Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Skierniewicach postanowieniem z dnia 31 marca 2026 r. nr KO.4110.100.2026 - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2025.1691), dalej jako: "k.p.a." - po rozpatrzeniu zażalenia A. P. utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy Skierniewice z dnia 16 grudnia 2025 r. znak: RGK.6730.10.2025 odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] we wsi [...], gm. S..
Jak wynika z akt administracyjnych, Wójt Gminy Skierniewice postanowieniem z dnia 16 grudnia 2025 r. - na podstawie art. 61a w związku z art. 123 k.p.a. - odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego z wniosku A. P. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] we wsi [...]. W motywach rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że dla działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S., podjętego uchwałą nr XIX/126/04 Rady Gminy w Skierniewicach z dnia 27 października 2004 r. (Dz.Urz.Woj.Łódzkiego nr 7, poz. 96), zmienioną uchwałą nr VI/29/07 Rady Gminy w Skierniewicach z dnia 30 marca 2007 r. (Dz.Urz.Woj.Łódzkiego nr 137, poz. 1239). W planie tym przedmiotowa działka przeznaczona jest pod tereny oznaczone symbolem R,RZ. Według ww. planu, teren o symbolu R to tereny rolne przeznaczone do zagospodarowania rolniczego.
Są to grunty rolne (w tym tereny upraw polowych i plantacji, tereny pod obiektami związanymi z gospodarstwem rolnym i istniejącymi siedliskami rolniczymi), drogi dojazdowe do gruntów rolnych, tereny pod urządzenia melioracji wodnych i przeciwpowodziowych oraz przeciwpożarowych, ujęć wody dla potrzeb rolnictwa, stawów, oczek wodnych i torfowisk, obszary zrekultywowane dla potrzeb rolnictwa. Z kolei tereny o symbolu RZ to trwałe użytki zielone i zadrzewienia, które przeznaczone są do zagospodarowania rolniczego w postaci łąk i pastwisk, zadrzewień i zakrzewień, tereny pod urządzenia melioracji wodnych i przeciwpowodziowych, ujęć wody dla potrzeb rolnictwa, stawów, oczek wodnych i torfowisk wraz z dojazdami, dojściami pieszymi i drogami wewnętrznymi, podlegające ograniczeniom w zainwestowaniu nową zabudową. W tej sytuacji, parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów oraz wskaźniki intensywności zabudowy, ograniczenia w użytkowaniu terenów, w tym zakaz zabudowy, wynikają z zapisów zawartych w planie miejscowym.
Tymczasem - zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2024.1130 ze zm.), dalej jako: "u.p.z.p." - zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. W ocenie organu, w sytuacji obowiązywania na określonym terenie miejscowego planu ustawodawca nie przewiduje prowadzenia postępowania i wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, co jest okolicznością mieszczącą się w pojęciu "inne uzasadnione przyczyny", o którym mowa w art. 61a § 1 k.p.a. Decyzja o warunkach zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego na przedmiotowej działce nie może być zatem wydana.
W zażaleniu na powyższe postanowienie A. P., wnosząc o jego uchylenie i wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy, wskazał na naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 61a § 1 k.p.a. przez przyjęcie, że przesłanki obligatoryjnej odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy, zawarte we wskazanym powyżej przepisie, zostały w sprawie wypełnione. Ponadto autor zażalenia wskazał na naruszenie przepisów postępowania, tj.:
- a) art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, przez niewyjaśnienie okoliczności i przyczyn odmowy wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji, pomimo że odmowa wszczęcia postępowania ma charakter fakultatywny;
- b) art. 8 oraz art. 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności przez niewskazanie w uzasadnieniu decyzji wyjaśnień dotyczących obligatoryjnej odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, pomimo że zawieszenie ma charakter fakultatywny.
Zdaniem autora zażalenia, w uzasadnieniu postanowienia wskazano, że planowana inwestycja może być niezgodna z ustaleniami planu, jednak nie wskazano na żadne okoliczności uzasadniające taką sprzeczność. Jego zdaniem, zaskarżone postanowienie jest wydawane w ramach swobodnego uznania i niezasadna jest odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego w każdej sytuacji, w której została podjęta uchwała o sporządzeniu miejscowego planu. Sprzeczność inwestycji z planem miejscowym nie jest wystarczającą podstawą do odmowy wszczęcia postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Autor zażalenia zwrócił uwagę na treść uchylonego art. 9 ust. 5 u.p.z.p. określającego charakter studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz wskazał, że posiadane przez niego nieruchomości stają się bezwartościowe, ze względu na treść uchwalonego planu miejscowego. Dla innych nieruchomości położonych w okolicy wydano wcześniej warunki zabudowy i pozwolenia na budowę oraz rozpoczęto budowę domów jednorodzinnych.
