Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 24 czerwca 2026 r. Wojewoda Warmińsko-Mazurski (dalej: Wojewoda, organ odwoławczy), działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r. poz. 1691, dalej: k.p.a.) po rozpatrzeniu odwołania B. K. od decyzji Starosty B. (dalej: starosta) z 22 grudnia 2025 r., znak [...] odmawiającej uchylenia decyzji starosty Nr [...] z 19 czerwca 2019 r., znak [...] zatwierdzającej projekt rozbiórki i udzielającej pozwolenia na rozbiórkę 11 obiektów przemysłowych w B. przy ul. [...]: 1) budynek spawalni, budynek magazynowy dz. nr [...],2) budynek wagi dz. nr [...], 3) budynek socjalny przy kotłowni i laboratorium, budynek wyprawialni skór, budynek magazynowy, budynek wielofunkcyjny z kompleksem pomieszczeń biurowo-administracyjnych z łącznikiem dz. nr [...] obr. [...], uchylił decyzję starosty w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Jak wynika z akt sprawy oraz uzasadnienia zaskarżonej decyzji, starosta decyzją nr [...] z 19 czerwca 2019 r., zatwierdził projekt rozbiórki i udzielił pozwolenia na rozbiórkę 11 obiektów przemysłowych w B. przy ul. [...]: 1) budynek spawalni, budynek magazynowy dz. nr [...], 2) budynek wagi dz. nr [...], 3) budynek socjalny przy kotłowni i laboratorium, budynek wyprawialni skór, budynek magazynowy, budynek wielofunkcyjny z kompleksem pomieszczeń biurowo-administracyjnych z łącznikiem dz. nr [...] obr [...]. Wnioskiem z 5 marca 2025 r., B. K. (dalej: wnioskodawczyni) zwróciła się do starosty o wznowienie postępowania zakończonego wymienioną decyzją o pozwoleniu na rozbiórkę, wskazując na przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Zdaniem wnioskodawczyni, starosta udzielił pozwolenia na rozbiórkę łącznika zlokalizowanego na dz. nr [...] i [...] obr. [...]. B., łączącego budynki nr [...] i [...].
Z dokumentów z 5 lutego 2025 r., strona dowiedziała się, że organ wydał pozwolenie na rozbiórkę łącznika stanowiącą integralną część jej budynku nr [...] na dz. nr [...] obr. [...] m. B., będącego jej własnością. Starosta postanowieniem z 14 marca 2025 r., odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną nr [...] z dnia 19 czerwca 2019 r. W wyniku rozpatrzenia zażalenia, Wojewoda postanowieniem z 29 maja 2025 r., uchylił postanowienie starosty z 14 marca 2025 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Starosta postanowieniem z 10 czerwca 2025 r., wznowił postępowanie zakończone decyzją ostateczną nr [...] z 19 czerwca 2019 r., a następnie decyzją z 22 grudnia 2025 r., znak [...] odmówił uchylenia decyzji starosty z 19 czerwca 2019 r. W uzasadnieniu decyzji, organ stwierdził brak podstaw do jej uchylenia. Starosta wskazał, że w dokumentach przedłożonych przez wnioskodawczynię o wznowienie postępowania brak jest istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych istniejących w dniu wydania decyzji pozwolenia na rozbiórkę, nieznanej organowi.
Wskazał, że decyzją o pozwoleniu na rozbiórkę Nr [...] z 19 czerwca 2019 r., organ zatwierdził "projekt techniczny rozbiórki obiektów budowlanych" zlokalizowanych na działkach inwestora. Sporny łącznik zlokalizowany jest na dz. nr [...] i nr [...]. Decyzja nr [...] dotyczy tylko części łącznika zlokalizowanego nad dz. nr [...]. W dokumentach jest zaznaczone, że jest to współwłasność z firmą S. (wł. skarżącej), czyli jest to okoliczność znana organowi. Do wniosku o pozwolenie na rozbiórkę inwestor dołączył zgodę na rozbiórkę właściciela obiektów wnioskowanych do rozbiórki. Organ I instancji ustalił, że wnioskodawczyni uczestniczyła na każdym etapie postępowania zakończonego decyzją pozwolenia na rozbiórkę. W toku jego postępowania, jaki i po wydaniu decyzji nie wnosiła żadnych uwag. Podnoszone przez wnioskodawczynię okoliczności znane były organowi w dniu wydania decyzji. W odwołaniu, wnioskodawczyni zarzuciła: - naruszenie przepisów postępowania, tj. art 7, art 8 § 1, art 77 i art 80 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie polegające na niekompletnym rozpatrzeniu materiału dowodowego, co doprowadziło do błędnego uznania, że przedłożone przez wnioskodawczynię w toku postępowania dokumenty i twierdzenia nie stanowią nowych okoliczności i dowodów, które nie były wcześniej znane organowi, podczas gdy dotychczasowa treść korespondencji prowadzonej przez organ przeczyła temu, aby organ wiedział, kto jest właścicielem budynku łącznika i w jakim zakresie udzielono pozwolenia na rozbiórkę budynku łącznika, a ponadto pominiecie okoliczności, że rozbiórka części budynku łącznika spowoduje naruszenie konstrukcji pozostałej części budynku należącej do wnioskodawczyni, co doprowadzi do katastrofy budowlanej, - naruszenie przepisów postępowania, tj. art 151 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art 146 § 2 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i odmowę uchylenia decyzji ostatecznej, w sytuacji gdy w sprawie zaistniały przesłanki do uchylenia decyzji ostatecznej na podstawie przepisów art 145 § 1 pkt 5 k.p.a., a sprawa z wniosku o pozwolenie na rozbiórkę budynku łącznika powinna zostać rozstrzygnięta odmiennie, przy uwzględnieniu faktycznego stanu prawnego budynku łącznika (własności) i rozwiązań konstrukcyjnych budynku łącznika.
Wojewoda pismami z 3 marca oraz 8 kwietnia 2026 r. zwrócił się do starosty o udzielenie informacji, czy postępowanie administracyjne w sprawie sprostowania błędnych danych ewidencyjnych dla budynków, położonych w B. w obrębie ewid. nr [...], na dz. nr [...] o pow. 0,2723 ha, Kw [...] oraz nr [...] o pow. 1,215 ha (podzielonej na dz. nr [...] Kw [...] oraz nr [...] Kw [...]), prowadzone pod sygnaturą [...] zostało zakończone. Kolejnymi pismami, Wojewoda zwrócił się do Sądu Rejonowego w B. I Wydział Cywilny o udzieleni informacji czy postępowania: - sygn. akt [...] (poprzednio [...]), z powództwa wnioskodawczyni przeciwko J. S. o unormowanie praw i obowiązków stron, - sygn. akt [...], z wniosku wnioskodawczyni z udziałem J. S. o stwierdzenie nabycia przez zasiedzenia prawa użytkowania wieczystego, zostały zakończone.
Ponadto czy wydane postanowienia o zabezpieczenie roszczenia są prawomocne. Geodeta Powiatowy Powiatu B. pismem z 17 kwietnia 2026 r., znak [...] przesłał Wojewodzie kopię swojej decyzji kończącej postępowanie w sprawie sprostowania błędnych danych ewidencyjnych - decyzja z 31 marca 2026 r., znak [...], wraz z informacją o jej nieostateczności. Sąd Rejonowy w B. I Wydział Cywilny pismem z 16 kwietnia 2026 r., sygn. akt [...] udzielił Wojewodzie informacji, że postępowanie w sprawie sygn. akt [...] jest w toku i że postanowienie w sprawie z 29 maja 2025 r. sygn. akt [...] o udzielenie zabezpieczenia jest prawomocne. W dniu 16 kwietnia 2026 r. do organu odwoławczego wpłynęło stanowisko J. S., w którym podniósł, że w przedmiotowej sprawie nie wyszły żadne nowe okoliczności nieznane organowi. Wojewoda w zaskarżonej decyzji z 24 czerwca 2026 r. uznał, że Starosta nie wykazał, że nie pojawiły się nowe okoliczności faktyczne i nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji pozwolenia na rozbiórkę, stosownie do art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Organ I instancji swoje ustalenia oparł wyłącznie na materiale dowodowym stanowiącym postawę wydania decyzji pozwolenia na rozbiórkę 11 obiektów przemysłowych w B. przy ul. [...] (budynki dawnej G. w B.) decyzja Nr [...] z 19 czerwca 2019 r. Według zatwierdzonej powyższą decyzją dokumentacji rozbiórkowej, sporny łącznik miał być rozebrany nie w całości, ale tylko w tej części, w której znajduje się nad dz. nr [...] obr [...], m. B..
Na stronie 11 "Dokumentacji Fotograficznej do Projektu Rozbiórki Obiektów Budowanych" podano dane techniczne rozbieranego spornego łącznika: - "Zabudowa nad bramowa l-sza kondygnacja". - "Powierzchnia zabudowy łącznika w transzy rozbiórkowej składanego wniosku o pozwolenie na roboty rozbiórkowe 3,20 x 11,95 = 38,24 m2". - "Dach jednospadowy drewniany kryty papą". Dokumentacja projektowa wskazuje, że sporny łącznik stanowi cześć budynku oznaczonego nr [...] na rysunku polanu rozbieranych budynków (str. 4 Projektu Technicznego Rozbiórki Obiektów Budowlanych), (nr ewidencyjny budynku [...]).
W ocenie organu odwoławczego, Starosta całkowicie pominął dokumentację budowlaną, znajdująca się w zasobach archiwalnych starostwa, która została ujawniona przez Powiatowego Geodetę Powiatu B. w postępowaniu w sprawie sprostowania błędnych danych ewidencyjnych - decyzja z 31 marca 2026 r., znak [...]. Jest to dokumentacja archiwalna z 1983 r. pn. "Remont i modernizacja G. Nr [...] w B. ". Z powyższej dokumentacji archiwalnej wynikało, że sporny łącznik to obiekt budowlany oznaczony nr [...]. Obiekt ten to dwukondygnacyjny budynek (pow. zabudowy 181,18 m2) funkcjonalnie stanowił powiązanie pomiędzy magazynami skór [...](obecnie część budynku według ewidencji budynków nr [...], nie objęta projektem z 1983 r.) a budynkiem nr [...] oddziały: chemiczny - parter i wykańczania dwoin - piętro (obecnie część budynku według ewidencji budynków nr [...]). Patrząc od wschodu, część budynku [...] składająca się z: klatki schodowej (z parteru na piętro), części pomieszczenia "[...] i nieopisanego pomieszczenia (południowy narożnik budynku nr [...]) - obecnie wchodzi w skład budynku nr [...], zlokalizowana jest na dz. nr [...].
