Wyrok WSA w Łodzi z 17 lipca 2026 r., II SA/Łd 580/25

Uzasadnienie

Decyzją z 6 czerwca 2025 r., nr 119/2025, znak: WOP.7721.25.2025.ATK Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r., poz. 572 - dalej w skrócie "k.p.a."), pkt 1 - utrzymał w mocy w części merytorycznej decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z 23 grudnia 2024 r., nr 863/2024, o nałożeniu na Ł. W., D. W. i K. U. obowiązku sporządzenia i przedstawienia czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - uwzględniającego wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem - dotyczącego budynku inwentarskiego typowego WB 3336, użytkowanego obecnie jako budynek mieszkalny jednorodzinny, usytuowanego na nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...] (dz. nr [...], obr. [...]) w terminie do 30 kwietnia 2025 r.; pkt 2 - zmienił termin wykonania obowiązku do 31 sierpnia 2025 r.

Organ drugiej instancji przedstawił stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że 28 lipca 2020 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi wpłynęło pismo K. U. z wnioskiem o przeprowadzenie kontroli prac remontowo-budowlanych prowadzonych przez Ł. W., pomimo sprzeciwu pozostałych stron, na wspomnianej wyżej nieruchomości, której współwłaścicielami po 1/3 części są K. U., Ł. W. i D. W. W wyniku przeprowadzonych 24 lutego 2020 r. czynności kontrolnych, stwierdzono, iż na nieruchomości zlokalizowane są budynki: mieszkalny jednorodzinny, budynek gospodarczy oraz budynek garażowy - siedlisko gospodarstwa rolnego. Budynek gospodarczy zlokalizowany jest przy północnej ścianie budynku mieszkalnego (przylega do niego). Jego pierwotną funkcją była funkcja inwentarska - obora wraz z kotłownią (węgiel, drzewo).

W toku postępowania organ ustalił, że Ł. W. latem 2017 r. uzyskał ustną zgodę od współwłaścicielek na zaadoptowanie dawnej obory na cele mieszkalne, a następnie 15 grudnia 2017 r. uzyskał decyzję Prezydenta Miasta Łodzi nr DAR-UA-X.2228.2017 o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na funkcję mieszkalną jednorodzinną. Do robót budowlanych polegających na przystosowaniu pomieszczenia obory na cele mieszkalne Ł. W. przystąpił jako inwestor w styczniu 2018 r. Roboty te polegały na wzniesieniu ścian działowych z bloczków gazobetonowych wydzielających układ pomieszczeń mieszkalnych (salon + aneks kuchenny, łazienka, dwie sypialnie i wiatrołap), wykonano sufity podwieszane we wszystkich pomieszczeniach, nowy układ pomieszczeń. Budynek wyposażono w instalacje wod.-kan., c.o., elektr., ogrzewanie pomieszczeń poprzez wspólną kotłownię z mamą (budynek mieszkalny). Powiększono otwory okienne oraz wykonano otwór okna balkonowego w ścianie północnej.

Organ stopnia powiatowego wszczął z urzędu postępowanie w sprawie robót budowlanych związanych z rozbudową od strony północnej budynku gospodarczego, które następnie decyzją z 24 stycznia 2022 r. umorzył w całości.

Przy piśmie z 20 października 2022 r. K. U. dostarczyła do organu stopnia powiatowego decyzję o pozwoleniu na budowę z 27 lipca 1973 r. wydaną przez Urząd Gminy R. E. W. na wykonanie budynku inwentarskiego typowego WB.3336, kub. 847,0 m3, pow. zab. 155,6 m. Ponadto D. W. przedłożyła następujące dokumenty, z których wykonano kopie:

- postanowienie Urzędu Gminy R. nr 425 A/43/73 z 17 lipca 1973 r. o możliwości i warunkach realizacji inwestycji ob. W. E. stwierdzające, iż budowa budynku gospodarczego-inwentarskiego na działce we wsi B., gmina R. może być realizowana na terenie znajdującym się w załączniku graficznym, na podstawie projektu wyznaczania terenów budowlanych dla wsi B. zatwierdzony uchwałą PPRN Łodzi Nr 84/623/67 z 22 września 1967 r.,
- decyzję Urzędu Gminy R. nr 425/77/73 o pozwoleniu na budowę z 27 lipca 1973 r. na wykonanie budynku inwentarskiego typowego WB.3336 kub. 847,0 m3, pow. zab. 153,6 m2 na nieruchomości stanowiącej własność E. W. położonej we wsi B.,
- projekt budynku inwentarskiego WB-3336/1 wraz z opisem technicznym.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi 23 stycznia 2023 r. wystosował pisma do Archiwum Zakładowego Wydziału Zarządzania Kontaktami z Mieszkańcami Departamentu Organizacji Urzędu i Obsługi Mieszkańców Urzędu Miasta Łodzi oraz do Archiwum Państwowego w Łodzi o udostępnienie dokumentacji związanej z obiektami budowlanymi zlokalizowanymi na nieruchomości w Ł. przy ul. [...]. Ponadto wystąpił do Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii o przesłanie zdjęć lotniczych wykonanych w latach 1965-1980 obejmujących nieruchomość w Ł. przy ul. [...].

10 lutego 2023 r. do organu pierwszej instancji wpłynęły zdjęcia fotogrametryczne przedmiotowej nieruchomości z lat 1966, 1969, 1973, 1974, 1978, a także odpowiedź Urzędu Miasta Łodzi, iż w zasobach archiwalnych odnaleziono tylko decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z 2003 r. dotyczącą budynku gospodarczego przy ul. [...].

Pismem z 27 lutego 2023 r. Archiwum Państwowe w Łodzi poinformowało, że w zasobach: Urzędu Miasta Łodzi, Urzędu Dzielnicowego Ł., Prezydium Powiatowej Rady Narodowej i Urzędu Powiatowego w Łodzi Wydziału Architektury i Budownictwa oraz Prezydium Gromadzkiej Rady Narodowej w Rzgowie nie odnaleziono dokumentacji budowlanej dla nieruchomości położonej obecnie w Ł. przy ul. [...], dawnej wieś B., gm. R. W aktach sprawy znajduje się notatka służbowa o powzięciu od K. U. wiadomości, iż część dokumentów odnoszących się do przedmiotowej nieruchomości została błędnie wydana dla posesji położonej pod adresem: [...], której inwestorami zabudowań na wskazanej działce byli jej dziadkowie i ojciec, tj. E. W., I. W., A. W. (ojciec).

Z uwagi na powyższe, organ stopnia powiatowego pismem z 8 marca 2023 r. wystąpił do Archiwum Państwowego oraz Archiwum Zakładowego Urzędu Miasta Łodzi o przesłanie dokumentacji odnoszącej się do obiektów budowlanych położonych na przedmiotowej nieruchomości.

