Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodziz 2 września 2026 r., sygn. akt II SA/Łd 371/26

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z dnia 18 marca 2026 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r., poz. 1691 – powoływanej dalej jako: "k.p.a."), utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Sulejowa z dnia 28 stycznia 2026 r., znak: GNP.6730.411.2025, o odmowie ustalenia, z wniosku K. A., warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz wydzieleniu drogi wewnętrznej na terenie części działek o nr ewid. [...] i [...], obręb [...], położonych w S., gm. S. Z akt sprawy wynika, że ww. decyzją z dnia 28 stycznia 2026 r., na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60, art. 61 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.

Dz. U. z 2024 r. poz. 1130, ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.p.z.p.", oraz art. 104 i art. 107 k.p.a., organ I instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji i stwierdzając brak spełnienia wymagań z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p., w konsekwencji odstępił od badania pozostałych warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 3, 4, 5, 6 u.p.z.p.

Odwołanie od powyższej decyzji organu I instancji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim wnieśli K. A. i R. A., żądając uchylenia decyzji organu I instancji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi. W odwołaniu skarżący zarzucili decyzji naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 u.p.z.p. poprzez ich błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie, a także naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., polegające na wydaniu pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy, znak: GPN.6730.394.2025, z dnia 2 lutego 2026 r. dla nieruchomości posiadającej identyczne połączenie z tą samą drogą i podobne sąsiedztwo. Uzasadniając podniesione zarzuty skarżący wskazali, że stanowisko organu I instancji, iż w analizowanym obszarze brak jest zabudowy pozwalającej na określenie parametrów nowej zabudowy, jest niezasadne. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., wystarczające jest istnienie co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób umożliwiający określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy.

Przepisy nie wymagają istnienia zabudowy identycznej ani o tych samych parametrach oraz sąsiedztwa w znaczeniu bliskiego sąsiedztwa, które analizowano w sprawie. W obszarze około 270 m (działka nr ewid. [...] obręb [...]) od projektowanej zabudowy występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, co umożliwia określenie funkcji oraz podstawowych parametrów urbanistycznych projektowanej zabudowy. Organ nie wykazał w sposób jednoznaczny, że brak jest możliwości przeprowadzenia prawidłowej analizy urbanistycznej, organ wskazał, iż dostęp do drogi publicznej poprzez drogę o szerokości ok. 2,4 m nie spełnia wymogów ustawowych. Przepisy u.p.z.p. nie określają minimalnej szerokości drogi stanowiącej dostęp do drogi publicznej. Warunkiem jest istnienie faktycznego i prawnego dostępu do drogi publicznej, który w tym przypadku występuje. Ocena parametrów technicznych drogi, w tym ewentualnych wymagań dotyczących dojazdu pożarowego czy parametrów technicznych, następuje na etapie postępowania o pozwolenie na budowę, a nie na etapie ustalania warunków zabudowy, tak właśnie organ stwierdził w wydanych warunkach zabudowy, znak: GPN.6730.394.2025, z dnia 2 lutego 2026 r., organ nie przeprowadził postępowania w sposób wyczerpujący, nie odniósł się szczegółowo do istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym oraz nie wykazał, dlaczego istniejące zagospodarowanie terenu nie pozwala na określenie parametrów nowej zabudowy.

Wskazaną na wstępie decyzją z dnia 18 marca 2026 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim, po rozpatrzeniu powyższego odwołania, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podkreślił, że stosownie do art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw do spraw wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, tj. od dnia 24 września 2023 r. i przed dniem utraty mocy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w danej gminie:

1. 1) stosuje się przepisy art. 54 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 3 i 5a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym;
2. 2) nie stosuje się przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1a i ust. 1a ustawy zmienianej w art. 1.

Organ II instancji wskazał, że przedmiotem postępowania wszczętego wnioskiem z dnia 12 czerwca 2025 r. (uzupełnionym w dniu 30 czerwca 2025 r.) jest budowa dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz budowa drogi wewnętrznej, na terenie części działek ozn. nr ewid. [...] i [...], obręb [...], gm. S. Kolegium zauważyło, że teren inwestycji przylega do drogi wewnętrznej (dz. ozn. nr ewid. [...]). Główny wjazd na teren inwestycji będzie odbywał się z tej drogi. Organ I instancji wskazał, iż szerokość frontu terenu inwestycji od strony ww. drogi wynosi ok. 6,0 m, a zatem trzykrotna szerokość frontu wynosi 18,0 m i jest mniejsza niż 50 m. W związku z powyższym wyznaczono obszar analizowany wokół terenu inwestycji w odległości 50,0 m mierząc od granic tego terenu.

Organ II instancji podkreślił, że Burmistrz Sulejowa, odnosząc się do rozszerzenia obszaru analizy, wskazał, że poszerzenie obszaru analizy ponad minimalny zasięg należy traktować jako wyjątek stosowany w szczególnych sytuacjach, kiedy służyłoby to zachowaniu ładu przestrzennego. W rozpatrywanym przypadku poszerzenie obszaru analizy jest nieuzasadnione. Poszerzenie zakresu analizy jest dopuszczalne w wyjątkowych przypadkach i ma służyć ochronie ładu przestrzennego, a nie może być podyktowane jedynie usilną próbą znalezienia jakiejkolwiek okolicznej zabudowy, która usprawiedliwiałaby realizację wnioskowanych dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Poszerzenie obszaru analizy jest możliwe tylko wtedy, jeśli planowana zabudowa byłaby możliwa do harmonijnego wkomponowania w istniejącą w sąsiedztwie, dającą się wyodrębnić jednostką urbanistyczną, znajdującą się poza minimalnymi granicami obszaru analizy.

W rozpatrywanym przypadku powiększenie obszaru analizy jest całkowicie nieuzasadnione, ponieważ leży poza zasięgiem reprezentatywnej części zabudowy miasta S. W ocenie Kolegium, w niniejszej sprawie takie podejście i pogląd jest zasadny. Analiza wykazała bowiem, że teren wskazany we wniosku, położony jest poza zasięgiem zabudowy mieszkaniowej oraz położony w terenie otwartym - rolnym, który stanowi obszar tworzący urbanistyczną całość, pozbawioną zabudowy mieszkaniowej.

Kolegium podkreśliło, że okoliczność, iż przepis art. 61 ust. 5a u.p.z.p. określa minimalne odległości, jakie należy wziąć pod uwagę przy wyznaczaniu obszaru analizowanego - nie oznacza, że obowiązkiem organu jest nadmierne i nieograniczone rozszerzanie obszaru analizowanego jedynie w celu poszukiwania w okolicy działki inwestora takiej zabudowy, która uzasadniałaby jego żądanie zawarte we wniosku o ustalenie warunków zabudowy, w zakresie zamierzonych przez inwestora funkcji, cech i rodzaju przyszłych budynków. Wyznaczenie obszaru analizowanego w określonych przepisami granicach i proporcjach ma na celu harmonijne wkomponowanie nowej inwestycji w istniejące otoczenie (vide: wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1299/14 - Lex nr 2116196).

Jednocześnie organ odwoławczy zwrócił uwagę, że zasadą jest wyznaczanie obszaru analizowanego w podstawowych jego wymiarach. Może on być poszerzony dopiero wówczas, gdy pojawią się okoliczności uzasadniające zwiększenie tych wymiarów. Powiększenie obszaru analizowanego zawsze musi służyć zachowaniu ładu przestrzennego. Celem samym w sobie takiego powiększenia nie może być jedynie umożliwienie realizacji inwestycji w zaplanowanym przez inwestora kształcie.

Kolegium stwierdziło, że z analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, iż w obszarze analizowanym występują grunty rolne. W wyznaczonym obszarze analizowanym nie istnieje ani jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, co teren objęty wnioskiem i zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W rozpatrywanej sprawie zachodzi sytuacja, w której wniosek dotyczy zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, gdzie nie występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Jak wskazują skarżący w odwołaniu, najbliżej położony teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej znajduje się w odległości ok. 270 m od nieruchomości objętej wnioskiem.

W kontekście powyższego Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że planowana inwestycja nie spełnia wyrażonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasady dobrego sąsiedztwa, której celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego w rozumieniu art. 2 ust. 1 u.p.z.p., a więc takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Innymi słowy, zasada dobrego sąsiedztwa zakłada konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan istniejącej zabudowy, jej cech i parametrów.

W ocenie Kolegium, w rozpatrywanej sprawie nie jest uzasadnione wyznaczanie obszaru analizowanego ponad minimalne granice. Jak już wyżej wskazano, rozszerzenie obszaru analizowanego ponad minimalny zasięg należy traktować jako wyjątek stosowany w szczególnych sytuacjach, kiedy służyłoby to zachowaniu ładu przestrzennego.

Jednocześnie Kolegium stwierdziło, że zarzuty skarżących dotyczące poszerzenia obszaru analizowanego nie mogą być uwzględnione. Poszerzenie obszaru analizowanego nie może bowiem być podyktowane jedynie usilną próbą znalezienia jakiejkolwiek okolicznej zabudowy, która usprawiedliwiałaby realizację wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego. Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu kontynuacji zasady dobrego sąsiedztwa są faktyczne warunki panujące na konkretnym obszarze, a zatem istniejąca zabudowa na wyznaczonym obszarze analizowanym. Analiza wykazała, że w niniejszej sprawie brak jest zabudowy, która mogłaby stanowić wzorzec dla planowanej inwestycji, tak pod względem funkcji, jak i parametrów, i wskaźników zagospodarowania terenu. Realizacja projektowanej inwestycji godziłaby zatem w zastany stan i ład przestrzenny, bowiem służyłaby całkowicie odmiennej funkcji. Położenie działki objętej wnioskiem w ukształtowanej przestrzeni terenów rolnych nie uzasadnia dopuszczenia wnioskowanego sposobu zagospodarowania nieruchomości.

Organ odwoławczy podkreślił, że w miejscu, gdzie dominuje rolne zagospodarowanie terenu, wprowadzenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej spowoduje zaburzenie tej struktury i istniejącego ładu przestrzennego. Dopuszczenie w tym miejscu lokalizacji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej stanowiłoby nieusprawiedliwiony precedens dla urbanizacji terenów rolnych i pozwoliłoby na wypieranie rolnictwa z terenów wiejskich. Obszar analizowany, z terenów rolniczych, uległby przekształceniu w teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Organ II instancji stwierdził, że rodzaj zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej nie współgra ze sposobem użytkowania terenów w obszarze analizowanym. Planowana inwestycja stoi zatem w sprzeczności z terenami rolnymi. Projektowane zamierzenie ze względu na swój charakter nie stanowi uzupełnienia gruntów rolnych. Wręcz przeciwnie, połączenie terenów rolnych oraz zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej zakłóca ład przestrzenny oraz narusza zasadę dobrego sąsiedztwa.

Zdaniem Kolegium, nie można pominąć również tej okoliczności, że z terenami rolnymi, a tym samym uprawami rolnymi, może wiązać się szereg różnego typu uciążliwości mających charakter immisji, przy czym decydującym jest w tym zakresie społeczno-gospodarcze przeznaczenie gruntów. W terenach rolnych powinna zatem powstawać zabudowa zagrodowa, gdzie funkcja mieszkaniowa jest podporządkowana rolnej funkcji terenu, której uzupełnienie może stanowić zabudowa usługowa niektórych typów, drogi publiczne, drogi wewnętrzne, czy obiekty infrastruktury technicznej (podobnie: WSA w Krakowie w wyroku z dnia 8 maja 2014r., sygn. akt II SA/Kr 333/14, dostępny w CBOSA).

Tym samym – w ocenie organu II instancji - nie można jednoznacznie i bez wątpliwości przyjąć, że funkcja mieszkaniowa będzie mogła bezkolizyjnie współistnieć z obecnym sposobem zagospodarowania terenów, a także, iż w przyszłości ta nowo wprowadzana funkcja nie ograniczy obecnej (niezadowolenie mieszkańców chcących mieć ciszę, czyste powietrze bez uciążliwości odorowych czy obawiających się wpływu środków chemicznych na ich zdrowie).

Odwołując się do wyroku NSA z dnia 17 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1936/13 (Lex nr 1665728), organ odwoławczy wskazał, że kontynuacja funkcji oznacza, iż nowa zabudowa musi mieścić się w granicach zastanego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze. Ochrona ładu przestrzennego - na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego - ma na celu powstrzymanie zabudowy, której nie da się pogodzić z zastanym w analizowanym obszarze sposobem zagospodarowania terenu.

W kontekście powyższego Kolegium zgodziło się z organem I instancji, że planowana inwestycja nie spełnia wyrażonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasady dobrego sąsiedztwa, której celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego w rozumieniu art. 2 ust. 1 u.p.z.p., a więc takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Innymi słowy, zasada dobrego sąsiedztwa zakłada konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan istniejącej zabudowy, jej cech i parametrów.

Zatem tylko istniejąca zabudowa powstała zgodnie z porządkiem prawnym może stanowić wzorzec dla planowanej inwestycji. Wobec tego – w ocenie organu II instancji - wydanie przez Burmistrza Sulejowa w dniu 2 lutego 2026 r. decyzji ustalającej warunki zabudowy w sprawie znak: GPN.6730.394.2025, nie może wpłynąć na ocenę wydanej w tej sprawie decyzji organu I instancji.

Mając na uwadze powyższe Kolegium stwierdziło, że nie jest spełniona przesłanka art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a zatem nie mogło dojść do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanego zamierzenia. Kolegium nie podzieliło natomiast stanowiska organu I instancji w zakresie braku spełnienia przesłanki z art.61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., ponieważ, jak słusznie stwierdzili skarżący w odwołaniu, decyzja o warunkach zabudowy wymaga jedynie stwierdzenia faktycznego i prawnego dostępu do drogi publicznej, a nie szczegółowego badania parametrów technicznych tej drogi. Kwestie dotyczące szerokości drogi dojazdowej są rozpatrywane na późniejszym etapie - podczas uzyskiwania pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy podkreślił, że wobec braku spełnienia przesłanki określonej w art.61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., zasadnie organ I instancji odstąpił od badania pozostałych przesłanek wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 3-6 u.p.z.p.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wnieśli K. A. i R. A., zarzucając naruszenie następujących przepisów prawa:

1. a) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez wydanie w dniu 18 marca 2026 r. decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji, tj. Burmistrza Sulejowa z dnia 28 stycznia 2026 r. o odmowie ustalenia z wniosku skarżących warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i wydzieleniu drogi wewnętrznej na terenie części działek o nr ewid. [...] i [...] obręb [...] położonych w S. gm. S., w sytuacji w której organ winien wziąć pod uwagę, że prawo własności, jako najszersze prawo rzeczowe, w powiązaniu z słusznym interesem inwestorów i interesem społecznym nie powoduje naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa z uwagi na charakter zabudowy dominujący na terenie gminy i obszarze położenia działki,
2. b) art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie przez organ postępowania w sposób, który narusza zaufanie do władzy publicznej, naruszenie zasady bezstronności i równego traktowania poprzez uniemożliwienie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i wydzieleniu drogi wewnętrznej na terenie części działek o nr ewid. [...] i [...] obręb [...] położonych w S. gm. S., gdyż dla innej nieruchomości położonej nieopodal zostały wydane warunki zabudowy również dla budowy budynku jednorodzinnego mieszkalnego, co wskazuje na dominujący charakter zabudowy, któremu odpowiada planowana przez skarżących inwestycja,
3. c) 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie pełnej podstawy prawnej decyzji, braku pełnego uzasadnienia prawnego i faktycznego decyzji, co przesądza o istotnej wadzie decyzji, która w zasadzie wyłącza możliwość merytorycznego odniesienia się do jej treści, a ponadto brak pełnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia wskazuje na brak prawidłowej oceny stanu prawnego i faktycznego sprawy, zwłaszcza w kontekście lakonicznego odniesienia się do ładu przestrzennego, poprzestanie przez organ na dokonaniu minimum analizy, ograniczający się jedynie do przepisów prawa i lakonicznym odniesieniu się do zasady dobrego sąsiedztwa,
4. d) art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie zasady dobrego sąsiedztwa, w przypadku zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na terenie i obszarze, gdzie w przypadku występowania zabudowy, takowa faktycznie występuje, a skarżący otrzymali warunki zabudowy dla inwestycji zlokalizowanych na działkach gruntu nr [...] i [...], gdzie planowana inwestycja ma dostęp z tej samej drogi, co niniejsza planowana na działkach [...] i [...], a ponadto działki [...] i [...] nie mają bezpośredniego dostępu do drogi publicznej.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o zmianę zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Sulejowa poprzez ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego oraz zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że Gmina Sulejów cechuje się zabudową głównie o charakterze zabudowy jednorodzinnej mieszkaniowej z terenami rolnymi i leśnymi. Zdaniem skarżących, nie można uznać, że planowana inwestycja zaburzy ład istniejący na terenie Gminy. W ich ocenie, przesłanki z art. 61 u.p.z.p. są spełnione, a zatem decyzja powinna być odmienna. Ograniczenia stosowania zasady dobrego sąsiedztwa wskazuje ustawa np. na terenach tzw. zamkniętych. Skarżący wskazali również, że zachowany pozostanie ład przestrzenny, gdy ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne, które nie zostaną naruszone poprzez budowę budynku mieszkalnego, mającego zapewnić skarżącym zaspokojenie ich potrzeb mieszkaniowych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim wniosło o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym i oddalenie skargi, podtrzymując przy tym stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Pismem z dnia 30 czerwca 2026 r. skarżący wnieśli o przeprowadzenie rozprawy.

Na rozprawie w dniu 2 września 2026 r. skarżący podtrzymał skargę i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Okazał decyzję Burmistrza Sulejowa o warunkach zabudowy z dnia 7 kwietnia 2022 r. dotyczącą budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną - działki nr [...] i [...] (1 stronę) oraz decyzję Burmistrza Sulejowa o warunkach zabudowy z dnia 2 lutego 2026 r. dotyczącą budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...]. Ponadto oświadczył, że nie doszło do powstania zabudowy w oparciu o przedłożone kserokopie decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje

Skarga podlega uwzględnieniu.

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2026 r. poz. 143), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu (decyzji lub postanowienia) nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 18 marca 2026 r. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz wydzieleniu drogi wewnętrznej na terenie części działek o nr ewid. [...] i [...], obręb [...], położonych w S., gm. S. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1130 ze zm.), powoływanej w niniejszym uzasadnieniu także jako: "u.p.z.p.". W myśl bowiem art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw, do spraw dotyczących wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. od dnia 24 września 2023 r.) i przed dniem utraty mocy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w danej gminie: 1) stosuje się przepisy art. 54 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 3 i 5a ustawy zmienianej w art. 1 (tj. u.p.z.p.) w brzmieniu dotychczasowym;

1. 2) nie stosuje się przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1a i ust. 1a ustawy zmienianej w art. 1.

Przypomnieć zatem należy w pierwszej kolejności, że stosownie do art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.

Jednocześnie należy wskazać, że z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. wynika, iż ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (ust. 2). Konstrukcja art. 4 u.p.z.p. wskazuje, że ustalanie sposobu zagospodarowania terenu w drodze decyzji o warunkach zabudowy następuje wyjątkowo, gdyż zasadą powinno być ustalanie zagospodarowania terenu w drodze uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie zaś z art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.

W kontrolowanej sprawie bezspornym pozostaje, że objęte zaskarżoną decyzją zamierzenie inwestycyjne dotyczy terenu, na którym brak jest aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tym samym, stosownie do powołanego wyżej art. 59 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie, na wniosek skarżącego, warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji wymagało wydania decyzji administracyjnej podjętej na podstawie art. 61 u.p.z.p.

Stosownie do treści art. 60 ust. 1 u.p.z.p., decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie, o której mowa w art. 5, albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej (art. 60 ust. 4 u.p.z.p.).

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w tym przepisie, tj.: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

1. 2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
2. 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
3. 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
4. 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;
5. 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1199), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Określone w wyżej przywołanym art. 61 ust. 1 u.p.z.p. przesłanki dotyczą warunków, jakie musi spełniać teren, na którym ma być prowadzona inwestycja powodująca konieczność uzyskania warunków zabudowy wobec braku planu zagospodarowania przestrzennego. Ustawodawca nałożył na organ wydający decyzję obowiązek sprawdzenia oraz określenia wymagań, jakie powinna spełniać nowa zabudowa w związku z już istniejącą zabudową w sąsiedztwie oraz sposobem zagospodarowania terenu. W przypadku bowiem braku planu zagospodarowania naczelną zasadą towarzyszącą regulacji ładu przestrzennego jest jego kontynuacja. Powyższe oznacza, że nowa zabudowa powinna stanowić kontynuację zabudowy znajdującej się w sąsiedztwie inwestycji, zarówno w zakresie funkcji, parametrów, cechy i wskaźników kształtowania zabudowy, jak i zagospodarowanie terenu. Kontynuacja powinna dotyczyć także gabarytów, formy architektonicznej obiektów, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Przy czym, co należy wyraźnie w tym miejscu podkreślić, kontynuacja funkcji w świetle powołanego art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie niewchodzące z nią w kolizję. Zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i niekolidujące z nią, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 11 maja 2023 r., II SA/Łd 118/23; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 6 czerwca 2023 r., II SA/Bk 241/23; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 23 czerwca 2023 r., II SA/Ol 391/23; www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA").

Z kolei stosownie do treści art. 61 ust. 5a u.p.z.p., w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust.

1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Przy czym ustawodawca w art. 2 pkt 12 u.p.z.p. zdefiniował pojęcie działki budowlanej, pod którym to pojęciem rozumie nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Z kolei przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej (art. 2 pkt 14 ustawy).

Dodać przy tym należy, że drogami wewnętrznymi są drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym takiej drogi (art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Tym samym, przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć, między innymi dostęp faktyczny (realny), który nie może być oceniany przez pryzmat jakości owej drogi, a wyłącznie przez fakt możliwości przejazdu po niej. Drogą wewnętrzną może być zatem wyodrębniona geodezyjnie przez inwestora działka, która stanowić ma dojazd do działki budowlanej, jednocześnie standard drogi wewnętrznej, która zapewnia dostęp do drogi publicznej, nie może być podstawą do zakwestionowania prawidłowości ustalenia spełnienia przesłanki ustanowionej w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.

Z brzmienia przywołanych wyżej przepisów wynika zatem, że w każdej sprawie o ustalenie warunków zabudowy konieczne jest sporządzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej przez podmiot uprawniony, w rozumieniu art. 5 u.p.z.p., przy czym to na organie spoczywa, wynikający z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., obowiązek dokonania jej oceny pod kątem zgodności z przepisami prawa, a także wskazań wiedzy, doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania, dokładnie w taki sam sposób, w jaki ocenić należy każdy dowód z opinii biegłego.

W ocenie Sądu, sporządzona na potrzeby niniejszego postępowania analiza urbanistyczna, autorstwa mgr B. W. (uprawnionego urbanisty), nie odpowiada wymogom przewidzianym prawem, z uwagi na wadliwe wyznaczenie granic obszaru analizowanego. Jak już bowiem wyżej wskazano, w sprawie przyjęto, że teren inwestycji (dz. [...] i dz. [...]) przylega do drogi wewnętrznej (dz. nr [...]) i że główny wjazd na teren inwestycji będzie się odbywał z tej drogi. Organy wskazały, że szerokość frontu terenu inwestycji od strony tej drogi wynosi ok. 6 m, zaś jego trzykrotna szerokość wynosi 18,0 m, czyli mniej niż 50 m. Z uwagi na powyższe wyznaczono obszar analizowany wokół terenu inwestycji w odległości 50,0 m, mierząc od granic tego terenu.