Dalej jest część "nadziemna" (łącząca budynki nr [...] i nr [...]), umożliwiająca, przez brak zabudowy parteru, przejazd pod piętrem budynku nr [...], na którym była część pomieszczenia do obmiaru i odleżenia skór ("mierzenie", "pakowanie") i część [...]Ta część budynku jest zlokalizowana nad dz. nr [...]. Z kolei od zachodu, ostatnia część, zlokalizowana na terenie dz. nr [...], która wchodzi obecnie w skład budynku nr [...] to: - na parterze: wydzielona ścianami wentylatornia oraz przestrzeń niezabudowana od południa ograniczona ścianą budynku nr [...] (nieistniejący w 1983 r.), - na piętrze: część pomieszczenia do obmiaru i odleżenia skór ("mierzenie", "pakowanie"). Budynek nr [...] miał dach odrębny od budynku nr [...] (obecnie część budynku nr [...]). Poziom posadzki na gruncie oraz strop nad parterem pomiędzy tymi budynkami też był na różnym poziomie. Zdaniem organu odwoławczego, dokumentacja "Remontu i modernizacji G. nr 1 w B...." z 1983 r., wskazuje, że obiekt budowlany nr [...] był odrębnym budynkiem wielofunkcyjny z łącznikiem, pomiędzy blokiem budynków nr [...], (obecnie budynek nr [...]), a budynkiem "magazynu skór surowych" (obecnie budynek nr [...]).
Budynek nr [...] miał fundamenty, ściany i dach, co w rozumieniu ustawy Prawo budowlane stanowi, że był odrębnym budynkiem. Zdaniem organu odwoławczego, zebrane akta jednoznacznie wskazują, że wystąpiły okoliczności dotyczące konstrukcji budowlanych obejmujących tzw. "łącznik", których Starosta nie uwzględnił. W konsekwencji organ uznał, że dokonana przez Starostę ocena statusu strony w odniesieniu co do przyczyn wznowienia obarczona jest nieprawidłowościami w postaci naruszenia prawa, tj. art. 7, 8, 77 § 1, 80 k.p.a. Pomijając archiwalną dokumentację z 1983 r. organ I instancji błędnie ocenił brak podstawy wznowienia postępowania i błędnie zastosował jako podstawę rozstrzygnięcia przepis art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., w konsekwencji dopuszczając się naruszenia tego przepisu. W przypadku stwierdzenia, że wskazana we wniosku strony, przyczyna wznowienia faktycznie wystąpiła organ zobligowany jest do wydania decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. albo na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. Powyższe naruszenia są natomiast niemożliwe do usunięcia na etapie postępowania odwoławczego.
Wojewoda wskazał, aby przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, organ pierwszej instancji wyeliminował naruszenie prawa związane z pominięciem dokumentacji budowlanej z 1983 r. i przeprowadzi postępowanie na nowo, z zachowaniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), pogłębiania zaufania (art. 8 k.p.a.), swobodnej a nie dowolnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Organ winien odnieść się do całego materiału dowodowego i na nowo go ocenić. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ obowiązany będzie również wziąć pod uwagę opisany w dokumentacji rozbiórkowej z 2019 r. zakres rozbieranego tak zwanego "łącznika" oraz przedstawiony układ konstrukcyjny tego "łącznika" w dokumentacji archiwalnej pn. "Remont i modernizacja G. Nr 1 w B. " z 1983 r. W sprzeciwie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie J. S. (dalej: skarżący, strona) zarzucił zaskarżonej decyzji: 1. naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I Instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, pomimo braku wykazania, aby decyzja ta została wydana z istotnym naruszeniem przepisów postępowania, a nadto wskazanie organowi pierwszej instancji zaleceń co do dalszego prowadzenia postępowania, które nie pozostają w związku z przedmiotem i celem postępowania wznowieniowego;
2. naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 oraz art. 151 k.p.a. poprzez wydanie organowi I instancji zaleceń zmierzających do badania przesłanek wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 lub art. 151 § 2 k.p.a., pomimo niewykazania wadliwości w ustaleniach Starosty dotyczących braku wystąpienia przesłanki wznowienia określonej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. i nie wykazania przez organ odwoławczy zaistnienia nowych okoliczności nieznanych organowi;
3. naruszenie art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. w zw. z art. 148 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i brak uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i umorzenia postępowania w całości, wobec uchybienia przez wnioskodawczynię terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, jako warunku jego skuteczności, ewentualnie: naruszenie art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i brak utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji, pomimo że organ odwoławczy nie wykazał wystąpienia przesłanek określonych w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a, a ustalenia organu pierwszej instancji co do braku nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów były prawidłowe;
4. naruszenie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 149 § 2 k.p.a. i 151 k.p.a. i art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak wykazania związku pomiędzy okolicznością wskazaną przez wnioskodawcę jako podstawa wznowienia, a okolicznościami przyjętymi przez organ odwoławczy za wymagające dalszego badania, a w konsekwencji zastąpienie oceny przesłanki wznowieniowej dotyczącej rzekomego prawa wnioskodawcy do "łącznika" własnymi ustaleniami i wątpliwościami dotyczącymi opisu konstrukcji obiektu w archiwalnej dokumentacji budowlanej, co doprowadziło do nieuzasadnionego rozszerzenia zakresu postępowania wznowieniowego;
5. naruszenie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że dokumentacja archiwalna z roku 1983 może stanowić nowy dowód lub nową okoliczność faktyczną uzasadniającą dalsze prowadzenie postępowania, pomimo że dokumentacja ta od wielu lat znajdowała się w zasobach archiwalnych starostwa, a organ odwoławczy nie wykazał, aby była ona nieznana organowi wydającemu decyzję o pozwoleniu na rozbiórkę w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., a nadto błędne przyjęcie, że dokumentacja dotycząca konstrukcji "łącznika" może stanowić nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody, podczas gdy stan techniczny i konstrukcyjny obiektu był istniejący i znany w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę, a wnioskodawca, będący stroną tego postępowania, nie zgłaszał wówczas żadnych zastrzeżeń co do zakresu rozbiórki ani konstrukcji obiektu;
6. naruszenie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez brak wykazania wadliwości w stanowisku starosty co do braku wystąpienia przesłanki wznowienia postępowania wskazanej przez wnioskodawcę, które uzasadniało odmowę uchylenia decyzji ostatecznej, a jedynie wskazanie przez organ odwoławczy nieobjętych wnioskiem o wznowienie kwestii dotyczących dokumentacji archiwalnej i konstrukcji obiektu, które nie dowodzą istnienia nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.;
7. naruszenie art. 16 § 1 k.p.a. w zw. z art. 149 § 2 k.p.a. poprzez prowadzenie nadzwyczajnego postępowania wznowieniowego w sposób zmierzający do ponownego merytorycznego badania prawomocnej decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę po upływie 7 lat od jej wydania, pomimo braku zbadania wystąpienia przyczyn wznowienia i niewykazania zaistnienia nowych okoliczności faktycznych nieznanych organowi;
8. naruszenie art. 148 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez pominięcie braku zachowania przez wnioskodawcę miesięcznego terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania oraz brak odniesienia się do zgromadzonego materiału dowodowego wskazującego, że rzekome okoliczności powoływane jako podstawa wznowienia były znane wnioskodawcy na długo przed złożeniem wniosku, a przez to pominięcie dokonania przez organ odwoławczy oceny dopuszczalności samego wniosku o wznowienie;
9. naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez uznanie za przesłankę do wznowienia postępowania gołosłownego i nieudowodnionego twierdzenia wnioskodawcy o rzekomo przysługującym mu prawie do części nieruchomości tj. "łącznika", podczas gdy wnioskodawca jednocześnie złożył wniosek do sądu o zasiedzenie tej nieruchomości z dniem 01.02.2025 r. i kwestia ta pozostaje przedmiotem odrębnego postępowania sądowego i nie została dotychczas prawomocnie rozstrzygnięta. Natomiast wg art. 145 §1 pkt 5 k.p.a. nowa okoliczność do wznowienia postępowania musi istnieć w momencie wydawania decyzji, a nie zaistnieć po kilku latach od zakończenia postępowania. W związku z powyższym skarżący wniósł o: - uchylenie zaskarżonej decyzji w całości; - umorzenie postępowania wznowieniowego w całości wobec uchybienia przez wnioskodawczynię terminu do złożenia wniosku o wznowienie, jako warunek jego skuteczności, ewentualnie o: - utrzymanie w mocy decyzji organu I Instancji odmawiającej uchylenia decyzji rozbiórkowej nr [...] z dnia 19.06.2019 r., ewentualnie: - przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ II Instancji; - zwrot kosztów postępowania na rzecz skarżącego według norm prawem przepisanych. Skarżący wniósł również o przeprowadzenie dowodu z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, na potwierdzenie okoliczności wskazanych w treści uzasadnienia, w tym przede wszystkim: - wniosku z dnia 05.03.2025 r. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną starosty nr [...] z dnia 19.06.2019 r. o pozwoleniu na rozbiórkę celem wykazania zgłoszonej przez wnioskodawcę rzekomej nowej okoliczności do wznowienia postępowania tj. rzekomego prawa własności do łącznika; - zażalenia wnioskodawcy z dnia 31.03.2025 r. na postanowienie starosty z dnia 14.03.2025 r. celem wykazania zgłoszonej przez wnioskodawcę rzekomej nowej okoliczności do wznowienia postępowania tj. rzekomego prawa własności do łącznika i uzyskania informacji o tym rzekomym prawie dopiero z dniem 05.02.2025 r.; - wniosku z dnia 15.05.2025 r. o stwierdzenie zasiedzenia przez wnioskodawczynię części łącznika z dniem 01.02.2025 r. celem wykazania sprzecznych twierdzeń wnioskodawczyni w toku postępowania, twierdzeń o rzekomej własności łącznika już od roku 2005, braku prawomocnego stwierdzenia zasiedzenia nieruchomości, braku zaistnienia nowych okoliczności określonych w art. 145 §1 pkt. 5 k.p.a. w momencie wydawania decyzji, uchybienia terminowi na złożenie podania o wznowienie postępowania; - akt sprawy z postępowania o sygn. [...] prowadzonego przez starostę przy wydawaniu decyzji na rozbiórkę nr [...] z dnia 19.06.2019 r. celem wykazania stron postępowania, braku złożenia sprzeciwu, braku ujawnienia nowych dokumentów lub dowodów wskazujących na nowe okoliczności nieznane organowi, zatwierdzonego projektu rozbiórki, opisu i zdjęć konstrukcji oraz stanu budynków. W odpowiedzi na sprzeciw, organ odwoławczy wniósł o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Na wstępie należy wyjaśnić, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 64d § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, z późn. zm.; w skrócie: p.p.s.a.).
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.
W świetle art. 3 § 2a p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają m.in. w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (oraz w sprawach sprzeciwów od postanowień, do których odpowiednie zastosowanie ma przepis art. 138 § 2 k.p.a.). Stosownie bowiem do art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (oraz, odpowiednio, od ww. postanowienia - por. art. 64f p.p.s.a.), nie przysługuje skarga, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.
Zgodnie z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 151a § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Stosownie do art. 151a § 2 tej ustawy, w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw.
Złożony przez skarżącego sprzeciw nie zasługiwał na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja Wojewody z dnia 24 czerwca 2026 r. znak [...] w zakresie objętym kontrolą Sądu nie narusza prawa.
Podkreślenia wymaga, że w niniejszej sprawie przedmiotem oceny Sądu była decyzja organu odwoławczego, wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., czyli decyzja kasatoryjna. Zgodnie z tym przepisem, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Powyższa decyzja nie wypowiada się zatem ostatecznie co do kwestii materialnoprawnych i nie rozstrzyga też o słuszności lub braku wydania przez organ takiego, czy innego rozstrzygnięcia dotyczącego praw lub obowiązków strony. Stwierdza jedynie, że przeprowadzone postępowanie miało wady uniemożliwiające wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia. Innymi słowy, decyzja kasatoryjna powoduje, że - co do meritum sprawy - nie została wydana decyzja ostateczna.
W wyniku rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjnym sprawa wraca do organu I instancji w celu dokonania niezbędnych ustaleń, które są istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczały poza zakres postępowania, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a.
Natomiast zadaniem Sądu rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasatoryjnej jest jedynie ocena, czy w okolicznościach rozpoznawanej sprawy organ odwoławczy słusznie uznał, że zostały w danym przypadku spełnione wymogi do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Powyższe potwierdza brzmienie art. 64e p.p.s.a., zgodnie z którym rozpoznając sprzeciw od decyzji Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o których stanowi art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie bada wówczas kwestii związanych z innymi zagadnieniami natury pozaprocesowej, łączącymi się z oceną legalności wydanego w postępowaniu administracyjnym aktu. Kontrola sądowa, co do zasady, nie obejmuje zatem sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej, odnoszącej się do istoty sprawy (jej przedmiotu), gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. W rzeczywistości bowiem Sąd takim działaniem zastąpiłby organ, podczas gdy zadaniem sądu administracyjnego jest przecież ocena legalności działalności organów, a nie ich zastępowanie w tej działalności.
Sprzeciw nie jest więc środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego, niezwiązanych z regulacją art. 138 § 2 k.p.a. (por.: wyrok NSA z dnia 23 marca 2021 r., II OSK 512/21).
Podkreślenia też wymaga, że o ile skarga w myśl art. 134 p.p.s.a. i art. 145 p.p.s.a. - otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowego zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego oraz norm o charakterze proceduralnym, to art. 64e p.p.s.a. wyraźnie zawęża kontrolę sądową tylko do oceny przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Tym samym, w postępowaniu sądowym nie podlegają weryfikacji zarzuty, dotyczące zastosowania w sprawie przepisów prawa materialnego oraz przepisów procesowych - w zakresie wiążącym się z merytorycznym rozpoznaniem przedmiotowej sprawy administracyjnej. Szersza kontrola sądowa, mająca wpływ na prawa i obowiązki stron w danej sprawie, jest bowiem możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu dla wszystkich stron uczestniczących w danym postępowaniu administracyjnym oraz zrealizowana jest pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego.
Należy bowiem wskazać wyraźnie na art. 64b § 3 p.p.s.a. - zgodnie z którym w postępowaniu wszczętym sprzeciwem od decyzji nie stosuje się przepisu art. 33 p.p.s.a., co oznacza, że w tym postępowaniu stronami są jedynie wnoszący sprzeciw oraz organ administracji, którego decyzji sprzeciw dotyczy - gdyż w związku z takim stanem prawnym, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadnie przyjmuje się, że "art. 64e oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, że określony w tych przepisach zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może obejmować oceny tej decyzji w zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na treść art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym" (zob. wyrok NSA z 7 czerwca 2018 r., II OSK 1319/18, z glosą P. Daniela, OSP 2019, Nr 4, poz. 42; podobnie wyroki NSA: z 21 sierpnia 2018 r., I OSK 2182/18; z 29 sierpnia 2019 r., II OSK 2030/19; z 5 listopada 2019 r., II OSK 3238/19; z 3 grudnia 2019 r., II OSK 3552/19; z 30 września 2020 r., II OSK 1984/20; z 26 listopada 2020 r., II OSK 2831/20; z 16 grudnia 2020 r., II OSK 3076/20; z 16 czerwca 2021 r., II OSK 1091/21; z 8 lutego 2023 r., II OSK 7/23; z 5 września 2023 r., II OSK 1642/23; z 5 marca 2024 r., II OSK 151/24; z 30 października 2024 r., II OSK 2094/24; z 11 grudnia 2024 r., II OSK 2666/24; z 22 stycznia 2025 r., II OSK 2784/24).
Zasadniczo przyjmuje się więc, że przepis art. 64e p.p.s.a. ogranicza zakres kontroli sądu do oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (zob. np. wyrok NSA z 5 września 2019 r., II OSK 2222/19, wyrok NSA z 21 października 2020 r., II OSK 2530/20).
Przenosząc powyższe wywody na realia przedmiotowej sprawy na wstępie należy poczynić kilka uwag ogólnych.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że w kontrolowanej sprawie wnioskiem z 5 marca 2025 r., wnioskodawczyni zwróciła się do Starosty o wznowienie postępowania zakończonego decyzją nr [...] z 19 czerwca 2019 r., o pozwoleniu na rozbiórkę, wskazując na przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.