W odpowiedzi Urząd Miasta Łodzi poinformował o nieodnalezieniu dokumentów dotyczących budowy obiektów budowlanych zlokalizowanych przy ul. [...]. Natomiast w Archiwum Państwowym odnaleziono decyzje nr 20 i 21 o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki nr [...] położonej w B. na wniosek I. W. wraz z projektem planu zagospodarowania.

Wobec powyższego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi postanowieniem nr 408/2023 z 24 maja 2023 r. nakazał Ł. W. wstrzymanie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego (oznaczonego nr [...] w ewidencji budynków) prowadzonej na nieruchomości w Ł. przy ul. [...] (dz. nr [...], obr. [...]) oraz poinformował o możliwości złożenia wniosku o legalizację budowy przedmiotowego obiektu budowlanego w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia i konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji przedmiotowego obiektu budowlanego.

Ponadto zawiadomił również o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego (oznaczonego nr [...] w ewidencji budynków) na nieruchomości w Ł. przy ul. [...] (dz. nr [...], obr. [...]). Jednocześnie, z uwagi na fakt, iż przedmiotowy budynek znajduje się na terenie, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, wezwano strony do wystąpienia do właściwego organu, zgodnie z art. 59 w zw. z art. 69 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego.

Następnie, postanowieniem nr 409/2023 z 24 maja 2023 r. organ pierwszej instancji nałożył na Ł. W., D. W., K. U. obowiązek przedłożenia w terminie do 31 sierpnia 2023 r. ekspertyzy technicznej wraz z jednoznacznym określeniem sposobu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, sporządzonej przez odpowiednio uprawnione osoby, dotyczącej prawidłowości budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego (oznaczonego nr [...] w ewidencji budynków) zlokalizowanego na nieruchomości w Ł. przy ul. [...] (dz. nr [...], obr. [...]).

W ustawowym terminie, zażalenie na postanowienie nr 408/2023 i 409/2023 złożył pełnomocnik Ł. W. Zażalenie na postanowienie nr 409/2023 złożyła również pełnomocnik K. U. Postanowieniem nr 17/2024 z 23 stycznia 2024 r. organ odwoławczy uchylił w całości postanowienie nr 408/2023 z 24 maja 2024 r. z uwagi na fakt, iż organ pierwszej instancji nie ustalił m.in. czy nowy budynek został wzniesiony w miejscu istniejącego wcześniej budynku murowanego, który według planu realizacyjnego dołączonego do dokumentacji projektowej, miał zostać rozebrany, czy też nigdy ten budynek nie został rozebrany, tylko rozbudowano go w stronę północną i południową.

Następnie postanowieniem nr 19/2024 z 24 stycznia 2024 r. organ drugiej instancji uchylił także w całości postanowienie nr 409/2023 z 24 maja 2024 r. uzasadniając, iż żądanie przedłożenia ekspertyzy jest co najmniej przedwczesne, bowiem organ pierwszej instancji nie ustalił należycie stanu faktycznego sprawy.

W ponownie prowadzonym postępowaniu, organ pierwszej instancji pismem z 10 kwietnia 2024 r. wezwał K. U. oraz D. W. do złożenia pisemnych wyjaśnień poprzez wskazanie:

1) daty powstania budynku mieszkalnego oznaczonego (oznaczonego nr [...] w kartotece budynków) oraz budynku gospodarczego (oznaczonego nr [...] w kartotece budynków),
2) czy ww. budynki pierwotnie stanowiły jeden obiekt budowlany, a jeżeli tak, czy budynek ten powstał na podstawie decyzji Urzędu Gminy Rzgów z 27 lipca 1973 r. udzielającej pozwolenia na budowę budynku inwentarskiego,
3) w przypadku odpowiedzi twierdzącej na powyższe pytanie, kiedy część budynku inwentarskiego (obecnie budynek mieszkalny oznaczony nr [...] w kartotece budynków) zaczęto używać jako budynek mieszkalny,
4) czy ww. budynki powstały w miejscu istniejącego wcześniej budynku gospodarczego murowanego krytego słomą (wskazanego w planie realizacyjnym załączonym do decyzji z 27 lipca 1973 r. jako obiekt do rozbiórki), czy też budynek ten nie został rozebrany, ale rozbudowano go w stronę północną i południową,
5) daty powstania wiatrołapu (ganku) przy budynku mieszkalnym (oznaczonym nr [...] w kartotece budynków).

W aktach sprawy znajduje się oświadczenie D. W., która stwierdziła, iż na nieruchomości przy ul. [...] w Ł. zamieszkiwała w 1983 r. W tym czasie budynki oznaczone nr [...] i [...] w kartotece budynków, już istniały w obecnym kształcie, tzn. budynek mieszkalny i budynek gospodarczy. W 1983 r. wiatrołap (ganek) przy budynku mieszkalnym już istniał. Natomiast D. W. nie wie, kiedy ww. budynki powstały oraz czy w budynkach tych w okresie przed 1983 r. wykonywane były jakieś roboty budowlane lub doszło do zmiany sposobu użytkowania. Osoby, które mogły mieć wiedzę w zakresie daty powstania przedmiotowych budynków lub wykonywanych w nich robót, nie żyją.

Natomiast K. U. oświadczyła, iż według jej wiedzy nieruchomość powstała w 1974 r., zaś dokumentacja była przedstawiana organowi nadzoru podczas składania przez nią wyjaśnień w 2023 r. Przedmiotowy budynek wyglądał tak jak obecnie, od kiedy pamięta: część mieszkalna, w której się wychowała oraz obora przynależna do budynku, którą jej brat, Ł. W. przekształcił na pomieszczenia mieszkalne, w których do dziś przebywa.