W ocenie Sądu, wskazaną powyżej wartość uznać jednak należy za nieprawidłową. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie działkę budowlaną, w rozumieniu art. 2 pkt 12 u.p.z.p,. stanowi działka o nr ew. [...], której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych. Skoro jak już wskazano, przez front działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę, a w realiach niniejszej sprawy taką drogę wewnętrzną, wydzieloną geodezyjnie stanowi działka o nr ew. [...], i jedynie z tej drogi może odbywać się główny wjazd na działkę (budowlaną), to za front terenu należało przyjąć tę część działki budowlanej o nr ew. [...], która przylega do działki nr [...]. W konsekwencji oznacza to zaś, że obszar analizowany powinien zostać wyznaczony w odległości trzykrotności szerokości tak określonego frontu działki.

W rozważanym aspekcie podkreślić należy, że już samo wadliwe wyznaczenie obszaru analizowanego stanowi samodzielną przesłankę do uchylenia decyzji obu instancji, z tego powodu, że dezaktualizuje wszystkie ustalenia co do parametrów zabudowy występującej na terenie obszaru analizowanego. Prawidłowe wyznaczenie tego obszaru, ma zasadnicze znaczenie dla rzetelności samej analizy i jej wyników, a tym samym dla rozstrzygnięcia sprawy zgodnie z wymogami z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Wyjaśnić także należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowane jest stanowisko, że przyjęcie trzykrotnej szerokości frontu działki objętej postępowaniem stanowi pewną prawidłowość - regułę, której zastosowanie nie wymaga szczególnego uzasadnienia. Ustawodawca ustanawia także zasadę, że granice obszaru analizowanego nie mogą zostać określone w odległości mniejszej od trzykrotnej szerokości frontu działki i taki jest przede wszystkim cel zapisu aktualnego art. 61 ust. 5a u.p.z.p., co jednocześnie pozwala na wyznaczenie go w większym rozmiarze, jeśli jest to uzasadnione okolicznościami konkretnego przypadku (por. np. wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 919/07). Ustawodawca nie wykluczył zatem prawnej możliwości wyznaczenia obszaru analizowanego większego, aniżeli wskazane minimum. Jak wielokrotnie podkreślał Naczelny Sąd Administracyjny w swoich orzeczeniach o wielkości obszaru wyznaczonego do analizy, jak i "rozciągnięcia" tego obszaru w określonym kierunku mogą decydować m.in., takie względy jak: istnienie zabudowy jedynie w jednym kierunku od granicy działki, oddzielenie działek przyjętych do analizy drogą publiczną, skrzyżowaniem dróg publicznych, różnorodność zabudowy, duże odległości między budynkami znajdującymi się na sąsiednich działkach.

Obszar analizowany należy zatem widzieć jako urbanistyczną całość (np. wyroki NSA z dnia: 27 września 2017 r. II OSK 141/16; 26 października 2017 r. II OSK 2711/15; 22 marca 2017 r. II OSK 1840/15, CBOSA). Rozszerzenie granic obszaru analizowanego ponad trzykrotność frontu działki jest dopuszczalne również w przypadku zabudowy rozproszonej, gdy rozszerzenie granic obszaru analizowanego ma na celu dokładniejsze scharakteryzowanie występującej w tym obszarze zabudowy i jej funkcji, a w konsekwencji takie dopasowanie parametrów i funkcji planowanej zabudowy, aby stanowiła ona harmonijną całość z istniejącym otoczeniem. Obowiązkiem organu jest zatem określenie sąsiedztwa działki objętej projektowaną inwestycją nie w sposób automatyczny, ale w zgodzie ze specyfiką okolicy. Przyjęcia obszaru większego niż minimalny, nie można bowiem traktować jako naruszenia prawa, jeśli znajduje to uzasadnienie w okolicznościach sprawy i nie będzie prowadzić do obejścia zasady dobrego sąsiedztwa wynikającej z przepisu prawa materialnego.

Wyznaczanie obszaru powinno mieć na względzie ustawową zasadę dobrego sąsiedztwa interpretowaną szeroko, nie można zatem formalistycznie ograniczać sposobu wyznaczenia takich granic, ponieważ racjonalność urbanistyczna może wymagać szerszego określenia granic celem wykazania spójności urbanistycznej z obiektami budowlanymi już istniejącymi w sąsiedztwie.

Organy nie mogą również zapominać o konieczności zachowania proporcji pomiędzy wyrażoną w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. zasadą wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a zasadą zachowania ładu przestrzennego wynikającą z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz o stosowaniu wykładni celowościowej. Restrykcyjna, literalna redakcja art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie może prowadzić do automatycznego uznania prymatu ładu przestrzennego nad prawem własności, niezależnie od okoliczności i wymogów konkretnej sprawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 860/09, CBOSA).

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy nie można pominąć kwestii, że skarżący powołali się zarówno w odwołaniu, jak i w skardze na okoliczność, że w sąsiedztwie działki objętej wnioskiem powstać ma zabudowa mieszkaniowa, wskazując na rozprawie konkretne dane owych decyzji. Okoliczność ta świadczy o tym, że w sąsiedztwie działek objętych wnioskiem planowana jest zabudowa o tożsamej funkcji, co zamierzona przez skarżących. Nie budzi przy tym wątpliwości, że wyznaczenie parametrów nowej zabudowy i ustalenie kontynuacji funkcji może nastąpić jedynie w odniesieniu do zabudowy już istniejącej, jednak w ocenie Sądu wskazana wyżej okoliczność może stanowić podstawę do wyznaczenie obszaru analizowanego większego niż określone w przepisie art. 61 ust. 5a u.p.z.p. minimum 50 metrów, co organ powinien wziąć pod uwagę rozpoznając wniosek skarżącego.

Dodać przy tym należy, że z istoty decyzji o warunkach zabudowy wynika, iż ma ona określać dopuszczalny i zgodny z istniejącym na terenie analizowanym, sposób nowego zagospodarowania przedmiotowych działek. Powołane przez skarżącego decyzje o warunkach zabudowy wskazują, że działki inwestora położone są na obszarze, dla którego w drodze indywidualnie uzyskiwanych decyzji kształtuje się mieszkaniowy sposób jego zagospodarowania. W ocenie Sądu, organy powinny mieć na względzie fakt tworzenia się pewnego rodzaju nowej jakości urbanistycznej w sąsiedztwie działek skarżących i przy wyznaczaniu obszaru analizowanego nie ograniczać się automatycznie do wskazanego przez ustawodawcę minimum, a racjonalnie ocenić, jak duży teren będzie tworzył tego rodzaju całość urbanistyczną przy wyznaczaniu obszaru analizowanego.

Ponadto Sąd podzielił jako prawidłowe przedstawione przez Kolegium zapatrywanie, wedle którego decyzja o warunkach zabudowy wymaga jedynie stwierdzenia faktycznego i prawnego dostępu do drogi publicznej, a nie szczegółowego badania parametrów technicznych tej drogi. Niewątpliwie kwestie dotyczące szerokości drogi dojazdowej są rozpatrywane na późniejszym etapie, podczas uzyskiwania pozwolenia na budowę.

Na kanwie powyższych rozważań, zdaniem Sądu, należało stwierdzić, że błędne wyznaczenie granic obszaru analizowanego, a w konsekwencji błędne opracowanie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, nie pozwoliło na zweryfikowanie, czy nowa zabudowa stanowi kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Brak uwzględnienia przez organy wskazanych w uzasadnieniu okoliczności, które powinny być wzięte pod uwagę, przy wyznaczeniu obszaru analizowanego stanowi o naruszeniu art. 61 ust. 1 pkt 1, w związku z art. 61 ust. 5a u.p.z.p., w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, a w konsekwencji art. 107 § 3 k.p.a., co musiało skutkować wyeliminowaniem decyzji organów obu instancji z obrotu prawnego.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ zastosuje się do powyższej oceny prawnej i wskazań z niej wynikających, a swoje stanowisko uzasadni zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a. i lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, o czym orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a. (pkt 2 sentencji wyroku).

ał