Postępowanie wznowieniowe, składa się z dwóch etapów, tj. postępowania wstępnego i właściwego postępowania wznowieniowego. W postępowaniu wstępnym bada się jedynie istnienie przesłanek dopuszczalności ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, tj. ostateczność decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym, termin wniesienia wniosku i czy wniosek oparto na ustawowych przesłankach wznowienia. Wynikiem pozytywnej weryfikacji wniosku wznowieniowego jest postanowienie o wznowieniu postępowania, które dopiero stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, które powinno zakończyć się jednym z rozstrzygnięć wymienionych w art. 151 k.p.a. Ten etap postępowania wznowieniowego może się zakończyć bądź to wydaniem decyzji odmawiającej uchylenia decyzji dotychczasowej z uwagi na brak podstaw do jej uchylenia, w tym zwłaszcza z powodu braku istnienia przesłanek wznowieniowych wskazanych w art. 145 § 1 k.p.a., bądź też wydaniem decyzji uchylającej decyzję dotychczasową, gdy takie podstawy do jej uchylenia zostaną stwierdzone, połączonym z wydaniem nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy.
Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję.
W orzecznictwie i literaturze przedmiotu przyjmuje się, że aby uchylić decyzję (postanowienie) objętą wnioskiem o wznowienie postępowania w oparciu o omawiany przepis, muszą łącznie wystąpić trzy elementy. Po pierwsze, muszą się pojawić (wyjść na jaw) nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody, które istniały już w chwili wydania decyzji. Po drugie, powinny być one istotne dla sprawy. Po trzecie, nie mogły być one znane organowi, który wydał decyzję. Nowy dowód w sprawie ma tylko o tyle znaczenie dla wznowienia postępowania, o ile za jego pośrednictwem można wykazać istotne dla sprawy okoliczności. Warunkiem koniecznym zastosowania analizowanej podstawy wznowienia jest, aby owe fakty lub dowody realnie istniały już w czasie wydawania decyzji ostatecznej.
Wskazać w tym miejscu należy, że pojęcie "nowej okoliczności" faktycznej nie jest tożsame z pojęciem nowego dowodu". Okoliczność faktyczna to fakt podlegający stwierdzeniu, natomiast dowód to środek dowodowy służący dokonaniu ustaleń faktycznych. Wznowienie postępowania powinno następować nie tylko z uwagi na wyjście na jaw nowych dowodów, ale także i nowych okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy, przy czym ujawnienie się tych okoliczności może być rezultatem przeprowadzenia dowodów (ujawnienia się dowodów) po wydaniu decyzji, byle by tylko rzecz dotyczyła faktów mających miejsce przed wydaniem decyzji, które są istotne dla sprawy, a nie były znane organowi w momencie jej podejmowania. W art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. posługując się kategorią "nowych okoliczności faktycznych" oraz "nowych dowodów", ustawodawca użył bowiem alternatywy zwykłej, a nie koniunkcji. W rezultacie wznowić postępowanie należy także wtedy, gdy wprawdzie nowe dowody powstaną po wydaniu decyzji, ale ujawnione równocześnie zostaną wynikające z nich nowe istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, o których organ w chwili wydawania decyzji nie wiedział (por. wyrok NSA z 30 stycznia 2026 r., III OSK 1912/25).
Co istotne, przyczyną wznowienia postępowania mogą być tylko okoliczności faktyczne i dowody "nieznane organowi, który wydał decyzję". Nie ma przy tym znaczenia, czy ujawnione okoliczności lub dowody nie były znane organowi w wyniku zaniedbań, czy z innych powodów. Warunkiem wznowienia postępowania jest w tym przypadku jedynie to, aby nowa okoliczność czy dowód miały istotne znaczenie dla sprawy i istniały w dniu wydania decyzji, przy czym nie były znane organowi, który wydał decyzję.
W przedmiotowej sprawie Wojewoda Warmińsko-Mazurski, badając sprawę w postępowaniu odwoławczym od decyzji wydanej po wznowieniu postępowania przez Starostę B. w przedmiocie pozwolenia na rozbiórkę zauważył, że organ I instancji swoje ustalenia oparł wyłącznie na materiale dowodowym stanowiącym postawę wydania decyzji pozwolenia na rozbiórkę 11 obiektów przemysłowych w B. przy ul. [...] (budynki dawnej G. w B.) decyzja Nr [...] z 19 czerwca 2019 r., znak [...]. Według zatwierdzonej powyższą decyzją dokumentacji rozbiórkowej, sporny w przedmiotowej sprawie łącznik miał być rozebrany nie w całości, ale tylko w tej części, w której znajduje się w dz. nr [...] obr [...], m. B.. Na stronie 11 "Dokumentacji Fotograficznej do Projektu Rozbiórki Obiektów Budowanych" podano dane techniczne rozbieranego spornego łącznika:
- - "Zabudowa nad bramowa l-sza kondygnacja".
- - "Powierzchnia zabudowy łącznika w transzy rozbiórkowej składanego wniosku o pozwolenie na roboty rozbiórkowe 3,20 x 11,95 = 38,24 m2".
- - "Dach jednospadowy drewniany kryty papą".
Dokumentacja projektowa sugeruje, że sporny łącznik stanowi cześć budynku oznaczonego nr [...] na rysunku planu rozbieranych budynków (str. 4 Projektu Technicznego Rozbiórki Obiektów Budowlanych), (nr ewidencyjny budynku [...]).
W zaskarżonej do Sądu decyzji Wojewoda Warmińsko-Mazurski zwrócił uwagę na nowy materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu Powiatowego Geodety Powiatu B.: znak [...] oraz w postępowaniu Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...]prowadzonego pod znakiem [...].
Z akt kontrolowanej sprawy wynika, że przy rozpoznawaniu przedmiotowej sprawy Starosta [...] całkowicie pominął dokumentację budowlaną, znajdująca się w zasobach archiwalnych starostwa, która została ujawniona przez Powiatowego Geodetę Powiatu B. w postępowaniu w sprawie sprostowania błędnych danych ewidencyjnych znak [...]. Jest to dokumentacja archiwalna z 1983 r. pn. "Remont i modernizacja G. Nr 1 w B. ".
Z powyższej dokumentacji archiwalnej z 1983 r. wynika m.in., że sporny łącznik to obiekt budowlany oznaczony nr [...]. Obiekt ten to dwukondygnacyjny budynek (pow. zabudowy 181,18 m2) funkcjonalnie stanowił powiązanie pomiędzy magazynami skór [...](obecnie część budynku według ewidencji budynków nr [...], nie objęta projektem z 1983 r.) a budynkiem nr [...] oddziały: chemiczny - parter i wykańczania dwoin - piętro (obecnie część budynku według ewidencji budynków nr [...]). Patrząc od wschodu, część budynku [...] składająca się z: klatki schodowej (z parteru na piętro), części pomieszczenia "[...]i nieopisanego pomieszczenia (południowy narożnik budynku nr [...]) - obecnie wchodzi w skład budynku nr [...], zlokalizowana jest na dz. nr [...].
Dalej jest część "nadziemna" (łącząca budynki nr [...] i nr [...]), umożliwiająca, przez brak zabudowy parteru, przejazd pod piętrem budynku nr [...], na którym była część pomieszczenia do obmiaru i odleżenia skór ("mierzenie", "pakowanie") i część [...]Ta część budynku jest zlokalizowana nad dz. Nr [...]. Z kolei patrząc od zachodu, ostatnia część, zlokalizowana na terenie dz. nr [...], która wchodzi obecnie w skład budynku nr [...] to:
- - na parterze: wydzielona ścianami wentylatornia oraz przestrzeń niezabudowana od południa ograniczona ścianą budynku nr [...] (nieistniejący w 1983 r.),
- - na piętrze: część pomieszczenia do obmiaru i odleżenia skór ("mierzenie", "pakowanie").
Wskazać należy, że przedmiotowa dokumentacja z 1983 r. powstawała jeszcze w latach, w których kompetencje do zatwierdzania dokumentacji innej niż dla budownictwa osób fizycznych miały Wojewódzkie Biura Planowania Przestrzennego i Nadzoru Urbanistyczno-Budowlanego działające w ramach ówczesnych urzędów wojewódzkich. B. w tamtym okresie przynależało do województwa [...] z siedzibą w E.. Z akt kontrolowanej sprawy wynika, że o przedmiotowej dokumentacji z 1983 r. nie posiadał wiedzy właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej w toku postępowania o wydanie decyzji w 2019 r. Takiej wiedzy nie posiadał również organ geodezyjny dokonujący podziału nieruchomości w 2005 r.
W świetle powyższego, wbrew twierdzeniom strony skarżącej, wyżej opisana dokumentacja z 1983 r. nie była badana w postępowaniu z 2019 r. Z akt kontrolowanej sprawy nie wynika aby tak było. Zdaniem Sądu wskazane przez organ odwoławczy okoliczności mogą być istotne dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i winny być przedmiotem pogłębionej analizy i ustaleń stanu faktycznego przez organ I instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji kasacyjnej organ odwoławczy wykazał ważne okoliczności dotyczące konstrukcji budowlanych obejmujących tzw. łącznik, których Starosta nie uwzględnił.
Godzi się zauważyć, że w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że w świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. Oznacza to, że art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie (zob.m.in. wyroki NSA z: 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 132/19; 24 sierpnia 2021 r. sygn. akt II OSK 1484/21).
W świetle powyższych uwag opisany w dokumentacji rozbiórkowej z 2019 r. zakres rozbieranego tak zwanego "łącznika" oraz przedstawiony układ konstrukcyjny tego "łącznika" w dokumentacji archiwalnej pn. "Remont i modernizacja G. Nr 1 w B. " z 1983 r. wymaga porównania i wszechstronnej analizy. Organ odwoławczy musi dysponować ustaleniami i stanowiskiem organu I instancji co do wszystkich okoliczności, które determinują sposób objętego tą decyzją rozstrzygnięcia sprawy, inaczej ponowne rozpoznanie sprawy jest niemożliwe.
W ocenie Sądu, zarzut skarżącego zawarty w uzasadnieniu sprzeciwu sprowadzający się do stwierdzenia, że wyżej wymieniona dokumentacja nie ma istotnego znaczenia dla sprawy, jest na obecnym etapie chybiony i przedwczesny. Badanie, czy dany dowód ma "istotny wpływ" na zmianę decyzji ostatecznej w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., stanowi element merytorycznego etapu postępowania wznowieniowego. Podkreślić należy, że kontrola sądowa decyzji kasacyjnej (w trybie sprzeciwu) jest ściśle ograniczona wyłącznie do zbadania przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie ocenia w tym momencie przyszłego wyniku merytorycznego ani nie waży ostatecznie materiału dowodowego, którego organ I instancji w ogóle jeszcze nie rozpatrzył.
Wskazać w tym miejscu należy, że choć postępowanie wznowieniowe z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. inicjowane jest na wniosek, to z chwilą jego skutecznego wniesienia organ administracji publicznej ma obowiązek dążyć do ustalenia prawdy materialnej. W ramach postępowania administracyjnego zobowiązany jest do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, co expressis verbis wynika z art. 77 § 1 k.p.a. Obowiązek ten służy realizacji - wynikającej z art. 7 k.p.a. - zasady prawdy obiektywnej, nakazującej organowi podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Dotyczy to w takim samym zakresie elementów przedmiotowych jak i podmiotowych sprawy administracyjnej. Wszelkie zaś dowody istotnych okoliczności sprawy muszą zostać utrwalone w aktach. Tylko pod takim warunkiem możliwa jest weryfikacja zupełności i prawidłowości ustaleń organu.
W uchwale NSA z 13 października 2025 r., sygn. akt II FPS 3/25 dotyczącej wykładni tej przesłanki wznowieniowej Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że organ ma obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa. Naczelny Sąd Administracyjny uwypuklił również to, że organ ocenia na podstawie całego zebranego materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. zasada swobodnej oceny dowodów oznacza, że organ podatkowy w ocenie materiału dowodowego nie jest skrępowany żadnymi regułami dowodowymi, a ustaleń faktycznych dokonuje według własnego przekonania, na podstawie wszechstronnie zebranego i przeanalizowanego materiału dowodowego, ważąc jednocześnie wartość dowodową poszczególnych środków dowodowych, wpływ udowodnienia jednej okoliczności na inne okoliczności.
W ocenie Sądu w kontrolowanej sprawie rozstrzygnięcie Wojewody nie stanowiło wyjścia poza granice sprawy, lecz było realizacją obowiązku wszechstronnego zbadania, czy w dacie wydania decyzji ostatecznej istniały dowody nakazujące zmianę pierwotnego rozstrzygnięcia. Celem art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. jest doprowadzenie do zgodności rozstrzygnięcia administracyjnego z rzeczywistym stanem faktycznym, jaki istniał w dniu jego wydawania.
Zdaniem Sądu wytyczne organu odwoławczego zawarte w konstatacji decyzji kasacyjnej są jasne i czytelne. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze organ odwoławczy nie narzucił organowi I instancji sposobu merytorycznego rozpoznania sprawy. Zwrócił jedynie uwagę, aby przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, organ pierwszej instancji wyeliminował naruszenie prawa związane z pominięciem dokumentacji budowlanej z 1983 r. i przeprowadził postępowanie na nowo, z zachowaniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), pogłębiania zaufania (art. 8 k.p.a.), swobodnej a nie dowolnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). W wytycznych wskazano aby organ I instancji odniósł się do całego materiału dowodowego i na nowo go ocenił. Zwrócono uwagę aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy zwrócić uwagę na opisany w dokumentacji rozbiórkowej z 2019 r. zakres rozbieranego tak zwanego "łącznika" oraz przedstawiony układ konstrukcyjny tego "łącznika" w dokumentacji archiwalnej pn. "Remont i modernizacja G. Nr [...] w B. " z 1983 r.
W ocenie Sądu dokonanie wskazanych ustaleń, wymagało podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., gdyż doszło do naruszenia przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. mogłoby skutkować naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Wydanie decyzji kasacyjnej było jedynym legalnym sposobem na to, aby dać wszystkim stronom postepowania możliwość czynnego udziału w ocenie tych dowodów.
Podkreślić należy, że instytucja rozstrzygnięcia kasacyjnego organu drugiej instancji chroni prawo strony do dwukrotnego merytorycznego rozpatrzenia jej sprawy, a więc prawo strony do realizacji wyrażonej w art. 15 k.p.a. i doprecyzowanej w art. 127 k.p.a., zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Postępowanie odwoławcze jest bowiem postępowaniem weryfikującym rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, w którym materiał dowodowy zgromadzony przez organ pierwszej instancji może być uzupełniony, ale jedynie w niezbędnym zakresie, o czym stanowi art. 136 k.p.a., i bez naruszenia zasady dwuinstancyjności. W żadnym natomiast razie, organ odwoławczy nie może zastępować organu pierwszej instancji w prowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia, w tym w szczególności uzupełnienia i gromadzenia nowego materiału dowodowego, ponieważ prowadziłoby to do naruszenia prawa strony do dokonania ich oceny i rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przez organy dwóch instancji.
Odnosząc się do wniosku o przeprowadzenie dowodów z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wskazać należy, że zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd administracyjny może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W kontrolowanej sprawie dokumenty na które powołuje się skarżący znajdują się w aktach sprawy, stanowią więc cześć zgromadzonego materiału dowodowego. Godzi się zauważyć w złączniku do sprzeciwu skarżący nie załączył jakichkolwiek dokumentów wymienionych w swoim wniosku. W świetle powyższego Sąd oddalił wniosek o przeprowadzenie dowodu z dokumentów wymienionych przez skarżącego na s. 3 sprzeciwu.
Końcowo wyjaśnić należy, że decyzja kasatoryjna nie nadaje się do wstrzymania przez sąd administracyjny w trybie art. 61 § 3 p.p.s.a. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w tym akcie. Tymczasem rozstrzygnięcie kasacyjne nie przyznaje żadnych uprawnień ani nie nakłada obowiązków na jej adresata, bowiem obowiązki w nim określone są skierowane do organu administracji publicznej, a nie strony postępowania. Decyzja taka wywołuje wyłącznie skutki procesowe.
Również w orzecznictwie sądów administracyjnych nie ma sporu, że decyzje kasacyjne nie mogą być przedmiotem wstrzymania wykonania na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. (por. postanowienia NSA z dnia 24 stycznia 2014 r., II OZ 34/14; z 8 czerwca 2010 r. II OZ 489/10; z 21 stycznia 2011 r. II OZ 3/11 czy z 30 września 2014 r. II OZ 999/14).
Biorąc pod uwagę powyższe, nie przesądzając w żaden sposób o merytorycznym rozstrzygnięciu sprawy, Sąd, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a., oddalił sprzeciw jako niezasadny.