej. Braku właściwej analiz i przestawienia przez organ I i II instancji argumentacji, wskazującej na zasadność przyjęcia wysokości kosztów postępowania rozgraniczeniowego, którymi obciążone zostały poszczególne strony postępowania.
Mając na uwadze powyższe zarzuty, wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, biorąc pod uwagę wadliwe przeprowadzone rozgraniczenie w tym bezpodstawne obciążenie stron postępowania kosztami w wyniku wykonania rozgraniczenia ze złamaniem przepisów obowiązującego prawa.
Ponadto wniesiono o zwrot kosztów procesowych oraz zwrot odsetek ustawowych dla uiszczonych kwot wyznaczonych w postanowieniu Wójta Gminy Dębno nr WIGOŚ.6830.1.2025,MS z dnia 18 grudnia 2025r. wpłaconych przez strony p. M. P. i p. M. S. do czasu wydania ostatecznego wyroku w sprawie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje
Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.
Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143), dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.).
Przedmiotowa sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.
Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie nie odpowiada prawu.
W rozpoznawanej sprawie materialnoprawną podstawę działania organu stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1752 z późn. zm.), zwanej dalej pgik.
Rozgraniczenie nieruchomości w postępowaniu administracyjnym normują przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, a także przepisy rozporządzenia Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości (Dz. U. Nr 45, poz. 453). Rozgraniczenie ma na celu ustalenie przebiegu granic nieruchomości (art. 29 ust. 1 pgik). Organem przeprowadzającym rozgraniczenie z urzędu lub na wniosek strony - stosownie do art. 29 ust. 3 i art. 30 ust. 1 pgik - jest wójt (burmistrz, prezydent miasta), zaś czynności ustalania przebiegu granic - zgodnie z art. 31 ust. 1 pgik - wykonuje geodeta upoważniony przez ww. organy. Rodzaje dokumentów stanowiących podstawę ustalania przebiegu granic oraz sposób i tryb wykonywania przez geodetę czynności ustalania przebiegu granic i sporządzania dokumentacji określają przepisy ww. rozporządzenia wykonawczego.
Przy ustalaniu przebiegu granic bierze się pod uwagę znaki i ślady graniczne, mapy i inne dokumenty oraz punkty osnowy geodezyjnej (art. 31 ust. 2 pgik). Jeżeli jest brak danych, o których mowa w ust. 2, lub są one niewystarczające albo sprzeczne, ustala się przebieg granicy na podstawie zgodnego oświadczenia stron lub jednej strony, gdy druga strona w toku postępowania oświadczenia nie składa i nie kwestionuje przebiegu granicy (ust. 3). W razie sporu co do przebiegu linii granicznych, geodeta nakłania strony do zawarcia ugody. Ugoda zawarta przed geodetą posiada moc ugody sądowej (art. 31 ust. 4 pgik).
Z powołanych przepisów wynika zasada udziału geodety w postępowaniu dotyczącym rozgraniczenia nieruchomości, a zatem kosztami koniecznymi postępowania rozgraniczeniowego są koszty związane z czynnościami geodety w tym postępowaniu. Nie budzi też wątpliwości, że koszty czynności związanych z rozgraniczeniem należą do kosztów postępowania administracyjnego.
Należy przy tym dodać, że zgodnie z art. 33 ust. 2 pgik. wydanie decyzji o rozgraniczeniu poprzedza:
- 1) dokonanie przez wójta, burmistrza (prezydenta miasta) oceny prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości przez upoważnionego geodetę oraz zgodności sporządzonych dokumentów z przepisami; w wypadku stwierdzenia wadliwego wykonania czynności upoważnionemu geodecie zwraca się dokumentację do poprawy i uzupełnienia;
- 2) włączenie dokumentacji technicznej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.
W doktrynie prezentowany jest pogląd, że "dokumentacja sporządzona przez upoważnionego geodetę z czynności rozgraniczania nieruchomości winna być poddana przez organ prowadzący to postępowanie administracyjne analizie na płaszczyźnie formalnej w zakresie:
- 1) prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości przez upoważnionego geodetę (posiadającego specjalistyczną wiedzę) - w odniesieniu do ustalonych przepisami prawa zasad ich realizacji, o których mowa w art. 31-32 pgik. oraz w rozporządzeniu w sprawie rozgraniczania nieruchomości;
- 2) zgodności sporządzonych dokumentów z przepisami rozporządzenia w sprawie rozgraniczania nieruchomości ustalającymi rodzaje tych dokumentów, ich wzory, wymagane treści oraz poprawność ich sporządzenia.
Kontrola formalna tej dokumentacji powinna zatem obejmować m.in. ustalenie, czy została ona sporządzona i podpisana przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy, czy jest logiczna i kompletna, czy nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione. Ocena formalna dokumentacji mającej charakter opinii biegłego należy bowiem co do zasady do organu administracji prowadzącego postępowanie administracyjne i jest dokonywana na podstawie przepisów administracyjnego prawa procesowego (Kodeksu postępowania administracyjnego). W przypadku postępowania rozgraniczeniowego zakres tej oceny ustalony został przepisami prawa materialnego (art. 33 ust. 2 pkt 1 pgik). Ocena merytoryczna przedłożonej dokumentacji przez organ administracji publicznej nie jest zatem możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych" (D. Felcenloben (w:) Prawo geodezyjne i kartograficzne. Komentarz, Warszawa 2024, art. 33).
Również Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że z treści art. 33 powołanej ustawy wynika tylko szczególna forma rozpatrzenia materiału dowodowego, którego elementem będzie ocena przeprowadzona w zakresie przewidzianym tym przepisem. Kontrola ta nie obejmuje natomiast specjalistycznych ustaleń geodety w zakresie rozgraniczenia (Wyrok NSA z 16 grudnia 2010 r., I OSK 1706/10, LEX nr 745137).
Przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz przepisy rozporządzenia wykonawczego z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości nie regulują kosztów administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego. Z tego względu koszty postępowania rozgraniczeniowego są określane na podstawie art. 262 § 1 k.p.a. Zgodnie z powołanym przepisem stronę obciążają te koszty postępowania, które wynikły z winy strony; oraz które zostały poniesione w jej interesie lub na jej żądanie, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie.
Należy także podkreślić, że zgodnie z art. 152 k.c., który również w niniejszej sprawie ma zastosowanie (zob. uchwała NSA (7w) z 11 grudnia 2006 r., I OPS 5/06, ONSAiWSA 2007, Nr 2, poz. 26), właściciele gruntów sąsiadujących obowiązani są do współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych; koszty rozgraniczenia oraz koszty urządzenia i utrzymywania stałych znaków granicznych ponoszą po połowie.
Pierwsza przesłanką decydująca o obciążeniu strony kosztami postępowania administracyjnego jest fakt, że o ich powstaniu decydowała wina strony. Należy przyjąć, że jeżeli w sprawie znajdzie zastosowanie okoliczność określona w art. 262 § 1 pkt 1 k.p.a. nie będzie można do tak ukształtowanych kosztów zastosować kryterium ich poniesienia w interesie lub na żądanie strony. Należy przy tym wskazać, że na koszty postępowania administracyjnego mogą się składać różne koszty różnorodnych czynności dokonanych w tym postępowaniu. Organ ma wówczas obowiązek szczegółowo dokonać ich podziału, a jedynie tymi kosztami, które powstały z winy strony obciążyć ją w całości.
W wyroku NSA z 15 listopada 2012 r. (II OSK 1269/11, LEX nr 1291882) wskazano, że w piśmiennictwie i orzecznictwie za koszty wynikłe z winy strony zazwyczaj uznaje się m.in. nieusprawiedliwione niestawiennictwo stron (np. na rozprawie), powodujące konieczność odroczenia czynności postępowania dowodowego i obowiązek pokrycia kosztów stawienia się świadków, biegłych bądź pozostałych stron postępowania. Kosztami wynikłymi z winy strony są również koszty wywołane pieniactwem strony (por. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. prof. M. Wierzbowskiego i prof. A. Wiktorowskiej, C. H. Beck Warszawa 2011 r., s. 1094). Jeżeli jednak koszty nie powstały z winy strony, obciążanie jej tymi kosztami jest niedopuszczalne (zob. wyrok NSA z dnia 10 grudnia 1999 r., I SA/Gd 1599/97, LEX nr 40370).
Dalej Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że stosując jednak językowe i funkcjonalne reguły wykładni normy art. 262 § 1 pkt 1 k.p.a., należy dojść do przekonania, że zasadniczą (relewantną) przesłanką decydującą o obciążeniu strony kosztami postępowania administracyjnego jest: "wina strony". Idzie tu o "winę" rozumianą tak materialnie, jak i formalnie. Ustalenie winy strony powinno być oceniane także w kontekście całej materii będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, nie ograniczając się wyłącznie do kwestii formalnych związanych z tokiem postępowania. W tym miejscu należy zauważyć, że pojęcie winy w prawie administracyjnym ma zawsze charakter zobiektywizowany polegający na samym stwierdzeniu naruszenia przepisów i obowiązków przypisanych podmiotowi bez konieczności oceny stopnia winy w rozumieniu prawnokarnym, czy też czysto subiektywizowany - natężenie złej woli, brak świadomości, czy też wiedzy - (por. wyroki NSA: z dnia 21 stycznia 2011 r. sygn. II GSK 1424/10 i z dnia 29 listopada 2012, sygn. II GSK 1812/11, (w:) CBOSA).
Ustalenie wysokości kosztów postępowania, osób zobowiązanych do ich poniesienia oraz terminu i sposobu ich uiszczenia następuje w drodze postanowienia wydawanego przez organ jednocześnie z wydaniem decyzji. Na postanowienie w sprawie kosztów postępowania osobie zobowiązanej do ich poniesienia służy zażalenie (art. 264 § 1 i 2 k.p.a.).
Należy jedynie przypomnieć, że w kwestii możliwości zastosowania w postępowaniu administracyjnym art. 152 i 153 k.c. Naczelny Sąd Administracyjny wydał uchwałę (uchwała NSA (7w) z 11 grudnia 2006 r., I OPS 5/06, ONSAiWSA 2007, Nr 2, poz. 26), zgodnie z którą organ administracji publicznej, orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., może obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości (art. 153 Kodeksu cywilnego), a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania. Uzasadniając takie stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że instytucja rozgraniczenia nieruchomości uregulowana została w dwóch aktach prawnych: ustawie - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz kodeksie cywilnym. Zarówno w postępowaniu cywilnym, jak i administracyjnym, tak organ administracji, jak i sąd powszechny są obowiązane stosować te same zasady, a wniosek ten znajduje potwierdzenie przy porównaniu art. 152 i 153 k.c. z art. 31 ust. 2-4 i art. 34 ust. 1 i 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, które określają zasady przeprowadzania postępowania rozgraniczeniowego w jego kolejnych stadiach.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że konsekwentnie należy przyjąć, iż w postępowaniu administracyjnym ma też zastosowanie norma materialnoprawna wynikająca z przepisu art. 152 k.c., stanowiąca, że właściciele gruntów sąsiadujących koszty rozgraniczenia ponoszą po połowie. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał też, że udział w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony jest równoznaczny ze stwierdzeniem, iż to postępowanie toczy się w interesie każdej ze stron postępowania. Twierdzenie, że interes prawny posiada jedynie strona, która żąda wszczęcia postępowania, że postępowanie toczy się w jej interesie, gdyż to ona domaga się konkretyzacji swojego interesu prawnego w sprawie, pozostawałoby w sprzeczności z pojęciem legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym. W postępowaniu rozgraniczeniowym wszczętym na wniosek właściciela jednej nieruchomości właściciel nieruchomości sąsiedniej może uznawać, że przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego nie leży w jego interesie, gdyż nie kwestionuje on przebiegu granic.
Jednakże ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdyż granice gruntów sąsiadujących stały się sporne lub nie jest znany ich przebieg. Nie można więc twierdzić, iż rozgraniczenie nie jest przeprowadzane także w interesie właściciela nieruchomości sąsiadującej. Naczelny Sąd Administracyjny uznał ostatecznie, że koszty postępowania, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu, obciążają strony (art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a.), a w wypadku kosztów rozgraniczenia obciążają one strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości, według zasady wyrażonej w przepisie art. 152 k.c., stanowiącej, że koszty rozgraniczenia właściciele nieruchomości ponoszą po połowie, co wynika z zasady, iż właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych.
Pogląd wyrażony w wyżej wymienionej uchwale NSA jest jednolicie podzielany w orzecznictwie sądów administracyjnych. Stanowisko to podziela również w pełni skład orzekający w niniejszej sprawie. W świetle art. 269 § 1 p.p.s.a. uchwała ta ma charakter prawnie wiążący. Należy jednak zauważyć, że uchwała ta nie wyklucza obciążenia strony w całości kosztami postępowania wynikłymi z winy strony, a dotyczy jedynie kosztów, o których mowa w art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Stąd nie ma przeszkód, aby nawet w sytuacji, gdy koszty poniesione są w interesie kilku tron postępowania administracyjnego, obciążyć nimi tylko te, której zawinione postepowanie te koszty wywołało.
Trafnie wskazuje skarżąca, że niewątpliwie każda ze stron niniejszego postępowania rozgraniczeniowego miała interes prawny w rozgraniczeniu. Generalnie bowiem w sprawach o rozgraniczenie koszty rozgraniczenia dzieli się miedzy strony postępowania. Tylko za koszty powstałe z winy strony, ona sama ponosi ich ciężar.
W niniejszej sprawie organ ustali koszty postępowania rozgraniczeniowego na kwotę 7 782 zł. Zrobił to w oparciu o umowę, która organ prowadzący postępowanie rozgraniczeniowe zawarł jeszcze przed wszczęciem postępowania rozgraniczeniowego. Z treści tej umowy wynika, że wynagrodzenie to ustalono w sposób ryczałtowy, bez wskazania sposobu wyliczenia wynagrodzenia geodety. Wyliczenia takiego nie zawiera także faktura.
Także z uzasadnienia postanowienia organu I instancji wydanego w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego nie wynika w jaki sposób została obliczona cena usługi geodezyjnej (czy to stosownie do ilości wyznaczonych punktów, czy też stosowanie do długości rozgraniczanych działek). Wyliczenia takiego zażądał co prawda organ II instancji, jednakże w uzasadnieniu swojej decyzji przytoczył jedynie poszczególne pozycje kalkulacji przedstawionej przez geodetę. Treść uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie wskazuje natomiast aby SKO skontrolowało w jakikolwiek sposób przedłożone wyliczenie. Wręcz przeciwnie wskazano, na ryczałtowy charakter wynagrodzenia ustalony w oparciu o ofertę geodety złożoną w ramach wolnego rynku.
Organ nie skontrolował natomiast, jak kształtują się ceny usług geodezyjnych w rejonie, w którym doszło do rozgraniczenia i czy cena wskazana przez wyznaczonego geodetę nie była zawyżona. Cena usług geodezyjnych została więc skarżącym narzucona z góry przez organ, który wszczął postępowanie rozgraniczeniowe.
Organ nie wycenił przy tym, ile taka usługa polegająca na rozgraniczeniu powinna kosztować przy uwzględnieniu jakiegoś obiektywnego miernika. Podkreślić należy, że sam fakt przedłożenia przez geodetę faktury, w której wskazana została kwota za wykonane w postępowaniu usługi, w żadnym razie nie zwalnia organu administracji ustalającego koszty postępowania rozgraniczeniowego od obowiązku zawarcia w wydanym postanowieniu rozważań i ocen co do sposobu ustalenia tej kwoty. Organ administracji nie może bezkrytycznie przyjmować rachunków (faktur) wystawionych przez upoważnionych geodetów, lecz jest zobligowany do ich sprawdzenia, uwzględniając także wydatki niezbędne do wykonania zleconej pracy, czemu winien dać wyraz w uzasadnieniu postanowienia w przedmiocie kosztów postępowania (wyrok NSA z 14 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 1370/16). Przedłożenie organowi przez geodetę faktury nie zwalania organu z obowiązku wyjaśnienia stronie na którą nakłada się obowiązek pokrycia kosztów postępowania rozgraniczeniowego, czym uzasadniona jest ustalona kwota, tj. na jakiej podstawie i w jaki sposób została ona skalkulowana (wyroku WSA w Poznaniu z 18 marca 2021 r. sygn. akt IV SA/Po 1592/20, wyrok WSA w Rzeszowie z 16 marca 2023 r., II SA/Rz 1228/22, LEX nr 3519878).
