Uzasadnienie
Decyzją z dnia 1 grudnia 2025 r., nr 311/2025 Wójt Gminy K. po rozpatrzeniu wniosku R. H. odmówił ustalenia warunków zabudowy działki o nr ewid.[...], obr. M., gm. K. dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z budynkiem gospodarczym w ramach zabudowy zagrodowej.
Przywołując treść art. 61 ust. 1 i 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ wyjaśnił, że jedno gospodarstwo rolne może mieć co najwyżej jedną działkę siedliskową, by mogła korzystać ona z przywileju z art. 61 ust. 4 ustawy p.z.p., który ma umożliwić rolnikom zorganizowanie na terenie gospodarstwa rolnego miejsca pracy, które ze względu na charakter pracy rolniczej - jest równoznaczne z miejscem zamieszkania. Z uwagi na powyższe, ustalenie warunków zabudowy dla więcej niż jednego siedliska jest możliwe w wyjątkowych sytuacjach, a taki wyjątek nie zachodzi w sprawie, co potwierdzają wyjaśnienia wnioskodawcy, który wskazał, że zabudowa ma służyć w przyszłości dorosłym dzieciom.
K. H. i R. H. złożyli odwołanie od ww. decyzji. Opisując przebieg postępowania w przedmiotowej sprawie wywołanej wnioskiem z 20 września 2021 r. wywiedli, że organ odmówił ustalenia warunków zabudowy po raz trzeci, ponownie wskazując na brak spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 i ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazali, że organ notorycznie ignoruje treść wniosków, zalecenia Kolegium, co do interpretacji działek sąsiednich, a także przepisów k.p.a.
Równocześnie pismem z 12 marca 2026 r. stanowisko w sprawie przedstawiła [...] Spółka z o.o.. Wnosząc o oddalenie ww. odwołania, wskazała, że wg jej wiedzy na działce nr [...] nie jest prowadzona żadna działalność rolnicza, w związku z czym istniejąca już na działce nr [...] zabudowa nie może stanowić zabudowy zagrodowej. Podała również, że wnioskodawcy uzyskali pozwolenie na rozbudowę budynku inwentarskiego na działce nr [...], również działka nr [...] wchodząca w skład gospodarstwa rolnego posiada zabudowę o charakterze domu mieszkalnego. Tym samym wnioskodawcy posiadają zabudowę zagrodową na co najmniej 3 działkach rolnych.
Decyzją z 30 kwietnia 2026r., nr SKO/Ma/420/4099/2025 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie w oparciu o przepis art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2025 poz. 1691, dalej – k.p.a.) oraz art. 59, art. 61 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 z późn. zm., dalej – u.p.z.p.),po rozpoznaniu opisanego odwołania od decyzji Wójta Gminy K. z dnia 1 grudnia 2025 r. w sprawie odmowy ustalenia warunków zabudowy uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Wyjaśniając podjęte rozstrzygnięcie, Kolegium w pierwszej kolejności podało, że R. H. wystąpił o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku jednorodzinnego wraz z budynkiem gospodarczym, doprecyzowując w toku postępowania, że inwestycja ma być realizowana w ramach zabudowy zagrodowej.
Ustalenie, czy dana inwestycja może zostać zrealizowana w ramach zabudowy zagrodowej, wymaga poczynienia stosownych ustaleń faktycznych, na co Kolegium wskazywało w decyzji z 6 grudnia 2024 r. SKO/Ma/420/3448/2024, uchylając decyzję organu I instancji z dnia 3 września 2024 r. i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Kolegium podkreśliło, że zastosowanie wyjątku, o którym mowa w art. 61 ust. 4 u.p.z.p., jest możliwe wówczas, gdy - planowana inwestycja dotyczy zabudowy zagrodowej, zabudowa zagrodowa jest związana z gospodarstwem rolnym, a także gdy gospodarstwo rolne przekracza średnią wielkość gospodarstwa rolnego w gminie.
W decyzji organ przyjął, że powierzchnia gospodarstwa rolnego wnioskodawcy obejmuje pow. 4,7 ha, co wynika z pisma z dnia 19 lutego 2025 r. skierowanego przez wnioskodawcę do organu, przy czym decyzja nie zawiera wyjaśnienia, czy i w jaki sposób organ okoliczność tę zweryfikował, brak jest także informacji w przedmiocie średniej wielkości gospodarstwa rolnego na terenie gminy K..
