Uzasadnienie
Wójt Gminy S. decyzją z dnia 11 lipca 2025 r. nr 1ZP.6730.76.2024, po rozpatrzeniu wniosku P. Sp. z o. o. w B. (dalej "Spółka" lub "skarżąca"), odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 4 farm fotowoltaicznych o łącznej mocy do 4 MW oraz zespołu magazynów energii wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną - po uwzględnieniu zmian wniosku - na terenie części działki nr [...] w obrębie L., gmina S..
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że zamiar wnioskodawcy dotyczy w części budowy farmy fotowoltaicznej o mocy do 4 MW, natomiast w części lokalizacji zespołu magazynów energii wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną. W ocenie organu farmy fotowoltaiczne mieszczą się w pojęciu odnawialnych źródeł energii, z kolei kontenerowe stacje transformatorowe, zespół magazynów energii oraz przewody SN już nie. Elementy te stanowią infrastrukturę techniczną, o której mowa w art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zaliczoną do celów publicznych. Organ podkreślił, że zakres zamierzenia wnioskodawcy nie został rozdzielony na część wymagającą procedowania zgodnie z art. 50 u.p.z.p. oraz na część wymagającą procedowania zgodnie z art. 59 u.p.z.p., a brak takiego rozdzielenia stanowi przeszkodę formalną w zakresie wydania decyzji administracyjnej, zgodnej z wniesionym żądaniem.
W odwołaniu od powyższej decyzji Spółka podniosła, że organ w sposób arbitralny i bez oparcia w przepisach dokonał sztucznego podziału inwestycji objętej wnioskiem.
Decyzją z dnia 23 stycznia 2023 r. nr SKO.4150.1629.2025 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r. poz. 1691, dalej: "k.p.a.), art. 61 ust. 1, ust. 3, art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm., dalej: "u.p.z.p.") w zw. z art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U z 2023 r. poz.1688), utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że wniosek Spółki nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 52 ust. 2 pkt 2 lit.b u.p.z.p., bowiem nie zawiera wystarczającej charakterystyki inwestycji obejmującej określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów wszystkich projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej. Z części opisowej wynika, że skarżąca planuje zrealizować "do 4 farm fotowoltaicznych" (tożsama nazwa wynika z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach znak: ROŚiGN.6220.28.2024 z dnia 26 sierpnia 2024 r.). Jednak z części graficznej wynika, że skarżąca planuje jeden zwarty kompleks paneli fotowoltaicznych (tzw. farmę fotowoltaiczną) wraz z magazynami energii, trafostacjami i niezbędną infrastrukturą techniczną.
Kolegium odwołując się do definicji instalacji odnawialnego źródła energii zawartej w art. 2 pkt 13 lit.a ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii, uznało, że aby można było mówić o kilku instalacjach (farmach fotowoltaicznych), muszą one być przede wszystkim wyodrębnione i wzajemnie niepowiązane, czego w niniejszej sprawie nie wykazano ani w części opisowej, ani w części graficznej. W ocenie Kolegium, skarżąca planuje jedną farmą fotowoltaiczną o maksymalnej mocy do 4 MW (współpracujące, powiązane ze sobą panele). Jeżeli natomiast, zgodnie z wnioskiem, ma to być "do 4 farm", musi to z tego wniosku jednoznacznie wynikać, wraz ze wskazaniem maksymalnej mocy pojedynczej farmy, a nie zbiorczo.
Nadto organ zaznaczył, że Spółka we wniosku w pkt 7.1 wskazuje nazwę inwestycji "do 4 farm", w pkt 7.12 "4 farm", w załączniku C wskazuje, że będzie to jedna "elektrownia fotowoltaiczna". Poza tym również ilość planowanych obiektów wchodzących w skład danego rodzaju przedsięwzięcia nie powinna budzić wątpliwości, co wynika z brzmienia art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., gdyż decyzja o ustaleniu warunków zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. W związku z tym, ustalone decyzją warunki zabudowy winny być w swej istocie jasne i konkretne. Jak orzekł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 31 lipca 2012 r., sygn. II SA/Kr 733/12, organ dokonujący ustalenia warunków zabudowy musi wiedzieć czy planowana inwestycja składać się będzie z jednego obiektu budowlanego czy też z kilku. Brak tej informacji nie tylko uniemożliwia prawidłowe określenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, ale nadto uniemożliwia kontrolę prawidłowości ich ustalenia przez organ odwoławczy i sąd administracyjny.
W ocenie Kolegium w niniejszej sprawie nie zostało to wskazane prawidłowo. Ilość pozostałych elementów planowanej inwestycji (magazyny energii, stacje transformatorowe, stacje Głównego Punktu Odbioru) wskazano ogólnikowo jako liczbę "do".
Biorąc powyższe pod uwagę, organ stwierdził, że w konsekwencji nie wiadomo, jaka dokładnie inwestycja jest przedmiotem wniosku. Ustalenie warunków zabudowy ma charakter rozstrzygnięcia ogólnego, zakreślającego ramy, które dopiero muszą być doprecyzowane w dalszej fazie procesu inwestycyjnego, czyli w decyzji o pozwoleniu na budowę bądź zgłoszeniu, zatwierdzającej konkretne parametry inwestycji podane w projekcie budowlanym, opracowanym z uwzględnieniem wymogów ustalonych w decyzji w sprawie warunków zabudowy. Niemniej ilość obiektów zobowiązany jest wskazać wnioskodawca już we wniosku, bowiem to m.in. ilość planowanych obiektów charakteryzuje inwestycję. Czym innym jest bowiem budowa jednej instalacji OZE, a czym innym budowa 4 instalacji OZE, czy też budowa "do 4" instalacji OZE (czyli konkretnie ilu?) - gdyż ostatecznie może dojść do budowy elektrowni jako zakładu przemysłowego, co zmienia kwalifikację inwestycji.
W dalszej części uzasadnienia Kolegium podzieliło stanowisko skarżącej, że przedmiotowa inwestycja stanowi całość techniczno-użytkową i bezzasadne byłoby jej rozdzielenie. Tym samym nie zgodziło się z poglądem organu I instancji, że inwestycja nie zalicza się w całości do tych wskazanych w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Podkreśliło, że infrastruktura techniczna do instalacji fotowoltaicznych nie może być uznana za inwestycję celu publicznego, gdyż służy ona komercyjnej instalacji fotowoltaicznej, która nie jest zaliczona do kategorii inwestycji celu publicznego. Planowaną inwestycję należy rozpatrywać łącznie jako całość, co powoduje, że do określenia warunków jego realizacji nie stosuje się specjalnego trybu przewidzianego w art. 50-58 u.p.z.p..
Mając powyższe na uwadze Kolegium uznało, że pomimo częściowo nieprawidłowego uzasadnienia, zaskarżona decyzja odpowiada prawu.
Skarżąca wyżej opisaną decyzję organu odwoławczego zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wskazując, że narusza:
- 1. przepisy prawa procesowego, tj.:
- - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu i instancji, pomimo, iż narusza ona przepisy prawa materialnego oraz procesowego,
- - art. 8 k.p.a. poprzez nieprzyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz respektowanie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa
- 2. przepisy prawa materialnego, tj.:
- - art. 52 ust. 2 pkt 2 lit.b w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że charakterystyka inwestycji we wniosku o ustalenie warunków zabudowy musi określać dokładną, sztywną liczbę obiektów i urządzeń technicznych podczas gdy dla oceny wpływu inwestycji na ład przestrzenny wystarczające jest określenie parametrów maksymalnych (granicznych), co skarżąca uczyniła poprzez zastosowanie partykuły "do",
- - art. 86 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2024 r. poz. 1112 z późn. zm.) poprzez zignorowanie faktu, iż organ wydający decyzję o warunkach zabudowy jest związany ostateczną decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, która zatwierdziła charakterystykę przedsięwzięcia w formie tożsamej z tą zawartą we wniosku o ustalenie warunków zabudowy.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.
Pomimo doręczenia przez Sąd skarżącej odpisu odpowiedzi na skargę zawierającej wskazany wniosek, ww. nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazał co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Stosownie do postanowień art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
- 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach;
- 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach.
W przypadku zaś gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a. skarga, zgodnie z art. 151 p.p.s.a., podlega oddaleniu.
Przeprowadzona przez Sąd w trybie uproszczonym kontrola zaskarżonej decyzji, pod kątem kryterium legalności wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż akt ten odpowiada prawu.
Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., którą utrzymano w mocy decyzję organu I instancji o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Jako przyczynę odmowy organ odwoławczy wskazał, że wiosek skarżącej o ustalenie warunków zabudowy nie zawierał wystarczającej charakterystyki planowanej inwestycji, wymaganej na podstawie art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b w zw. z art. 64 ust.1 u.p.z.p. Zdaniem Sądu stanowisko to zasługuje na akceptację.
Zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b u.p.z.p. wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać charakterystykę inwestycji, obejmującą określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej. Przepis ten, na podstawie art. 64 ust.1 u.p.z.p., znajduje odpowiednie zastosowanie do decyzji o warunkach zabudowy.
Wymóg ten nie ma charakteru wyłącznie formalnego. Charakterystyka inwestycji musi być na tyle spójna i jednoznaczna, aby organ mógł ustalić, jakie konkretne zamierzenie ma poddać ocenie i dla jakiego zamierzenia określić warunki zabudowy. Nie oznacza to wprawdzie konieczności przesądzenia na tym etapie wszystkich szczegółów technicznych inwestycji, które mogą zostać doprecyzowane w dalszym procesie inwestycyjnym, jednak podstawowy przedmiot i zakres zamierzenia muszą wynikać z wniosku w sposób niewątpliwy. Ustalenie warunków zabudowy jest wprawdzie etapem wstępnym procesu inwestycyjnego, w ramach którego określane są ramy przyszłej inwestycji, jednak okoliczność ta nie oznacza, że organ może ustalać te ramy dla zamierzenia, którego podstawowy zakres nie został określony. Przedmiot inwestycji determinuje bowiem zakres ustaleń niezbędnych do określenia sposobu zagospodarowania i zabudowy terenu, a także pozwala na dokonanie oceny zamierzenia z punktu widzenia wymagań wynikających z przepisów u.p.z.p.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że skoro art. 52 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. określa obligatoryjne elementy wniosku, nie można skutecznie twierdzić, że ich wskazanie może nastąpić dopiero na dalszym etapie procesu inwestycyjnego, w szczególności w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 2022 r., II OSK 1194/22, dostępny w Internecie w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Wniosek powinien określać planowany sposób zagospodarowania terenu, charakterystykę zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu. Braki zaś w tym zakresie uniemożliwiają przeprowadzenie przez organ rzetelnej oceny wniosku i ustalenie adekwatnych warunków zabudowy.
W niniejszej sprawie skarżąca określając charakterystykę inwestycji jako nazwę jej podała "Budowa do 4 farm fotowoltaicznych w łącznej mocy do 4 MW oraz zespołu magazynów energii wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce o nr ewid.[...] w obrębie L. w gminie [...]". Jednocześnie w innych miejscach wniosku posłużyła się określeniami "4 farmy" oraz "elektrownia fotowoltaiczna". Z kolei część graficzna wniosku przedstawia jeden zwarty kompleks paneli fotowoltaicznych wraz z magazynami energii, trafostacjami i niezbędną infrastrukturą techniczną.
Tak sformułowany wniosek nie pozwala na jednoznaczne ustalenie, jaki jest zakres planowanego zamierzenia. Nie wynika z niego w sposób niewątpliwy, czy zamiarem skarżącej jest realizacja jednej instalacji fotowoltaicznej, czy też kilku odrębnych instalacji. Jeżeli bowiem zamierzenie inwestycyjne ma obejmować jedną farmę fotowoltaiczną, okoliczność ta powinna zostać wprost wskazana oraz określona w części opisowej i graficznej wniosku. Natomiast samo określenie możliwości realizacji "do czterech farm fotowoltaicznych" nie spełnia tego wymogu, gdyż nie pozwala ustalić, jaka instalacja ma stanowić przedmiot zamierzenia i jakie będą jej podstawowe parametry.
Z kolei w przypadku, gdy inwestycja ma obejmować kilka odrębnych farm fotowoltaicznych, konieczne jest wykazanie, że poszczególne instalacje stanowią samodzielne i wzajemnie niezależne przedsięwzięcia, co oznacza, że dla każdej instancji powinny zostać określone jej podstawowe cech i parametry, w szczególności moc, a czego w sprawie nie uczyniono.
Skarżąca posługuje się przy tym różnymi określeniami tj. "do 4 farm fotowoltaicznych", "4 farmy", "elektrownia fotowoltaiczna", które posiadają odmienne znaczenia. Inaczej należy oceniać zamierzenie obejmujące jedną farmę fotowoltaiczną o określonych parametrach, inaczej zamierzenie obejmujące kilka odrębnych farm, a jeszcze inaczej zamierzenie określone jako obejmujące "do czterech farm". W tym ostatnim przypadku nie wiadomo nawet, ile zasadniczych instalacji ma ostatecznie powstać. Tymczasem jak już wyżej wskazano, ustalenie warunków zabudowy dokonywane jest wyłącznie dla skonkretyzowanego zamierzenia inwestycyjnego, którego podstawowe cech pozwalają określić zakres planowanego sposób zagospodarowania terenu.
Rację ma zatem Kolegium, że liczba obiektów wchodzących w skład danego przedsięwzięcia nie może budzić wątpliwości. W tym kontekście, odnosząc się do argumentacji skargi, wskazać należy, że choć parametry inwestycji niewątpliwe stanowią element jej charakterystyki, to podanie ich maksymalnych wartości nie może być uznane za wystarczające dla jednoznacznego określenia przedmiotu zamierzenia inwestycyjnego. W przypadku farm fotowoltaicznych liczba instalacji wchodzących w skład przedsięwzięcia stanowi bowiem element określający jego przedmiot, a nie wyłącznie parametr charakteryzujący inwestycję. Tym samym wskazanie granicznej wartości parametrów inwestycji nie może zastępować precyzyjnego określenia jej zakresu rzeczowego.
Wbrew przekonaniu skarżącej, posłużenie się we wniosku sformułowaniem "do czterech farm" przy jednoczesnym wskazaniu łącznej mocy "do 4 MW" nie pozwala na jednoznaczną identyfikację zamierzenia w stopniu niezbędnym do dokonania oceny jego wpływu na ład przestrzenny. Określenie to pozostawia bowiem otwartą kwestię, czy inwestor zamierza zrealizować jedną, dwie, trzy czy cztery farmy. Nie jest to wyłącznie różnica ilościowa, gdyż różna liczba instancji oraz ich parametry mogą odmiennie wpływać na sposób zagospodarowania nieruchomości, ich rozmieszczenie oraz zakres oddziaływania przedsięwzięcia. Organ nie może ustalać warunków zabudowy dla kilku alternatywnych wariantów inwestycji, pozostawiając inwestorowi wybór jej zasadniczego zakresu na dalszym etapie procesu inwestycyjnego.
Z tych samych względów zasadnie Kolegium zakwestionowało także sposób określenia liczby pozostałych elementów inwestycji, takich jak magazyny energii, stacje transformatorowe czy stacje głównego punktu odbioru, skoro również i tu użyto partykuły "do". Nie chodzi przy tym o konieczność wskazania we wniosku dokładnej liczby wszystkich elementów infrastruktury technicznej, ale takie określenie zamierzenia, aby możliwe było ustalenie jego zakresu i dokonanie oceny kierunku planowanego wykorzystania terenu.
W konsekwencji prawidłowe jest stanowisko organu odwoławczego, że charakterystyka zamierzenia przedstawiona we wniosku nie pozwalała na jednoznaczną identyfikację przedmiotu inwestycji. Nieprecyzyjne i wewnętrznie niespójne określenie inwestycji uniemożliwiało bowiem ustalenie warunków zabudowy. Tym samym brak jest podstaw do przyjęcia, aby w sprawie doszło do naruszenia art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.
Nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut naruszenia art. 86 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Skarżąca wywodzi, że organ ustalający warunki zabudowy powinien uwzględnić ostateczną decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, w której przedsięwzięcie określono jako obejmujące "do czterech farm fotowoltaicznych o łącznej mocy do 4 KW oraz zespołu magazynów energii wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną". Stanowisko to nie zasługuje na aprobatę. Związanie organu decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach nie oznacza bowiem, że decyzja ta zastępuje wniosek o ustalenie warunków zabudowy ani że zwalnia inwestora z obowiązku prawidłowego określenia charakterystyki zamierzenia w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów u.p.z.p. Decyzja środowiskowa określa zakres przedsięwzięcia poddanego ocenie z punktu widzenia jego oddziaływania na środowisko, nie usuwa natomiast niejednoznaczności występujących w samym wniosku o ustalenie warunków zabudowy.
Określenie przedsięwzięcia w decyzji środowiskowej jako obejmującego "do czterech farm" nie pozwala zatem przyjąć, że przedmiot wniosku o ustalenie warunków zabudowy został w sposób wystarczająco skonkretyzowany.
Chybiony jest też zarzut naruszenia art. 8 k.p.a., gdyż zasada ta nie może być rozumiana jako obowiązek organu odstąpienia od stosowania ustawowych wymogów dotyczących treści wniosku, ani jako podstaw do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy wbrew tym wymogom. Zastosowania przez organ obowiązujących regulacji prawnych nie stanowi o naruszeniu zasady zaufania.
Wreszcie, niezasadny jest zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., skoro bowiem Kolegium prawidłowo stwierdziło, że z uwagi na brak wystarczającego określenia charakterystyki planowanej inwestycji wystąpiła przeszkoda umożliwiająca ustalenie warunków zabudowy, to zasadnie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Bez znaczenia pozostaje okoliczność, że organ I instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy z innej przyczyny. Kolegium, jako organ odwoławczy, było uprawnione do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy w jej całokształcie i wskazania właściwej podstawy odmowy, bez konieczności podzielania argumentacji organu I instancji.
W tym stanie rzeczy, z uwagi na bezzasadność podniesionych przez skarżącą zarzutów, przy jednoczesnym braku okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.