Uchwalenie planu miejscowego nałożyło na stronę ograniczenia, które wcześniej nie wynikały z prawa, a gmina podjętą uchwałą naruszyła jego interes prawny. W sprawie doszło do przekroczenia władztwa planistycznego gminy, bez wyważenia interesu publicznego i indywidualnego, niezgodnego z zasadą równości i proporcjonalności ograniczenia prawa własności. Zdaniem strony, doszło nadużycia władztwa planistycznego oraz ograniczenia prawa własności na skutek wykluczenia możliwości zabudowy nieruchomości przez odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy, w sytuacji gdy nie istnieje interes publiczny, który przy uwzględnieniu konstytucyjnej zasady proporcjonalności, uzasadniałby tego typu ograniczenie.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze, przywołanym na wstępie postanowieniem, po rozpoznaniu ww. zażalenia, utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania i cytując treść art. 61a k.p.a. wyjaśnił, że "inne uzasadnione przyczyny", o których mowa w tym przepisie to sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, gdy np. w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Kolegium podzieliło pogląd organu I instancji, że decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest tylko w sytuacjach, gdy na danym terenie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Tymczasem, jak ustalił organ I instancji, na terenie wskazanym we wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy obowiązują plany miejscowe z 2004 r. i 2007 r. W takiej sytuacji nie wydaje się decyzji o warunkach zabudowy i nie zależy to od uznania organu, lecz wprost wynika z przepisów prawa.
W takim przypadku brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym, co wypełnia przesłankę wskazaną w art. 61a § 1 k.p.a., tzn. wymóg odmowy wszczęcia postępowania z innych uzasadnionych przyczyn. Z tych względów kontestowane postanowienie należy uznać za zgodne z przepisami prawa, na podstawie których zostało wydane.
Odnosząc się do zarzutów przedstawionych w zażaleniu Kolegium wyjaśniło, że w uzasadnieniu postanowienia nie wskazano, że planowana inwestycja może być niezgodna z ustaleniami planu, lecz jedynie przytoczono ustalenia planu miejscowego dla terenu objętego zamierzeniem inwestycyjnym. Zaskarżone postanowienie nie jest wydawane w ramach uznania administracyjnego, natomiast zgodność lub sprzeczność planowanej inwestycji z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego nie jest badana w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy, lecz w odrębnym postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, które na wniosek inwestora przeprowadza inny organ w trybie przepisów budowlanych. Zaskarżone postanowienie nie zostało wydane w oparciu o ustalenia studium. Zarzuty dotyczące utraty wartości nieruchomości na skutek uchwalenia planu miejscowego podnosi się w innym trybie, tj. trybie określonym w art. 36 u.p.z.p.
Uwagi dotyczące wydanych wcześniej warunków zabudowy i pozwoleń na budowę dla innych nieruchomości położonych w okolicy również nie należą do okoliczności sprawy, a poniesienie nakładów finansowych przez właściciela na nieruchomość przed uzyskaniem przez niego wymaganych decyzji nastąpiło na jego własną odpowiedzialność i ryzyko. Sprawa nie dotyczy uchwalenia planu miejscowego, a zarzuty dotyczące nałożonych w tych planach na stronę ograniczeń - jak wskazało Kolegium - należało podnosić w ewentualnych skargach do sądu administracyjnego na uchwały w sprawie planu miejscowego.
W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skardze A. P. wnosząc o uchylenie rozstrzygnięć obu instancji i wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy wskazał na naruszenie:
- 1. prawa materialnego, tj.: art. 61a § 1 k.p.a. przez przyjęcie, że przesłanki obligatoryjnej odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy, zawarte we wskazanym powyżej przepisie, zostały w sprawie wypełnione.
- 2. przepisów postępowania, tj.:
- a) art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, przez niewyjaśnienie okoliczności i przyczyn odmowy wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji, pomimo że odmowa wszczęcia postępowania ma charakter fakultatywny,
- b) art. 8 oraz art. 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności poprzez niewskazanie w uzasadnieniu decyzji żadnych wyjaśnień dotyczących obligatoryjnej odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, mimo że zawieszenie ma charakter fakultatywny.
W motywach skargi jej autor powtórzył argumentację przedstawioną w treści zażalenia na postanowienie organu I instancji.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Skierniewicach wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie rozważań należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio. Na powyższe postanowienie służy zażalenie (art. 61 § 2 k.p.a.).
Pojęcie "innych uzasadnionych przyczyn" nie zostało ustawowo zdefiniowane, jednak odmowę wszczęcia postępowania na tej podstawie wiąże się z sytuacją, w której zachodzą przyczyny uniemożliwiające uruchomienie i prowadzenie postępowania administracyjnego. Odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. z "innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, tj. gdy - potocznie ujmując - już "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić brak podstaw do prowadzenia postępowania (vide: wyrok NSA z dnia 20 września 2018 r., I OSK 853/18; wyrok NSA z dnia 4 października 2017 r., I OSK 693/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
W sprawie nie ulega wątpliwości, że skarżący skierował do Wójta Gminy Skierniewice wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji zlokalizowanej na działce nr [...] we wsi [...], gmina S.. Tymczasem - jak wynika z akt administracyjnych - teren ww. działki objęty jest zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. uchwały nr XIX/126/04 Rady Gminy w Skierniewicach z dnia 27 października 2004 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S., obejmującego obszary w obrębach wsi: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] (Dz.Urzęd.Woj.Łódzk.2005.7.96) zmienionej uchwałą nr VI/29/07 Rady Gminy w Skierniewicach z dnia 30 marca 2007 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy S., obejmującego obszary w obrębach wsi: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] (Dz.Urzęd.Woj.Łódzk.2007.137.1239).
W tej sytuacji wypada stwierdzić, że charakter planowanego zamierzenia inwestycyjnego ma drugorzędne znaczenie w obliczu faktu, że dla terenu działki objętej zamierzeniem inwestycyjnym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W sprawie fundamentalne znaczenie ma fakt obowiązywania dla terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy planu miejscowego. Samo bowiem stwierdzenie, że teren objęty zamierzeniem inwestycyjnym znajduje się na obszarze obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyklucza możliwość wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Tym bardziej dla takiego terenu wykluczona jest możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy. Innymi słowy - co należy wyraźnie zaakcentować - nie można ustalić warunków zabudowy dla terenu, na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.
Wypada zauważyć, że zasadą, wynikającą z art. 4 ust. 1 u.p.z.p., jest ustalanie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobu zagospodarowania terenu i warunków zabudowy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W związku z tym, że ustawodawca nie wprowadził obowiązku prowadzenia polityki przestrzennej przez gminy tylko w drodze miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w art. 4 ust. 2 u.p.z.p. przewidział sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zarówno miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jak i decyzja o warunkach zabudowy to dwa akty prawne określające sposób zagospodarowania określonej nieruchomości, a więc determinujące zakres prawa własności nieruchomości. Mają one jednak odmienny charakter. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego to akt prawa miejscowego uchwalany przez radę gminy i dotyczy określonego, wyznaczonego obszaru.
Określa przeznaczenie terenu oraz precyzyjne parametry zabudowy, np. wysokość budynku, rodzaj dachu czy linię zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy z kolei to indywidualna decyzja administracyjna wydawana przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta dla konkretnej działki. Decyzja ta staje się aktualna jedynie w sytuacji, w której dla danej nieruchomości nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Plan miejscowy i decyzja o warunkach zabudowy wzajemnie się wykluczają, a plan miejscowy ma pierwszeństwo, co oznacza, że jeśli dla danego terenu obowiązuje plan miejscowy, nie ma możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy. Z taką sytuacją faktyczną i prawną mamy do czynienia w okolicznościach badanej sprawy. Trafnie w takiej sytuacji organy uznały, iż nie istnieje prawna możliwość załatwienia indywidualnej sprawy skarżącego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, skoro dla terenu tej inwestycji obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W sprawie zostały zatem spełnione określone w art. 61a § 1 k.p.a. przesłanki do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego.
Nietrafne są także dalsze zarzuty skargi. Ustalenie faktu obowiązywania miejscowego planu dla terenu projektowanej inwestycji oznacza, że sprawa została wyjaśniona w sposób wystarczający i nie ma potrzeby dalszego prowadzenia postępowania dowodowego, a zatem nie doszło do naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., jak i również przepisów art. 8 i art. 107 § 3 w związku z art. 126 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia odpowiada wymaganiom określonym w art. 107 § 3 w związku z art. 126 k.p.a. i jasno przedstawia powody załatwienia sprawy.
Uzupełniająco należy wyjaśnić, że ewentualne naruszenie praw skarżącego postanowieniami planu miejscowego może być zbadane w sprawie ze skargi na uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tak długo jednak jak plan ten obowiązuje, będzie kształtował w sposób wiążący przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenu projektowanej przez skarżącego inwestycji.
Z opisanych powodów skarga podlega oddaleniu na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2026.143 ze zm.).
ds