W ocenie Sądu, organ administracji publicznej wydający rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego powinien więc zawrzeć w uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia rozważania, które muszą dawać jasną odpowiedź na pytanie, czy w realiach rozpoznawanej sprawy przyznana geodecie kwota wynagrodzenia jest uzasadniona a zwłaszcza czy nie jest zawyżona w odniesieniu do miejscowych stosunków rynkowych. Wyliczenie czynności, które oczywiście musiał wykonać geodeta i poprzestanie organu administracji publicznej jedynie na bezkrytycznym zaakceptowaniu kwoty wynagrodzenia za wykonaną przez niego usługę ocenić należy za niewystarczające z punktu widzenia wymagań, które powinno zawierać postanowienie o kosztach postępowania rozgraniczeniowego. Braki w tym zakresie świadczą o naruszeniu art. 107 § 3 k.p.a.
W tym miejscu koniczne jest odwołanie się do statusu geodety w postępowaniu rozgraniczeniowym. "W piśmiennictwie zasadnie wskazuje się na istnienie wątpliwości co do statusu prawnego geodety uprawnionego w postępowaniu rozgraniczeniowym oraz charakteru dokonywanych przez niego czynności.
Przyjmowana jest bowiem możliwość traktowania jego działań jako czynności dokonywanych przez organ pomocniczy bądź w imieniu organu właściwego, bądź przez biegłego (zob. E. Mzyk, Podział i rozgraniczenie nieruchomości, Zielona Góra 1997, s. 142). (...) Nie do końca jasny jest też charakter prawny upoważnienia udzielanego geodecie przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta). W doktrynie prawa administracyjnego wskazuje się, że upoważnienie (zwane także pełnomocnictwem administracyjnym) może być udzielone przez właściwy organ: pracownikowi swojego aparatu pomocniczego bądź innemu organowi, bądź innemu podmiotowi niebędącemu organem administracji. W przedmiotowej sprawie należy przyjąć, że geodeta jest takim innym podmiotem, przy czym zakres udzielonego mu pełnomocnictwa obejmuje wyłącznie czynności faktyczne i prawne zmierzające do przeprowadzenia postępowania dowodowego, a następnie sporządzenia aktu ugody bądź tymczasowego utrwalenia granic, sporządzenia protokołu granicznego, opracowania opinii dotyczącej granic i przekazania dokumentacji właściwemu organowi.
Upoważnienie to nie dotyczy natomiast zakończenia postępowania rozgraniczeniowego wydaniem decyzji administracyjnej, albowiem ta kompetencja należy wyłącznie do wójta (burmistrza, prezydenta miasta)" (E. Stefańska (w:) Prawo geodezyjne i kartograficzne. Komentarz, wyd. II, red. J. Lang, J. Maćkowiak, T. Myśliński, Warszawa 2018, art. 31). Z kolei zdaniem M. Durzyńskiej "w postępowaniu rozgraniczeniowym obowiązki geodety są szersze niż te, które w innych postępowaniach przypisuje się biegłym. Na geodecie spoczywa obowiązek zebrania i oceny wszystkich dowodów w sprawie, tzn. wyszukania i sprawdzenia wszelkich istniejących dokumentów świadczących o stanie prawnym nieruchomości, i to nie tylko tych, które znajdują się w PZGiK, lecz także materiałów archiwalnych, wieczystoksięgowych i tych, które strony przedstawią dla potrzeb postępowania.
Ponadto w toku tego postępowania geodeta wypełnia funkcje przypisane w normalnym toku postępowania administracyjnego - organowi administracji. Oprócz przygotowania "rozprawy", wyznaczenia jej terminu i wezwania stron - przeprowadza wszelkie czynności procesowe, sporządza protokół, ma ponadto obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. W tym postępowaniu geodeta udziela stronom wszelkich wskazówek i informacji - tak aby nie poniosły one szkody z powodu nieznajomości prawa (por. np. § 13 rozporządzenia w sprawie rozgraniczania nieruchomości). Można więc powiedzieć, że czynności rozpoznawcze w tym postępowaniu skoncentrowane są w rękach geodety. Jest on niewątpliwie specjalistą, jego udział w sprawie - jako osoby posiadającej wymagane kwalifikacje - jest konieczny.
Jednak ocena, że w tym konkretnym postępowaniu geodeta jest biegłym, nie wydaje się trafna. Nie tylko dlatego, że sam gromadzi i na pewnym etapie postępowania sam ocenia materiał dowodowy. Przede wszystkim dlatego, że podczas rozprawy na gruncie (doprowadzając do zawarcia ugody) podejmuje czynności kluczowe dla wyniku postępowania - tak jak organ prowadzący sprawę. Tymczasem w żadnej procedurze biegły nie ma kompetencji do zakończenia sprawy we własnym zakresie. Per analogiam można zatem przyjąć, że w toku postępowania administracyjnego "geodeta uprawniony" jest podmiotem, któremu dzięki wydaniu stosownego upoważnienia przez prowadzący to postępowanie organ - legitymowany do tego przepisem rangi ustawowej - powierzone jest wykonywanie kompetencji w zakresie ustalenia przebiegu granic. Ipso facto geodeta w toku tego postępowania, działając z upoważnienia organu administracji i przy ustawowej delegacji, jako sui generis substytut pełni funkcję organu - jako "podmiot administrujący"." (M. Durzyńska (w:) A. Gryszczyńska, I. Kamińska, K. Mączewski, W. Radzio, G. Szpor, M. Durzyńska, Prawo geodezyjne i kartograficzne.
Komentarz, Warszawa 2013, art. 31). Należy jednak zauważyć, że traktowanie geodety w postępowaniu rozgraniczeniowym jak biegłego stanowiłoby niewątpliwie ułatwienie dla organu, gdyż wówczas na podstawie przepisów postępowania zostałby on po prostu wyznaczony jako osoba mająca wiadomości specjalne do sporządzenia opinii - w tym przypadku operatu. Co więcej istnieją przepisy umożliwiające wymuszenie realizacji takiego obowiązku.
Należy także zauważyć, że nawet gdyby przyjąć, że geodeta pełni funkcje organu administrującego, to fakturę wystawia jako prywatna osoba - przedsiębiorca. Z kolei zgodnie z przepisami dotyczącymi kosztów administracyjnych nie zalicza się kosztów działania samego organu jako takiego. Strona w postępowaniu administracyjnym nie porywa więc kosztów jego funkcjonowania, wynagrodzenia pracowników. Art. 263 § 1 k.p.a. wprost stanowi, że do kosztów postępowania zalicza się koszty podróży i inne należności świadków i biegłych oraz stron w przypadkach przewidzianych w art. 56, koszty spowodowane oględzinami na miejscu, koszty doręczenia stronom pism urzędowych, a także koszty mediacji. Nie zostały więc w tym zakresie wymienione koszty funkcjonowania organu.
Niewątpliwie organ administracyjny sam jako taki nie może dokonać rozgraniczenia, ponieważ brak mu stosownej wiedzy i musi się posiłkować w tym zakresie geodetą. Jednak jego pozycja w postępowaniu rozgraniczeniowym jest wątpliwa i stąd wątpliwości rodzą się w związku ze sposobem liczenia jego wynagrodzenia, a właściwie sprawdzania ich "rynkowości". Tym niemniej istnieją przepisy, które w sposób jasny te koszty określają i wskazują w pewnej mierze na rzeczywistą wartość usługi i to w sposób drobiazgowy. Należy bowiem zauważyć, że nie może organ administracyjny funkcjonować w ten sposób, że narzuci na stronę koszty postępowania administracyjnych rozgraniczenia ustalonych niejako z urzędu przez geodetę. Geodeci mogą bowiem zawyżać te koszty, wiedząc że w ramach postępowania administracyjnego brak jest szczegółowych przepisów, które je określają.