Również stwierdzenie organu, że planowana inwestycja dotyczy zabudowy zagrodowej jest zdecydowanie przedwczesne. Organ bowiem w toku postępowania nie ustalił istotnych w sprawie okoliczności: tj.: - nie zweryfikował, ile gruntów rolnych posiada wnioskodawca; - nie ustalił, czy wnioskodawca prowadzi jakąkolwiek działalność rolniczą - w tym na działce nr [...], która jest już częściowo zabudowana w tym budynkiem mieszkalnym; - nie ustalił także, czy wnioskodawca na innych gruntach rolnych znajdujących się na terenie gminy K. posiada zabudowania mieszkalne i gospodarcze, słowem, czy posiada jeszcze jakieś siedlisko na terenie gminy K., co podnosiła [...] Spółka z o.o. oraz G. B.. Kolegium podkreśliło, że mimo, iż są to istotne w sprawie okoliczności, organ I instancji decyzję odmowną oparł jedynie o treść pisma wnioskodawcy z dnia 17 lutego 2025 r. w którym podał, że "pragniemy rozbudowę naszej zabudowy na działce nr [...] obręb M. o budowę domu i budynku gospodarczego. Informujemy, że mamy dwoje dorosłych dzieci, które w przyszłości będą właścicielami gospodarstwa rolnego". Wyjaśnienia te nie są wystarczające.
Wyjaśniając pojęcie zabudowy zagrodowej, Kolegium wskazało, że orzecznictwie przyjmuje się, że zabudowa zagrodowa to zabudowa lokalizowana na gruntach rolnych lub leśnych, obejmuje ona budynki i urządzenia służące produkcji rolnej lub leśnej oraz towarzyszące im budynki mieszkalne. Przy czym, połączenie jedynie pozornie zbliżonych do siebie funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy zagrodowej, nie spełnia wymogu dobrego sąsiedztwa. Lokalizowanie budynków mieszkalnych jednorodzinnych pośród terenów rolnych może między innymi doprowadzić do ograniczenia prowadzenia niektórych rodzajów działalności rolniczej zwłaszcza na terenach sąsiadujących z zabudową mieszkaniową. Zabudowa zagrodowa związana jest z prowadzeniem gospodarstwa rolnego i składają się na nią budynki gospodarcze i inwentarskie, którym jedynie towarzyszy budynek mieszkalny. Takie rozwiązanie nie jest natomiast charakterystyczne dla zabudowy mieszkaniowej, która nie jest w żaden sposób powiązana z prowadzeniem produkcji rolnej.
W konsekwencji nie można przyjąć, że zabudowa mieszkaniowa kontynuuje funkcję zabudowy zagrodowej (por. wyroki NSA z: 6 marca 2024r., II OSK 1526/21; 27 września 2022r., II OSK 2813/19; wyrok WSA w Gdańsku z 8 maja 2024 r., 11 SA/Gd 922/23).
Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz regulująca kolejny etap procesu budowlanego ustawa - Prawo budowlane, nie zawierają ustawowej definicji pojęcia "zabudowa zagrodowa", przy czym zostało ono zdefiniowane w § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225, z późn. zm.). Zgodnie z ww. przepisem przez "zabudowę zagrodową" należy rozumieć w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych.
Tym samym brak podstaw do uznania, że każda zabudowa na działkach rolnych stanowić będzie zabudowę zagrodową. W takim przypadku obowiązkiem organu jest precyzyjne ustalenie, na jakich działkach wnioskodawca prowadzi gospodarstwo rolne, gdzie znajduje się istniejący budynek mieszkalny, jakie budynki i budowle wchodzą w zakres prowadzonego gospodarstwa rolnego, a także jaki jest przedmiot prowadzonej działalności rolniczej. Tak zgromadzone informacje pozwolą dopiero na ustalenie, czy planowane przedsięwzięcie stanowi element zabudowy zagrodowej i czy pozostaje ona w związku z prowadzonym gospodarstwem rolnym (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 grudnia 2008 r., sygn. II OSK 1536/07).
Przy czym Kolegium zaznaczyło, że warunkiem zastosowania art. 61 ust. 4 u.p.z.p. przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy jest położenie siedliska na terenie gospodarstwa rolnego wnioskodawcy. Jedno gospodarstwo rolne może też mieć co najwyżej jedną działkę siedliskową, także wówczas by mogła ona korzystać z przywileju wynikającego ze wskazanego wyżej przepisu (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 14 listopada 2012 r. II SA/Sz 866/12).
Zgodnie ze stanowiskiem orzecznictwa poszczególne budynki, budowle i urządzenia mogą być położone w oddaleniu od centralnego punktu zagrody. Istotne jest jednak to, aby były one funkcjonalnie i organizacyjnie powiązane z gospodarstwem rolnym, którego elementem jest zagroda (siedlisko) (por. np.: wyrok NSA z dnia 8 listopada 2017 r.).
Podsumowując, Kolegium wskazało, że z uwagi na niedokonanie przez organ I instancji opisanych ustaleń w sprawie, uzasadnienie decyzji uznać należy za dowolne, niepoparte niezbędnymi dowodami, skutkiem czego konieczne jest ponowne przeprowadzenie postępowania, w którym organ obowiązany będzie zweryfikować wielkość gospodarstwa rolnego wnioskodawcy, ustalić powierzchnię średnią gospodarstwa rolnego na terenie gm. K., czy a jeśli tak, to ile zabudowań zabudowy zagrodowej i na jakich działkach posiada wnioskodawca oraz, czy i jakiego rodzaju działalność rolniczą prowadzi oraz, czy wielkość gospodarstwa i rodzaj prowadzonej działalności uzasadnia kolejną inwestycję w zabudowie zagrodowej.
Nie zgadzając się z opisanym rozstrzygnięciem [...] Spółka z o.o. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego sprzeciw, zarzucając naruszenie:
1/przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, tj.:
- - art. 7 art. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że organ I instancji w sposób niewyczerpujący zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy, podczas, gdy Kolegium nie zważyło na fakt, że organ I instancji wydał swoją decyzję po spełnieniu wszystkich wskazówek zawartych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzji z dnia 6 grudnia 2024 r. nr SKO/Ma/3448/2024,
- - art. 77 § 4 k.p.a. poprzez uznanie przez organ II instancji, że Wójt Gminy K. nie ustalił czy Państwo [...] posiadają na innych działkach siedliska podczas, gdy jest to wiedza znana organowi z urzędu albowiem wynika z zapadłych decyzji administracyjnych, co potwierdza również to, iż organ nie rozpatrzył w całości zebranego materiału dowodowego,
- - art. 139a § 1 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji nr 311/2025 Wójta Gminy K. z dnia 1 grudnia 2025 r. nr PP.6730.197.2021.EP i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, podczas gdy decyzja ta została wydana zgodnie z wytycznymi Kolegium zawartymi w decyzji z 6 grudnia 2024 r. nr SKO/Ma/3448/2024,
- - art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji nr 311/2025 Wójta Gminy K. z 1 grudnia 2025 r. nr PP.6730.197.202l.EP i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania podczas gdy decyzję tę uznać należy za prawidłową, zgodną ze stanowiskiem wyrażanym przez Kolegium;
2/ przepisów prawa materialnego, tj.:
- - art. 4 pkt 31 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez nieuznanie wprost planowanej inwestycji za niesłużącą produkcji rolnej podczas, gdy zebrany materiał dowodowy wprost wskazuje, że planowana inwestycja jest faktycznie zwykłą zabudową mieszkalną jednorodzinną,
- - art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. poprzez nieuznanie, że wnioskodawca nie jest zwolniony z uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne podczas gdy na działce [...] nie jest prowadzona działalność rolnicza, a więc już istniejąca zabudowa nie stanowi zagrodowej, zaś co do planowanej inwestycji, również nie ma wątpliwości co do tego, iż nie będzie ona wykorzystywana na cele rolnicze, albowiem wnioskodawca oświadczył, że planowana zabudowa ma służyć dorosłym dzieciom (niebędącym rolnikami).
- - art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez dopuszczanie przez organ II instancji faktycznej zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej, niesłużącej do produkcji rolnej na gruncie rolnym.
W oparciu o powyższe Spółka wniosła uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.
W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie sprzeciwu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje
Sprzeciw nie zasługiwał na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 143 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Uwzględniając sprzeciw od decyzji sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.), zaś w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.).
W świetle powołanych przepisów podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji jest przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Do przesłanek podjęcia decyzji kasacyjnej należą zatem: stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania (czyli przepisów k.p.a. lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych) oraz wykazanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy na gruncie art. 138 § 2 k.p.a. jest równoznaczny z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.).
Podkreślenia wymaga, że kognicja sądu administracyjnego przy rozpoznaniu sprzeciwu - inaczej niż w przypadku skargi na decyzje wydane na innej podstawie niż art. 138 § 2 k.p.a. - jest ograniczona, na mocy art. 64e p.p.s.a, wyłącznie do badania przesłanek zastosowania właśnie tego przepisu. W rezultacie w ramach tego postępowania ocena motywów organu odwoławczego dokonywana powinna być tylko pod kątem, czy wykazano zasadność wydania decyzji kasacyjnej.
Sprawowana kontrola ma zatem charakter formalny.
Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, że Kolegium słusznie zastosowało art. 138 § 2 k.p.a.
Kontrola legalności zaskarżonej decyzji, przeprowadzona przez Sąd na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., nie wykazała, aby decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego została wydana z naruszeniem prawa uzasadniającym jej uchylenie.
Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy organ odwoławczy zasadnie uchylił decyzję Wójta Gminy K. z dnia 1 grudnia 2025 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, uznając, że organ pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób dostateczny okoliczności mających zasadnicze znaczenie dla ustalenia, czy planowana inwestycja może zostać zakwalifikowana jako element zabudowy zagrodowej, a w konsekwencji – czy w sprawie znajduje zastosowanie art. 61 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
W ocenie Sądu stanowisko Kolegium w tym zakresie było prawidłowe.
Przede wszystkim należy wskazać, że pojęcie "zabudowy zagrodowej" nie może być utożsamiane z każdą zabudową mieszkaniową zlokalizowaną na gruncie rolnym ani też z każdą zabudową znajdującą się na działce wykorzystywanej lub oznaczonej jako grunt rolny. Prawidłowe zakwalifikowanie planowanej inwestycji wymaga uwzględnienia jej rzeczywistego związku z prowadzonym gospodarstwem rolnym.
Wprawdzie ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera definicji legalnej "zabudowy zagrodowej", jednak pojęcie to zostało zdefiniowane w § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Zgodnie z tym przepisem przez zabudowę zagrodową należy rozumieć w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych.
Z definicji tej wynika zatem, że podstawowym elementem pozwalającym na zakwalifikowanie określonej inwestycji jako zabudowy zagrodowej jest jej funkcjonalny związek z gospodarstwem rolnym. Budynek mieszkalny może zatem stanowić element zabudowy zagrodowej, lecz nie każda realizacja budynku mieszkalnego na gruncie rolnym będzie przez to stanowiła zabudowę zagrodową.
W konsekwencji dla zastosowania art. 61 ust. 4 u.p.z.p. konieczne jest uprzednie ustalenie, czy planowana inwestycja rzeczywiście stanowi element gospodarstwa rolnego, a więc czy pozostaje w funkcjonalnym i organizacyjnym związku z prowadzoną przez inwestora działalnością rolniczą. Sam fakt rolniczego charakteru działki nie przesądza jeszcze o istnieniu zabudowy zagrodowej.
Zasadnie zatem Kolegium uznało, że dla rozstrzygnięcia sprawy konieczne jest ustalenie rzeczywistego charakteru gospodarstwa prowadzonego przez wnioskodawcę. W szczególności organ powinien ustalić, jakie nieruchomości wchodzą w skład tego gospodarstwa, jaka jest ich łączna powierzchnia, gdzie znajduje się jego siedlisko, jakie obiekty budowlane są już na tych nieruchomościach zlokalizowane, jaki jest sposób ich wykorzystywania oraz na czym konkretnie polega prowadzona działalność rolnicza. Dopiero takie ustalenia mogą stanowić podstawę do oceny, czy zamierzenie objęte wnioskiem pozostaje w związku z gospodarstwem rolnym.
Nie można przy tym podzielić stanowiska strony skarżącej, że okoliczności te były już w sposób wystarczający ustalone przez organ pierwszej instancji. Z akt sprawy, w zakresie przedstawionym w zaskarżonej decyzji, nie wynika bowiem w sposób niewątpliwy, że organ przeprowadził pełną analizę gospodarstwa rolnego wnioskodawcy oraz wszystkich jego elementów w aspekcie koniecznym dla zastosowania art. 61 ust. 4 u.p.z.p.
W szczególności nie zostało w sposób jednoznaczny ustalone, czy działka nr [...] stanowi element gospodarstwa rolnego wnioskodawców, czy istniejąca na niej zabudowa ma charakter zagrodowy, a także jaki jest rzeczywisty zakres i przedmiot prowadzonej działalności rolniczej. Nie wyjaśniono również w sposób wystarczający, czy wnioskodawcy posiadają inne nieruchomości wchodzące w skład tego samego gospodarstwa oraz czy na tych nieruchomościach znajdują się obiekty tworzące siedlisko lub inne elementy zabudowy zagrodowej.
Okoliczności te mają natomiast zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Nie jest bowiem wystarczające ustalenie, że inwestycja ma zostać zlokalizowana na działce rolnej. Również samo oświadczenie inwestora, co do sposobu wykorzystywania planowanego budynku nie może przesądzać o jego kwalifikacji prawnej. Organ powinien bowiem ocenić całokształt okoliczności sprawy i ustalić, czy pomiędzy planowanym obiektem a gospodarstwem rolnym istnieje rzeczywisty, a nie jedynie deklarowany, związek funkcjonalny.
W tym kontekście zasadnie Kolegium zwróciło uwagę na konieczność ustalenia wielkości gospodarstwa rolnego wnioskodawcy, odniesienia jej do średniej powierzchni gospodarstwa rolnego na terenie gminy K., a także ustalenia rodzaju i zakresu prowadzonej działalności rolniczej. Okoliczności te nie przesądzają wprawdzie samodzielnie o zakwalifikowaniu inwestycji jako zabudowy zagrodowej, jednak pozwalają ocenić, czy planowana inwestycja rzeczywiście może stanowić element funkcjonującego gospodarstwa rolnego.
Nie zasługuje na uwzględnienie również argumentacja skarżącej Spółki, że skoro wnioskodawca wskazał, iż planowany budynek ma służyć jego dorosłym dzieciom, niebędącym rolnikami, to okoliczność ta definitywnie przesądza o mieszkaniowym, a nie zagrodowym charakterze inwestycji. Oświadczenie to stanowi niewątpliwie istotną okoliczność wymagającą uwzględnienia w toku postępowania, jednak nie może zastępować ustaleń faktycznych dotyczących całego gospodarstwa. W szczególności nie można na jego podstawie, bez wyjaśnienia pozostałych okoliczności, przesądzić, że inwestycja nie pozostaje w związku z gospodarstwem rolnym.
Zgodnie bowiem z art. 7 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Obowiązek ten znajduje rozwinięcie w art. 77 § 1 k.p.a., nakładającym na organ obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Z kolei stosownie do art. 80 k.p.a. organ ocenia, na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.
W rozpoznawanej sprawie obowiązki te nie zostały wykonane w stopniu pozwalającym na wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty. Organ pierwszej instancji nie zgromadził bowiem materiału dowodowego pozwalającego na jednoznaczną ocenę charakteru planowanej inwestycji w kontekście całego gospodarstwa rolnego wnioskodawcy. Trafnie zatem Kolegium uznało, że przedwczesne byłoby przesądzanie na obecnym etapie postępowania, czy inwestycja stanowi zabudowę zagrodową, czy też zwykłą zabudowę mieszkaniową jednorodzinną.
Wbrew twierdzeniom skarżącej nie można również uznać, że organ odwoławczy był związany wcześniejszymi wskazaniami zawartymi w decyzji z dnia 6 grudnia 2024 r. w takim znaczeniu, że po ich wykonaniu nie mógł już dokonać dalszej oceny kompletności postępowania dowodowego. Wykonanie wcześniejszych zaleceń organu odwoławczego nie zwalnia organu pierwszej instancji z obowiązku wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli w toku ponownego postępowania ujawniły się kolejne okoliczności wymagające wyjaśnienia, organ odwoławczy był uprawniony, a wręcz zobowiązany, do ich uwzględnienia.