W aktach sprawy znajduje się protokół z kontroli przeprowadzonej 26 kwietnia 2024 r., która obejmowała budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego (oznaczonego nr [...], w ewidencji gruntów i budynków), obiektów budowlanych usytuowanych na przedmiotowej nieruchomości, w którym wskazano, iż stanowi on uzupełnienie protokołów sporządzonych w wyniku przeprowadzonych oględzin 24 lutego 2021 r. oraz 4 sierpnia 2021 r. W przedmiotowym protokole wskazano, iż:

1. D. W. podtrzymuje treść oświadczenia złożonego 26 kwietnia 2024 r.
2. budynki oznaczone nr [...] i nr [...] w kartotece budynków stanowią jedną całość w pojęciu konstrukcyjno-budowlanym,
3. dokonane czynności kontrolne wykazały, iż ww. obiekty budowane były jednocześnie,
4. budynek w rozumieniu ustawy Prawo budowlane stanowi budynek mieszkalny jednorodzinny posiadający dwa lokale mieszkalne, w dalszym toku postępowania należy więc używać nazewnictwa - budynek mieszkalny jednorodzinny dwulokalowy z poddaszem użytkowym niemieszkalnym,
5. rozpoznawany obiekt budowlany (jako całość) został wybudowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę wymagającą zatwierdzenia projektu z 27 lipca 1973 r., wydanej przez Naczelnika Gminy Rzgów jako budynek inwentarski według Projektu typowego WB-3336 kub. 847 m3, pow. zab. 153,6 m2, którego funkcja (sposób użytkowania) była zmieniana z upływem lat w wyniku przebudowy, rozbudowy, co wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego,
6. budynek jest w dobrym stanie technicznym,
7. wymiary zewnętrzne budynku: szer. 8,40 m, dł. 24 m, wys. 4,30 m do okapu i 5,50 m do kalenicy.

Pismem z 9 sierpnia 2024 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi wystąpił do Łódzkiego Ośrodka Geodezji o wskazanie, kiedy budynki oznaczone nr [...] (budynek mieszkalny jednorodzinny) oraz [...] (budynek gospodarczy) w kartotece budynków zostały ujawnione w rejestrze jako odrębne obiekty budowlane, oraz na jakiej podstawie dokonano ich geodezyjnego rozdzielenia, a tym samym dokonano ww. wpisu, a także jakiego rodzaju budynek stanowił obiekt budowlany przed przedmiotowym rozdzieleniem.

W odpowiedzi, Łódzki Ośrodek Geodezji wskazał, że przedmiotowe budynki wykazano w bazie danych ewidencji gruntów i budynków w wyniku modernizacji ewidencji gruntów i założenia kartoteki budynków dla obrębu ewidencyjnego [...] zakończonej w 2005 r. jako dwa obiekty: budynek o pow. zabudowy 122 m2 jako budynek "m"-mieszkalny oraz budynek o pow. zabudowy 96 m2 jako budynek "g"-budynki produkcyjne usługowe i gospodarcze dla rolnictwa.

Wobec poczynionych ustaleń organ stopnia powiatowego decyzjami z 26 listopada 2024 r. nr 808/2024 i nr 809/2024 umorzył postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego (oznaczonego nr [...] w ewidencji budynków) na nieruchomości w Ł. przy ul. [...] (dz. nr [...], obręb [...]), oraz postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego (oznaczonego nr [...] w ewidencji budynków).

26 listopada 2024 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie istotnych odstępstw od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją nr 425/77/73 z 27 lipca 1973 r., udzielającą pozwolenia na budowę budynku inwentarskiego typowego WB 3336 kub. 847 m3, pow. zab. 153,6 m2 na nieruchomości w Ł. przy ul. [...] (dz. nr [...], obr. [...]), użytkowanego obecnie jako budynek mieszkalny jednorodzinny.

Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi decyzją z 23 grudnia 2024 r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 7 Pr. bud., nałożył na Ł. W., D. W. i K. U. obowiązek sporządzenia i przedstawienia czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - uwzględniającego wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem - dotyczącego budynku inwentarskiego typowego WB 3336, użytkowanego obecnie jako budynek mieszkalny jednorodzinny, usytuowany na nieruchomości w Ł. przy ul. [...] (dz. nr [...], obr. [...]) w terminie do 30 kwietnia 2025 r.

W ustawowym terminie odwołanie od powyższej decyzji złożyła K. U., nie zgadzając się z podjętym rozstrzygnięciem i zarzucając organowi pierwszej instancji naruszenie m.in.:

1. art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 7 Pr. bud., poprzez bezpodstawne zastosowanie i nałożenie obowiązku sporządzenia i przedstawienia zamiennego projektu budowlanego w sytuacji, gdy nie zostało wydane uprzednio postanowienie, o którym mowa w art. 50 ust. 1 Pr. bud. o wstrzymaniu robót budowlanych;
2. art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr. bud., poprzez nałożenie obowiązku sporządzenia i przedstawienia zamiennego projektu budowlanego na wszystkie strony postępowania, tj. K. U., D. W. i Ł. W., który faktycznie zamieszkuje na ww. nieruchomości i nią zarządza, co uzasadniać powinno nałożenie obowiązku przez organ jedynie wobec Ł. W.;
3. art. 36a ust. 5 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr. bud., poprzez błędne zakwalifikowanie robót jako istotnych odstępstw od projektu budowlanego;
4. art. 52 ust. 1 Pr. bud., poprzez nałożenie obowiązku sporządzenia i przedstawienia zamiennego projektu budowlanego na wszystkie strony postępowania, tj. K. U., D. W. i Ł. W. pomimo, że inwestorem jest jedynie Ł. W. i to na niego powinny zostać nałożone ewentualne obowiązki;
5. art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie polegające na niewyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, tj. nieprzeprowadzenie w sposób rzetelny, wyczerpujący i kompletny postępowania dowodowego w warunkach braku ochrony praworządności, niepodjęcia przez organ nadzoru budowlanego wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia sprawy oraz braku uwzględnienia przez organ słusznego interesu każdej ze stron postępowania, co z kolei w sposób oczywiście negatywny wpływa na brak zaufania obywateli i osób prawnych czy innych jednostek do organów państwa oraz błędnie kształtuje ich świadomość i kulturę prawną, a przejawiające się w wydaniu przez organ decyzji o nałożeniu obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego przez strony postępowania, w sytuacji gdy wyłącznie zobowiązanym winna zostać osoba mieszkająca na przedmiotowej nieruchomości;
6. art. 80 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie polegające na dokonaniu oceny spełnienia przesłanek umożliwiających zobowiązanie do przedłożenia zamiennego projektu budowlanego na podstawie wybranych okoliczności i dowodów, podczas gdy oceny takiej dokonywać należy mając na uwadze całokształt materiału dowodowego;
7. art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niedostateczne uzasadnienie decyzji, która nie wskazuje w sposób czytelny, które dowody były rozstrzygające i dlaczego pewnym dowodom nie dano wiary, a nadto w decyzji brak również jednoznacznej argumentacji, dlaczego roboty te uznano za istotne odstąpienie w świetle wieloletniego użytkowania budynku.

Następnie organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471), w analizowanej sprawie zastosowanie znajdują przepisy w brzmieniu sprzed nowelizacji.

Organ drugiej instancji wyjaśnił, że w postępowaniu naprawczym prowadzonym w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr. bud., organy nadzoru budowlanego przejmują niejako kompetencje przyznane organom administracji architektoniczno-budowlanej, bowiem projekt budowlany zamienny ma zastąpić pierwotny projekt budowlany, który został usunięty z obrotu decyzją właściwego organu. Kontynuacja robót budowlanych nastąpi zatem na podstawie projektu budowlanego zamiennego, o ile jego zatwierdzenie jest możliwe. Przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr. bud. zawiera wytyczne dla organu nadzoru budowlanego, który ocenia przedłożony projekt budowlany zamienny w odniesieniu do dokonanych przez inwestora zmian istotnych. Skoro bowiem uprawniony podmiot nabył prawo wykonania określonego obiektu budowlanego i w przeważającej części wykonał go zgodnie z uzyskanym pozwoleniem na budowę, tej części inwestycji nie można już kwestionować.

Organy nadzoru budowlanego skupiają się jednak na ocenie wprowadzonych przez inwestora zmian istotnych i analizują, czy takie rozwiązania są możliwe do zaakceptowania biorąc pod uwagę przepisy o warunkach technicznych, jak również przepisy związane z zagospodarowaniem przestrzennym.

Organ odwoławczy wskazał, że unormowanie art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr. bud. dotyczy dwóch odrębnych sytuacji. Mianowicie gdy w toku postępowania organ nadzoru budowlanego ustali, że do stanu zgodnego z prawem nie jest potrzebne wykonanie żadnych robót budowlanych czy wykonanie czynności wówczas ogranicza się do zobowiązania strony do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. To pierwsza z podstaw wydania decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr. bud. Druga zaś dotyczy sytuacji, gdy w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem konieczne jest oprócz sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego wykonanie jeszcze innych czynności lub robót budowlanych. Wówczas organ nadzoru budowlanego w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr. bud. powinien wskazać czynności lub roboty budowlane, które winny zostać wykonane w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem i nałożyć obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego te czynności i roboty budowlane.

Oznacza to, że przy nakładaniu obowiązków z art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr. bud. organ nadzoru powinien na wstępie ustalić, czy wzniesiony obiekt narusza aktualnie obowiązujące przepisy, czy też nie. Tylko w tym drugim przypadku, gdy stwierdzi, że wykonane roboty, chociaż w sposób istotny odbiegają od zatwierdzonego projektu lub innych warunków pozwolenia na budowę, ale nie naruszają aktualnie obowiązującego prawa, może ograniczyć się tylko do nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu zamiennego. Ponadto w ustawie Prawo budowlane został zawarty katalog zamknięty działań inwestora uznanych za stanowiące istotne odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Dokonanie istotnego odstąpienia jest dopuszczone jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę (art. 36a ust. 1 Pr. bud). Istotne odstępstwa dokonane w trakcie budowy bez zmiany pozwolenia na budowę skutkują wszczęciem procedury określonej w art. 51 Pr. bud.

Organ drugiej instancji wyjaśnił następnie, że kryteria normatywne definiujące, to czym jest istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę zostały ustalone w art. 36a ust. 5 Pr. bud. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2020 r. poz. 471).

W ocenie organu odwoławczego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi prawidłowo umorzył postępowania w sprawie samowolnej budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego (oznaczonego nr [...] w ewidencji budynków), jak również postępowanie w sprawie samowolnej budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego (oznaczonego nr [...] w ewidencji budynków) na nieruchomości w Ł. przy ul. [...] (dz. nr [...], obręb [...]), jednocześnie wszczynając postępowanie w sprawie istotnych odstępstw od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją nr 425/77/73 z 27 lipca 1973 r. udzielającą pozwolenia na budowę budynku inwentarskiego typowego WB 3336 kub. 847 m3, pow. zab. 153,6 m2 na nieruchomości w Ł. przy ul. [...] (dz. nr [...], obr. [...]), użytkowanego obecnie jako budynek mieszkalny jednorodzinny. Istotne odstępstwa faktycznie miały miejsce przed 31 maja 2004 r. W toku ponownie prowadzonego postępowania, zasadnie organ stopnia powiatowego ustalił, że przedmiotowy obiekt budowlany wybudowany został jako całość, na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę wymagającej zatwierdzenia projektu z 27 lipca 1973 r., wydanej przez Urząd Gminy Rzgów, dotyczącej budynku inwentarskiego typowego WB-3336 kub. 847,0 m3, pow. zab. 153,6 m2 z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu.

Świadczą o tym m.in. pozyskane zeznania K. U., która wskazała, iż nieruchomość powstała w 1974 r., budynek ten wyglądał tak jak teraz, tzn. część mieszkalna oraz obora przynależna do budynku. Potwierdzają ten fakt pozyskane przez organ pierwszej instancji zdjęcia fotogrametryczne, na których widać, iż sporny budynek powstał w 1974 r., w miejsce przeznaczonego do rozbiórki, zgodnie z planem realizacyjnym, budynku gospodarczego.

Natomiast D. W. zeznała, iż od momentu jej zamieszkania na przedmiotowej nieruchomości budynki oznaczone nr [...] i [...] w kartotece budynków już istniały w obecnym kształcie, tzn. jako budynek mieszkalny i budynek gospodarczy. Ponadto, wyjaśniła, iż odkąd zamieszkała w przedmiotowym budynku, tj. od 1983 r. ganek przy budynku już istniał.

Organ pierwszej instancji wyjaśnił kwestię rozdzielenia przedmiotowych budynków, które według poczynionych ustaleń (w szczególności zeznań K. U.) już w momencie budowy stanowiły konstrukcyjną całość. Świadczą o tym m.in. przeprowadzone 29 maja 2024 r. oględziny przedmiotowej nieruchomości, w wyniku których ustalono, iż budynki oznaczone jako [...] i [...] w ewidencji gruntów stanowią jedną całość w pojęciu konstrukcyjno-budowlanym. Ponadto kontrola wykazała, że cały budynek ([...] i [...]) budowany był jednocześnie. Budynek ten, w pojęciu ustawy prawo budowlane jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym posiadającym dwa lokale mieszkalne, jest w dobrym stanie technicznym i nie stanowi zagrożenia dla życia i zdrowia. Lokal mieszkalny w części południowej budynku użytkowany jest przez D. W., lokal mieszkalny w części północnej budynku użytkowany przez Łukasza Wawrzko, zaś kotłownia obsługuje obie części.

Ponadto organ pierwszej instancji dokonał pomiaru spornego budynku: szer. 8,40 m, dł. 24 m, wys. 4,30 m do okapu i 5,50 m do kalenicy, co w porównaniu z wymiarami zawartymi w projekcie budowlanym budynku inwentarskiego WB-3336/1 dołączonym do decyzji o pozwoleniu na budowę wymagającą zatwierdzenia projektu nr 425/72/73 wynoszącymi: szer. 8,06 m, dł. 18,56 m, wys. 5,43 m do okapu i 5,78 m do kalenicy stanowi istotną zmianę charakterystycznych parametrów w zakresie przekraczającym 2% co do wysokości, długości, szerokości i 5% zmiany powierzchni zabudowy z 153,6 m2 na 209,2 m2, a także zmianę sposobu użytkowania z gospodarczego na mieszkalny.

Wobec powyższego, organ odwoławczy uznał, że fakt istotnych odstępstw, w świetle aktualnie obowiązującego prawa, jest bezsporny. Natomiast z uwagi na fakt, iż przedmiotowy budynek zgodnie ze znajdującą się w aktach sprawy decyzją o pozwoleniu na budowę budynku inwentarskiego typowego WB-3336, który w planie realizacyjnym dołączonym do ww. decyzji został wprost nazwany oborą, to użytkowanie go (nawet tyko w części) jako budynku mieszkalnego, stanowi istotne odstępstwo od projektu, zatwierdzonego decyzją z 27 lipca 1973 r. Ponadto, organ stopnia powiatowego korzystając z luzu decyzyjnego wskazał, że przedmiotowe odstępstwa dotyczą zmiany wysokości, szerokości, długości przekraczające 2%, zmiany powierzchni zabudowy przekraczające 5% oraz zmiany sposobu użytkowania spornego budynku.

Zdaniem Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w pełni zasadne było zastosowanie na gruncie stanu faktycznego niniejszej sprawy mechanizmów postępowania zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr. bud. w brzmieniu obowiązującym przez nowelizacją ustawy Prawo budowlane nakładając obowiązek sporządzenia i przedstawienia czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego.

Organ drugiej instancji wskazał następnie, że sam fakt przedłożenia projektu zamiennego nie prowadzi do zalegalizowania robót budowlanych wykonanych niezgodnie z pierwotnym projektem i nie nakłada na organ obowiązku wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu zamiennego. Przedłożenie takiego projektu umożliwia natomiast właściwemu organowi administracji dokonanie pełnej oceny dokonanych robót budowlanych pod względem ich zgodności z prawem. Do dokonania tej oceny konieczne jest bowiem wykonanie przez uprawnioną osobę projektu (zamiennego), uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót. Obowiązkiem projektanta jest opracowanie projektu zamiennego w sposób zgodny z przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, a także zapewniający doprowadzenie wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. Obowiązkiem organu jest natomiast sprawdzenie projektu zamiennego w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 Pr. bud. mającym zastosowanie odpowiednio na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr. bud.

Odnosząc się do zarzutu odwołującej o bezpodstawnym zastosowaniu i nałożeniu obowiązku sporządzenia i przedstawienia zamiennego projektu budowlanego wynikającego z art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 7 Pr. bud. w sytuacji, gdy nie zostało wydane uprzednio postanowienie, o którym mowa w art. 50 ust. 1, tj. o wstrzymaniu robót budowlanych, organ odwoławczy wyjaśnił, że art. 51 Pr. bud. co do zasady ma zastosowanie wprost do robót budowlanych (w innych przypadkach niż określone w art. 48 lub art. 49b ust. 1 Pr. bud.) wykonywanych (będących w toku) w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 Pr. bud. Niemniej jednak brzmienie art. 51 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 4 Pr. bud. wskazuje na to, że w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego intencją ustawodawcy było przyznanie organom nadzoru budowlanego kompetencji do nałożenia obowiązku przedstawienia projektu budowlanego zamiennego (oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem), tak w odniesieniu do robót budowlanych wykonywanych (po uprzednim wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych postanowieniem), jak i do budowy już "zakończonej".

Treść art. 51 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 4 Pr. bud. pozwala bowiem wyodrębnić "odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę", jako samodzielną podstawę nałożenia obowiązków, o których mowa w tym przepisie, niezależną od tego, czy roboty budowlane były prowadzone i zostały wstrzymane postanowieniem, czy zostały zakończone. Z powyższych względów przesłankę określoną w art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr. bud. i jej następstwo wskazane w art. 51 ust. 4 Pr. bud. należy traktować, jako wyodrębnioną regulację. Zatem przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr. bud. znajduje zastosowanie do robót budowlanych prowadzonych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w zatwierdzonym projekcie budowlanym lub ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę także w przypadku, gdy roboty te zostały zakończone jeszcze przed wszczęciem postępowania na podstawie art. 50 i 51 Pr. bud.

Jakkolwiek art. 51 ust. 7 Pr. bud. stanowi jedynie o tym, że art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane, to z treści art. 51 ust. 4 Pr. bud., co wyżej wykazano, wynika wprost, że art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr. bud. ma zastosowanie także w przypadku zakończenia budowy. Przepis art. 51 ust. 4 Pr. bud. stanowi podstawę do ewentualnego zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego w przypadku zakończenia budowy. Wydanie takiej decyzji powinno być poprzedzone decyzją, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr. bud., a więc zobowiązaniem do złożenia projektu zamiennego.

Zatem w tych okolicznościach sprawy, w ocenie organu drugiej instancji, nie budzi wątpliwości, iż również wobec ukończonych robót budowlanych zrealizowanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w zatwierdzonym projekcie budowlanym lub ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, istnieje możliwość zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr. bud.

ŁWINB odnosząc się do zarzutu odwołania o nałożeniu obowiązku sporządzenia i przedstawienia zamiennego projektu budowlanego na wszystkie strony postępowania zamiast na Ł. W., który jest inwestorem i jednocześnie jedyną osobą, która faktycznie zajmuje się przedmiotową nieruchomością wskazał, iż postępowanie dotyczy istotnych odstępstw od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją nr 425/77/73 z 27 lipca 1973 r. udzielającą pozwolenia na budowę budynku inwentarskiego typowego WB 3336 kub. 847 m3 pow. zab. 153,6 m2 na nieruchomości w Ł. przy ul. [...] (dz. nr [...], obr. [...]), użytkowanego obecnie jako budynek mieszkalny jednorodzinny. Z ustaleń poczynionych przez organ stopnia powiatowego, jak i z zeznań świadków wynika, iż sporny budynek od samego początku w części był użytkowany jako budynek mieszkalny, a dopiero potem Ł. W. dokonał zmiany drugiej części.

Natomiast przedmiotowe postępowanie dotyczy całości budynku. Zgodnie z art. 52 ust. 1 Pr. bud. obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w rozdziale 5b Pr. bud., nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Przepis ten wskazuje zatem wprost podmioty zobowiązane do dokonania czynności nakazanych decyzjami (postanowieniami) organów nadzoru budowlanego. Kolejność wyliczenia podmiotów w art. 52 Pr. bud. nie jest przy tym przypadkowa. Podmiotem zobowiązanym w pierwszej kolejności jest inwestor.

Natomiast gdy roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Kwestia kto powinien być adresatem decyzji (postanowień) organów nadzoru budowlanego z rozdziału 5b Pr. bud. zależy w każdym przypadku od ustaleń stanu faktycznego sprawy, w szczególności co do możliwości legalnego wykonania nakazanych obowiązków, co jest związane z uprawnieniem do władania obiektem budowlanym bądź jego częścią.

Z uwagi na fakt, iż przedmiotowa nieruchomość należy w równych częściach do Ł. W., D. W. oraz K. U., obowiązek przedłożenia stosownych dokumentów, spoczywa na wszystkich właścicielach spornej działki.

W ocenie organu odwoławczego postępowanie prowadzone przez organ pierwszej instancji wyjaśniło wszystkie aspekty sprawy. Organ stopnia powiatowego poczynił starania w celu wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokonał analizy zgromadzonej w sprawie dokumentacji. Dlatego też, w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., należało utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z 23 grudnia 2024 r. w części merytorycznej. Jednakże z uwagi na fakt, iż termin wykonania obowiązku już upłynął, został określony nowy termin wykonania obowiązku - do 31 sierpnia 2025 r.

Na ostateczną decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyła K. U., podnosząc zarzuty naruszenia:

1. art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., poprzez niewystarczające wyjaśnienie stanu faktycznego, w szczególności niewyjaśnienie w sposób wyczerpujący i niebudzący wątpliwości okoliczności i czasu powstania istotnych odstępstw od projektu budowlanego, co budzi wątpliwości, czy ocena legalności tych robót powinna następować w świetle obecnych, czy też wcześniejszych przepisów Prawa budowlanego, w szczególności wskazać należy, iż D. W. nie ma wiedzy na temat tego, kiedy ww. budynki powstały oraz czy w budynkach wykonywane były jakieś roboty budowlane, a osoby, które mogą mieć wiedzę i w zakresie daty powstania przedmiotowych budynków nie żyją, a sprzeczne z zasadami logicznego rozumowania jest czynienie ustaleń w oparciu o wyjaśnienia K. U., która urodziła się 1983 r. oraz zamieszkuje na stałe na terenie Niemiec;
2. art. 80 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie polegające na dokonaniu oceny spełnienia przesłanek umożliwiających zobowiązanie do przedłożenia zamiennego projektu budowlanego na podstawie wybranych okoliczności i dowodów, podczas gdy oceny takiej dokonywać należy mając na uwadze całokształt materiału dowodowego;
3. art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niedostateczne uzasadnienie decyzji, która nie wskazuje w sposób czytelny, które dowody były rozstrzygające i dlaczego pewnym dowodom nie dano wiary, a nadto w decyzji brak również jednoznacznej argumentacji, dlaczego roboty te uznano za istotne odstąpienie w świetle wieloletniego użytkowania budynku;
4. art. 36a ust. 5 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr. bud., poprzez błędne zakwalifikowanie robót jako istotnych odstępstw od projektu budowlanego;
5. art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 7 Pr. bud., poprzez bezpodstawne zastosowanie i nałożenie obowiązku sporządzenia i przedstawienia zamiennego projektu budowlanego w sytuacji, gdy nie zostało wydane uprzednio postanowienie, o którym mowa w art. 50 ust. 1 tj. o wstrzymaniu robót budowlanych,
6. art. 52 ust. 1 Pr. bud. poprzez nałożenie obowiązku sporządzenia i przedstawienia zamiennego projektu budowlanego na wszystkie strony postępowania, tj. K. U., D. W. i Ł. W., pomimo że inwestorem jest jedynie Ł. W. i to na niego powinny zostać nałożone ewentualne obowiązki.

Z uwagi na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

W odpowiedzi na skargę Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniósł o oddalenie skargi.

Na rozprawie 17 lipca 2026 r. pełnomocnik skarżącej poparł skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje

Skarga jest bezzasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2026 r. poz. 143 z późn.zm. - dalej w skrócie "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także w przypadku zaistnienia przesłanek do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi, podlega ona oddaleniu odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

W pierwszej kolejności podkreślić należy, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte z urzędu na skutek pisma pełnomocnika skarżącej z 23 lipca 2020 r. Wszczęcie postępowania z urzędu następuje z chwilą przystąpienia przez organ administracji do pierwszych czynności wyjaśniających, które w stanie faktycznym sprawy zostały podjęte przez organ nadzoru budowlanego 12 sierpnia 2020 r. Zgodzić się zatem należy z organem odwoławczym, że w niniejszej sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 - dalej w skrócie "Pr. bud.") w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej mocą ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471 - dalej w skrócie "ustawa zmieniająca"), która zgodnie z jej art. 39 weszła w życie 19 września 2020 r. Stosownie bowiem do treści art. 25 ustawy zmieniającej do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1, stosuje się w brzmieniu dotychczasowym.

Przechodząc natomiast do oceny poszczególnych zarzutów podniesionych w skardze przede wszystkim wskazać należy, że ustalenia faktyczne poczynione przez organy orzekające obu instancji nie budzą żadnych wątpliwości. Z materiału dowodowego niezbicie wynika, że przedmiotem niniejszej sprawy jest wybudowanie obiektu budowlanego z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego. Pierwotnie na nieruchomości w Ł. przy ul. [...] (dz. nr [...], obr. [...]), udzielono bowiem pozwolenia na budowę budynku inwentarskiego typowego WB 3336 kub. 847 m3, pow. zab. 153,6 m2, według projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją nr 425/77/73 z 27 lipca 1973 r. Jak natomiast ustalił organ nadzoru budowlanego odstępstw od zatwierdzonego wyżej projektu budowlanego dokonano już na etapie budowy, na skutek czego doszło do wybudowania obiektu budowlanego składającego się z części mieszkalnej i części gospodarczej.

Fakt ten potwierdziły nie tylko zeznania stron postępowania, ale również ustalenia, z których wynika, że obie ww. części stanowią konstrukcyjną całość tworzącą jeden obiekt budowlany. Ustalenia organów w tym zakresie znajdują również pełne oparcia w pozyskanej przezeń dokumentacji fotograficznej.

Z zestawienia dokonanych w trakcie oględzin przez organ nadzoru budowlanego pomiarów wybudowanego obiektu budowlanego z wymiarami zawartymi w projekcie budowlanym budynku inwentarskiego [...] dołączonym do decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] wynika wprost, że doszło do zmian istotnych parametrów w zakresie przekraczającym 2% co do wysokości, długości szerokości i 5% zmiany powierzchni zabudowy, a ponadto nastąpiła samowolna zmiana sposobu użytkowania budynku z gospodarczego na mieszkalny.

