Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...]sierpnia 2011r. po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego przez K. L. i G. L. prowadzących działalność gospodarczą pod firmą Przedsiębiorstwo A z siedzibą w P., na postanowienie Prezydenta Miasta z dnia [...] marca 2011r. nr [...]odmawiającego zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynków wielorodzinnych z dopuszczeniem usług na parterze, garażem wbudowanym i drogą dojazdową na działkach o numerach ewidencyjnych [...],[...],[...], część działki [...] i [...] położonych na os. L. w P., na podstawie art. 97 §1 pkt 4 kpa, art. 98 §1 kpa, art. 126 kpa i art. 127 §2 kpa, art. 138 §1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy.
W motywach rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że G. L. i K. L., wnioskodawcy w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla powyższej inwestycji, złożyli wniosek o jego zawieszenie do czasu uzyskania notarialnie poświadczonej służebności przejazdu i przejścia (służebności drogi koniecznej) dla wskazanego terenu.
Poinformowano strony o wpływie wniosku o zawieszenie postępowania. W piśmie tym zamieszczono informację, że zgodnie z art. 98 §1 kpa organ administracji może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęcie, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu.
W odpowiedzi strona postępowania - Spółdzielnia Mieszkaniowa w P. - zgłosiła sprzeciw i nie wyraziła zgody na zawieszenie przedmiotowego postępowania.
Na powyższe postanowienie wnioskodawcy złożyli z zachowaniem ustawowego terminu zażalenie, w którym zaskarżyli przedmiotowe postanowienie w całości i wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, w postaci:
- a) art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. i art. 98 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, iż w niniejszej sprawie brak jest podstaw do zawieszenia postępowania,
- b) art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez nienależyte wyjaśnienie przez organ I instancji stanu faktycznego sprawy przed wydaniem zaskarżonego postanowienia.
Wskazali nadto, że podjęli działania w Wydziale Gospodarki Nieruchomości Urzędu Miasta w celu ustanowienie służebności drogi koniecznej i złożyli wniosek o ustanowienie służebności drogi koniecznej, co zapewniłoby dostęp projektowanej inwestycji do drogi publicznej. Spełnione zostały w ocenie żalących się przesłanki z art. 97 §1 pkt. 4 k.p.a., gdyż rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ, tj. ustanowienia służebności, która zapewni projektowanej inwestycji dostęp do drogi publicznej. Organ administracji publicznej winien, zatem zawiesić przedmiotowe postępowanie administracyjne.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w oparciu o przytoczoną treść przepisów art. 97 §1 kpa oraz art. 98 §1 kpa stwierdziło, że w sprawie nie zachodzi żadna z wyżej opisanych sytuacji, zatem organ I instancji słusznie odmówił wnioskodawcom zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynków wielorodzinnych. Postanowienie organu I instancji jest zgodne z przepisami prawa i podlega utrzymaniu w mocy.
Kolegium argumentowało, że przyczyną zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 §1 pkt 4 k.p.a., jak tego domagali się żalący się, może być tylko taka okoliczność, od której zależy rozstrzygnięcie sprawy. Ocena tej okoliczności nie należy do właściwości organu mającego wydać rozstrzygnięcie, lecz do innego organu lub sądu. Pod pojęciem zagadnienia wstępnego (zwanego inaczej: prejudycjalnym) rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Zagadnieniem wstępnym w rozumieniu powyższego przepisu może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem.
Rozpatrzenie sprawy i wydanie postanowienia w niniejszej sprawie nie zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd - za takowe nie można bowiem uznać podjęcia przez wnioskodawców czynności zmierzających do uzyskania notarialnie poświadczonej służebności przejazdu i przejścia (służebności drogi koniecznej) dla terenu ich inwestycji, tym bardziej, że nawet nie wiadomo, w jaki trybie: sądowym czy notarialnym, droga konieczna miałaby być ustanawiana. Zauważono, że w zażaleniu wnioskodawcy piszą o czynnościach podejmowanych w Wydziale Gospodarki Nieruchomości Urzędu Miasta w celu ustanowienia służebności drogi koniecznej, a zatem nie można mówić o zagadnieniu, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu (tutaj jest to ten sam organ).
Podobnie niezasadny jest zarzut naruszenia art. art. 98 §1 kpa, bowiem organ I instancji był zobowiązany odmówić zawieszenia postępowania, gdyż sprzeciwiła się temu jedna ze stron postępowania.
W konsekwencji za nieuzasadnione Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało zarzuty dotyczące naruszenia art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez nienależyte wyjaśnienie przez organ I instancji stanu faktycznego sprawy przed wydaniem zaskarżonego postanowienia.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższe postanowienie Samorządowego kolegium Odwoławczego wnieśli K. L. i G. L. prowadzących działalność gospodarczą pod firmą Przedsiębiorstwo A. z siedzibą w P. Skarżący zarzucili naruszenie prawa materialnego, tj. art. 97 §1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, iż w niniejszej sprawie brak jest podstaw do zawieszenia postępowania przez organ z urzędu. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia.
Skarżący podnosili, że w niniejszej sprawie zgodnie z treścią art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. rozpatrzenie i wydanie decyzji w przedmiocie warunków zabudowy zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, tj. ustanowienia służebności, która zapewni projektowanej inwestycji dostęp do drogi publicznej, co jest niezbędne do wydania decyzji o warunkach zabudowy.
W odpowiedzi na skargę Kolegium Odwoławcze powołując się na uzasadnienie swojego postanowienia wniosło o oddalenie skargi.
Nadto Kolegium wskazało, że rozpatrzenie niniejszej sprawy i wydanie decyzji nie zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, gdyż za takowe nie można uznać działań podejmowanych przez skarżących w Wydziale Gospodarki Nieruchomości Urzędu Miasta w celu ustanowienia służebności drogi koniecznej, a także złożenia przez nich w powyższym organie wniosku o ustanowienie służebności drogi koniecznej, co zapewniłoby dostęp do niej projektowanej inwestycji, czy też uzyskania notarialnie poświadczonej służebności przejazdu i przejścia/ służebności drogi koniecznej dla przedmiotowego terenu. Zagadnieniem wstępnym w rozumieniu przepisu art. 97 §1 pkt 4 kpa, na który powołują się skarżący może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga okazała się niezasadna.
W przedmiotowej sprawie zagadnieniem spornym jest to, czy rozpoznanie wniosku i wydanie przez organ administracji decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji może być uzależnione od uprzedniego ustanowienia służebności, która zapewni projektowanej inwestycji dostęp do drogi publicznej.
Zgodnie z art. 97 §1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie w sprawie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnieniem wstępnym w rozumieniu tego przepisu mogą być wyłącznie kwestie prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. W przepisie tym chodzi o kwestie, których rozstrzygnięcie nie mieści się w kompetencji organu prowadzącego postępowanie administracyjne w danej sprawie. W nauce i judykaturze przyjmuje się, że zagadnienie wstępne to przede wszystkim zagadnienie materialnoprawne, którego treścią może być wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo inne jeszcze okoliczności mające znaczenie prawne (B.Gralczyk "O niektórych zagadnieniach prejudycjalności w orzecznictwie administracyjnym" Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Łódzkiego, Nauki Humanistyczno - Społeczne, seria I, 1965, nr 38, s. 91-92).
W literaturze prawa administracyjnego podkreśla się, że zagadnieniem wstępnym nie może być wyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy, gdyż należy to wyłącznie do obowiązków organu prowadzącego postępowanie administracyjne w danej sprawie (A.Wróbel [w:] M.Jaśkowska, A.Wróbel "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz"., Wyd. II, Zakamycze 2005, s. 573).
Tymczasem w niniejszej sprawie, jak słusznie wskazują organy administracji, podjęcie działań w Wydziale Gospodarki w celu uzyskania dostępu do drogi publicznej nie stanowi zagadnienia prawnego warunkującego rozstrzygnięcie i załatwienie sprawy administracyjnej, jaką jest ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Zwłaszcza, że skarżący podkreślają, że zmierzają do zawarcia umowy cywilnej z właścicielem nieruchomości lub do złożenia przez Miasto oświadczenia o ustanowieniu służebności.
W ocenie Sądu, dla rozstrzygnięcia wspomnianej kwestii spornej w przedmiotowej sprawie i odniesienia się tym samym do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia przez organy administracji przepisu art. 97 §1 pkt 4 k.p.a. konieczne jest zwrócenie uwagi na charakter przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy.
Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy ma charakter związany i organ ma obowiązek ją wydać przyszłemu inwestorowi, gdy ten spełni warunki określone przepisami art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) i przepisami rozporządzenia z 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588).
Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w pięciu punktach ustępu 1–go. Jednym z tych warunków jest wymieniony w punkcie 2 dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej. Pojęcie "dostępu do drogi publicznej" jest przy tym zdefiniowane w art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym.
Na marginesie jedynie, należy wspomnieć, że "dostęp do drogi publicznej" – w świetle ustawowej definicji – oznacza bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. O bezpośrednim dostępie do drogi publicznej nie przesądza, zatem bezpośrednie sąsiedztwo terenu inwestycji z drogą publiczną, ale zagwarantowana prawnie zgoda zarządcy drogi na lokalizację zjazdu z drogi publicznej na teren inwestycji. Pośredni dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej może zaś nastąpić dwoma sposobami, albo poprzez inną nieruchomość obciążoną służebnością gruntową na rzecz terenu inwestycji, albo poprzez drogę wewnętrzną, o ile z taką drogą wewnętrzną styka się teren inwestycji. Źródłem powstania służebności gruntowej może być umowa (kodeks cywilny wymaga formy aktu notarialnego dla oświadczenia właściciela nieruchomości służebnej, który ustanawia służebność - art. 245 par. 2 kc), orzeczenie sądu, nabycie przez upływ czasu (zasiedzenie art. 292 kc), a także wyjątkowo i wyraźnie w wypadkach w ustawie przewidzianych decyzja administracyjna.
Drogami wewnętrznymi są drogi niezliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe (vide: art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007r., Nr 19, poz. 115 z późn. zm.).
Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymieniając przesłanki, których łączne spełnienie warunkuje wydanie decyzji o warunkach zabudowy, wskazując w punkcie 2 ust. 1 art. 61 ustawy na warunek dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej, używa sformułowania "ma dostęp do drogi publicznej", co wyraźnie wskazuje, iż dostęp do drogi publicznej musi istnieć w dacie orzekania o warunkach zabudowy, a nie może powstać dopiero w przyszłości. Z tych przyczyn jest niedopuszczalnym, by na etapie ustalania warunków zabudowy, określać dostępność ocenianego terenu inwestycji do drogi publicznej.
W rozpoznawanej sprawie jest okolicznością nie budzącą jakichkolwiek wątpliwości, że działki skarżących, na których planowana jest inwestycja nie posiadają wymaganego a wskazanego w wyżej wymienionej formie, dostępu do drogi publicznej. Jak wskazali sami skarżący podjęli dopiero działania zmierzające do ustanowienia służebności przejazdu i przechodu celem zapewnienia projektowanej inwestycji dostępu do drogi publicznej.
Niewątpliwie, aby ustalić warunki zabudowy dla określonej inwestycji niezbędne jest przed złożeniem wniosku o ustalenie warunków zabudowy posiadanie już zapewnionego dostępu do drogi publicznej tj. dostępu bezpośredniego albo poprzez drogę wewnętrzną lub ustanowioną służebność drogi koniecznej (por. wyr. NSA z dnia 20 października 2010r., sygn. akt II OSK 1467/09). Dostęp ten musi być legalny, nie można utożsamiać go z dostępem faktycznym, prawo do korzystania z niego musi wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej, orzeczenia sądowego czy też administracyjnego.
Generalnie przepisu art. 63 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie można stosować w oderwaniu od innych regulacji zawartych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w szczególności od art. 61 ust. 1 tej ustawy. Wykładnia systemowa oraz funkcjonalna przepisów omawianej ustawy prowadzi do jednoznacznego wniosku, że teren planowanej inwestycji w chwili składania wniosku o ustalenie warunków zabudowy musi mieć bezwzględnie zapewniony dostęp do drogi publicznej co stanowi warunek podstawowy dla podjęcia dalszych działań w kierunki oceny możliwości zagospodarowania terenu.
Wobec powyższego prawidłowo organy administracji w oparciu o przepis art. 97 §1 pkt 4 kpa odmówiły zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie o wydanie warunków zabudowy celem uzyskania dostępu nieruchomości, na której planowana jest inwestycja do drogi publicznej.
Nadto wskazać należy, że w świetle przepisu art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm., dalej p.p.s.a. Sąd nie dopatrzył się innych naruszeń przepisów, które skutkowałoby uchyleniem zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego postanowienia organu I instancji.
W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku.