Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodziz 3 września 2026 r., sygn. akt II SA/Łd 330/26

Uzasadnienie

A.M. i Ł. M. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 16 marca 2026 r. (znak: SKO. 4150.57-5 8.2026) utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z 23 grudnia 2025 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji na podstawie art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz. U. z 2024r., poz. 1130 ze zmianami, zwanej dalej w skrócie "u.p.z.p.").

Z akt sprawy wynika, że dnia 8 sierpnia 2025 roku skarżący złożyli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budowie altany, budowie wiaty garażowej na części działki nr ewid. [...] obręb [...], gmina [...].

Decyzją z dnia 23 grudnia 2025r. znak: GPS.6730.88.2025.ASi Wójt Gminy [...] orzekł o:

1. 1. Umorzeniu postępowania dla części działki nr ewid. [...] obręb [...], gmina [...] położonej w obszarze obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - uchwała [...] z 31.08.2022 r. w sprawie uchwalenia "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentów obrębów [...] i [...] " - Dziennik Urzędowy Województwa Łódzkiego poz. [...] z dnia 14 października 2022 r.
2. 2. Odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budowa altany, budowa wiaty garażowej na części działki nr ewid. [...] obręb [...], gmina [...].

Jako przyczynę odmowy ustalenia warunków zabudowy podano, że wniosek nie spełnia art.

61. ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm.) wymagającego łącznego spełnienia warunków zawartych w tym przepisie. Inwestycja nie spełnia warunku art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy jako niezapewniająca kontynuacji funkcji, cech zagospodarowania.

Skarżący złożyli odwołanie w odniesieniu co do pkt 2 wyżej wskazanej decyzji, zarzucając organowi:

1. 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
2. a. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że istnienie w analizowanym obszarze zabudowy jednorodzinnej nie jest jednoznaczne ze stwierdzeniem kontynuacji funkcji, a dla jej stwierdzenia niezbędna jest przewaga zabudowy jednorodzinnej i zapewnienie subiektywnie postrzeganego przez organ "ładu przestrzennego";
3. b. art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez ich błędne niezastosowanie i dokonanie analizy urbanistycznej terenu sąsiadującego z działką skarżących w oparciu o błędne założenia i niezasadną odmowę poszerzenia analizy w celu ustalenia linii zabudowy, a w konsekwencji dowolne przyjęcie, że jej ustalenie nie jest możliwe, podczas gdy w rzeczywistości w oparciu o dokonaną prawidłowo analizę sąsiedztwa możliwe było ustalenie linii zabudowy z uwzględnieniem istniejącej linii zabudowy w sąsiedztwie oraz dopuszczalnej linii zabudowy przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego,
4. 2. naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć wpływ na treść skarżonej decyzji, tj.:
5. a. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. polegającą na dokonaniu oceny zgromadzonego w sprawie materiału w sposób wybiórczy i tendencyjny, co doprowadziło do błędnego przyjęcia, że w sąsiedztwie mimo występowania zabudowy jednorodzinnej, nie jest spełniona przesłanka kontynuacji funkcji;
6. b. art. 8 § 1 i 2 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie obywateli do władzy publicznej, w szczególności poprzez stronnicze rozpoznawanie sprawy, nierówne traktowanie, bezpodstawne i nieuzasadnione odstępowanie od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym.

Wspomnianą na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.), zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z uwzględnieniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 pkt 1 stosuje się odpowiednio.

W związku z wejściem w życie z dniem 24 września 2023r. ustawy z dnia 7 lipca 2023r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023r. poz. 1688 - dalej u.z.u.p.z.p.,) należy zaznaczyć, że na mocy art. 59 ust. 1 tej ustawy do spraw dotyczących wydania decyzji o warunkach zabudowy wszczętych i nie zakończonych decyzją ostateczną przed dniem przed 24 września 2023r. stosuje się przepisy u.p.z.p. w brzmieniu dotychczasowym, co oznacza w brzmieniu sprzed wejścia w życie ustawy nowelizującej.

Również do spraw dotyczących wydania decyzji o warunkach zabudowy, które zostały wszczęte od dnia wejścia w życie u.z.u.p.z.p. tj. od 24 września 2023r. i jednocześnie przed dniem utraty mocy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w danej gminy stosuje się art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w brzmieniu dotychczasowym, zatem w tym sprzed 24 września 2023r. (zob. art. 59 ust. 2 pkt 1 u.z.u.p.z.p.).

Przepis ten znajduje zastosowanie w przedmiotowej sprawie, bowiem wniosek skarżących został złożony w dniu 8 sierpnia 2025r.

Należy przy tym wskazać, że w myśl art. 65 u.z.u.p.z.p. studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin zachowują moc do dnia wejścia w życie planu ogólnego w danej gminie, jednak nie dłużej niż do dnia 30 czerwca 2026r.

Następnie organ przywołał treść art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i stwierdził, że planowana inwestycja nie spełnia warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., co stanowi przeszkodę do wydania wnioskowanych warunków zabudowy. Ustalenia te zostały dokonane w oparciu o charakterystykę zagospodarowania terenów zlokalizowanych w granicach obszaru analizowanego wyznaczonego zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p.

Kolegium wyjaśniło, że obszar analizowany został wyznaczony wokół terenu inwestycji, w odległości odpowiadającej trzykrotnej szerokości frontu tego terenu, tj. 81,0 m (3 x 27,0 m), co pozostaje w zgodzie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p.

W aktach sprawy znajduje się mapa w skali 1:1000, z zaznaczonymi granicami tego obszaru, w którym przeprowadzono analizę cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa wart. 61 ust. 1 u.p.z.p. Przedmiotowa analiza składa się z części opisowej oraz z powołanej wyżej mapy.

Z treści lej analizy wynika, że w obszarze analizowanym dominującą zabudową jest zabudowa zagrodowa po wschodniej stronie drogi powiatowej.

Na pojedynczych działkach występuje także zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna.

A zatem, w otoczeniu terenu inwestycji, obok dominującej zabudowy zagrodowej, występują także budynki o funkcji analogicznej do wnioskowanej, tj. mieszkalne jednorodzinne. Mimo tego, w ocenie organu I instancji, planowana inwestycja nie kontynuuje istniejącego sposobu zagospodarowania terenu ze względu na cechy kształtowania zabudowy (układ przestrzenny zabudowy).

Wynika to przede wszystkim z faktu, że istniejąca w obszarze analizowanym zabudowa zlokalizowana jest odmiennie od planowanej w relacji do dróg, z których jest obsługiwana komunikacyjnie. Istniejące budynki znajdują się bowiem w pasie przyległym do drogi, planowany budynek byłby natomiast znacznie od drogi oddalony i skomunikowany z nią poprzez wydzielony fragment działki nr [...] (o szerokości 5 m i długości 196 m).

Ponadto, co w tej sprawie wymaga szczególnego podkreślenia, istniejąca zabudowa lokuje się wyłącznie w granicach obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - uchwała [...] z dnia 31 sierpnia 2022r. w sprawie uchwalenia "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentów obrębów [...] i [...] " - Dziennik Urzędowy Województwa Łódzkiego poz. [...] z dnia 14 października 2022r.

Plan ten wyznacza strefy rozwoju zabudowy, które winny być wykorzystywane na cele budowlane, jako uzupełnienie zabudowy już zrealizowanej.

Kolegium przyjęło, że istniejące w obszarze analizy usytuowanie zabudowy jest celowym zabiegiem urbanistycznym gminy, który w założeniu tereny poza granicami planu miejscowego wyłączał z zabudowy utrwalając tym samym ich dotychczasowy sposób zagospodarowania i przeznaczenie na cele rolne i ekologiczne.

Kolegium podniosło, że interpretując powołany wyżej przepis art. 59 ust. 1 u.p.z.p. nie można go wykładać w sposób sprzeczny z innymi przepisami ustawy, które w sposób jednoznaczny wskazują radę gminy jako organ uchwałodawczy właściwy do kształtowania ładu przestrzennego w gminie.

Biorąc zaś pod uwagę projektowany przez inwestora sposób zabudowy działki nr [...] organ podkreślił, iż to plan zagospodarowania przestrzennego będący prawem miejscowym, a nie decyzja o warunkach zabudowy ma kształtować ład przestrzenny. Decyzja o warunkach zabudowy w przypadku braku planu zagospodarowania terenu określa wyłącznie sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu objętego wnioskiem inwestora, nie może więc swymi rozstrzygnięciami zastępować podstawowego instrumentu prawnego kształtowania przestrzeni, tj. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Reasumując, organ zaznaczył, że teren przewidziany pod zabudowę znajduje się w znacznym oddaleniu od dróg, wzdłuż których wykształcony jest istniejący układ zabudowy liniowej. Planowany budynek natomiast przewidziany jest do realizacji poza tą linią, a zatem wkraczałby w otwartą przestrzeń pozbawioną zabudowy kształtując w istocie nowy ład urbanistyczny.

W ocenie Kolegium, w warunkach niniejszej sprawy, zaakceptowanie założeń inwestorów nie tylko sprowadzałoby się do ominięcia istniejących na tym terenie warunków zabudowy i zagospodarowania ale także, co wymaga podkreślenia, stanowiłoby asumpt do zabudowy w podobny sposób przyległych działek, wbrew założeniom ustawowym mającym na celu ochronę ładu przestrzennego.

Tym samym w istocie oznaczałoby faktycznie kształtowanie ładu przestrzennego nie tylko na terenie inwestycji opisanym we wniosku o ustalenie warunków zabudowy, ale w konsekwencji także na obszarach sąsiednich, dotychczas niezurbanizowanych.

Wobec tego organ I instancji zasadnie przyjął, że istniejącą w otoczeniu terenu inwestycji zabudowa nie daje podstaw do przyjęcia, że planowana budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego kontynuuje zastany stan zabudowy i zagospodarowania terenu.

Skoro zaś brak jest podstawy do wydania decyzji dla przedmiotowej inwestycji z uwagi na powyższe okoliczności to nie ma znaczenia, czy istnieje możliwość ustalenia poszczególnych wskaźników i parametrów planowanego obiektu.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wywiedli A.M. i Ł.M. wnosząc o: uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej jej decyzji Wójta Gminy [...] w całości.

Skarżący zarzucili:

1.Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.

1. a. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że istnienie w analizowanym obszarze zabudowy jednorodzinnej nie jest jednoznaczne ze stwierdzeniem kontynuacji funkcji, a dla jej stwierdzenia niezbędne jest zapewnienie kontynuacji sposobu zagospodarowania terenu ze względu na "cechy kształtowania zabudowy", tj. układ przestrzenny zabudowy;
2. b. art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez ich błędne niezastosowanie i dokonanie analizy urbanistycznej terenu sąsiadującego z działką Skarżących w oparciu o błędne założenia i niezasadną odmowę poszerzenia analizy w celu ustalenia linii zabudowy, a w konsekwencji dowolne przyjęcie, że jej ustalenie nie jest możliwe, podczas gdy w rzeczywistości w oparciu o dokonaną prawidłowo analizę sąsiedztwa możliwe było ustalenie linii zabudowy z uwzględnieniem istniejącej linii zabudowy w sąsiedztwie oraz dopuszczalnej linii zabudowy przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako kontekst przestrzenny.
3. 2. Naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć wpływ na treść skarżonej decyzji, tj.:

1. a. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu wyjaśnienia przyczyn, dla których organ uznał za bezzasadne przytoczone zarzuty i dowody w odwołaniu, w szczególności dotyczące:
2. - zarzutu naruszenia art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia MRiT z dnia 15 lipca 2024r. (Dz.U. 2024 poz. 1116), dotyczącego niezasadnej odmowy poszerzenia obszaru analizowanego i braku ustalenia linii zabudowy z uwzględnieniem istniejącej zabudowy przy ul. [...] lub ekwiwalentnej linii stworzonej przez istniejącą zabudowę na ul. [...] i dopuszczalną wtórną zabudowę w drugiej linii w MRZP;
3. - zarzutu naruszenia art. 8 § 1 i § 2 k.p.a. dotyczącego prowadzenia postępowania w sposób podważający zaufanie obywateli do władzy publicznej przez Wójta Gminy [...];
4. b. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. polegające na dokonaniu oceny zgromadzonego w sprawie materiału w sposób wybiórczy i tendencyjny, co doprowadziło do błędnego przyjęcia, że niemożliwe jest wyznaczenie linii zabudowy i w konsekwencji, że nie jest spełniona przesłanka kontynuacji funkcji;
5. c. art. 8 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie obywateli do władzy publicznej, w szczególności poprzez stronnicze rozpoznanie sprawy, nierówne traktowanie, bezpodstawne i nieuzasadnione odstępowanie od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym.

W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że SKO nie odniosło się - nawet zdawkowo - do dwóch zarzutów odwołania, których uwzględnienie prowadziłoby do odmiennego rozstrzygnięcia. Pierwszym był zarzut naruszenia art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia MRiT: Skarżący wskazali precyzyjnie, z numerami działek, że ok. 50 m poza granicą obszaru minimalnego przy ul. [...] istnieje zwarta zabudowa jednorodzinna (10 budynków na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], oraz [...],[...],[...]), tworząca linię zabudowy drugiego planu w układzie przestrzennym identycznym z planowaną inwestycją. Wskazali też, że dopuszczalna przez MPZP zabudowa wtórna w drugiej linii od ul. [...] stanowiłaby naturalny ekwiwalent tej linii. Drugim był zarzut naruszenia art. 8 § 1 i § 2 k.p.a.: Skarżący wykazali, że zaskarżone rozstrzygnięcie pozostaje w rażącej sprzeczności z utrwaloną linią orzeczniczą NSA i sądów wojewódzkich - w szczególności w zakresie dopuszczalności poszerzenia obszaru analizowanego. SKO nie zajęło stanowiska w żadnej z tych kwestii, co czyni zaskarżoną decyzję wadliwą formalnie, niezależnie od oceny jej merytorycznej poprawności.

Dalej skarżący zwrócili uwagę, że SKO odmówiło uchylenia decyzji Wójta, wskazując, że istniejące budynki stoją przy drodze, a planowany stałby w głębi działki - co zdaniem organu wyklucza kontynuację układu. Tymczasem ten sam MPZP (uchwała nr [...]), na który organ wielokrotnie powołuje się jako na argument za odmową, przewiduje zabudowę wtórną w drugiej linii od ul. [...], wyznaczając tym samym linie zabudowy prostopadłe do tejże ulicy. Planowany przez Skarżących budynek realizuje dokładnie ten układ przestrzenny. Organ selektywnie powołał się na MPZP jako dowód istniejącego układu liniowego wzdłuż drogi głównej, jednocześnie ignorując przepisy tego samego planu, które wprost potwierdzają zasadność układu planowanego. Taka argumentacja jest wewnętrznie sprzeczna i nie może stanowić rzetelnej podstawy prawnej decyzji odmownej.

Co więcej, biorąc dodatkowo pod uwagę istnienie wtórnej zabudowy przy ul. [...] (prostopadłej do ul. [...] w odległości ok. 50m od minimalnego obszaru analizy) oraz mając na względzie zasadę dobrego sąsiedztwa, należałoby przyjąć obszar analizy większy niż minimalny, a następnie stwierdzić, że wbrew przekonaniu obu organów, planowane zagospodarowanie działki [...] nie rujnowałoby porządku wsi, a jedynie przedłużało funkcję zabudowy wtórnej do następnych terenów.

Niezależnie od powyższego, skarżący podnieśli, iż NSA w utrwalonym orzecznictwie jednoznacznie stwierdził, że zasada kontynuacji funkcji nie stoi na przeszkodzie uzupełniania funkcji istniejącej o zagospodarowanie niewchodzące z nią w kolizję. Zasada jest zachowana, jeżeli inwestycja nie godzi w zastany stan rzeczy. W ocenie strony organ w niniejszej sprawie nie wykazał sprzeczności - stwierdził jedynie różnicę w usytuowaniu budynku względem drogi, co jest kwestią parametrów możliwych do ustalenia w treści decyzji WZ, a nie przeszkodą w jej wydaniu. Wobec niespornej obecności zabudowy jednorodzinnej w obszarze analizowanym - co organ sam przyznaje - należałoby przyjąć, że warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest spełniony. Budynek mieszkalny jednorodzinny nie koliduje ani z zabudową jednorodzinną, ani z zagrodową, której funkcja mieszkaniowa jest zbliżona - co organ zresztą implicite przyznaje, skupiając swój wywód na geometrii układu, a nie na kolizji funkcji.

Skarżący argumentowali, że organ wyznaczył obszar analizowany w minimalnym rozmiarze, nie odnosząc się do informacji przekazanej przez Skarżących, że około 50 m poza jego granicą istnieje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna przy ul. [...], zlokalizowana w drugiej linii od drogi. § 3 ust. 2 rozporządzenia wyznacza jedynie dolną granicę obszaru analizowanego. Organ był zatem uprawniony do poszerzenia obszaru analizowanego w taki sposób, aby objął tę zabudowę, zwłaszcza że w orzecznictwie podkreśla się, iż przy ustalaniu warunków zabudowy decydują faktyczne warunki panujące na konkretnym obszarze (wyrok NSA z 24.04.2012 r., sygn. IIOSK229/11). Poszerzenie obszaru ujawniłoby wzorzec dla zabudowy drugiego planu — czyli element, którego brak stał się podstawą odmowy. Zabudowa przy ul. [...] jest zabudową jednorodzinną usytuowaną prostopadle do ul. [...], a więc przestrzennie tożsamą z zaplanowaną inwestycją Skarżących.

Tę ocenę wzmacnia kontekst miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który dopuszcza zabudowę wtórną w drugiej linii od ul. [...]. Oznacza to, że organ miał podstawę, aby szukać w najbliższym otoczeniu właśnie takiego wzorca zabudowy, zamiast ograniczać analizę do układu pierwszej linii zabudowy.

Dodatkowo skarżący zauważyli, że odnotować należy okoliczność, która sama w sobie obnaża wadliwość zaskarżonej decyzji: SKO - odmiennie niż Wójt - nie zakwestionowało istnienia zabudowy funkcjonalnie wystarczającej do spełnienia przesłanki kontynuacji z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Organ II instancji oparł odmowę wyłącznie na argumencie o układzie przestrzennym zabudowy. Pośrednio przyznał tym samym Skarżącym rację w zakresie kontynuacji funkcji-co czyni jedynym rzeczywistym punktem sporu kwestię ustalenia linii zabudowy i wielkości obszaru analizowanego, nie zaś samą możliwość wydania decyzji pozytywnej.

W tym właśnie zakresie rozstrzygnięcie pozostaje w rażącej sprzeczności z utrwaloną linią orzeczniczą. NSA i sądy wojewódzkie jednolicie akceptują - a w uzasadnionych przypadkach nakazują - wyjście poza minimum ustawowe obszaru analizowanego, gdy w pobliżu działki istnieje zabudowa referencyjna nieuwzględniona w obszarze minimalnym (wyrok NSA z 05.08.2021 r., sygn. II OSK 237/20; wyrok NSA z 14.07.2017r., sygn. II OSK2876/15; wyrok WSA w Gliwicach z 18.02.2015 r., sygn. II SA/GI 1131/14; wyrok WSA w Łodzi z 12.03.2025 r., sygn. II SA/Łd 880/24). Taka sytuacja zachodzi dokładnie w niniejszej sprawie: tuż poza granicą obszaru minimalnego istnieje zwarta zabudowa jednorodzinna przy ul. [...], której uwzględnienie pozwoliłoby na ustalenie linii zabudowy drugiego planu. Organy odmówiły poszerzenia obszaru bez jakiegokolwiek merytorycznego uzasadnienia tej decyzji procesowej. Rozstrzygnięcie wydane w rażącej sprzeczności z utrwaloną linią orzeczniczą, bez wskazania nowych okoliczności uzasadniających odmienną wykładnię, jest działaniem dowolnym naruszającym art. 8 § 1 i § 2 k.p.a. oraz zasadę legalności wyrażoną w art. 6 k.p.a.

Na koniec skarżący podnieśli, iż argumentacja organów obu instancji prowadzi do wniosku, że decyzja o warunkach zabudowy może być wydana jedynie tam, gdzie de facto obowiązuje miejscowy plan - bo tylko na terenach planistycznych powstaje zabudowa referencyjna. Jest to rozumowanie wewnętrznie sprzeczne z istotą instytucji uregulowanej w art. 59 ust. 1 u.p.z.p.

Fakt, że zabudowa referencyjna powstała na terenach objętych MPZP, jest dla oceny dobrego sąsiedztwa prawnie irrelewantny. Organ wprost wskazał, że akceptacja wniosku "stanowiłaby asumpt do zabudowy w podobny sposób przyległych działek" - co jest niedopuszczalnym kryterium prewencji ogólnej nieznajdującym podstawy w żadnym przepisie u.p.z.p. Każde postępowanie w przedmiocie WZ dotyczy indywidualnej nieruchomości i musi być rozstrzygane wyłącznie na podstawie przepisów prawa materialnego. Prewencja ogólna nie jest kryterium ustawowym, a jej stosowanie wobec właściciela dochodzącego indywidualnego uprawnienia wynikającego z ustawy wykracza poza granice władztwa administracyjnego i narusza zasadę legalności wyrażoną w art. 6 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zakres kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne określony jest przepisem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.) (dalej: p.p.s.a.), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a.

Sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracyjnych, kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego.

Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu.

W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że odwołanie od decyzji Wójta Gminy [...] z 23 grudnia 2025 r., którą organ ten umorzył postępowanie dla części działki nr ewid. [...] obręb [...], gmina [...] położonej w obszarze obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - uchwała [...] z 31 sierpnia 2022 r. w sprawie uchwalenia "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentów obrębów [...] i [...] " - Dziennik Urzędowy Województwa Łódzkiego poz. [...] z dnia 14 października 2022 r. i jednocześnie odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budowie altany, budowie wiaty garażowej na części działki nr ewid. [...] obręb [...], gmina [...] dotyczyło tylko tej części decyzji, którą odmówiono ustalenia warunków zabudowy. W ugruntowanym już orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że w sytuacji, w której decyzja zawiera wyodrębnione, samodzielne rozstrzygnięcia, to strona ma prawo odwołać się zarówno od całej decyzji, jak też ograniczyć ten środek zaskarżenia do jej fragmentu, jeżeli ten fragment nie wpływa na treść pozostałych rozstrzygnięć objętych decyzją, mogących samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym.

Dopuszczalne jest wówczas zaskarżenie i wzruszenie decyzji jedynie w części. Jeżeli odwołanie dotyczy tylko niektórych postanowień (części) decyzji, w pozostałym zakresie decyzja staje się ostateczna z chwilą upływu terminu do wniesienia odwołania. Z uwagi na zakres odwołania od decyzji organu I instancji taka sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie (por. wyrok NSA z 26 maja 2020 r., II OSK 3015/19, LEX nr 3058918, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA).

Przechodząc do dalszych rozważań należy zauważyć, że postępowanie w kontrolowanej sprawie zostało wszczęte wnioskiem 8 sierpnia 2025 r., a więc po wejściu w życie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688 ze zm.) (dalej: ustawa zmieniająca). Zgodnie z art. 59 ust. 2 ustawy zmieniającej do spraw dotyczących wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy (24 września 2023 r.) i przed dniem utraty mocy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w danej gminie 1) stosuje się przepisy art. 54 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 3 i 5a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 977 ze zm.) w brzmieniu dotychczasowym, 2) nie stosuje się przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1a i ust. 1a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym po zmianie.

Na terenie gminy [...] na dzień wydania decyzji przez organ II instancji obowiązywało Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] (Załącznik nr 1 do Uchwały [...] Rady Gminy [...] z dnia 26 października 2018 r).

Tak więc w kontrolowanej sprawie na podstawie art. 59 ust. 2 ustawy zmieniającej: 1) stosuje się przepisy art. 54 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 3 i 5a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 977 ze zm.) w brzmieniu dotychczasowym (dalej: u.p.z.p. z 2023 r.), 2) nie stosuje się przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1a i ust. 1a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym po zmianie.

Uwzględniając powyższe, jako podstawę materialnoprawną wydanych w sprawie decyzji należy wskazać przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm.) (dalej także: u.p.z.p.) z wyjątkiem przepisów określonych w art. 59 ust. 2 pkt 2 ustawy zmieniającej oraz przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu dotychczasowym - tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 977 ze zm. - w zakresie określonym w art. 59 ust. 2 pkt 1 ustawy zmieniającej oraz przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U z 2024 r. poz. 1116).

Bezsporne w kontrolowanej sprawie jest, że fragment części działki nr [...] obręb [...], gmina [...] na którym potencjalnie ma zostać zrealizowane sporne zamierzenie budowlane znajduje się na terenie, dla którego nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która to okoliczność, wobec brzmienia przepisu art. 59 ust. 1 u.p.z.p., determinowała konieczność uzyskania decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 59 ust. 2 ustawy zmieniającej wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1. 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2. 2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3. 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4. 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5. 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;
6. 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:
7. a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2024 r. poz. 555 i 834), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,
8. b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, o którym mowa w art. 53 ust. 5e pkt 2,
9. c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Jak wynika z treści przytoczonego przepisu, dla pozytywnego wydania decyzji o warunkach zabudowy muszą być spełnione łącznie wszystkie wymienione w nim przesłanki.

Zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. z 2023 r. w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a u.p.z.p., na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Z brzmienia przywołanych wyżej przepisów wynika zatem, że w każdej sprawie o ustalenie warunków zabudowy konieczne jest sporządzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej przez podmiot uprawniony, przy czym na organie spoczywa, wynikający z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., obowiązek dokonania oceny pod kątem zgodności z przepisami prawa, a także wskazań wiedzy, doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania, dokładnie w taki sam sposób, w jaki ocenić należy każdy dowód z opinii biegłego. Analiza urbanistyczno-architektoniczna stanowi główny dowód w sprawie i pełni kluczową rolę w określaniu wymaganych parametrów i wskaźników. Tylko rzetelna i kompletnie sporządzona analiza pozwala na ustalenie warunków zabudowy zgodnie z przepisami prawa. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 listopada 2012 r. wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy musi być poprzedzone wnikliwą, pełną i wyczerpującą analizą funkcji oraz cech zabudowy, której to wyniki znajdują odzwierciedlenie w samej analizie i dokumentach stanowiących podstawę jej przygotowania.

Takie opracowanie winno zawierać precyzyjne wskazanie numerów działek objętych analizą, oznaczenie niezbędnych parametrów nieruchomości znajdujących się na tych działkach, aby możliwe było wyprowadzenie wniosku, co do planowanych funkcji zabudowy, jak i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a w konsekwencji ocena takiego dowodu zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i postępowaniu sądowoadministracyjnym (wyrok NSA z dnia 14 listopada 2012 r., II OSK 1252/11, LEX nr 1291874, CBOSA). Jak z kolei słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 1 lutego 2012 r. "Sporządzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu." (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 1 lutego 2012 r., IV SA/Po 926/11, LEX nr 1109098, CBOSA).

W kontrolowanej sprawie obszar analizowany został wyznaczony wokół terenu inwestycji, w odległości odpowiadającej trzykrotnej szerokości frontu tego terenu, tj. 81,0 m (3 x 27,0 m). Taki sposób ustalenia obszaru analizowanego, to jest w odległości minimum przewidzianego ustawą w realiach kontrolowanej sprawy budzi wątpliwości Sądu. Jest to o tyle istotne, że prawidłowe wyznaczenie tego obszaru, ma zasadnicze znaczenie dla rzetelności samej analizy i jej wyników, a tym samym dla rozstrzygnięcia sprawy zgodnie wymogami z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. z 2023 r. Tym samym wadliwe wyznaczenie obszaru analizowanego stanowi samodzielną przesłankę do uchylenia decyzji z tego powodu, że dezaktualizuje wszystkie ustalenia co do parametrów zabudowy występującej na terenie obszaru analizowanego.

Należy podkreślić, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że przy wyznaczaniu obszaru analizowanego organ nie jest uprawniony do nieograniczonego rozszerzania obszaru analizowanego jedynie w celu poszukiwania w okolicy działki inwestora takiej zabudowy, która uzasadniałaby wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia (por. wyrok NSA z 28 stycznia 2016 r., II OSK 1299/14, CBOSA). Działanie takie nie służy bowiem ochronie ładu przestrzennego, lecz w istocie odpowiada jedynie interesom wnioskodawcy, zainteresowanego uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy w kształcie przewidzianym we wniosku inicjującym postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy (por. wyrok WSA w Poznaniu z 11 lipca 2013 r., II SA/Po 343/13, CBOSA). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowane jest także stanowisko, że przyjęcie trzykrotnej szerokości frontu działki objętej postępowaniem stanowi pewną prawidłowość, regułę, której zastosowanie nie wymaga szczególnego uzasadnienia.

Ustawodawca ustanawia także zasadę, że granice obszaru analizowanego nie mogą zostać określone w odległości mniejszej od trzykrotnej szerokości frontu działki i taki jest przede wszystkim cel zapisu art. 61 ust. 5a u.p.z.p., co jednocześnie pozwala na wyznaczenie go w większym rozmiarze, jeśli jest to uzasadnione okolicznościami konkretnego przypadku (por. wyrok NSA z 8 sierpnia 2008 r., II OSK 919/07, CBOSA). Ustawodawca nie wykluczył prawnej możliwości wyznaczenia obszaru analizowanego większego aniżeli wskazane minimum. Jak wielokrotnie podkreślał Naczelny Sąd Administracyjny w swoich orzeczeniach o wielkości obszaru wyznaczonego do analizy, jak i "rozciągnięcia" tego obszaru w określonym kierunku mogą decydować m.in., takie względy jak istnienie zabudowy jedynie w jednym kierunku od granicy działki, oddzielenie działek przyjętych do analizy drogą publiczną, skrzyżowaniem dróg publicznych, różnorodność zabudowy, duże odległości między budynkami znajdującymi się na sąsiednich działkach.

Obszar analizowany należy zatem widzieć jako urbanistyczną całość (por. wyroki NSA z: 27 września 2017 r., II OSK 141/16; 26 października 2017r., II OSK 2711/15; 22 marca 2017 r., II OSK 1840/15; 17 lipca 2020 r. II OSK 450/20 - CBOSA). Obowiązkiem organu jest zatem określenie sąsiedztwa działki objętej projektowaną inwestycją nie w sposób automatyczny, ale w zgodzie ze specyfiką okolicy. Przyjęcia obszaru większego niż minimalny, nie można bowiem traktować jako naruszenia prawa, jeśli znajduje to uzasadnienie w okolicznościach sprawy i nie będzie prowadzić do obejścia zasady dobrego sąsiedztwa wynikającej z przepisu prawa materialnego. Wyznaczanie obszaru analizowanego powinno mieć na względzie ustawową zasadę dobrego sąsiedztwa interpretowaną szeroko, nie można zatem formalistycznie ograniczać sposobu wyznaczenia takich granic, ponieważ racjonalność urbanistyczna może wymagać szerszego określenia granic celem wykazania spójności urbanistycznej z obiektami budowlanymi już istniejącymi w sąsiedztwie.

Należy też przypomnieć o proporcji pomiędzy wyrażoną w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. zasadą wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a zasadą zachowania ładu przestrzennego wynikającą z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz o stosowaniu wykładni celowościowej. Restrykcyjna, literalna wykładnia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie może prowadzić do automatycznego uznania prymatu ładu przestrzennego nad prawem własności, niezależnie od okoliczności i wymogów konkretnej sprawy (por. wyrok NSA z 31 maja 2010r., II OSK 860/09, CBOSA).

Przenosząc powyższe na grunt kontrolowanej sprawy należy zauważyć, że chociaż planowana inwestycja znajduje się w obszarze rolniczym, to jednak obszar ten sąsiaduje z terenem, gdzie, jak podkreślił organ odwoławczy, obok dominującej zabudowy zagrodowej, występują także budynki o funkcji analogicznej do wnioskowanej, tj. mieszkalne jednorodzinne. Planowana do zabudowy część działki nr ew. [...] znajduje się na obszarze pomiędzy ulicą [...],, ulicą [...], i ulicą [...],, wzdłuż których to ulic zlokalizowana jest zabudowa zagrodowa i mieszkaniowa jednorodzinna. Przyjęty przez organy obszar analizowany stanowi natomiast jedynie fragment terenów o funkcji zabudowy zagrodowej i mieszkaniowej jednorodzinnej, z którymi sąsiaduje obszar, na którym znajduje się planowana do zabudowy część działki nr ew. [...]. W obszarze analizowanym uwzględniono jedynie działki od strony ulicy [...] i od ulicy [...], nie uwzględniono natomiast działek od strony ulicy [...].

Natomiast w ocenie Sądu to właśnie sąsiadujący z planowaną do zabudowy częścią działki nr ew. [...] obszar pomiędzy ulicą [...], ulicą [...] i ulicą [...],stanowi urbanistyczną całość z częścią działki planowaną do zabudowy.

W ocenie Sądu powyższe może stanowić podstawę do wyznaczenie obszaru analizowanego większego niż określone w przepisie art. 61 ust. 5a u.p.z.p. minimum, co organ powinien wziąć pod uwagę z urzędu rozpoznając wniosek skarżących. Jak stwierdził w kontrolowanej sprawie organ odwoławczy, istniejąca w obszarze analizowanym zabudowa zlokalizowana jest odmiennie od zabudowy planowanej w relacji do dróg, z których jest obsługiwana komunikacyjnie, istniejące budynki znajdują się bowiem w pasie przyległym do drogi, planowany budynek byłby natomiast znacznie od drogi oddalony i skomunikowany z nią poprzez wydzielony fragment działki nr [...] (o szerokości 5 m i długości 196 m). Organy nie zwróciły jednak uwagi na to, że budynki znajdują się w pasach przyległych nie tylko do ulicy [...], ulicy [...], ale także i ulicy [...], co powoduje, że zabudowa istnieje z trzech stron obszaru, na którym zlokalizowana jest planowana do zabudowy część działki nr ew. [...].

W konsekwencji powyższego, w ocenie Sądu, organy powinny mieć na względzie fakt istnienia zabudowy otaczającej z trzech stron obszar, na którym zlokalizowana jest planowana do zabudowy część działki nr ew. [...] i przy wyznaczaniu obszaru analizowanego nie powinny ograniczać się automatycznie do wskazanego przez ustawodawcę minimum. W ocenie Sądu, brak uwzględnienia przez organy powyższych okoliczności, które powinny być wzięte pod uwagę, a które były wiadome z urzędu, przy wyznaczeniu obszaru analizowanego stanowi o naruszeniu art. 7, art. 8, art. 11 art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a w konsekwencji art. 61 ust. 5a u.p.z.p. z 2023 r.

W tym miejscu Sąd zwraca uwagę, że mają rację skarżący, że Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie odniosło się do części zarzutów odwołania. Pierwszym był zarzut naruszenia art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia MRiT: skarżący wskazali precyzyjnie, z numerami działek, że ok. 50 m poza granicą obszaru minimalnego przy ul. [...] istnieje zwarta zabudowa jednorodzinna (10 budynków na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], oraz [...],[...],[...],), tworząca linię zabudowy drugiego planu w układzie przestrzennym identycznym z planowaną inwestycją. Wskazali też, że dopuszczalna przez MPZP zabudowa wtórna w drugiej linii od ul. [...] stanowiłaby naturalny ekwiwalent tej linii. Drugim był zarzut naruszenia art. 8 § 1 i § 2 k.p.a.: skarżący wykazali, że zaskarżone rozstrzygnięcie pozostaje w rażącej sprzeczności z utrwaloną linią orzeczniczą NSA i sądów wojewódzkich - w szczególności w zakresie dopuszczalności poszerzenia obszaru analizowanego.

W ocenie Sądu mają rację skarżący, że Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie odniosło się do wskazanych wyżej zarzutów odwołania. Nie odniesienie się do wszystkich zarzutów odwołania, jak miało to miejsce w kontrolowanej sprawie, jest naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. (por. wyrok WSA w Olsztynie z 26 września 2019 r. II SA/Ol 507/19, CBOSA). Nadto, co najistotniejsze, brak ustosunkowania się przez organ drugiej instancji do podnoszonych w środku odwoławczym kwestii, które są prawnie doniosłe, jest uchybieniem noszącym cechę naruszenia prawa w stopniu mającym także istotny wpływ na rozstrzygnięcie (por. wyrok WSA w Łodzi z 8 grudnia 2015 r., II SA/Łd 827/15, CBOSA).

Dodatkowo Sąd zwraca uwagę, że nie sposób jest także stwierdzić czy przeprowadzona w kontrolowanej sprawie analiza urbanistyczna obejmuje wszystkie działki, które powinny zostać poddane analizie jeżeli chodzi o kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, brak jest bowiem w aktach administracyjnych sprawy zestawienia, wskazującego działki objęte analizą, sporządzonego w ramach analizy urbanistycznej, powyższego nie można także stwierdzić na podstawie treści analizy urbanistycznej ani uzasadnienia decyzji organów. Powyższe stanowi o naruszeniu art. 7, art. 8, art. 11 art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a w konsekwencji także art. 61 ust. 5a u.p.z.p.

Sąd zwraca uwagę, że analiza urbanistyczna jest przeprowadzana w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy (por. wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2009 r., II OSK 874/08, LEX nr 563557, CBOSA). Stanowi ona odrębny dokument i właśnie na podstawie treści tego dokumentu i pozostałego materiału dowodowego, organ podejmuje rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia warunków zabudowy (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 1 lutego 2012 r., IV SA/Po 926/11, LEX nr 1109098, CBOSA). Błędy w analizie urbanistycznej skutkują błędami w wydanej w oparciu o nią decyzji o warunkach zabudowy.

Sąd stwierdza, iż wykazane powyżej wadliwości analizy urbanistycznej podważają prawidłowość dalszych ustaleń oraz ocen organów orzekających w sprawie decyzji o warunkach zabudowy. W kontekście poczynionych powyżej uwag, przedstawioną w uzasadnieniu decyzji organów obu instancji argumentację dotyczącą braku zaistnienia w kontrolowanej sprawie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. z 2023 r. dotyczącej realizacji zasady dobrego sąsiedztwa należy uznać za co najmniej przedwczesną i nie pozwalającą na skontrolowanie jej prawidłowości.

Przedstawione wyżej wywody prowadzą do wniosku, że zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa procesowego tj., art. 8, art. 11 art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, które to naruszenia doprowadziły w konsekwencji do naruszenia art. 61 ust. 5a u.p.z.p. i art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. z 2023 r.

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.

IB