Uzasadnienie
Wójt Gminy [...] (dalej: "organ I instancji") decyzją z dnia 5 września 2025 r., nr [...], działając na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, oraz art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r., poz. 1130 ze zm.; dalej: "u.p.z.p."), a także art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.; dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku G. G., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji mającej polegać na zmianie sposobu użytkowania budynku magazynowo-laboratoryjno-ogrodniczego na budynek usługowo-handlowy wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i parkingiem, na terenie działki o nr ewid. [...], obręb [...], gmina [...].
W odwołaniu z dnia 16 września 2025 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego A. G. (dalej: "odwołująca") wniosła o przeprowadzenie rozprawy oraz uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła szereg naruszeń przepisów postępowania mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy oraz naruszeń prawa materialnego.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: "organ odwoławczy", "organ II instancji" lub "Kolegium") decyzją z dnia 18 maja 2026 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.
Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że z dniem 24 września 2023 r. przepisy u.p.z.p. zostały znowelizowane ustawą z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r., poz. 1688). W myśl art. 59 ust. 2 ustawy nowelizującej do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy i przed dniem utraty mocy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w danej gminie stosuje się przepisy art. 54 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 3 i 5a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym i nie stosuje się przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1a i ust. 1a ustawy zmienianej w art.
1. Organ I instancji w przedmiotowej sprawie zastosował przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu sprzed nowelizacji, jednak nie wskazał jednak w zaskarżonej decyzji, czy spełnione są przesłanki z art. 59 ust. 2 ustawy nowelizującej, tj. w szczególności, czy dla terenu, na którym znajduje się wnioskowana działka obowiązuje studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.
Dalej, w rozpatrywanej sprawie obszar analizowany wyznaczono w odległości 69 m od granic wnioskowanej działki, jednak nie wyjaśniono, dlaczego obszar ten wyznaczono w takiej odległości. Nie wiadomo, czy jest to trzykrotność szerokości frontu działki, czy też uzasadnienie dla wyznaczenia obszaru w takiej odległości jest inne. Kolegium nie jest więc w stanie ocenić prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego w rozpatrywanej sprawie, a jest to podstawowa kwestia mająca bezpośrednie przełożenie na sporządzenie analizy urbanistycznej, wyników analizy i — w efekcie — na rozstrzygnięcie sprawy w przedmiocie warunków zabudowy.
Następnie organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w oparciu o wyznaczony obszar przeprowadzono analizę urbanistyczną, która nie jest prawidłowa. W zestawieniu tabelarycznym działek przyjętych do analizy naniesiono poprawki odręcznie, ołówkiem, ale nie wiadomo przez kogo zostały wykonane oraz nie wiadomo, czy są one wiążące – wykreślono ołówkiem działkę nr [...], która widnieje w tym zestawieniu (przy czym parametry tej działki zostały uwzględnione przy wyliczeniu średnich wartości parametrów dla zabudowy z obszaru analizowanego) oraz naniesiono zmiany w odniesieniu do numeru działki nr [...] (przy czym zmiana ta jest niemożliwa do odkodowania, nie wiadomo bowiem, czy zmieniono na numer: [...], czy na numer: [...]). Na podstawie mapy mającej stanowić część graficzną analizy urbanistycznej nie sposób także zlokalizować wszystkich działek ujętych w analizie. W szczególności nie udało się odnaleźć działki nr [...], więc pojawia się pytanie, czy działka ta znajduje się w obszarze analizowanym, czy poza nim.
Podobnie nie udało się odnaleźć ujętej w analizie działki nr [...]. Nawet posiłkowanie się przez Kolegium portalem internetowym Geoportal nie pozwoliło na zlokalizowanie działki nr [...] ani działki nr [...]. Wobec tego wątpliwości budzi aktualność mapy, która posłużyła do sporządzenia analizy urbanistycznej. Nie ulega natomiast wątpliwości, że taka mapa musi być aktualna.
Kolegium w odniesieniu do analizy urbanistycznej zauważyło także, że ujęto w niej działkę nr [...], czyli działkę objętą wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Takie działanie jest nieprawidłowe. Zaakceptowanie takiej praktyki prowadziłoby bowiem do sytuacji, w której parametry zabudowy objętej wnioskiem miałyby posłużyć do ustalenia parametrów dla tej zabudowy. Tymczasem analiza urbanistyczna sporządzana jest w celu ustalenia, czy zabudowa wnioskowana nawiązuje pod względem architektonicznym i urbanistycznym do zabudowy sąsiedniej.
Dalej organ odwoławczy wywiódł, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że przy badaniu wymogu kontynuacji funkcji dla zabudowy usługowej nie można poprzestać na przyjęciu za punkt odniesienia ogólnikowo pojmowanej "funkcji usługowej", gdyż pojęcie to obejmuje rozmaite, niekiedy wręcz diametralnie różne sposoby użytkowania obiektów budowlanych. Należy więc dążyć do uszczegółowienia tej funkcji poprzez wskazanie rodzaju prowadzonej działalności usługowej, tak aby funkcja ta adekwatnie opisywała charakterystyczny sposób użytkowania obiektu. Rozumienie kontynuacji funkcji musi być bowiem każdorazowo odnoszone nie do ogólnie ujmowanej funkcji usługowej, lecz do bardziej szczegółowo określonych rodzajów takiej działalności. Sporządzona w przedmiotowej sprawie analiza urbanistyczna nie precyzuje charakteru usług zlokalizowanych na działkach w obszarze analizowanym. Organ I instancji wskazał jedynie ogólnikowo, że wnioskowana zabudowa będzie nawiązywać do występującej w obszarze analizowanym funkcji zabudowy.
Nie przedstawił jednak, na jakiej podstawie sformułował taki wniosek. Odwołująca podniosła zaś, że planowana inwestycja ma stanowić wielkopowierzchniowy obiekt handlowy i nie będzie nawiązywać do znajdującej się w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej głównie jednorodzinnej. Zdaniem odwołującej nowa zabudowa usługowo-handlowa na terenie zabudowy jednorodzinnej powinna stanowić uzupełnienie (np. sklep osiedlowy), a nie zaprzeczenie dotychczasowej funkcji terenu (sklep wielkopowierzchniowy). W toku ponownego rozpatrywania sprawy organ I instancji zobowiązany będzie więc szczegółowo przeanalizować funkcję zabudowy oraz odnieść się do stanowiska odwołującej w tej kwestii.
W odniesieniu do powyższych uchybień organ odwoławczy podkreślił, że analiza urbanistyczna jest kluczowym dowodem w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, co oznacza, że jej wadliwość dyskwalifikuje ustalenia dokonane na jej podstawie. Wobec nieprawidłowości opisanych powyżej dokonanie oceny, czy w sprawie zasada dobrego sąsiedztwa jest spełniona byłoby przedwczesne — nie sposób bowiem ustalić, czy zamierzenie inwestycyjne nawiązuje do zabudowy z obszaru analizowanego.
Kolegium zwróciło także uwagę, że organ I instancji nie ustalił w sposób niebudzący wątpliwości, jakiej inwestycji dotyczy wniosek Inwestora. We wniosku złożonym w dniu 23 kwietnia 2024 r. wskazano, że inwestycja ma polegać na zmianie sposobu użytkowania budynku magazynowo-laboratoryjno-ogrodniczego na budynek usługowo-handlowy wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, przy czym na załączniku graficznym naniesiono "budynek do projektowanej przebudowy i zmiany sposobu użytkowania". Z kolei w formularzu wniosku złożonym w dniu 20 maja 2024 r. (prawdopodobnie w związku z wezwaniem organu I instancji z dnia 24 kwietnia 2024 r.) oprócz zmiany sposobu użytkowania budynku wskazano również na termomodernizację i budowę parkingu.
Z kolei na jednym z załączników mapowych naniesiono również miejsce posadowionego pylonu. Natomiast zaskarżoną decyzją ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku magazynowo-laboratoryjno-ogrodniczego na budynek usługowo-handlowy wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i parkingiem, nie wskazano w ogóle na przebudowę, termomodernizację, czy posadowienie pylonu. Wobec tego nie wiadomo, czy organ I instancji prowadził wyjaśnienia w tym zakresie i dokonał ustaleń odpowiadających treści decyzji (co jednak nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy), czy też organ I instancji nie uwzględnił wniosku inwestora w pełnym zakresie. Zdaniem Kolegium wyjaśnienia wymaga, dla jakiej inwestycji inwestor ubiega się o warunki zabudowy, tj. czy ma być to jedynie zmiana sposobu użytkowania budynku, czy inwestor planuje również przebudowę budynku, czy termomodernizacja wiąże się z przebudową budynku, a także czy planowane jest posadowienie pylonu, jeśli tak, to o jakich rozmiarach.
Organ odwoławczy wskazał również, że zaskarżona decyzja organu I instancji została skierowana do R. K., co do której organ I instancji posiadał informację z Poczty Polskiej, że ta osoba zmarła — stosowna adnotacja znalazła się na wykazie stron (odbiorców korespondencji w sprawie). Niewątpliwie zmarły, jako osoba niemająca zdolności prawnej nie może być podmiotem praw i obowiązków z zakresu prawa administracyjnego, a skoro tak, to w stosunku do takiej osoby nie można ani wszcząć, ani prowadzić postępowania, jak również nie można skierować do niej podjętych rozstrzygnięć. Jeśli więc organ I instancji potwierdzi posiadaną z Poczty Polskiej informację o śmierci R. K., to winien uwzględnić, że R. K., jako niemająca od czasu śmierci zdolności prawnej, nie mogła być uznana za stronę w przedmiotowym postępowaniu dotyczącym rozpatrzenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy.
Wskazano także, że w aktach sprawy znajduje się kilka projektów decyzji i żaden z nich nie został podpisany przez autora. Nie wiadomo więc czy wymóg określony w art. 60 ust. 4 u.p.z.p. został zachowany. Samo naniesienie adnotacji w formie wydruku komputerowego nie stanowi potwierdzenia opracowania projektu decyzji przez uprawnioną osobę. Załączniki takie nie mają w istocie mocy dokumentu, ponieważ niezbędnym jego elementem jest własnoręczny podpis osoby uprawnionej wraz z jego opieczętowaniem potwierdzającym niezbędne uprawnienia osoby przygotowującej stosowny projekt.
Końcowo organ odwoławczy zauważył, że stanowisko [...] sp. z o.o. dotyczące dostaw energii elektrycznej dla obiektu handlowego na działce nr [...] przedstawione w piśmie z dnia 27 października 2023 r. już w dniu wydania zaskarżonej decyzji, czyli w dniu 5 września 2025 r. było nieaktualne, gdyż w piśmie tym określono termin ważności zapewnienia na 12 miesięcy od daty wystawienia. Z kolei stanowisko Gminnego Przedsiębiorstwa Wodociągowego przedstawione w piśmie z dnia 22 listopada 2023 r. odnosi się jedynie do dostarczania wody do wnioskowanej działki. Brak jest natomiast stanowiska tego lub innego gestora sieci w kwestii możliwości odbioru ścieków. Konieczne jest więc uzupełnienie wniosku w tym zakresie.
Zdaniem organu odwoławczego z uwagi na zakres stwierdzonych uchybień niemożliwym było ich konwalidowanie w drodze dodatkowego postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a. Skutkowałoby to bowiem naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania wynikającej z art. 15 k.p.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie podkreślano, że organ odwoławczy jest kompetentny do przeprowadzenia wyłącznie uzupełniającego postępowania dowodowego. Przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części narusza zasadę dwuinstancyjności. Każda sprawa powinna być nie tylko rozstrzygnięta, ale i rozpoznana, (co do istoty) przez dwa organy administracji różnych stopni. Tylko tak rozumiana zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego stwarza gwarancje realizacji praw i interesów stron. W przedmiotowej sprawie postępowanie należałoby przeprowadzić w znacznym zakresie, poczynając od uzupełnienia wniosku o ustalenie warunków zabudowy o dokumenty dotyczące zaopatrzenia wnioskowanej inwestycji w media, przedłożenie aktualnej mapy, wyjaśnienie w sposób nie budzący wątpliwości przedmiotu postępowania (jakiej inwestycji dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy), ustalenie kręgu stron postępowania, wyznaczenia obszaru analizowanego w prawidłowy sposób, poprzez sporządzenie prawidłowej analizy urbanistycznej, sporządzenie projektu decyzji przez osobę uprawnioną posiadającą szczególne uprawnienia, zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 60 ust. 4 u.p.z.p. oraz ewentualnemu poddaniu takiego projektu procedurze uzgodnieniowej, o której mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p.
W sprzeciwie z dnia 1 czerwca 2026 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu G. G. (dalej: "skarżący") wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez bezpodstawne wydanie decyzji kasacyjnej i uchylenie decyzji organu I instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, mimo że w sprawie nie zachodziły przesłanki do zastosowania tego przepisu, co skutkowało zaniechaniem przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, o utrzymaniu w mocy decyzji o warunkach zabudowy.
W uzasadnieniu skarżący podkreślił, że wskazane przez Kolegium w treści zaskarżonej decyzji wątpliwości powinny zostać ustalone przez ten organ we własnym zakresie. Wymienione przez organ odwoławczy czynności mieszczą się w granicach postępowania uzupełniającego, o którym mowa w art. 136 § 1 k.p.a. Samo nagromadzenie przez Kolegium kilku zastrzeżeń nie przekształca ich automatycznie w przesłankę kasacyjną. Organ odwoławczy powinien każdorazowo wykazać, dlaczego konkretnego uchybienia nie dało się usunąć w toku postępowania odwoławczego oraz dlaczego niewyjaśniony zakres sprawy miał istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Tego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zabrakło.
W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jego oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2026 r. pełnomocnik strony wnoszącej sprzeciw podtrzymał sprzeciw podkreślając, iż postępowanie odwoławcze toczyło się przez 8 miesięcy, a uchybienia wskazane przez organ odwoławczy albo nie są istotne albo można było te kwestie rozwiązać w postępowaniu odwoławczym. Ponadto pełnomocnik wskazał, że śmierć jednej ze strony postępowania nie tamuje tego postępowania i należało dokonywać w związku z tym obwieszczeń zgodnie z przepisami kpa. Skarżący wniósł jak pełnomocnik podkreślając, iż obiekt nigdy nie miał być rozbudowywany. Miał być zmieniony tylko sposób użytkowania i miał być przebudowany wewnątrz.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje
Sprzeciw okazał się niezasadny.
Przedmiotem sądowej kontroli jest wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 maja 2026 r., nr [...], uchylająca decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 5 września 2025 r., nr [...], i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi.
Zaprezentowane przez Sąd w niniejszym wyroku stanowisko wymaga na wstępie poczynienia kilku uwag o charakterze ogólnym, odnoszących się do instytucji sprzeciwu od decyzji kasacyjnej. W myśl art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143; dalej: "p.p.s.a."), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.).
Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza więc konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej będzie zatem przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Przedmiotem kontroli, w razie wniesienia sprzeciwu, jest zatem wyłącznie zasadność wydania konkretnego rozstrzygnięcia procesowego (decyzji kasatoryjnej), na gruncie uwarunkowań prawnych, zakreślonych przez organ administracji.
Przedmiotem kontroli nie może być natomiast w danym postępowaniu kwestia właściwego rozumienia przepisów prawa materialnego, w ramach których organ uznał, że sprawa wymaga przekazania do ponownego rozpoznania, w ramach kryteriów zakreślonych w art. 138 § 2 k.p.a. W takiej sytuacji organ administracji orzekający w przyszłości w sprawie (jak i sąd, badający legalność jego decyzji) będzie związany wyrokiem w przedmiocie sprzeciwu tylko w tym zakresie, że - wobec określonych ocen organu, co do materialnoprawnych uwarunkowań sprawy - zachodziły przesłanki do jej przekazania do ponownego rozpoznania w I instancji. Orzeczenie w przedmiocie sprzeciwu ma wobec tego niejako wyłącznie charakter procesowy i nie kreuje żadnych skutków, gdy chodzi o zakres praw i obowiązków stron postępowania zainteresowanych konkretnym rozstrzygnięciem. Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi.
W myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Treść tego przepisu oznacza, że wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest dopuszczalne w przypadku, gdy zostaną łącznie spełnione wszystkie określone w nim przesłanki.
W rozpoznawanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchylając decyzję organu I instancji uznało, iż organ ten naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., albowiem wadliwość kluczowego dowodu w sprawie, czyli analizy urbanistycznej spowodowała, że nie mógł on stanowić podstawy ustaleń w sprawie. W tym zakresie organ odwoławczy wskazał na uzasadnione wątpliwości co do przeprowadzenia analizy urbanistycznej na nieaktualnej mapie (z uwagi na niemożność zlokalizowania na mapie wszystkich działek objętych analizą), których to wątpliwości nie udało mu się rozwiać pomimo posiłkowania się portalem internetowym Geoportal, niemożność zweryfikowania które konkretnie działki zostały ostatecznie objęte analizą (z uwagi na poczynione odręcznie ołówkiem poprawki i skreślenia), fakt objęcia analizą działki inwestycyjnej, a także brak scharakteryzowania usług zlokalizowanych na działkach objętych analizą.
Dodatkowo organ odwoławczy zwrócił uwagę, że organ I instancji nie wyjaśnił dlaczego obszar analizowany został wyznaczony w odległości 69 m od granic działki inwestycyjnej. Oprócz uwag dotyczących wadliwości samej analizy urbanistycznej Kolegium zwróciło uwagę także na szereg innych naruszeń, tj. brak jasnego wyjaśnienia podstawy zastosowania art. 61 u.p.z.p. w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 7 lipca 2023 r., brak ustalenia w sposób niebudzący wątpliwości jakiej konkretnie inwestycji dotyczy wniosek inwestora (w szczególności, czy dotyczy wyłącznie zmiany sposobu użytkowania, czy także przebudowy budynku i jego termomodernizacji oraz budowy pylonu), brak podpisu autora (osoby posiadającej szczególne kwalifikacje w zakresie urbanistyki lub architektury) pod projektem decyzji, wobec czego nie wiadomo, czy wymógł określony w art. 60 ust. 4 u.p.z.p. został zachowany, błędne zweryfikowanie przez organ I instancji spełnienia w sprawie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. w zakresie dostaw energii elektrycznej i możliwości odbioru ścieków, a także brak zweryfikowania przez organ I instancji, czy nie doręczył decyzji osobie zmarłej w sytuacji, gdy w aktach sprawy znajdował się dowód uprawdopodobniający tę okoliczność.
W kontekście powyższego wskazać należy, że narzędziem służącym do ustalenia, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (w zależności od stanu prawnego mającego zastosowanie w sprawie jest to § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bądź też art. 61 ust. 5a u.p.z.p.), która będąc podstawowym elementem postępowania wyjaśniającego, w dalszej perspektywie pozwala dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim - rodzajowo wyodrębnionym - postępowaniu. Brak analizy lub jej istotna wadliwość oznacza naruszenie przepisów postępowania (art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a.). Odrębnie sporządzone wyniki tej analizy, ich rzetelność, kompletność i zgodność z przepisami prawa przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania w przedmiocie warunków zabudowy.
Jednocześnie wskazać należy, że stwierdzenie przez organ odwoławczy pewnych uchybień w związku z przygotowaną na zlecenie organu pierwszej instancji analizą urbanistyczną nie zawsze uzasadnia, niejako "automatycznie", uchylenie decyzji zaskarżonej odwołaniem i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy analiza urbanistyczna może być bowiem uzupełniana w postępowaniu odwoławczym w trybie art. 136 k.p.a. Analiza urbanistyczna jest co prawda kluczowym dowodem w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, jednak nie jest do dowód jedyny i ustawodawca nie zastrzegł, aby dowód ten mógł być uzupełniany jedynie w toku procedury toczącej się przez organem pierwszej instancji. Uzupełnienie analizy przez organ wyższego stopnia nie narusza zasady dwuinstancyjności postępowania, gdyż nie może ona być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać w przeprowadzone w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, bez możliwości uzupełnienia materiału dowodowego (por. m.in. wyroki NSA z 07.12.2017 r., sygn. akt II OSK 3011/17 i sygn. akt II OSK 3012/17; a także wyroki WSA: z 20.12.2017 r., sygn. akt II SA/Po 893/17; z 15.02.2018 r., sygn. akt II SA/Rz 1277/17; z 01.03.2018 r., sygn. akt II SA/Sz 1439/17; z 12.04.2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 884/18; z 24.04.2018 r., sygn. akt II SA/Po 209/18 – wszystkie orzeczenia dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl; por. też R. Sawuła, Glosa do wyroku NSA z dnia 8 listopada 2011 r. sygn. akt II OSK 1564/10, OSP 2013, nr 4, poz. 41, s. 281).
Zatem, jeżeli w danej sprawie organ odwoławczy uzna, że sporządzona w postępowaniu przed organem pierwszej instancji analiza urbanistyczna jest w pewnym zakresie wadliwa i z związku z tym wymaga uzupełnienia – a nawet szerzej: że uzupełnienia wymaga zebrany w tym postępowaniu materiał dowodowy – to winien w pierwszej kolejności rozważyć, czy nie ma możliwości uzupełnienia sporządzonej analizy (odpowiednio: zebranego materiału) we własnym zakresie, w ramach postępowania wyjaśniającego, o jakim mowa w art. 136 § 1 k.p.a., a dopiero w dalszej kolejności – w razie negatywnej odpowiedzi na powyższe pytanie – zdecydować o przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a.
Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy Sąd uznał za zasadne stanowisko organu odwoławczego, że w sprawie zachodzi konieczność sporządzenia nowej analizy urbanistycznej, a nie tylko jej uzupełnienia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zasadnie uznało, że braki, którymi dotknięta jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu mogą mieć wpływ na prawidłowość decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z punktu widzenia formalnego, i budzą uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości przeprowadzenia analizy w zakresie określonym w art. 61 ust. 1 – 5 u.p.z.p. Kopia mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. powinna być bowiem aktualna i odzwierciedlać obecny stan rzeczy istniejący na danym terenie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze słusznie natomiast wskazało, że na mapie, na której sporządzono analizę na próżno szukać wszystkich działek ujętych w analizie. Choć Sąd posiłkując się Systemem Informacji Przestrzennej Gminy [...], jak również fragmentem mapy wklejonej do pisma inwestora z dnia 6 sierpnia 2024 r. (k. 109 akt administracyjnych) odnalazł na mapie wskazywaną przez Kolegium działkę nr [...] (która jednak ołówkiem została wykreślona z analizy i znajduje się poza obszarem analizowanym), to nie znalazł działki nr [...] (działka ta na dzień wykonywania analizy prawdopodobnie nie istniała).
Sąd miał na uwadze, iż w analizie dokonano dopisku "[...]". W związku z tym można by przyjąć,że chodzi o obecnie istniejącą działkę [...]. Jednakże jak wynika z Systemu Informacji Przestrzennej działka ta jest działką niezabudowaną, a jej kształt wskazuje iż jest działką przeznaczoną pod komunikację. W związku z powyższym najprawdopodobniej chodziło więc o działkę nr [...] uwidocznioną na mapie załączonej do analizy, ale nie istniejącą już w dniu wydawania decyzji co potwierdza wspomniany już fragment mapy znajdujący się w piśmie inwestora z sierpnia 2024 r.
Ponadto należy mieć na uwadze, iż nawet gdyby przyjąć, że w analizie faktycznie chodzi o działkę [...], to załącznik graficzny nie pozwala na jakąkolwiek weryfikację treści analizy gdyż załącznik graficzny nie obejmuje w takim przypadku całego terenu tej działki, a co za tym idzie całego obszaru poddanego analizie.
Tym samym weryfikacja części graficznej analizy urbanistycznej rzeczywiście potwierdza, że zawiera ona stan nieaktualny, sprzed dokonanych podziałów geodezyjnych. Przykładowo, w obrębie analizy urbanistycznej znajduje się działka nr [...]. Porównanie części graficznej analizy z mapą internetową wskazuje, że obecnie jest to jednak działka nr [...].
W tym miejscu Sąd podkreśla, iż konkluzja o nieaktualności mapy znajduje potwierdzenie w aktach sprawy – do pisma z dnia 6 sierpnia 2024 r. inwestor wkleił bowiem mapę poglądową z portalu [...], na której widoczne są dokonane podziały geodezyjne oraz budynki na działce nr [...] (k. 107 akt adm. organu I instancji).
Dalej, w części tekstowej analizy i w treści decyzji organu I instancji rzeczywiście na próżno szukać opisu jakie konkretnie usługi znajdują się na działkach objętych analizą, a zdaniem Kolegium przy badaniu kontynuacji funkcji dla zabudowy usługowej nie można poprzestać na przyjęciu za punkt odniesienia ogólnikowo "funkcji usługowej". W tym kontekście wskazać należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym w sytuacji, w której w obszarze analizowanym występuje funkcja usługowa stanowisko nie jest jednolite i różni się w zależności od stanu faktycznego danej sprawy. Z jednej strony wskazuje się bowiem, że organy nie mogą pomijać funkcji usługowych realizowanych przez zabudowę znajdującą się w obszarze analizowanym, a z drugiej, że istnieje konieczność oceny warunku kontynuacji istniejącej funkcji zabudowy, w tym funkcji usługowej, również w aspekcie uciążliwości poszczególnych rodzajów działalności, w tym usług.
Rolą Sądu w niniejszej sprawie nie jest przesądzanie tej kwestii, skoro jedyną stroną postępowania sądowego ze sprzeciwu pozostaje inwestor, a pozostałe strony postępowania administracyjnego nie mają statusu strony i nie mogłyby kwestionować zajętego przez Sąd stanowiska w skardze kasacyjnej. Niewątpliwie jednak stanowisko Kolegium wraz z pozostałymi wskazanymi w treści zaskarżonej decyzji uchybieniami uprawniało natomiast do wydania decyzji kasacyjnej w sprawie, albowiem analiza urbanistyczna nie tylko została sporządzona na nieaktualnej mapie, ale w tym kontekście jest także niepełna.
W treści decyzji organ I instancji w ogóle nie nawiązał przy tym do zabudowy usługowej wskazując – zupełnie niezrozumiale w kontekście charakter planowanej inwestycji – że "przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania tereny wykazała, iż obszar analizowany, a więc w sąsiedztwie wnioskowanej działki, obejmuje m.in. tereny położone wzdłuż drogi tj. tereny bliskiego sąsiedztwa wobec działki objętej wnioskiem. Strefa ta zabudowana jest budynkami mieszkalnymi. Tym samym planowana inwestycja polegająca na realizacji wnioskowanej zabudowy stanowi podstawę do uznania, iż spełniony jest podstawowy warunek zawarty w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy (...), między innymi w zakresie kontynuacji funkcji." (pisownia oryginalna; s. 6 decyzji organu I instancji).
Zatem skoro w niniejszej sprawie zachodzi konieczność ponownego przeprowadzenia podstawowego dowodu w sprawie, to tym samym uznać należy, że do wyjaśnienia pozostaje istotny zakres sprawy. Na tę konkluzję nie ma przy tym wpływu fakt, że jako jedną z podstaw uchylenia decyzji organ odwoławczy wymienił ujęcie w analizie urbanistycznej działki inwestycyjnej. Rzeczywiście, przy zmianie sposobu użytkowania, która nie polega na rozbudowie i/lub nadbudowie, parametry techniczne budynku wynikają z jego stanu istniejącego, a nie z wskaźników wyznaczanych na podstawie sąsiednich działek, wobec czego to uchybienie samo w sobie nie miało wpływu na wynik sprawy.
Dalej zauważenia wymaga, że w wyniku ponownie przeprowadzonej analizy, z uwzględnieniem stanowiska wyrażonego w treści zaskarżonej decyzji, może okazać się, iż kształt inwestycji ulegnie zmianie, a zatem uchybienie organu I instancji może mieć wpływ na wynik sprawy. Niewątpliwie bowiem rację ma organ odwoławczy, że warunki zabudowy zostały wydane dla zmiany sposobu użytkowania budynku magazynowo-laboratoryjno-ogrodniczego na budynek usługowo-handlowy wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i parkingiem, gdy tymczasem we wniosku złożonym w dniu 20 maja 2024 r. inwestor wskazał, że projektowany sposób zagospodarowania terenu to budynek usługowo-handlowy wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, garażem, trafostacją i parkingiem, przy czym w załączniku B, w punkcie B.3. inwestor wskazał rodzaj prac dotyczących budynku: przebudowa, zmiana sposobu użytkowania i inne: termomodernizacja, natomiast na dołączonej do wniosku mapie znajdujący się na działce inwestycyjnej budynek został opisany w legendzie jako "budynek do projektowanej przebudowy i zmiany sposobu użytkowania".
W punkcie B.1. inwestor określił nazwę budynku jako budynek handlowy – sklep samoobsługowy (k. 2 i k. 42 akt adm. organu I instancji), a w załączniku C określił, że inwestycja obejmuje parking na 28 do 38 samochodów osobowych, 1 parking dla osób niepełnosprawnych oraz 1 parking dla samochodu dostawczego (k. 41 akt adm. organu I instancji). Jeśli zaś chodzi o wskazywany przez organ odwoławczy pylon, to ze znajdującego się w aktach sprawy wniosku Wójta z dnia 6 czerwca 2024 r. wynika, że budowa wolnostojącego pylonu reklamowego toczy/toczyła się pod sygnaturą [...] (k. 77 akt adm. organu I instancji), więc kwestia ta nie wymaga odrębnego wyjaśnienia. Tym niemniej, niewątpliwe zgodnie z art. 52 ust. 1 u.p.z.p. postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy wszczyna się wyłącznie na wniosek inwestora. Organ administracji (np. wójt, burmistrz lub prezydent miasta) jest ściśle związany rodzajem i zakresem inwestycji wskazanym w tym wniosku i nie może we własnym zakresie jej modyfikować.
Ponadto, w ocenie Sądu, organ odwoławczy słusznie wskazał na brak możliwości weryfikacji spełnienia warunku wynikającego z art. 60 ust. 4 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem, sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie, o której mowa w art. 5, albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej.
Autorem zarówno projektu decyzji o warunkach zabudowy, jak i analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu otaczającego teren zamierzonej inwestycji, musi być osoba posiadająca szczególne kwalifikacje w zakresie urbanistyki lub architektury. Stanowi to gwarancję odpowiedniego poziomu merytorycznego projektu decyzji, koniecznego dla utrzymania ładu przestrzennego na obszarze pozbawionym planu miejscowego, zgodnie z warunkami określonymi w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Podkreślenia wymaga, że sporządzona przez uprawnioną osobę analiza urbanistyczna jest środkiem dowodowym zbliżonym do opinii biegłego i stanowi merytoryczną część ustaleń organu pierwszej instancji ustalającego warunki zabudowy (por. wyrok WSA w Łodzi z 2 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 962/21, LEX nr 3363269).
Zatem autorstwo projektu decyzji o warunkach zabudowy oraz analizy urbanistycznej nie może budzić żadnych wątpliwości i powinno być odpowiednio udokumentowane.
W niniejszej sprawie pomimo załączenia do akt kilku projektów decyzji o warunkach zabudowy żadna z nich nie jest opatrzona podpisem, jak również brak jest na nich jakichkolwiek adnotacji, kto przygotował projekt decyzji. Również analiza urbanistyczna nie została podpisana. Co prawda na ostatniej stronie analizy widnieje zapis, iż sporządził ją mgr inż. Ł. Ś., to jednakże brak podpisu uniemożliwia jednoznaczne stwierdzenie, że to on jest właśnie autorem tej analizy.
Słusznie także organ odwoławczy wskazał na uchybienia polegające na nieprawidłowym przyjęciu, że został spełniony w sprawie warunek z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., a także na brak wyjaśnienia podstaw zastosowania przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 7 lipca 2023 r.
W tak ukształtowanym stanie faktycznym i prawnym zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, bowiem decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a dostrzeżone uchybienia w tym zakresie nie mogły zostać usunięte w trybie art. 136 § 1 k.p.a. bez narażenia się na zarzut naruszenia art. 15 k.p.a., z którego wynika podstawowa zasada rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przez organy administracji publicznej pierwszej i drugiej instancji. Niezasadny okazały się więc stawiany w skardze zarzut naruszenia art. 138 § 2 k.p.a.
Odnosząc się do treści sprzeciwu Sąd wskazuje, że istotnie zasadą jest merytoryczne rozpoznanie sprawy przez organ odwoławczy. Jednak w niniejszej sprawie zaistniały właśnie szczególne okoliczności uzasadniające wydanie decyzji kasatoryjnej, bowiem decyzja I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przyczyny, dla których organ odwoławczy nie mógł w szerszym zakresie skorzystać z art. 136 k.p.a. wynikają przy tym z całości uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego przez organ drugiej instancji nie może godzić w zasadę dwuinstancyjności.
Tym samym w przypadku, gdy zakres postępowania uzupełniającego wskazuje, że organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty prowadziłoby do sytuacji, w której sprawa rozstrzygana byłaby w istocie w jednej instancji. Taki stan rzeczy powodowałby pozbawienie strony dwukrotnego rozpoznania jego sprawy przez dwa różne organy administracji, tj. stanowiłby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 15 k.p.a. Wobec wskazanych przez Kolegium braków w zakresie sposobu prowadzenia postępowania wyjaśniającego przez Wójta Gminy [...], nie można de facto mówić o możliwości uzupełnienia tego postępowania w niewielkiej części przez organ odwoławczy w celu wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, ale o konieczności ponownego przeprowadzenia postępowania dowodowego w istotnej części. Przekazując sprawę organowi pierwszej instancji Kolegium szczegółowo wskazało, jakie konkretnie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Przy czym Sąd podziela stanowisko wnoszącego sprzeciw, iż niezasadny jest natomiast twierdzenie organu o braku możliwości zweryfikowania prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego. W analizie urbanistycznej wyjaśniono, iż obszar analizowany wyznaczono w jako trzykrotność szerokości frontowej granicy terenu tj. 69 m. Tym samym weryfikacja powyższego twierdzenia wymagała ustalenia przez organ jaka jest szerokość frontowa działki, co mając na uwadze załącznik graficzny i jego skalę nie jest zadaniem skomplikowanym. Powyższe jednak, w świetle pozostałych uchybień, w żadnym stopniu nie uzasadnia wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.
W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., oddalił sprzeciw.