W tym miejscu podzielić należy stanowisko organów nadzoru budowlanego, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy w dacie budowy spornego obiektu budowlanego nie funkcjonowała legalna definicja istotnych odstępstw od zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę projektu budowlanego. Definicję zawartą w art. 36a ust. 5 Pr. bud. można stosować jedynie do robót budowlanych, które zostały wykonane po 31 maja 2004 r. Natomiast odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, których dopuszczono się przed tym dniem muszą być oceniane bez pomocy tej definicji.

W ocenie Sądu nie jest jednak błędem posługiwanie się przez organ nadzoru budowlanego treścią przepisu art. 36a ust. 5 Pr. bud. w celu dokonania kwalifikacji charakteru stwierdzonych odstępstw i uznania ich za odstępstwa istotne. Skoro bowiem przed 31 maja 2004 r. organ mógł dokonywać takiej kwalifikacji według własnego uznania, to tym bardziej odwołanie się do legalnej definicji przy ocenie tego rodzaju uchybień inwestorskich nie może być postrzegane jako naruszenie prawa.

W związku z powyższym organ nadzoru budowlanego miał obowiązek wszczęcia postępowania w celu usunięcia skutków stwierdzonej samowoli. Nie jest przy tym istotne jakie okoliczności doprowadziły do istotnych odstępstw od projektu budowlanego, a także kto był wówczas inwestorem spornego obiektu. Bez znaczenia jest również dokładne ustalenie czasu ich powstania. Dla wszczęcia postępowania i wydania decyzji w tym przedmiocie wystarczające było ustalenie, że istotnych odstępstw dokonano już na etapie budowy. Wbrew twierdzeniom pełnomocnika skarżącej, w takiej sytuacji organ nie mógł objąć tym postępowaniem wyłącznie tej części obiektu, która zajmowana jest przez Ł. W. Bezpodstawne jest również oczekiwanie wyłączenia z postępowania części obiektu zajmowanej przez D. W. z uwagi na fakt wieloletniego użytkowania budynku.

Skoro zatem ustalono ponad wszelką wątpliwość, że doszło do samowoli budowlanej, kolejnym krokiem organu nadzoru budowlanego było określenie właściwego trybu naprawczego. Jak wynika z akt sprawy, organ nadzoru budowlanego ocenił, że stwierdzone roboty budowlane kwalifikują się jako przypadki samowoli inne niż budowa bez pozwolenia (art. 48 Pr. bud.) albo zgłoszenia (art. 49b Pr. bud.), co z kolei umożliwiło zastosowanie trybu określonego w art. 50 i art. 51 Pr. bud.

W tym miejscu podkreślenia wymaga, że nie można zgodzić się z pełnomocnikiem skarżącej, że skoro budowa spornego obiektu została zrealizowana w latach 70 ubiegłego wieku, to w świetle art. 103 Pr. bud. zastosowanie w sprawie winny znaleźć przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz.U. z 1974 r. Nr 38 poz. 229). Zgodnie z powołanym wyżej art. 103 ust. 1 Pr. bud. do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2, który z kolei stanowi, że przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe.

Z powyższego wynika, że przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. znalazłyby zastosowanie wyłącznie w sytuacji, gdyby postępowanie w celu usunięcia skutków samowoli budowlanej prowadzone było w trybie art. 48 Pr. bud. (budowa bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia). Skoro jednak w niniejszej sprawie właściwym trybem jest tryb określony przepisami art. 51 Pr. bud., to oznacza, że należy stosować przepisy ustawy Prawo budowlane z 1994 r.

W wyroku z 8 stycznia 2016 r., II OSK 1103/14 (dostępny jak wszystkie powołane orzeczenia pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl), Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że zasada legalności działania organów administracji wyrażona w art. 6 k.p.a. nakazuje im działanie na podstawie przepisów prawa, z tym że co do zasady organy stosują przepisy obowiązujące w dacie wydawania decyzji. Jedynie przepisy przejściowe mogą określać wyjątki od tej zasady wskazując, w oparciu o jakie przepisy prawa należy oceniać sytuacje faktyczne powstałe przed dniem jej wejścia w życie.

W świetle ww. przepisów bez znaczenia pozostaje, że zakończenie budowy przedmiotowego budynku i rozpoczęcie jego użytkowania nastąpiło jeszcze w czasie obowiązywania Prawa budowlanego z 1974 r. Rzeczą organów nadzoru budowlanego prowadzących postępowanie naprawcze jest doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem obowiązujących w dacie wydania rozstrzygnięcia a nie w dacie jego realizacji.

Skarżąca zarzuca następnie, że organ nie tylko wydał zaskarżoną decyzję w oparciu o błędną podstawę prawną, to na dodatek zastosował powołane w podstawie prawnej przepisy w sposób nieprawidłowy.

Wyjaśnić zatem należy, że zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 4 Pr. bud. w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. W postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych należy: 1) podać przyczynę wstrzymania robót;

2) ustalić wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń (art. 50 ust. 2 Pr. bud.). Postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1 (art. 50 ust. 4 Pr. bud.).

Z kolei, w myśl art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr. bud. przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 (art. 51 ust. 7 Pr. bud.).

Zdaniem pełnomocnika skarżącej organ nadzoru budowlanego nie mógł zastosować przepisu art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr. bud., bowiem nie wydał wcześniej postanowienia w trybie art. 50 ust. 1 pkt 4 Pr. bud., a nadto w chwili orzekania przez organ nie można było wstrzymać robót budowlanych, gdyż zostały one ukończone ponad 50 lat temu.

Z powyższym zarzutem nie można się jednak zgodzić. W wyroku z 11 stycznia 2024 r., II OSK 1806/22 Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że z utrwalonych poglądów w orzecznictwie NSA wynika, że art. 51 Pr. bud. co do zasady ma zastosowanie wprost do robót budowlanych (w innych przypadkach niż określone w art. 48 lub art. 49b ust. 1 Pr. bud.) wykonywanych (będących w toku) w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 Pr. bud. Niemniej jednak brzmienie art. 51 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 4 Pr. bud. wskazuje na to, że w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego intencją ustawodawcy było przyznanie organom nadzoru budowlanego kompetencji do nałożenia obowiązku przedstawienia projektu budowlanego zamiennego (oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem), tak w odniesieniu do robót budowlanych wykonywanych (po uprzednim wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych postanowieniem), jak i do budowy już "zakończonej".

Zatem przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr. bud. znajduje zastosowanie do robót budowlanych prowadzonych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w zatwierdzonym projekcie budowlanym lub ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę także w przypadku, gdy roboty te zostały zakończone jeszcze przed wszczęciem postępowania na podstawie art. 50 i 51 Pr. bud. Jakkolwiek art. 51 ust. 7 Pr. bud. stanowi jedynie o tym, że art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane, to z treści art. 51 ust. 4 Pr. bud., co wyżej wykazano, wynika wprost, że art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr. bud. ma zastosowanie także w przypadku zakończenia budowy. Przepis art. 51 ust. 4 Pr. bud. stanowi podstawę do ewentualnego zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego w przypadku zakończenia budowy. Wydanie takiej decyzji powinno być poprzedzone decyzją, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr. bud., a więc zobowiązaniem do złożenia projektu zamiennego (por. wyrok NSA z 24 marca 2017 r., II OSK 1901/15).

Zdaniem NSA nie budzi wątpliwości, że również wobec ukończonych robót budowlanych zrealizowanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w zatwierdzonym projekcie budowlanym lub ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, istnieje możliwość zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr. bud.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić zatem należy, że brak wydania w niniejszej sprawie postanowienia o wstrzymaniu wykonania robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 Pr. bud. z uwagi na fakt, że w dacie wszczęcia postępowania i orzekania przez organ nadzoru budowlanego roboty te były już zakończone, nie stanowił przeszkody do nałożenia obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. ust. 7 w zw. z ust. 4 Pr. bud.

Ostatnim zarzutem, który wymaga rozpoznania jest zarzut naruszenia art. 52 ust. 1 Pr. bud. poprzez nałożenie obowiązku sporządzenia i przedstawienia zamiennego projektu budowlanego na wszystkich współwłaścicieli spornego obiektu budowlanego, pomimo że inwestorem jest jedynie Ł. W. i to na niego powinny zostać nałożone ewentualne obowiązki.

Podkreślenia zatem wymaga, że również kwestia kolejności adresatów obowiązków, w formie nakazów i zakazów, określonych w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w Rozdziale 5b ustawy Prawo budowlane, była wielokrotnie analizowana przez sądy administracyjne. Przepis art. 52 ust. 1 Pr. bud. wskazuje, że obowiązki, o których mowa w pierwszej kolejności nakłada się na inwestora. Wynika to przede wszystkim z faktu, że skoro obowiązek usunięcia skutków samowoli budowlanej jest w istocie nakazem przywrócenia stanu zgodnego z prawem, to nie kto inny jak rzeczywisty sprawca samowoli w pierwszej kolejności winien być obciążony nakazem wykonania tego obowiązku.

Natomiast, jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego, o czym stanowi ustęp 2 art. 52 Pr. bud. Innymi słowy, status inwestora, jako adresata praw i obowiązków w procesie budowlanym kończy się z chwilą zakończenia budowy i wówczas dalsze obowiązki związane z utrzymaniem i użytkowaniem obiektu budowlanego przechodzą na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego.

Zdarza się również, że w niektórych przypadkach obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego, zostanie nałożony na kilka podmiotów solidarnie. Taka sytuacja ma miejsce, kiedy nieruchomość, na której zbudowano nielegalnie obiekt budowlany bez wymaganego pozwolenia, jest własnością/współwłasnością kilku osób. Wówczas nakaz rozbiórki tego obiektu powinien być skierowany do wszystkich współwłaścicieli, a nie tylko do jednego z nich, gdyż rozbiórka obiektu budowlanego jest czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu w rozumieniu art. 199 k.c. Natomiast współwłaścicielowi nieruchomości, w ocenie którego nie może być on uznany za sprawcę samowoli budowlanej, przysługują środki cywilnoprawne w zakresie dochodzenia ewentualnych roszczeń względem podmiotu będącego inwestorem danego obiektu budowlanego.

Wybór adresata decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 52 Pr. bud. zależy zatem od okoliczności danej sprawy, które warunkują możliwość legalnego wykonania nakazanych prac budowlanych, co jest związane z uprawnieniem do władania obiektem budowlanym bądź jego częścią. Innymi słowy, prawidłowość wyboru adresata decyzji powinna być zatem oceniana z uwzględnieniem indywidualnych okoliczności faktycznych i prawnych konkretnej sprawy.

Nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie inwestorem, a więc pierwotnym sprawcą samowoli budowlanej polegającej na istotnym odstąpieniu od projektu budowlanego był poprzednik prawny aktualnych współwłaścicieli spornego obiektu budowlanego. Nie jest więc istotne późniejsze wykonanie przez jednego ze współwłaścicieli robót budowlanych i zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny, skoro te zmiany nastąpiły później, aniżeli odstępstwo od pierwotnej decyzji o pozwoleniu na budowę. Późniejsze roboty budowlane wykonane przez jednego ze współwłaścicieli bez odpowiednich pozwoleń organu administracji architektoniczno-budowlanej oraz bez zgody pozostałych współwłaścicieli pozostają zatem bez jakiegokolwiek wpływu na określenie adresata decyzji nakładającej obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - uwzględniającego wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem - dotyczącego budynku inwentarskiego typowego WB 3336, użytkowanego obecnie jako budynek mieszkalny jednorodzinny, usytuowany na nieruchomości w Ł. przy ul. [...] (dz. nr [...], obr. [...]). W związku z tym dopóki skarżąca jest współwłaścicielką spornego obiektu budowlanego, dopóty organ nadzoru budowlanego może na nią nakładać obowiązki w celu usunięcia stanu niezgodnego z prawem.

Reasumując - w ocenie Sądu - organ administracji wypełnił zawarty w art. 7 k.p.a. nakaz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz określony w przepisie art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Ponadto wypełnił obowiązki wynikające z art. 80 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Organ w sposób wystarczający wskazał fakty, które uznał za udowodnione, dowody na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których nie uwzględnił stanowiska skarżącej.

Jednocześnie w sposób wystarczający wyjaśnił podstawę prawną decyzji oraz przytoczył przepisy prawa, mające zastosowanie w okolicznościach sprawy. Fakt, że pełnomocnik skarżącej domaga się odmiennej oceny dokonanych w sprawie ustaleń oraz interpretacji zastosowanych w sprawie przepisów nie oznacza, że wydane w sprawie rozstrzygnięcie jest wadliwe. Wręcz przeciwnie organ podjął niezbędne czynności do dokładnego wyjaśnienia sprawy i wydał trafne rozstrzygnięcie, prawidłowo dokonując subsumpcji stanu faktycznego do norm prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

Powołane przepisy 13

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodziz 17 lipca 2026 r., sygn. akt II SA/Łd 580/25

Metryka

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje