Uzasadnienie
Decyzją z dnia 27 stycznia 2026 r. nr SKO.4151.1.2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi na mocy art. 138 § 1 pkt 1, 2 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 1691 ze zm., dalej również jako: "k.p.a.") oraz art. 50 ust. 1 i 4, art. 51, art. 52, art. 54, art. 53 ust. 3, art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (wówczas t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm., dalej również jako: "u.p.z.p.") utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta Ozorkowa z dnia 11 grudnia 2025 r., znak: PP.6733.12.2023, którą organ I instancji odmówił ustalenia na wniosek A Sp. z o.o. z siedzibą w W. lokalizacji inwestycji celu publicznego pn. budowa stacji bazowej telefonii komórkowej A wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, na działce nr [...] obręb [...] w O..
Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną:
Wnioskiem z dnia 25 października 2023 r., uzupełnionym w dniu 15 listopada 2023 r., inwestor zwrócił się do organu I instancji o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla opisanego powyżej przedsięwzięcia. Wysokość projektowanej stacji bazowej wynosi 33,30 m.
Decyzją z dnia 25 stycznia 2024 r. Burmistrz Miasta Ozorkowa odmówił ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla planowanego przedsięwzięcia, gdyż, w jego ocenie, naruszałoby ono przepis art. 144 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (wówczas t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2556 ze zm.). Decyzja ta została jednak uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 19 marca 2024 r., zaś sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Decyzją z dnia 14 czerwca 2024 r. organ I instancji ponownie odmówił ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, wskazując, że planowana stacja bazowa ma mieć wysokość 33,30 m n.p.t., natomiast w sąsiedztwie terenu inwestycji znajduje się zabudowa niska, licząca do dwóch kondygnacji naziemnych włącznie. Wobec tego planowany obiekt dominowałby nad całym obszarem sąsiednim, zmieniając w sposób trwały jego walory architektoniczne i krajobrazowe. Ta decyzja także została uchylona w drodze decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 23 lipca 2024 r., a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Kolegium podkreśliło, że organ I instancji w postępowaniu lokalizacyjnym jest zobowiązany do przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, nie może odstąpić od jej przeprowadzenia.
Ponadto Burmistrz Miasta Ozorkowa odmówił ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, powołując się na okoliczności, które nie mogą zostać uwzględnione w postępowaniu lokalizacyjnym, gdyż ogólne wymagania dotyczące ładu przestrzennego nie mogą stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.
W ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji przeprowadził analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, w trakcie której ustalił m.in., iż planowana inwestycja ma być zlokalizowana w odległości ok. 17 m od drogi powiatowej nr [...] (ul. A w O.), a więc w odległości znacznie mniejszej niż całkowita wysokość planowanej stacji bazowej (33,3 m n.p.t.). Dlatego też organ ocenił, że inwestycja nie zapewnia dostatecznej ochrony przyległej drogi powiatowej i jej użytkowników oraz nie jest w pełni zgodna z przepisami ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (wówczas t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 320 ze zm., dalej również jako: "u.d.p."), wobec czego decyzją z dnia 11 października 2024 r. odmówił ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Również ta decyzja została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 23 grudnia 2024 r., zaś sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zdaniem Kolegium organ I instancji był bowiem zobowiązany do uzgodnienia projektu decyzji lokalizacyjnej z zarządcą drogi w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego, czego zaniechał.
Pismem z dnia 21 lutego 2025 r. organ I instancji zwrócił się do Zarządu Powiatu Zgierskiego z prośbą o wydanie opinii w zakresie usytuowania stacji bazowej telefonii komórkowej względem drogi powiatowej w świetle art. 43 ust. 1 u.d.p. W piśmie z dnia 14 marca 2025 r. zarządca drogi wskazał, iż w przypadku planowanego przedsięwzięcia normatywna minimalna odległość, wynikająca wprost z art. 43 ust. 1 u.d.p., została zachowana (8 m od zewnętrznej krawędzi jezdni w terenie zabudowanym). Jednakże projektowana wysokość stacji bazowej do wysokość zawieszenia nadajnika wynosi 32,00 m n.p.t. (nie wliczając wysokości stacji ponad nadajnik) i faktycznie jest większa niż odległość od krawędzi jezdni.
Biorąc pod uwagę występujące w ostatnich latach anomalie pogodowe, a tym samym możliwość wystąpienia katastrofy budowlanej – przewrócenia się obiektu w stronę pasa drogowego, w myśl dobrej praktyki, w ocenie organu, należałoby zwiększyć odległość obiektu od krawędzi jezdni do odległości co najmniej równej wysokości stacji. Zarządca drogi podkreślił, iż zdaje sobie sprawę, że taki obiekt musi spełniać szereg norm co do swojej właściwości, a w szczególności potwierdzonej stateczności jego konstrukcji, zgód na jego użytkowanie, to zawsze należy brać pod uwagę dobro ogółu, tj. bezpieczeństwo użytkowników ruchu drogowego oraz ochronę drogi. Ponadto w sąsiedztwie planowanej inwestycji znajdują się zabudowania mieszkalne, gdzie również należałoby zwrócić uwagę na bezpieczeństwo mieszkańców.
Organ I instancji, uwzględniając powyższe stanowisko, ocenił, iż realizacja planowanej inwestycji nie jest w pełni zgodna z przepisami u.d.p. i decyzją z dnia 25 marca 2025 r. odmówił ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jednak decyzja ta została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 9 czerwca 2025 r., zaś sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że stanowisko organu opiniującego projekt decyzji lokalizacyjnej powinno być wyrażone w formie postanowienia, stosownie do art. 106 k.p.a., nie zaś opinii. Ponadto planowana inwestycja nie może naruszać art. 43 ust. 1 u.d.p., bowiem zachowana została minimalna odległość od krawędzi drogi publicznej, wskazana w tym przepisie.
Prowadząc ponownie postępowanie organ I instancji raz jeszcze przeprowadził analizę urbanistyczną, a następnie przygotował projekt decyzji i przy piśmie z dnia 14 lipca 2025 r. zwrócił się o jego uzgodnienie do Zarządu Powiatu Zgierskiego.
Decyzją z dnia 23 lipca 2025 r. Zarząd Powiatu Zgierskiego umorzył postępowanie administracyjne, wszczęte wnioskiem Burmistrza Miasta Ozorkowa o uzgodnienie projektu decyzji odmawiającej ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, wskazując, iż jedynie decyzja ustalająca lokalizację inwestycji celu publicznego wymaga uzgodnienia, decyzja odmowna nie podlega uzgodnieniu na podstawie art. 53 ust. 4 u.p.z.p.
Odwołanie od powyższej decyzji złożył inwestor, więc postanowieniem z dnia 14 sierpnia 2025 r. Burmistrz Miasta Ozorkowa zawiesił niniejsze postępowanie administracyjne do czasu zakończenia postępowania uzgodnieniowego.
Decyzją z dnia 2 października 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi uchyliło decyzję Zarządu Powiatu Zgierskiego z dnia 23 lipca 2025 r. i przekazała sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W dniu 20 października 2025 r. Zarząd Powiatu Zgierskiego wydał akt zatytułowany "Postanowienie" Nr 99/2025, znak: DR.670.99.2025.AC/3, którym umorzył postępowanie administracyjne, wszczęte wnioskiem Burmistrza Miasta Ozorkowa o uzgodnienie projektu decyzji odmawiającej ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, ponownie wskazując, iż decyzję odmawiającą ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego organ I instancji może wydać samodzielnie, bez uzgodnienia z innymi organami. Postanowienie to stało się ostateczne w dniu 12 listopada 2025 r.
Postanowieniem z dnia 14 listopada 2025 r. Burmistrz Miasta Ozorkowa podjął zawieszone postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie.
Wskazaną na wstępie decyzją z dnia 11 grudnia 2025 r., znak: PP.6733.12.2023 Burmistrz Miasta Ozorkowa ponownie odmówił ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla planowanego przedsięwzięcia. W uzasadnieniu organ wskazał m.in., iż niewątpliwie przedsięwzięcie polegające na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej A wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną planowane do realizacji na działce nr ewid. [...] obręb [...] w O. - stanowi inwestycję celu publicznego. Wnioskowana inwestycja ma znaczenie lokalne (gminne). Jednakże odległość planowanej stacji bazowej telefonii komórkowej, chociaż spełniająca minimalne wymogi wynikające z art. 43 ust. 1 u.d.p., jest znacznie mniejsza niż całkowita wysokość planowanej stacji bazowej - wynosząca 33,3 m n.p.t. wraz z instalacją odgromową. W przypadku wystąpienia katastrofy budowlanej może to stanowić realne zagrożenie dla położonej nieopodal drogi powiatowej, jak i uczestników ruchu drogowego.
Odległość projektowanej stacji bazowej telefonii komórkowej od jezdni drogi publicznej, oprócz spełnienia wymogów określonych w ww. przepisie, winna także gwarantować minimalne zagrożenie dla uczestników ruchu drogowego w przypadku wystąpienia potencjalnej katastrofy budowlanej. Optymalnie, odległość ta powinna być co najmniej równa wysokości konstrukcji nośnej od przyległej do niej drogi publicznej. Trzeba pamiętać, że odległość wynikająca z treści art. 43 ust. 1 u.d.p., jest jedynie minimalna odległością przewidziana przez ustawodawcę, jaka powinna być zachowana dla usytuowania obiektów budowlanych przy drogach, co tym samym nie oznacza, iż zawsze musi być właśnie wskazana minimalna wartość (odległość) przewidziana ustawa. Każdorazowo bowiem trzeba poddać wnikliwej analizie projektowaną inwestycję, w tym odległość planowanego obiektu od jezdni przyległej drogi, mając na uwadze okoliczności konkretnej sprawy jak i obowiązek stosowania niezbędnych ograniczeń celem zapobiegania, przeciwdziałania czy ochrony drogi jak i jej użytkowników.
Ponadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi nałożyło na organ I instancji obowiązek uzgodnienia projektu decyzji z zarządcą drogi. Zostało ono zakończone wydaniem przez Zarząd Powiatu Zgierskiego ostatecznego postanowienia z dnia 22 października 2025 r.
Dlatego też organ I instancji podkreślił, iż wymagania dotyczące ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia stanową fundament stanowiska Burmistrza Miasta Ozorkowa, zgodnie z którym położenie stacji bazowej we wskazanej przez inwestora lokalizacji, w przypadku wystąpienia ewentualnej katastrofy budowlanej, może stanowić zagrożenie dla bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego przyległej drogi powiatowej jak również samej drogi oraz znajdujących się w sąsiedztwie zabudowań i przebywających w nich ludzi. Zatem, w ocenie organu, realizacja planowanej inwestycji we wskazanej przez inwestora lokalizacji, uwzględniając jej parametry oraz specyfikę nie jest w pełni zgodna z przepisami ustawy o drogach publicznych.
Odwołanie od powyższej decyzji złożył inwestor, lecz Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi nie znalazło podstaw do zakwestionowania rozstrzygnięcia organu I instancji i zaskarżoną decyzją utrzymało je w mocy. W ocenie Kolegium wykładnia przepisu art. 56 u.p.z.p., jak i jego zastosowanie do stanu faktycznego są prawidłowe, co w konsekwencji przesądziło o wydanym przez organ II instancji rozstrzygnięciu.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał m.in., iż w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia stricte przypadkiem podlegającym rozpatrzeniu w trybie art. 43 u.d.p. Inwestor nie występował bowiem z wnioskiem o zgodę na lokalizację obiektu w odległości mniejszej niż minimalna wyznaczona ustawą o drogach publicznych. Lokalizacja planowanej stacji spełnia wymogi określone w treści art. 43 ust. 1 u.d.p., gdyż projektowana jest w odległości ok. 17 m od krawędzi jezdni drogi powiatowej ul. A w O., podczas gdy minimalna odległość usytuowania obiektu przy drodze tej kategorii wynosi w obszarze zabudowanym 8 m. Ta okoliczność nie jest sporna. Wprawdzie organ I instancji zwrócił się do zarządcy drogi o uzgodnienie projektu decyzji odmawiającej ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, lecz zarządca dwukrotnie umorzył postępowanie w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji.
Tym samym Burmistrz Miasta Ozorkowa nie dysponuje merytorycznym rozstrzygnięciem wydanym w trybie art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p., a powołana wyżej opinia z dnia 14 marca 2025 r. jest jedynym stanowiskiem zarządcy drogi uzyskanym w przedmiotowej sprawie. Zdaniem Kolegium, choć opinia ta nie została wydana w trybie wymaganym przepisami u.p.z.p., to jednak wyraża stanowisko wyspecjalizowanego organu, którego zadaniem jest m.in. ochrona drogi i jej uczestników.
Organ podkreślił również, że w przedmiotowej sprawie załącznik do zaskarżonej decyzji nie zawiera wkreślonej linii zabudowy dla planowanej inwestycji. Linii takiej nie wkreślono też w załączniku do projektu decyzji, przesłanego zarządcy drogi do uzgodnienia. Z wniosku inwestora wynika jednak, iż lokalizacja stacji bazowej telefonii komórkowej na działce nr [...] w obrębie [...] w O. planowana jest w odległości ok. 17 m od krawędzi jezdni drogi powiatowej ul. A w O. (inwestor określił tę lokalizację współrzędnymi geograficznymi). Bezspornie nie jest to odległość sprzeczna z treścią art.43 ust. 1 pkt 3b, niemniej jednak zgodzić się należy, iż oprócz spełnienia wymogów określonych w ww. przepisie, lokalizacja stacji winna także gwarantować minimalne zagrożenie dla uczestników ruchu drogowego w przypadku wystąpienia potencjalnej katastrofy budowlanej. Na tę okoliczność w przedmiotowej sprawie zwrócił uwagę zarządca drogi powiatowej ul. A w O., wskazując, iż wysokość planowanej stacji bazowej telefonii komórkowej wynosi 32,00 m n.p.t (do nadajnika).
W ocenie zarządcy drogi, biorąc pod uwagę występujące w ostatnich latach anomalie pogodowe, a tym samym możliwość wystąpienia katastrofy budowlanej - przewrócenia się obiektu w stronę pasa drogowego - należałoby zwiększyć odległość obiektu od krawędzi jezdni do odległości co najmniej równej wysokości stacji. Zdaniem Kolegium przedmiotem analizy zarządcy drogi winno być nie tylko ustalenie czy została zapewniona obsługa komunikacyjna inwestycji, ale również czy zachowana została należyta odległość projektowanego obiektu od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi (w tym wypadku drogi powiatowej).
Tym samym także przepisy art. 43 ust. 1, określającego odległości obiektów budowlanych od zewnętrznej krawędzi jezdni, powinny być przez zarządcę drogi uwzględniane w postępowaniu o uzgodnienie lokalizacji obiektu budowlanego na obszarze przyległym do pasa drogowego. Z uwagi na brzmienie przepisu, który określa minimalne odległości obiektów budowlanych od zewnętrznej krawędzi jezdni, uznanie zarządcy nie dotyczy tej minimalnej odległości. W tym zakresie przepis art. 43 ust. 1 ma charakter związany. Natomiast rozstrzygnięcie czy odległość minimalna jest wystarczająca, czy też należy określić odległość lokalizowanego obiektu od krawędzi jezdni większą od minimalnej, pozostaje w sferze uznania zarządcy drogi. Wybór rozstrzygnięcia powinien być uwarunkowany kryteriami należącymi do sfery ochrony dróg oraz okolicznościami konkretnego przypadku. Z ww. uregulowań wynika zatem uprawniony wniosek, że z uwagi na wysokość lokalizowanego obiektu obowiązkiem zarządcy było określenie odległości w taki sposób, aby ewentualne przewrócenie się masztu nie spowodowało zagrożenia bezpieczeństwa ruchu na drodze. Cel ten jest możliwy do osiągnięcia przy określeniu odległości obiektu od krawędzi jezdni większej od wysokości obiektu.
Końcowo organ podkreślił, że zakres uzgodnienia, którego dokonuje organ uzgadniający, obejmuje treść decyzji, jaką ma wydać organ prowadzący postępowanie główne uruchomione wnioskiem strony. Oczywiście strona ma możliwość modyfikacji swojego wniosku w toku postępowania. W przedmiotowej sprawie A Sp. z o.o. z siedzibą w W., we wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego wskazała żądaną przez siebie lokalizację planowanej stacji bazowej telefonii komórkowej na działce nr [...] (określając ją współrzędnymi geograficznymi), a tym samym jej odległość od krawędzi jezdni drogi powiatowej ul. A w O., do której teren inwestycji przylega.
Dodatkowo w treści wniosku inwestor wskazał, iż wyklucza posadowienie stacji bazowej w innej lokalizacji niż podana w załączniku graficznym do wniosku. Wynika to z umowy najmu, w której wskazano konkretne miejsce na działce. Spółka nie zmieniła swojego wniosku w toku postępowania, mimo iż znane jej było stanowisko zarządcy drogi oraz treść projektu decyzji (odmownej) o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Uznać zatem należy, iż żadne inne rozwiązanie w zakresie położenia stacji bazowej względem drogi powiatowej nie jest przez Spółkę akceptowane, czy też nie może być akceptowane. Wnioskowana lokalizacja wiąże się natomiast z ryzykiem zagrożenia bezpieczeństwa na drodze powiatowej ul. A w O., a zatem pozostaje w sprzeczności z przepisami ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, zakładającymi konieczność ochrony drogi publicznej i jej użytkowników. Okoliczność ta, słusznie, zdaniem Kolegium, przesądziła o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla tak położonej stacji bazowej telefonii komórkowej.
Skargę na powyższą decyzję wniosła A Sp. z o.o. z siedzibą w W., zaskarżając ją w całości i zarzucając jej:
- I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
- 1. art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. poprzez zastosowanie w niniejszej sprawie, podczas gdy decyzja organu I instancji odmawiająca ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej o oznaczeniu [...], jako bezzasadna powinna zostać uchylona w całości, a SKO w Łodzi powinno wydać decyzję zgodnie z wnioskiem skarżącej;
- 2. art. 6 i 8 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 roku, poprzez niedziałanie w postępowaniu administracyjnym przez SKO w Łodzi na podstawie i w granicach prawa;
- II. naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest:
- 1. art. 50 ust. 1 i 4, art. 51, art. 52, art. 53 ust. 3 oraz art. 54 u.p.z.p. poprzez ich błędne zastosowanie i wskazanie jako podstawy prawnej decyzji odmawiającej ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, w sytuacji gdy żaden z powyższych przepisów nie stanowi przepisu odrębnego, o którym mowa w art. 56 u.p.z.p.;
- 2. art. 56 u.p.z.p. poprzez wydanie na jego podstawie decyzji odmownej, w sytuacji, gdy zamierzenie inwestycyjne skarżącej jest zgodne z przepisami odrębnymi.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej od organu zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu strona skarżąca wskazała m.in., iż odmowa wydania decyzji lokalizacyjnej nie ma oparcia w przepisach prawa. Inwestycja planowana przez skarżącą jest bowiem zgodna z przepisami ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. W ocenie skarżącej nie jest dopuszczalne, by subiektywnie wybrane przez organ administracji czynniki (np. warunki meteorologiczne czy intensywność ruchu) przesądzały o możliwości zrealizowania inwestycji celu publicznego, jaką jest budowa stacji bazowej telefonii komórkowej. Organ, dokonując zwiększenia wymaganej odległości budowli od drogi publicznej, o której mowa w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, winien przekonywująco uzasadnić swoje stanowisko. Oznacza to, że zwiększenie odległości nie może być dowolne i uznaniowe, lecz winno znajdować odzwierciedlenie w sytuacji faktycznej. Organ - by stwierdzić, że zagrożenie katastrofą budowlaną jest realne - winien w szczególności wziąć pod uwagę to, czy faktycznie istnieje (i jakie jest) prawdopodobieństwo, że stacja bazowa telefonii komórkowej może się przewrócić.
W szczególności organ powinien zadać sobie pytanie, czy taka sytuacja kiedykolwiek miała miejsce, oraz czy organy administracji architektoniczno-budowlanej wydałyby decyzję o pozwoleniu na budowę dla inwestycji, która stwarzałaby realne zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi. Treść uzasadnienia decyzji SKO w Łodzi wskazuje, że organ okoliczności tych nie rozważył. Wbrew twierdzeniom organu inwestycja nie stwarza zagrożenia dla użytkowników drogi, tak jak nie stwarzają zagrożenia dla kogokolwiek dziesiątki tysięcy stacji bazowych telefonii komórkowej rozlokowanych na terenie całej Polski przez operatorów telekomunikacyjnych. Nie może przy tym stanowić wyłącznego uzasadnienia odstępstwa od reguły przypuszczenie organu, ani wskazanie zagrożenia hipotetycznego. Podstawę zastosowania odstępstwa od wyznaczenia odległości minimalnych winny stanowić okoliczności, których wystąpienie jest przy zachowaniu szczególnych środków ostrożności, dalece uprawdopodobnione.
Ustawodawca określając minimalne odległości, kierował się przecież bezpieczeństwem ruchu drogowego i zasadniczo nie przewidział widełkowego ustalania tych odległości. Powoływanie się na możliwą katastrofę budowlaną nie może być jedynym i wyłącznym argumentem będącym podstawą zwiększenia odległości obiektu od drogi, gdyż jest to argumentacja sprowadzająca się do zjawisk nadzwyczajnych, które zasadniczo nie występują, a jednocześnie jej użycie możliwe jest zawsze i w odniesieniu do każdego obiektu.
Z uwagi na powyższe okoliczności strona skarżąca wniosła jak w petitum skargi.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne określony jest przepisem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm. - p.p.s.a.), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. Na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu.
Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast w myśl art. 135 p.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Przytoczone wyżej przepisy art. 134 i 135 p.p.s.a. dopuszczają zatem możliwość objęcia sądową kontrolą legalności nie tylko zaskarżonego aktu (postanowienia), ale również wszystkich innych aktów lub czynności, które zostały wydane w ramach tego samego stosunku administracyjnoprawnego, ponieważ użyty w obu tych przepisach termin "sprawa" występuje w znaczeniu materialnym, a nie procesowym. Wniosek ten znajduje uzasadnienie w szczególności w treści art. 135 p.p.s.a., który nakazuje sądowi zastosowanie przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych "we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga". Granice tej bowiem sprawy administracyjnej wyznaczają zakres sądowej kontroli działalności administracji publicznej, o której stanowi art. 1 p.p.s.a., która to kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.
W wyniku przeprowadzenia kontroli w tak zakreślonych granicach Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta Ozorkowa w przedmiocie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 z późn. zm.; dalej jako: "u.p.z.p.") oraz przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 645 z późn. zm.; dalej jako: "u.d.p.").
Zgodnie z art. 50 ust. 1 u.p.z.p. inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W odniesieniu do inwestycji celu publicznego o znaczeniu powiatowym i gminnym decyzję wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta (art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.).
Właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji (art. 53 ust. 3 pkt 1 i 2 u.p.z.p.). Decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1 u.p.z.p., wydaje się po dokonaniu niezbędnych uzgodnień, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p., m.in. z właściwym zarządcą drogi w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego (art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p.). Natomiast zgodnie z art. 53 ust. 5 u.p.z.p. uzgodnień, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p., dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a., z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi.
Odnosząc powyższe do kontrolowanej sprawy trzeba w pierwszej kolejności stwierdzić, że ocena charakteru planowanej inwestycji prowadzi do konkluzji, iż bez wątpienia należy ona do kategorii inwestycji celu publicznego.
Podkreślić trzeba, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ma charakter aktu związanego. Zgodnie z art. 56 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przepis art. 1 ust. 2 ustawy nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Oznacza to, że organ nie działa w warunkach uznania administracyjnego, lecz jest związany w tym znaczeniu, że jeżeli badając planowaną inwestycję w zaproponowanym przez inwestora kształcie stwierdzi zgodność tego zamierzenia inwestycyjnego z przepisami odrębnymi, to jest zobowiązany ustalić lokalizację inwestycji celu publicznego zgodnie z żądaniem inwestora.
Wyznacznikiem rozstrzygnięcia merytorycznego decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego jest więc zgodność projektowanej inwestycji z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. W szczególności także sprzeciw mieszkańców, że inwestycja godzi w interes publiczny i nie znajduje społecznej akceptacji, nie może stanowić samoistnej podstawy do odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego (por.m.in. wyrok WSA w Rzeszowie z 22 marca 2021 r., sygn. II SA/Rz 1251/20, wszystkie wyroki sądów administracyjnych powoływane w niniejszym uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej: orzeczenia.gov.pl).
W badanej sprawie Burmistrz Miasta Ozorkowa wskazuje w swojej decyzji, że lokalizacja planowanej stacji nie narusza art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Jednocześnie stwierdza, że przyczyną odmowy jest to, iż planowana inwestycja "nie jest w pełni zgodna z przepisami ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych". Owej niezgodności organ upatruje w potencjalnym ryzyku katastrofy budowlanej, stanowiącym zagrożenie dla zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia. Burmistrz Miasta Ozorkowa odwołuje się do stanowiska wyrażonego przez Starostę Zgierskiego w opinii z 14 marca 2025 r., stwierdzając, że zarządca drogi w powyższej opinii zweryfikował zgodność inwestycji z przepisami prawa. Wypada zatem podkreślić, że organ opiniujący wskazał w swoim stanowisku, że normatywna minimalna odległość od zewnętrznej krawędzi jezdni została zachowana. Przy tym Starosta Zgierski powołał się jedynie na dobre praktyki, w myśl których należałoby zwiększyć tę odległość, aby była równa co najmniej wysokości stacji.
Z kolei organ odwoławczy także nie kwestionuje okoliczności, że planowana inwestycja nie narusza przepisu art. 43 ustawy o drogach publicznych. W uzasadnieniu decyzji podaje bowiem, że lokalizacja planowanej stacji spełnia wymogi określone w treści art. 43 ust. 1 ustawy o drogach, gdyż projektowana jest w odległości ok. 17m od krawędzi jezdni drogi powiatowej ul. A w O., podczas gdy minimalna odległość usytuowania obiektu przy drodze tej kategorii wynosi w obszarze zabudowanym 8m. Kolegium zaznacza, że ta okoliczność nie jest sporna, co wynika zarówno uzasadnienia zaskarżonej decyzji jak i z opinii zarządcy drogi ul. A w O. z dnia 14 marca 2025 r. znak DR.7012.82.2025.AC.
Jednocześnie jednak Kolegium stwierdza (powołując się na powyższą opinię), że wnioskowana lokalizacja wiąże się z ryzykiem zagrożenia bezpieczeństwa na drodze powiatowej, a zatem pozostaje w sprzeczności z przepisami ustawy o drogach publicznych. Nie precyzuje jednak przepisów ustawy o drogach publicznych, co do których organ miałby ustalić, iż przedmiotowa lokalizacja nie jest z nimi zgodna.
Uzasadnienia decyzji organów obu instancji pokazują zatem, że sporządzając projekt decyzji odmownej, który następnie został przedstawiony Zarządowi Powiatu Zgierskiego celem uzgodnienia, organ I instancji kierował się własnymi ustaleniami wykraczającymi poza badanie zgodności planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi.
Działanie takie nie znajduje podstaw prawnych w przepisach u.p.z.p. Jeżeli w sprawie nie zachodziła niezgodność inwestycji z przepisami odrębnymi, organ nie miał podstaw do sporządzenia projektu decyzji odmawiającej ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Co więcej wystąpienie o uzgodnienie, które ma charakter wiążący, w przypadku projektu decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy, wymaga uprzedniego uznania, że objęte wnioskiem przedsięwzięcie narusza przepisy odrębne, które wprowadzają określone zakazy, nakazy, ograniczenia.
Na podkreślenie w tym miejscu zasługują poglądy doktryny, w myśl których ustawodawca w art. 53 ust. 3 "w sposób jasny sprecyzował (a w istocie zawęził) zakres kognicji, analizy właściwego organu w toku postępowania związanego z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Badaniu podlegają więc jedynie warunki i zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikające z przepisów odrębnych (...) oraz stan faktyczny i prawny terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Rozszerzenie tego zakresu kognicji przez organ w toku postępowania jest niedopuszczalne i stanowi naruszenie prawa materialnego, które musi skutkować uchyleniem decyzji w toku postępowania administracyjnego." (Izdebski Hubert (red.), Zachariasz Igor (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz. 2023).
Wypada też wskazać, że stosownie do art. 19 ust. 1 u.d.p. sprawy z zakresu ochrony drogi należą do zadań zarządcy drogi, którym w realiach kontrolowanej sprawy jest Zarząd Powiatu Zgierskiego. Przyjmuje się również, że treść art. 43 ust. 1 u.d.p. pozostawia organom administracji publicznej pewien luz decyzyjny, polegający na możliwości uznania, że w okolicznościach danej sprawy celowe jest usytuowanie obiektu budowlanego w odległości większej niż minimalna, od zewnętrznej krawędzi jezdni (por. wyroki NSA z dnia 27 kwietnia 2022 r. sygn. akt II OSK 1582/19 i 25 maja 2020 r. sygn. akt II OSK 3120/19).
Postanowienie uzgodnieniowe, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p., w przeciwieństwie do decyzji w przedmiocie lokalizacji celu publicznego, ma charakter uznaniowy. Przepis art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p umożliwia organowi dokonanie wyboru treści rozstrzygnięcia po wyważeniu pomiędzy interesem publicznym a słusznym interesem inwestora. Niezapewnienie koniecznego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego może stanowić uzasadnioną przesłankę odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Zatem to zarządca drogi jest właściwy do uzgodnienia planowanej inwestycji, jeżeli znajduje się ona w obszarze pasa drogowego lub oddziałuje na obszar przyległy do pasa drogowego i samą drogę. Przy tym przepis art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. nie wymienia kryteriów uzgodnienia inwestycji planowanych na obszarach przyległych do pasa drogowego, a więc zarządca drogi powinien w tym przypadku prowadzić postępowanie uzgodnieniowe w zakresie swojej właściwości rzeczowej (patrz: wyrok NSA z dnia 10 maja 2022 r. sygn. akt II OSK 1482/19).
W konsekwencji zatem skierowanie do uzgodnienia projektu decyzji sporządzonego w oparciu o własną ocenę wykraczającą poza analizę zgodności z przepisami odrębnymi stanowiło niedopuszczalne rozszerzenie zakresu rozpoznania sprawy przez organ, który dopuścił się tym samym naruszenia przepisu art. 53 ust. 3 u.p.z.p. Rozstrzyganie o tym, czy konieczne jest usytuowanie obiektu w odległości większej niż minimalna od zewnętrznej krawędzi jezdni nie należało do kompetencji Burmistrza Miasta Ozorkowa lecz było zadaniem zarządcy drogi tj. Zarządu Powiatu Zgierskiego, które powinno być realizowane w postępowaniu uzgodnieniowym inicjowanym przez organ I instancji na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. Procedura uzgodnieniowa zapewnia udział w postępowaniu wyspecjalizowanych organów, które dokonają oceny zgodności z prawem zamierzeń z punktu widzenia szczególnych regulacji. Uzgodnienia służą ochronie interesu publicznego zawężonego do określonego obszaru szczególnie chronionego z uwagi na wartości, które przemawiają za wyjątkową ochroną (Izdebski Hubert (red.), Zachariasz Igor (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz. 2023)
Nie budzi przy tym wątpliwości Sądu, że w badanej sprawie doszło do naruszenia art. 53 ust. 3 oraz art. 56 u.p.z.p. nie tylko poprzez sporządzenie projektu decyzji odmownej w oparciu o okoliczności inne niż niezgodność z przepisami prawa ale także poprzez wydanie na tej podstawie decyzji odmownej przez organ I instancji oraz utrzymanie jej w mocy przez organ odwoławczy. W ten sposób bowiem organy rozszerzyły zakres kompetencji poza określony przepisem art. 53 ust. 3 u.p.z.p. oraz orzekły o odmowie ustalenia warunków lokalizacji inwestycji celu publicznego pomimo braku wskazania przepisów odrębnych, z którymi planowana inwestycja nie jest zgodna. Wobec braku wskazania takich przepisów w decyzjach organów obu należało także ustalić, że decyzje zostały wydane z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a., który wymaga, aby uzasadnienie prawne decyzji zawierało wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zasadnie także podnosi skarżący zarzut naruszenia zasady praworządności wyrażonej w art. 6 k.p.a., w myśl której organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa.
Stanowisko organów odnośnie sprzeczności inwestycji z przepisami odrębnymi oraz zagrożenia dla zdrowia i bezpieczeństwa ludzi i mienia jawi się jako dowolne i niepoparte zebranym materiałem dowodowym, co wskazuje na naruszenie art. 7 k.p.a. Organ nie pozyskał uzgodnienia specjalistycznego organu, z którego wynikałoby stanowisko zarządcy drogi w tym zakresie. Warto także wskazać na poglądy wyrażane w orzecznictwie, w myśl których o tym, czy celowe jest usytuowanie obiektu w odległości większej niż minimalna od zewnętrznej krawędzi jezdni rozstrzygać powinny względy bezpieczeństwa w ruchu drogowym odniesione do właściwości obiektu i jego zwykłej eksploatacji w określonych warunkach przestrzennych, a "powoływanie się na możliwą katastrofę budowlaną nie może być jedynym i wyłącznym argumentem będącym podstawą zwiększenia odległości obiektu od drogi" (por.: wyroki NSA z dnia 27 kwietnia 2022 r. sygn. akt II OSK 1582/19 i 25 maja 2020 r. sygn. akt II OSK 3120/19).
Odnosząc się do postanowienia Zarządu Powiatu Zgierskiego z dnia 20 października 2025 r. umarzającego postępowanie uzgodnieniowe wszczęte wnioskiem Burmistrza Miasta Ozorkowa, trzeba wskazać, że w istocie co do zasady uzgodnieniom podlegają projekty decyzji pozytywnych, a więc ustalających warunki zabudowy dla zamierzonego przedsięwzięcia lub lokalizację celu publicznego. W ocenie Sądu w składzie orzekającym zasada uzgadniania decyzji pozytywnych doznaje wyjątku w sytuacji, gdy organ prowadzący postępowanie inwestycyjne (główne) i przygotowujący projekt decyzji, mając na względzie przepisy odrębne, dojdzie do przekonania, iż wykluczają one możliwość realizacji zamierzonej inwestycji na danym terenie. Przed wydaniem decyzji odmownej - jako że nie jest w danym zakresie organem specjalistycznym - winien zweryfikować prawidłowość swego stanowiska i zasadność wydania decyzji odmownej, poprzez przedstawienie projektu takiej decyzji - opartej na przepisie odrębnym - organowi wyspecjalizowanemu, w którego gestii pozostaje problematyka będąca podstawą odmowy.
Dopiero, po uzgodnieniu tego projektu przez właściwy w danej sprawie organ wyspecjalizowany, wymieniony w art. 53 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ architektoniczno-budowlany uzyskuje pewność, iż trafnie zamierza rozstrzygnąć (wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 maja 2009 r., sygn. IV SA/Wa 235/09, z dnia 21 stycznia 2014 r., sygn. IV SA/Wa 2472/13). Przed wydaniem decyzji odmownej organ powinien zweryfikować prawidłowość swojego stanowiska i zasadność wydania decyzji odmownej przez przedstawienie projektu takiej decyzji - opartej na przepisie odrębnym - organowi wyspecjalizowanemu, w którego gestii pozostaje problematyka będąca podstawą odmowy (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 1265/15, z 2 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 1380/22). Za bezprzedmiotowe należałoby natomiast uznać przedkładanie projektu decyzji odmownej do uzgodnienia innym podmiotom wymienionym w art. 53 ust. 4 u.p.z.p., których zakres uzgodnienia nie wpływa na treść decyzji odmownej.
W realiach kontrolowanej sprawy oznacza to, że co do zasady projekt decyzji odmownej w sytuacji, gdy przyczyną odmowy miałaby być niezgodność z przepisami ustawy o drogach publicznych w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego powinien zostać przedłożony do uzgodnienia zarządcy drogi, jak to uczynił Burmistrz Miasta Ozorkowa wykonując wskazania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi sformułowane w decyzji z dnia 9 czerwca 2025 r. Nie sposób natomiast uznać za prawidłowe stanowiska zarządcy drogi, które legło u podstaw postanowienia z 20 października 2025 r. o umorzeniu postępowania uzgodnieniowego na tej podstawie, że w ocenie organu projekt decyzji odmownej nie podlega uzgodnieniu. Stanowisko to pozostaje bowiem w sprzeczności z art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p.
Sąd poddał kontroli postanowienie Zarządu Powiatu Zgierskiego na podstawie powołanego powyżej przepisu art. 134 § 1 oraz art. 135 p.p.s.a. Dokonując oceny legalności sąd na podstawie art. 135 p.p.s.a. stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Obowiązkiem sądu administracyjnego jest bowiem stworzenie takiego stanu, aby w obrocie prawnym nie istniał i funkcjonował żaden akt organu administracji publicznej niezgodny z prawem (por. T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 629).
W przypadku postępowania uzgodnieniowego na podstawie art. 53 ust. 4 u.p.z.p. - wynik tego postępowania jest wiążący dla organu prowadzącego postępowanie główne. Organ prowadzący postępowanie w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego ma obowiązek uwzględnić je, rozstrzygając sprawę (por. wyroki NSA z: 20 czerwca 2007 r., sygn. II OSK 922/06; 23 lutego 2012 r., sygn. II OSK 2322/10, 1 października 2014 r., sygn. II OSK 733/13). Wiążący charakter i brak możliwości weryfikacji postanowienia uzgodnieniowego przez organ prowadzący postępowanie głównie wywodzony jest z możliwości zaskarżenia takiego postanowienia w drodze zażalenia stosownie do art. 106 § 5 k.p.a., a w konsekwencji wniesienia również skargi do sądu administracyjnego i dopuszczalności prowadzenia postępowania w trybach nadzwyczajnych (por. wyrok NSA z 16 maja 2017 r., sygn. II OSK 2307/15, wyrok WSA w Szczecinie z 31 grudnia 2024 r., sygn. II SA/Sz 631/24).
Postanowienie uzgodnieniowe nie podlega w konsekwencji kontroli sądu w sprawie ze skargi na decyzję odmawiającą ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. W ocenie Sądu odmiennie jednak należy oceniać postanowienie o umorzeniu postępowania uzgodnieniowego skutkujące brakiem merytorycznego rozstrzygnięcia przez wyspecjalizowany organ odnośnie projektowanej decyzji. Trzeba bowiem zważyć, że postępowanie uzgodnieniowe nie stanowi samodzielnego postępowania jurysdykcyjnego, w którym rozstrzygana jest sprawa administracyjna w znaczeniu materialnym (art. 1 pkt 1 k.p.a.), ale stanowi obligatoryjny element takiego postępowania, określanego w praktyce postępowaniem głównym (art. 106 § 1 k.p.a.). W orzecznictwie podkreśla się, że postępowanie uzgodnieniowe nie ma samodzielnego bytu prawnego w tym znaczeniu, że jest ściśle związane z postępowaniem wszczętym przez organ główny (por. np. uchwałę składu 5 sędziów NSA z 15 lutego 1999 r., OPK 14/98, ONSA 1999, Nr 3, poz. 80).
Jak to zostało wskazane powyżej postanowienie wydane przez organ współdziałający, w sytuacji, w której ma charakter uzgodnienia, a nie opinii, ma charakter wiążący dla organu głównego. Cechę taką posiada każda forma uzgodnienia oraz postanowienie rozstrzygające merytorycznie sprawę, zarówno postanowienie o uzgodnieniu projektu decyzji jak i odmawiające uzgodnienia. Rozstrzygnięcie w przedmiocie uzgodnienia jest zatem formą wiążącego wpływu jednego organu na drugi zaś możliwość wydania aktu przez organ prowadzący postępowanie główne jest uzależniona od akceptacji jego treści przez organ uzgadniający.
Natomiast postanowienie o umorzeniu postępowania uzgodnieniowego, jakie zostało wydane przez Zarząd Powiatu Zgierskiego podlega kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu; wywołuje ono bowiem ten skutek, że organ prowadzący postępowanie główne został pozbawiony możliwości uzyskania stanowiska wyspecjalizowanego organu odnośnie prawidłowości projektowanej decyzji przedstawionej do uzgodnienia.
W ponownie prowadzonym postępowaniu organy uwzględnią ocenę prawną przedstawioną w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Organ winien dokonać oceny czy w kontrolowanej sprawie planowana inwestycja celu publicznego jest zgodna z przepisami odrębnymi, a w przypadku ustalenia, iż zachodzi niezgodność - wskazać konkretne przepisy odrębne, mające zastosowanie w sprawie. Dalsze postępowanie należy prowadzić stosownie do ustaleń poczynionych w zakresie wyznaczonym przez art. 53 ust. 3 u.p.z.p.
Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit a i c w zw. z art. 134 § 1 i 135 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji, poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz postanowienia Zarządu Powiatu Zgierskiego z dnia 20 października 2025 r. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.
Sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. a.bł.