Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 19 września 2025 r., znak: [...], wydanym na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r. poz. 418 ze zm., dalej: Prawo budowlane) oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm., dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej budynku gospodarczego o wymiarach 2,94 x 4,98 m zlokalizowanego na działce nr [...], obręb ew. Wodna, jednostka ew. U. M., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wstrzymał I. C. budowę tego budynku, informując jednocześnie o możliwości złożenia przez inwestora wniosku o legalizację budynku w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy.
Postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Organ pierwszej instancji przeprowadził w dniu 5 maja 2025 r. kontrolę na terenie działki nr [...], podczas której ustalono, że znajduje się tam obiekt budowlany o konstrukcji stalowej obitej blachą trapezową, parterowy, o wymiarach zewnętrznych 2,94 m x 4,98 m i wysokości od 1,9 do 2,13 m, z dachem jednospadowym ze spadkiem w kierunku zachodnim. Obiekt usytuowany jest w odległości 3,45 m od istniejącego ogrodzenia od strony działki nr [...]. I. C. oświadczyła, że obiekt został wybudowany około 2000 r. W dniu kontroli obiekt nie posiadał drzwi. I. C. oświadczyła, że obiekt stanowi wiatę gospodarczą.
Strony postępowania zostały powiadomione o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie przedmiotowego obiektu. Następnie postanowieniem z dnia 28 maja 2025 r. dopuszczono dowody z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy znak: [...], tj. zdjęcia lotnicze pozyskane od Głównego Geodety Kraju oraz protokół kontroli.
Pismem z dnia 25 czerwca 2025 r. zwrócono się do Starosty [...] w K. o udzielenie informacji, czy w zasobach archiwalnych wydanych pozwoleń na budowę i złożonych zgłoszeń znajduje się sprawa budynku gospodarczego usytuowanego na działce nr [...]. W odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia 30 czerwca 2025 r. Starosta poinformował, że brak jest spraw dotyczących takiego obiektu budowlanego. Ponadto w piśmie z U. Gminy w U. z dnia 1 lipca 2025 r. wskazano, że w posiadanych rejestrach nie odnaleziono sprawy takiego obiektu. Następnie zwrócono się do U. Miejskiego w U. o przesłanie wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania dla działki nr [...].
Zawiadomieniem z dnia 12 sierpnia 2025 r. strony zostały poinformowane o zakończeniu postępowania dowodowego i o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym, przeglądania akt sprawy, a przed wydaniem decyzji, o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.
Analiza danych uzyskanych podczas przeprowadzonej kontroli pozwoliła organowi pierwszej instancji na stwierdzenie, że obiekt stanowi budynek gospodarczy, a nie - jak wskazała I. C. - wiatę gospodarczą. W dniu kontroli faktycznie nie było zamontowanej bramy w przedmiotowym obiekcie. Biorąc pod uwagę sposób zabezpieczenia przedmiotów składowanych wewnątrz, należy uznać, że brama ta została zdemontowana wyłącznie na potrzeby przeprowadzenia kontroli, dodatkowo na obiekcie były zamontowane zawiasy. Dlatego też uznano, że obiekt stanowi budynek gospodarczy.
W ocenie organu zgromadzony materiał dowodowy pozwala stwierdzić, że sporny budynek zrealizowano w okresie pomiędzy 7 czerwca 2015 r. a 20 maja 2017 r. (daty wykonania zdjęć fotogrametrycznych lotniczych; na zdjęciu z 2015 r. brak widocznego obiektu, natomiast na tym z 2017 r. obiekt już jest; brak jest zdjęć pośrednich). Wobec powyższego wskazanie I. C., że obiekt powstał około 2000 roku jest błędne, gdyż zdjęcia jasno wskazują przedział czasu, w którym obiekt powstał.
Organ wskazał, że rozpatrując sprawę, sprawdza, czy obiekt powstał zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie rozpoczęcia budowy, natomiast doprowadzenie do zgodności z przepisami następuje na podstawie przepisów obowiązujących w chwili rozstrzygania. Przepisy dotyczące budowy budynków gospodarczych określone w ustawie Prawo budowlane ulegały zmianom w czasie, gdy powstał obiekt. Biorąc pod uwagę, że nie istnieje możliwość ustalenia konkretnej daty budowy, wzięto pod uwagę przepisy najmniej restrykcyjne obowiązujące we wskazanym okresie. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409) w treści nadanej ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 443) pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, w tym garaży, altan oraz przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki.
Zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 budowa, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2, wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. W myśl przepisów obowiązujących w czasie wykonywania spornego obiektu roboty budowlane można było rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Pod pojęciem budowy należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego (art. 3 pkt. 6). W związku z tym, że obiekt posiada powierzchnię zabudowy 14,64 m2 inwestor przed wykonaniem robót budowlanych zobowiązany był dokonać ich zgłoszenia. W związku z tym, że zgłoszenie nie zostało dokonane, budowa została wykonana w warunkach samowoli budowlanej.
Organ wyjaśnił, że w świetle obowiązujących przepisów, gdy inwestor samowolnie wykonuje roboty budowlane bez wymaganego zgłoszenia, których skutkiem jest budowa obiektu, organ nadzoru budowlanego zobligowany jest do przeprowadzenia postępowania w oparciu o art. 48 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. W myśl tego przepisu organ wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia. Zgodnie z art. 48 ust. 5 Prawa budowlanego postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy. Zgodnie z art. 48a Prawa budowlanego inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może złożyć wniosek o legalizację w terminie 30 dni od dnia doręczenia niniejszego postanowienia. Powyższy wniosek można wycofać do dnia wydania decyzji o legalizacji. W przypadku złożenia wniosku o legalizację organ nadzoru budowlanego w myśl art. 48b ust. 1 nałoży w drodze postanowienia obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych w terminie nie krótszym niż 60 dni od dnia doręczenia tego postanowienia.
Następnie w przypadku przedłożenia dokumentów legalizacyjnych organ sprawdzi ich kompletność, w tym kompletność projektu budowlanego oraz zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami ustawy, w tym zgodność z przepisami techniczno-budowlanymi. Jeżeli w wyniku sprawdzania przedłożonych dokumentów organ stwierdzi nieprawidłowości, w formie postanowienia nałoży obowiązek usunięcia ich w określonym terminie. W razie stwierdzenia braku nieprawidłowości lub wykonania postanowienia organ wyda postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej, której wysokość, w myśl art. 49d ust. 1 pkt 2 lit. a/, wyniesie 5 000 zł. W razie uiszczenia opłaty legalizacyjnej, zgodnie z art. 49 ust. 4 pkt 1, organ wydaje decyzję o legalizacji, która zatwierdza projekt budowlany albo projekt zagospodarowania działki lub terenu.
Organ poinformował ponadto, że zgodnie z art. 49e ustawy Prawo budowlane w przypadku: 1) niezłożenia wniosku o legalizację w wymaganym terminie;
- 2) wycofania wniosku o legalizację;
- 3) nieprzedłożenia, w wyznaczonym terminie, dokumentów legalizacyjnych;
- 4) niewykonania, w wyznaczonym terminie, postanowienia o usunięciu nieprawidłowości w dokumentach legalizacyjnych;
- 5) nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej w wyznaczonym terminie;
- 6) kontynuowania budowy pomimo postanowienia o wstrzymaniu budowy, zobligowany będzie do wydania decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego.
Postanowieniem z dnia 29 grudnia 2025 r., znak: [...], wydanym po rozpatrzeniu zażalenia I. C., Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: LWINB) utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji.
LWINB podkreślił, że zasadniczą dla rozstrzygnięcia sprawy kwestią jest kwalifikacja przedmiotu postępowania z punktu widzenia przepisów Prawa budowlanego.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że ocena, czy zaistniała samowola budowlana, dokonywana jest zawsze według przepisów prawa budowlanego obowiązujących w dacie wykonania robót budowlanych. Powyższe oznacza, że organy nadzoru budowlanego, oceniając zaistnienie samowoli budowlanej, mają obowiązek sięgnięcia do przepisów Prawa budowlanego obowiązujących w dacie realizacji obiektu. Odrębnym zagadnieniem jest natomiast przyjęcie właściwego trybu postępowania sanacyjnego, tj. trybu legalizacyjnego albo trybu naprawczego. W ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że sama okoliczność, czy dany obiekt stanowi samowolę budowlaną, podlega ocenie z daty jego budowy (realizacji), natomiast możliwość legalizacji oceniana jest na datę wydawania decyzji w procedurze sanacyjnej (zob. wyroki NSA: z 3 marca 2020 r., II OSK 184/19, z 29 września 2018 r., II OSK 109/18).
Organ odwoławczy podzielił stanowisko PINB w K. w zakresie ustalenia daty realizacji spornego obiektu budowlanego. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w szczególności pozyskane zdjęcia lotnicze, pozwala na jednoznaczne określenie okresu, w którym doszło do wykonania obiektu, tj. pomiędzy 7 czerwca 2015 r. a 20 maja 2017 r. Analiza porównawcza fotografii z kolejnych lat potwierdza prawidłowość ustaleń organu pierwszej instancji oraz wskazuje, że przyjęta przez ten organ data realizacji budynku znajduje oparcie w obiektywnych i wiarygodnych dowodach. W konsekwencji organ odwoławczy nie znalazł podstaw do zakwestionowania dokonanych ustaleń w tym zakresie.
Odnosząc się do kwalifikacji przedmiotowego obiektu, LWINB wskazał, że w myśl art. 29 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowalnego obowiązującego w czasie realizacji przedmiotowego obiektu tj. pomiędzy 7 czerwca 2015 r. a 20 maja 2017 r. nie wymagała decyzji o pozwoleniu na budowę natomiast wymagała zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 ust. 1 pkt 1, budowa wolnostojących parterowych budynków gospodarczych, w tym garaży, altan oraz przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie mogła przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki.
Zdaniem LWINB, z takim budynkiem gospodarczym mamy do czynienia w niniejszej sprawie, zaś zarzut skarżącej dotyczący błędnej i nieodpowiadającej przepisom prawa kwalifikacji obiektu uznać należy za nieuzasadniony. Z protokołu kontroli przeprowadzonej w dniu 5 maja 2025 r. (dokumentującego wygląd spornego obiektu), jak i wymiarów obiektu, kształtu oraz faktu trwałego związania z gruntem wynika, że jest to budynek pełniący funkcję gospodarczą. Skoro zatem sporny obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych (ściany) oraz posiada dach, to niewątpliwie odpowiada cechom budynku. Zgodnie bowiem z definicją budynku (art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego), jest to obiekt budowlany trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, posiadający fundamenty i dach. Te wszystkie elementy posiada sporny budynek gospodarczy, przy czym organ odwoławczy podzielił ustalenia PINB w K. o trwałym jego związaniu z gruntem.
W trwałym związaniu z gruntem nie chodzi bowiem o istnienie umieszczonych w ziemi fundamentów, ale o stabilność konstrukcji opierającej się warunkom atmosferycznym, posadowionej w sposób wykluczający łatwe przemieszczenie. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, o trwałym związaniu obiektu budowlanego z gruntem przesądzają przede wszystkim jego cechy konstrukcyjne, wskazujące, że nie jest on przeznaczony do przenoszenia. Tym cechom trwałości konstrukcji, zdaniem organu odwoławczego, sporny obiekt odpowiada. Nie ma zatem przeszkód do zakwalifikowania go jako budynku, bowiem - jak wyżej wskazano - nie nazwa, ale cechy obiektu przesądzają o tej kwalifikacji (por. wyrok NSA z dnia 12 listopada 2015 r., II OSK 573/14 oraz wyrok WSA w Białymstoku z dnia 17 stycznia 2017 r., II SA/Bk 590/16).
Według LWINB stanowisko skarżącej, że przedmiotowy obiekt stanowi wiatę gospodarczą, bowiem nie posiada ścian osłonowych ze wszystkich stron, przez co nie można go uznać za wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, abstrahuje od okoliczności niniejszej sprawy. Nie można uznać, że w sprawie mamy do czynienia z wiatą. Uwidoczniony na zdjęciach wykonanych podczas kontroli z dnia 5 maja 2025 r. (k. nr 20 akt I instancji) obiekt pozwala w pełni zakwalifikować go jako budynek. Jest bowiem związany z gruntem poprzez ściany pełniące funkcję nośną, posiada dach, wszystkie przegrody oddzielają go z każdej strony od otoczenia, mimo że z jednej strony ściana nie została wypełniona bramą czy drzwiami garażowymi. Brak bram czy drzwi garażowych w jednej ścianie nie czyni z budynku wiaty, w szczególności wobec stwierdzenia innych cech tego obiektu odróżniających go od wiaty. Cechą wyróżniającą obiektu będącego wiatą jest jej wsparcie na słupach, stanowiących elementy konstrukcyjne wiążące wiatę z podłożem. Przedmiotowy obiekt nie posiada tych cech. W tym zakresie kwalifikacja przedmiotowego obiektu przez organ I instancji była prawidłowa (por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2024 r., II OSK 2083/22).
LWINB stwierdził dodatkowo, że w świetle powołanych wyżej przepisów Prawa budowlanego, obowiązujących zarówno w dacie realizacji przedmiotowego budynku jak i obecnie, powierzchnia zabudowy wynosząca 35 m2 jest graniczną powierzchnią, do której można budować wolnostojące parterowe budynki gospodarcze bez pozwolenia na budowę. Inwestor, realizując budowę przedmiotowego budynku o powierzchni zabudowy wynoszącej 14,64 m2, zobowiązany był dokonać zgłoszenia do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej, czego nie uczynił. Prawidłowo zatem postępowanie zostało wszczęte i przeprowadzone w trybie legalizacyjnym, określonym w przepisie art. 48 Prawa budowlanego, który może znaleźć zastosowanie zarówno do sytuacji, w której obiekt budowlany został już wybudowany, jak i do sytuacji, w której obiekt budowlany jest w trakcie budowy. Przesłanką wszczęcia postępowania z art. 48 Prawa budowlanego jest brak wymaganego prawem - w momencie trwania budowy - zgłoszenia.
Reasumując, w ocenie organu odwoławczego, PINB w K. zebrał wyczerpująco cały materiał dowodowy, rozważył go i poddał ocenie zgodnie z regułami wynikającymi z przepisów art. 7 k.p.a., art..8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. Ustalił dokładnie stan faktyczny i wyjaśnił wszystkie istotne okoliczności niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy, mając na względzie treść mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa. Z treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że organ I instancji wziął pod uwagę wszystkie okoliczności prawne i faktyczne sprawy.
Odnosząc się do zawartego w zażaleniu wniosku skarżącej o wyłączenie PINB w K. od udziału w prowadzonym postępowaniu, LWINB wskazał, że po rozpatrzeniu wniosków I. C. z dnia 20 kwietnia 2024 r. oraz z dnia 16 listopada 2024 r. postanowieniem z dnia 24 maja 2024 r. oraz postanowieniem z dnia 7 stycznia 2025 r. odmówił wyłączenia organu. W uzasadnieniu tych postanowień stwierdzono brak podstaw formalnych do wyłączenia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. od udziału w postępowaniu dotyczącym obiektów budowlanych zlokalizowanych na działce nr [...], obręb W., gmina U..
W skardze na postanowienie LWINB I. C. zarzuciła:
- I. naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenie:
- 1) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego oraz niewyczerpujące zebranie i błędne rozpatrzenie całości materiału dowodowego m.in. przez błędne ustalenie, że wiata gospodarcza jest budynkiem gospodarczym nie zaś budowlą;
- 2) art. 8 k.p.a. poprzez nieprzyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz naruszenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa, w szczególności poprzez pobieżne uznanie, że wiata jest budynkiem nie zaś budowlą;
- 3) art. 8 i 124 § 2 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonego postanowienia z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, w szczególności poprzez pominięcie i pomieszanie istotnych faktów, w tym dowolne, a nie swobodne uznanie, że drzwi zostały zdemontowane na potrzeby kontroli oraz że wiata jest budynkiem;
- 4) art. 7a k.p.a. poprzez niezastosowanie go i nierozstrzygnięcie wątpliwości prawnej na korzyść strony w sytuacji, w której w sposób niepodważalny występują wątpliwości co do treści normy prawnej oraz definicji wiaty budowlanej - co potwierdza chociażby wprowadzenie przez ustawodawcę definicji legalnej wiaty w art. 3 pkt 5b ustawy Prawo budowlane;
- II. naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez błędne przyjęcie, że doszło do samowoli budowlanej w sytuacji, w której zgromadzony materiał dowodowy jest niekompletny, nierzetelny oraz w sytuacji, w której rzeczywisty stan faktyczny oparty na prawdzie i rzetelnie przeprowadzonym postępowaniu dowodowym powinien doprowadzić do wniosku, że obiekt budowlany, którego dotyczy sprawa, jest budowlą, tj. wiatą gospodarczą.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości decyzji organów obu instancji oraz o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.
W piśmie z dnia 13 kwietnia 2026 r. skarżąca dodała zarzut naruszenia art. 29 ust. 1 pkt 2c Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie, co skutkowało błędnym uznaniem, że wzniesienie wiaty wymagało zgłoszenia, naruszenia art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię pojęcia "budynek" i przyjęcie, że sporny obiekt jest budynkiem, podczas gdy nie jest trwale związany z gruntem oraz nie jest wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych (lekkie metalowe wypełnienia pełniące funkcję osłonową, a nie nośną), a także naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez pominięcie możliwego okresu powstania obiektu (2017) oraz jego specyficznych parametrów technicznych (brak fundamentów).
Zdaniem skarżącej, kluczowe w sprawie jest poddanie analizie prawnej problemu wiaty jako budowli, a nie budynku. Bez wątpienia problem ten był tak istotny, że ustawodawca ustawą z dnia 4 grudnia 2025 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw wprowadził z dniem 7 stycznia 2026 r. do obrotu prawnego definicję wiaty, zgodnie z którą wiata to budowla nie w pełni wydzielona z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, która jest trwale związana z gruntem, posiada fundamenty i dach. Dojść zatem należy do jedynego słusznego wniosku, zgodnie z którym przed dniem 7 stycznia 2026 r. pozostawały wątpliwości co do treści normy prawnej i kwalifikacji co jest wiatą, a co nie. W związku z tym organ winien zastosować art. 7a k.p.a. i wątpliwości co do przedmiotowego budynku rozstrzygnąć na korzyść strony. Nie uczynił jednakże tego ani organ I instancji, ani organ II instancji.
Ponadto zarówno organ I, jak i organ II instancji nie dokonały rzetelnej analizy dokumentów oraz stanu faktycznego. W treści postanowienia widoczne jest, że organy budują argumentację pod konkretną tezę. Zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy jasno wskazuje, że obiekt budowlany poddany kontroli jest wiatą gospodarczą. Na daty wydawania postanowień w ustawie Prawo budowlane ustawodawca me zawarł definicji wiaty, a nadto przepisy tej ustawy nie odsyłały do żadnego innego aktu normatywnego zawierającego przedmiotową definicję, stąd należało opierać się na zakresie semantycznym tego pojęcia w języku potocznym. Obiekt budowalny kwalifikowany jako wiata winien być trwale związany z gruntem. Trwałe związanie obiektu z gruntem determinowane jest zaś jego konstrukcją techniczną, przy czym chodzi o powiązanie w sensie fizycznym. Chodzi zatem o takie posadowienie obiektu, które gwarantuje mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, jakimi są siły przyrody, które mogłyby go zniszczyć albo spowodować jego przemieszczenie lub przesunięcie w inne miejsce.
Należy przy tym zaznaczyć, że związanie obiektu z gruntem często rozumie się w ten sposób, iż ma on fundamenty, choć - jak wskazuje Sąd Najwyższy - nie są one wymagane. Można zatem stwierdzić, że ustawodawca nie odszedł od tego właśnie zdefiniowania wiaty. Wskazać należy, że wiata nie jest budynkiem w rozumieniu art. 3 pkt 2 u.p.b., ale budowlą. Może być kwalifikowana również jako obiekt małej architektury. Nie powinna być natomiast kwalifikowana jako budynek, a tym bardziej jako budynek gospodarczy. Nie wymaga ani uzyskania pozwolenia na budowę ani dokonania zgłoszenia zamiaru wykonywania robót budowlanych, budowa wiat przystankowych i peronowych, a także sytuowanych na działce, na której znajduje się budynek mieszkalny lub przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe wiat o powierzchni do 50 m2. Z taką wiatą mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Wbrew błędnym twierdzeniom organów, wiata jest konstrukcją lekką, nieposiadającą instalacji, do tego otwartą.
Organ, wydając przedmiotowe postanowienie, nie opiera się nawet na cząstkowym materiale dowodowym. Twierdzenie to jest oparte na nieznajdującym potwierdzenia w niczym stwierdzeniu, że wiata miała zdemontowane drzwi na czas kontroli. W tym miejscu należy się pochylić nad odpowiedzią na pytanie czy możliwe byłoby zamontowanie jakiejkolwiek bramy na przedmiotowej budowli. "Zawiasy", o których wspominają organy, są zardzewiałe i w złym stanie technicznym, montaż bramy na nich zatem byłby niezwykle trudny, jak i stanowczo ryzykowny. Organy w tym miejscu tworzą stan faktyczny zamiast go badać, ponieważ nie odnoszą się do zasad logicznego myślenia, a jedynie wskazują, że zawiasy dają możliwość zmiany przeznaczenia budynku. Sam fakt niesprawnych zawiasów nie może przesądzać o odpowiedzialności strony i zmianie przeznaczenia budowli w budynek, gdyż fizycznie strona nie jest w stanie wykorzystywać rzeczonej wiaty jako budynku.
Według skarżącej, organ II Instancji wręcz tworzy normy prawne nieznane ustawie ani intencjom ustawodawcy, twierdząc, że "cechą wyróżniającą obiektu będącego wiatą jest jej wsparcie na słupach stanowiących elementy konstrukcyjne wiążące wiatę z podłożem, co jest absurdalnym niedopatrzeniem sprzecznym z nową definicją wiaty, która stanowi odzwierciedlenie wykładni intencjonalnej przepisów wcześniejszych. Wiata bowiem nie musi być wsparta na słupach. Organy zdają się zapominać, że nie każda konstrukcja posiadająca fundamenty i dach jest budynkiem, a w przedmiotowej sytuacji trudno mówić, że mamy od czynienia z budynkiem.
Niezależnie od powyższego skarżąca wskazała na konflikt pomiędzy nią a Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w K., który w ocenie strony miał wpływ na wydanie niekorzystnego dla niej rozstrzygnięcia. I. C. kierowała liczne skargi na PINB w K. M. K.. Obecnie przed Prokuraturą Rejonową w K. pod sygn. akt: [...] toczy się postępowanie z zawiadomienia I. C. o podejrzeniu popełnienia przestępstwa przez organ. Natomiast organ zarzuca skarżącej, że go pomawia. We wskazanej sprawie skarżąca była już nawet przesłuchiwana. Te okoliczności, w ocenie skarżącej, stanowią podstawę wyłączenia organu od rozpoznawania tej sprawy.
W odpowiedzi na skargę LWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zwarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej: p.p.s.a.).
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga jest niezasadna. Zaskarżone postanowienie nie narusza prawa.
Przedmiotem sporu jest kwalifikacja prawna obiektu uznanego przez organy obu instancji za budynek garażowo-gospodarczy, zaś przez skarżącą – za wiatę.
Rozstrzygnięcie tego zagadnienia ma kluczowe znaczenie, ponieważ determinuje prawne konsekwencje posadowienia spornego obiektu na działce nr [...], obręb ew. Wodna, jednostka ew. U. M..
Regulacja skutków samowoli budowlanych jest konsekwencją obowiązującej w Prawie budowlanym generalnej zasady, wyrażonej w art. 28 ustawy Prawo budowlane, przewidującej, że roboty budowlane można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę, z wyjątkami przewidzianymi w art. 29-31. To stan faktyczny konkretnej sprawy, z którego wynika, że inwestor pomimo obowiązku nie dokonał zgłoszenia bądź nie uzyskał pozwolenia na budowę obiektu, dopuszczając się tym samym samowoli budowlanej, stanowi przesłankę do orzekania przez organy nadzoru budowlanego. W tej sytuacji najistotniejszą kwestią jest kwalifikacja prawnobudowlana zabudowy i jej ocena z punktu widzenia wymogów Prawa budowlanego.
Mają przy tym racje organy obu instancji, że naruszenia Prawa budowlanego powinny być oceniane według przepisów obowiązujących w dacie popełnienia naruszenia prawa, natomiast zastosowanie przepisów dotyczących usuwania skutków naruszenia uzależnione jest od okoliczności konkretnej sprawy, z zachowaniem zasady, że organy wydają decyzje według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie rozstrzygania sprawy. Istotne jest bowiem rozróżnienie samego zdarzenia prawnego, jakim jest samowola budowlana, od jej likwidacji (zob. zamiast wielu uchwała NSA z 16 grudnia 2013 r., II OPS 2/13). Ustalenia, czy będące przedmiotem postępowania roboty budowlane podlegały reglamentacji Prawa budowlanego, w tym czy na ich wykonanie konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę, dokonanie zgłoszenia, czy też można ich było dokonać bez dopełnienia którejkolwiek z tych formalności, należy zatem dokonywać na podstawie przepisów obowiązujących w okresie wybudowania danego obiektu.
W niniejszej sprawie – wbrew oświadczeniu skarżącej, że obiekt powstał około roku 2000 – nie ma wątpliwości, że powstał on znacznie później – tj. w przedziale czasowym od 7 czerwca 2015 r. do 20 maja 2017 r. (daty wykonania fotogrametrycznych lotniczych zdjęć zamieszczonych w aktach organu pierwszej instancji). Dla oceny naruszenia Prawa budowlanego miarodajne są zatem przepisy w brzmieniu obowiązującym w tym okresie.
Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409) w wersji nadanej ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 443) pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, w tym garaży, altan oraz przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Zgodnie zaś z art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego budowa, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2, wymaga zgłoszenia właściwemu organowi.
Z kolei nie wymaga dokonania zgłoszenia budowa wiat o powierzchni zabudowy do 50 m2, sytuowanych na działce, na której znajduje się budynek mieszkalny lub przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe, przy czym łączna liczba tych wiat na działce nie może przekraczać dwóch na każde 1000 m2 powierzchni działki (art. 29 ust. 1 pkt 2c Prawa budowlanego).
Bezsporne jest, że będący przedmiotem postępowania obiekt posiada powierzchnię zabudowy 14,64 m2 oraz że inwestor przed jego wzniesieniem nie dokonał zgłoszenia. Jego kwalifikacja jako budynku gospodarczego bądź wiaty jest kluczowa w sprawie, ponieważ pierwsza determinuje uruchomienie postępowania w sprawie samowoli budowlanej, o której mowa w art. 48 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, tj. budowy budynku bez wymaganego prawem zgłoszenia, druga zaś zwalania sprawcę od odpowiedzialności za samowolę budowlaną.
Sąd nie ma wątpliwości, że – mając na uwadze konstrukcję i wygląd obiektu – organy prawidłowo zakwalifikowały go jako budynek garażowo-gospodarczy, na którego wzniesienie – w dacie budowy – było wymagane dokonanie zgłoszenia.
W przepisach Prawa budowlanego obowiązujących w okresie budowy spornego obiektu nie zdefiniowano pojęcia wiaty. Zgodnie z definicją słownikową języka polskiego na gruncie Prawa budowalnego przyjmowano, że wiata to lekka budowla w postaci dachu wspartego na słupach (https://sjp.pwn.pl/). W orzecznictwie sądowym wskazywało się przy tym, że podstawowymi cechami wiaty są wsparcie danej budowli na słupach stanowiących podstawowy element konstrukcyjny i wiążący budowlę trwale z gruntem oraz brak trwałych ścian. Podstawowe cechy obiektu (budowli) pozwalające na uznanie go za wiatę to posiadanie fundamentów, dachu, nieposiadanie ścian oraz posadowienie budowli na słupach (zob. wyroki NSA: z 9 stycznia 2019 r., II OSK 3465/18 i z 16 lutego 2016 r., II OSK 1481/14). Od budynku odróżnia ją przede wszystkim to, że wiata pozbawiona jest wszystkich albo większości przegród zewnętrznych, a także najczęściej jej podstawowym elementem konstrukcyjnym (konstrukcją nośną), na którym osadzony jest dach, są słupy wiążące budowlę z gruntem (zob. wyrok NSA z 23 maja 2023 r., II OSK 1769/20).
Co więcej częściowe wyposażenie w ściany nie zmienia charakteru obiektu jako wiaty jedynie wówczas, jeżeli nie stanowią one elementu konstrukcyjnego, a konstrukcja nadal pozostaje słupowa, gdy funkcję nośną spełniają słupy, nie ściany. (zob. wyrok NSA z 18 stycznia 2024 r., II OSK 2083/22). Podsumowując, za podstawowe cechy wiaty orzecznictwo sądowe konsekwentnie uznało wsparcie danej budowli na słupach stanowiących podstawowy element konstrukcyjny i wiążący budowlę trwale z gruntem oraz brak trwałych ścian. Jednocześnie podkreślało, że cecha "trwałego związania z gruntem" sprowadza się do posadowienia obiektu budowlanego na tyle trwale, aby zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie w inne miejsce.
Zatem organ odwoławczy, pisząc w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia o słupach jako częściach składowych, na których opiera się konstrukcja wiaty, nie postąpił – jak twierdzi skarżąca – nieracjonalnie, ale przeciwnie – odwołał się do bogatego dorobku orzecznictwa sądowego w tej kwestii (zob. zamiast wielu: wyrok NSA z 15 maja 2025 r., II OSK 857/24; wyrok NSA z 18 stycznia 2024 r., II OSK 2083/22; wyrok NSA z 23 maja 2023 r., II OSK 1769/20; wyrok WSA w Łodzi z 9 kwietnia 2026 r., II SA/Łd 53/26; wyrok WSA w Gdańsku z 4 marca 2026 r., II SA/Gd 702/25; wyrok WSA w Poznaniu z 5 listopada 2025 r., IV SA/Po 696/25).
Sporny obiekt służy do przechowywania (fotografia wnętrza budynku – k. 181 akt adm.). Jest trwale związany z gruntem, ponieważ niewątpliwie jest posadowiony na gruncie na tyle trwale, aby zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie w inne miejsce. Obiekt nie musi mieć fundamentu, nie musi być wkopany w głąb ziemi, by być trwale związany z gruntem. Obiekt posiada dach oraz trzy przegrody budowlane (ściany) wydzielające go z przestrzeni, na których opiera się on konstrukcyjnie. Już sama ta cecha wyklucza przyjęcie, że sporny obiekt jest wiatą, ponieważ wiata pozbawiona jest wszystkich albo większości przegród zewnętrznych. Tymczasem sporny obiekt nie posiada jedynie jednej przegrody (ściany). Wymienione wyżej cechy czynią sporny obiekt budynkiem garażowo-gospodarczym i nie pozwalają na zakwalifikowanie go jako wiaty. Dodatkowo nie sposób pominąć, że skoro w miejscu na czwartą przegrodę budowlaną zamontowane są zawiasy umożliwiające montaż drzwi, to obiekt był zaprojektowany jako konstrukcja zamknięta.
Podane przez skarżącą w piśmie z 13 kwietnia 2026 r. orzeczenie NSA z 8 stycznia 2019 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 1533/18 (k. 27 akt sądowych), w którym – według skarżącej – Sąd miał uznać, że jeśli obiekt nie jest zamknięty ze wszystkich stron, to jest wiatą, nie istnieje.
Wbrew zarzutowi skargi, organy nie dopuściły się naruszenia art. 7a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ.
Zastosowanie art. 7a § 1 k.p.a. i rozstrzyganie na jego podstawie na korzyść strony może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy wystąpią niedające się usunąć wątpliwości co do wykładni przepisów stosowanego prawa. Powyższa zasada może być stosowana w ostateczności - w sytuacji, gdy pomimo zastosowania różnych metod wykładni przepisów nadal pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej.
W niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Okoliczność, że w dacie wzniesienia spornego budynku nie obowiązywała jeszcze legalna definicja wiaty, nie jest równoznaczna z wystąpieniem niedających się usunąć wątpliwości co do wykładni przepisów stosowanego prawa. Przeciwnie, w świetle niewadliwych ustaleń faktycznych i w kontekście bogatego i ugruntowanego orzecznictwa sądowego w sprawach, których kwestią sporną była kwalifikacja obiektu jako wiaty, wykładnia językowa, celowościowa i systemowa stosowanych przez organy w niniejszej sprawie przepisów nie budzi żadnych wątpliwości. Będący przedmiotem postępowania obiekt stanowi budynek gospodarczo-garażowy, na wzniesienie którego w dacie budowy było wymagane zgłoszenie, którego skarżąca nie dokonała. Popełniła tym samym samowolę budowlaną sankcjonowaną przez art. 48 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Uznanie spornego obiektu za wiatę stanowiłoby obejście prawa.
Prawidłowe było zatem wstrzymanie budowy na podstawie wyżej wymienionego przepisu obowiązującego w datach orzekania przez organy obu instancji oraz poinformowanie skarżącej o możliwości zalegalizowania samowoli, a także o prawnych konsekwencjach braku jej legalizacji.
Konflikt skarżącej z osobą pełniącą funkcje organu nadzoru budowlanego, w tym wydane przez tę osobę niekorzystne rozstrzygnięcia w innych sprawach, same w sobie nie mogą stanowić podstawy wyłączenia organu od rozpatrzenia sprawy. Ponadto wydane w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji zostało zweryfikowane w toku kontroli instancyjnej przez organ odwoławczy.
Mając na uwadze powyższe, Sąd oddalił skargę jako bezzasadną na podstawie art. 151 p.p.s.a.