Nie można także podzielić zarzutu naruszenia art. 77 § 4 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu, jednakże organ powinien zakomunikować stronie te okoliczności. Wiedza organu wynikająca z innych postępowań administracyjnych nie oznacza automatycznie, że okoliczności ustalone w tamtych postępowaniach zostały w niniejszej sprawie w sposób wystarczający i jednoznaczny ustalone oraz, że nie wymagają żadnej dalszej weryfikacji. W szczególności nie można przyjąć, że samo istnienie wcześniejszych decyzji dotyczących nieruchomości wnioskodawców zwalnia organ z obowiązku ustalenia aktualnego stanu gospodarstwa oraz rzeczywistego sposobu wykorzystywania poszczególnych nieruchomości.
Za bezzasadny uznać również należało zarzut naruszenia art. 139a § 1 k.p.a. Sam fakt, że organ pierwszej instancji wydał decyzję po wcześniejszym uchyleniu jego decyzji, nie oznacza, że organ odwoławczy był obowiązany zaakceptować dokonane ustalenia. Zasada związania oceną prawną i wskazaniami organu odwoławczego nie może być rozumiana jako zwolnienie organów z obowiązku prawidłowego ustalenia stanu faktycznego w odniesieniu do wszystkich okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia.
W konsekwencji prawidłowo zastosowano art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten pozwala organowi odwoławczemu uchylić decyzję organu pierwszej instancji i przekazać sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania, jeżeli decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W rozpoznawanej sprawie przesłanki te zostały spełnione.
Zakres koniecznych do uzupełnienia ustaleń nie miał charakteru marginalnego. Dotyczył bowiem samej podstawy kwalifikacji planowanej inwestycji i możliwości zastosowania szczególnej regulacji przewidzianej w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Bez uprzedniego ustalenia, czy mamy do czynienia z zabudową zagrodową oraz, czy planowana inwestycja pozostaje w funkcjonalnym związku z gospodarstwem rolnym, nie jest możliwe prawidłowe rozstrzygnięcie kwestii spełnienia przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy.
W tych warunkach przedwczesne byłoby dokonywanie przez Sąd własnych, po raz pierwszy, ustaleń dotyczących wielkości gospodarstwa rolnego, charakteru działalności prowadzonej przez wnioskodawcę, istniejącej zabudowy oraz funkcjonalnego związku planowanego budynku z tym gospodarstwem. Kontrola sądowoadministracyjna nie może bowiem zastępować postępowania dowodowego prowadzonego przez właściwy organ administracji. Rolą Sądu jest kontrola legalności działania organu, a nie prowadzenie postępowania wyjaśniającego w miejsce organu.
Z tych samych względów na obecnym etapie przedwczesne byłoby przesądzenie zasadności zarzutów dotyczących art. 4 pkt 31 oraz art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, jak również art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Ocena prawidłowości zastosowania tych przepisów wymaga bowiem uprzedniego, niewadliwego ustalenia stanu faktycznego, w szczególności rzeczywistego charakteru planowanej inwestycji. Nie można skutecznie zarzucać organowi błędnej wykładni lub zastosowania prawa materialnego, jeżeli dla dokonania takiej oceny brak jest jeszcze pełnych i niewątpliwych ustaleń faktycznych.
Podkreślić należy, że uchylenie decyzji przez Kolegium nie oznacza przesądzenia, iż planowana inwestycja stanowi zabudowę zagrodową. Organ odwoławczy nie rozstrzygnął tej kwestii definitywnie, lecz prawidłowo uznał, że przed dokonaniem takiej kwalifikacji konieczne jest uzupełnienie postępowania dowodowego. Taki sposób procedowania odpowiada zasadzie prawdy obiektywnej i gwarantuje, że przyszłe rozstrzygnięcie będzie oparte na kompletnym materiale dowodowym.
Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Kolegium prawidłowo stwierdziło istotne braki w postępowaniu wyjaśniającym, a ich charakter uzasadniał zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a.
Wobec powyższego, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji.