Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] września 2007 r., [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze /dalej: SKO / uchyliło decyzję Burmistrza Miasta z dnia [...] lipca 2007 r., [...] ustalającą dla M. K. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji p.n. budowa dwóch budynków mieszkalnych wolnostojących – trzysegmentowych na działce nr 1723 położonej w S. w części dotyczącej ustalenia warunków dla wykonania ogrodzenia wskazanej działki i w tym zakresie umorzyło postępowanie, a w pozostałej części utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta. W uzasadnieniu SKO wskazało, że odwołania M. K., Z. D. i K. Z. nie mogły być uwzględnione, gdyż kwestionowana nimi decyzja nie narusza prawa. Organ odwoławczy wskazał, że zarzuty odwołań, Z. D. i K. Z., którzy negują wielkość planowanej inwestycji i wskazują na jej oddziaływanie na nieruchomości, których są właścicielami nie mają uzasadnienia w przepisach prawa. Decyzja ustalająca warunki zabudowy dla M. K. przyjmuje średni wskaźnik zabudowy dla obszaru, w którym ma być zrealizowana przyszła budowa, zatem ustala prawem dopuszczony sposób zagospodarowania dla objętego inwestycją terenu. Ten sam argument podnosi organ odwoławczy w stosunku do zarzutów skargi inwestorki M. K. odmawiając uznania dla zwiększenia intensywności wskaźnika zabudowy.
Z rozstrzygnięciem SKO nie zgodzili się M. K., Z. D. i K. Z. Skarżąc decyzję SKO do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie strony podniosły następujące zarzuty.
M. K. wskazała, że skarżona decyzja narusza prawo przez niewłaściwe przyjęcie przebiegu linii zabudowy nowo projektowanej budowy oraz błędne wyliczenie wskaźnika intensywności zabudowy przez nieuwzględnienie w tych obliczeniach powierzchni projektowanych budynków na jej działce. Nadto skarżąca podniosła naruszenie jej interesu prawnego przez błędną analizę obszaru przyjętego jako podstawa dla opracowania projektu decyzji ustalającej warunki. Z tych powodów skarżąca wniosła o uchylenie w całości skarżonej decyzji i ponowne przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy obszaru objętego inwestycją.
Skarżący Z. D. zarzucił decyzji SKO naruszenie art. 61 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jego zdaniem naruszenie polega na niewłaściwym przyjęciu intensywności zabudowy, gabarytów i formy projektowanej inwestycji. Skutkować to będzie niekorzystnym oddziaływaniem przyszłej budowy na jego działkę. Polegać ono będzie na jej przysłanianiu i pogarszaniu istniejących na niej stosunków wodnych. Zdaniem skarżącego budowa budynków w sposób określony w skarżonej decyzji doprowadzi do bardzo intensywnego wykorzystania terenu, w sposób dotychczas nieistniejący, a to nie uwzględnia ochrony interesów osób trzecich. Skarżący nie wskazał zakresu swojego żądania.
Z kolei skarżący K. Z. zarzucił decyzji SKO obrazę art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane przez uznanie projektowanej inwestycji za budynki mieszkalne jednorodzinne. Dodatkowo skarżący wskazał na naruszenie przepisów prawa określających wymagania w przypadku nowej zabudowy, zwłaszcza określających wskaźniki jej intensywności. Nadto podniósł niewłaściwe określenie dla tej zabudowy linii zabudowy oraz pominięcie skutków oddziaływania przyszłej inwestycji na jego nieruchomości. Z tych powodów skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonych decyzji, zwolnienie z kosztów sądowych oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przewidzianych.
SKO odpowiadając na skargi wniosło o ich oddalenie wskazując na argumentację jak w uzasadnieniu decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, zważył co następuje
Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ dalej: p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działań administracji i stosują prawem przewidziane środki. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy wynika z treści art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym zakres kontroli sprawowanej przez sądy nie jest związany zarzutami skargi, jej podstawą prawną ani formułowanymi przez stronę wnioskami. Sąd bada sprawę w granicach danej sprawy.
Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd stwierdza, że decyzja ta wydana została z naruszeniem prawa materialnego, zatem decyzja zaskarżona oraz poprzedzająca ją decyzja Burmistrza Miasta S. z dnia 6 lipca 2007 r. podlegają uchyleniu.
Sąd podziela zarzut skargi wskazujący na naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego /Dz.U. nr 164, poz. 1588/ w zakresie ustalenia linii zabudowy dla projektowanej zabudowy na działce dla projektowanej zabudowy na działce skarżącej M. K. oraz przepisu § 5 ust. 2 tego rozporządzenia w zakresie określenia dopuszczalnego wskaźnika zabudowy tej działki.
Wykładnia § 4 ust. 3 rozporządzenia prowadzi do wniosku, że przepis ten powinien być podstawą określenia linii zabudowy dla działki nr 1723. Z treści przepisu wynika, że w przypadku, gdy na sąsiednich działkach w stosunku do objętej inwestycją linia istniejącej zabudowy tworzy uskok, to obowiązującą linię zabudowy dla nowej budowy ustala się jako kontynuację linię zabudowy tego budynku, który znajduje się dalej od pasa drogowego. Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że przyjęty przebieg linii zabudowy dla działki nr 1723 od ulicy S. tego wymogu nie spełnia. Z załącznika graficznego do analizy urbanistycznej wynika, że linia zabudowy nie uwzględnia budynku położonego na działce nr 1722. W ocenie Sądu ustalenie linii zabudowy powinno być odniesione do tego właśnie budynku i budynku zlokalizowanego na działce nr 1726. Wówczas linia powinna być ustalana w oparciu o linię wyznaczoną przez obiekt na działce nr 1726, o ile jej ustalenie nie narusza przepisów szczególnych tzn. przepisów regulujących położenie budynków od drogi gminnej.
W skarżonej decyzji organy wskazały tylko, że przyjęta linia nie narusza przepisów o drogach, ale nie wykazały, że usytuowanie tej linii w sposób wskazany przez Sąd wiązałoby się z takim naruszeniem. Przez to ta część skarżonej decyzji jest niezgodna z prawem i wymaga jednoznacznego ustalenia przez organy. Wskazać należy, że na organach ciąży obowiązek wykazania, że linia zabudowy ustalona zgodnie z warunkami określonymi przez usytuowanie budynku na działce nr 1726 byłaby nie do przyjęcia jako niezgodna z prawem. Akta sprawy nie dają odpowiedzi na tak postawione pytanie.
Sąd dopatruje się także naruszenia § 5 ust. 2 rozporządzenia. Naruszenie to, zdaniem Sądu polega na tym, że organy orzekające w sprawie nie wypowiedziały się na temat dopuszczalności wyznaczenia innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki. Określając ten element decyzji organy przyjęły, że w sprawie może być ustalony wskaźnik intensywności zabudowy tylko przez zastosowanie wyrażonej w § 5 ust. 1 reguły ogólnej. Zatem wskaźnik powinien być średnią wielkością dla analizowanego obszaru. Zdaniem Sądu stanowisko takie jest nietrafne, gdyż organy ustalając wskaźnik zabudowy powinny wskazać z jakich względów nie ma możliwości odstąpienia od wskaźnika średniego dla danego obszaru zwłaszcza, że strony skarżące kwestionują takie ustalenie, zarówno na rzecz zwiększenia intensywności, co jest elementem skargi M.K. oraz zmniejszenia przyjętej wielkości, czego domagają się Z. D. i K. Z. Sąd zwraca uwagę, że ustalanie wszelkich parametrów związanych z przyszłą zabudową powinno jednak uwzględniać prawo własności, co oznacza, że organy powinny przyjmować te wytyczne które są dla prawa własności najmniej uciążliwe.
Nakaz takiego działania wynika z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Konsekwencją takiego stanowiska jest potrzeba wnikliwego rozważenia wszelkich alternatywnych możliwości przy ustalaniu warunków zabudowy dla przyszłej inwestycji.
Reasumując Sąd stwierdza, że organy prowadząc ponownie postępowanie będą zobowiązane wyznaczyć linię zabudowy od ul. S. w sposób zgodny z przepisami prawa mając na uwadze fakt, że § 5 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy (...) nie pozostawia organom swobody w ustalaniu tej linii jeżeli nie są naruszane przepisy ustawy o drogach publicznych.
Równocześnie organy muszą jednoznacznie wskazać powody wyznaczenia wskaźnika zabudowy mając na uwadze, że wskaźnik średni jest pewną regułą, ale dającą się modyfikować.
Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Sąd orzekł jak na wstępie.