Podobny problem zaistniał już w odniesieniu do wynagrodzenia kuratora dla nieznanego z miejsca pobytu powoływanego na podstawie at. 34 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny sygn. akt I OSK 2748/12 (publ. CBOSA), powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 października 2006 r., sygn. akt I FSK 93/06 (publ. CBOSA) wskazał, że lukę taką w wyjątkowych przypadkach wypełnić można w drodze analogii znajdując w systemie prawa przepisy, które mogą stanowić oparcie dla rozstrzygnięcia wniosku o wynagrodzenie dla kuratora ustanowionego na podstawie art. 34 k.p.a. (Wyrok NSA z 13 kwietnia 2022 r., III OSK 4038/21, LEX nr 3349294).
Stąd zdaniem Sądu można rozważyć przy ustalaniu kosztów rozgraniczeni analogie do istniejących przepisów rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 kwietnia 2013 r. w sprawie określenia stawek wynagrodzenia biegłych, taryf zryczałtowanych oraz sposobu dokumentowania wydatków niezbędnych dla wydania opinii w postępowaniu cywilnym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 989). W bardzo precyzyjny sposób ustalają bowiem one między innymi koszty rozgraniczenia wymieniające precyzyjnie z kosztów dokonania przez geodetę poszczególnych czynności stanowiących określony procent w odniesieniu do kwoty bazowej dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe. Ustalona wysokość tych kosztów powinna więc stanowić punkt wyjścia dla organów. Nie jest zgodne z zasadą sprawiedliwości społecznej, aby koszty tych samych czynności wykonanych w ramach postępowania cywilnego oraz postępowania administracyjnego były różne, a wręcz znacznie od siebie odbiegały.
Co więcej skarżący byli pozbawiony w tym przypadku możliwości wyboru "tańszego postępowania". Z kolei jeżeli zakres dokonanych czynności przez geodetę w postępowaniu administracyjnym jest szerszy niż ten w postepowaniu sądowym powinno to zostać ustalone w uzasadnieniu postanowienia ze wskazaniem dlaczego w konkretnym przypadku koszt usług geodezyjnych jest większy niż tych w postepowaniu cywilnym.
Wysokość więc wynagrodzenia geodety powinna być określona precyzyjnie z powołaniem się na określone czynności wykonane w ramach postępowania rozgraniczeniowego, a więc z rozbiciem na np. koszty badanie ksiąg wieczystych oraz akt w archiwach państwowych, sporządzenia wypisu z rejestru gruntów i wyrysu z mapy ewidencyjnej wraz z rozliczeniem powierzchni działek wykazanych w księgach wieczystych, uzyskania niezbędnych danych z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, ustalenia granic nieruchomości do ściśle określonej ilości punktów. Tak wyliczone koszty powinny następnie zostać przez organ administracji zweryfikowane w oparciu o wskazane wyżej kryteria.
Podobny pogląd wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu wyroku z dnia 11 października 2024 r. wydanym w sprawie sygn. akt III SA/Kr 1038/24
W ramach prowadzonego powtórnie postępowania w sprawie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego organ dokona oceny jaka powinna być cena usługi za wykonanie rozgraniczenia poprzez wyznaczenie punktów granicznych z uwzględnieniem z jednej strony, jej rynkowej wartości, a z drugiej, przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 kwietnia 2013 r. w sprawie określenia stawek wynagrodzenia biegłych, taryf zryczałtowanych oraz sposobu dokumentowania wydatków niezbędnych dla wydania opinii w postępowaniu cywilnym. Jeżeli wycena usługi określona poprzez jej wartość rynkową oraz z uwzględnieniem przepisów rozporządzenia różniłaby się od siebie, organ powinien uzasadnić dlaczego w tym konkretnym przypadku skarżąca ma zostać obciążeni kwotą wyższą, niż ta, którą zapłaciliby, gdyby operat techniczny dotyczący rozgraniczenia został sporządzony w postępowaniu cywilnym.
Mając na uwadze przedstawione rozważania, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ppsa