Uzasadnienie
Postanowieniem z 28 listopada 2025 r., nr 193/2025, znak: WOP.7722.152.2025.DM Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r., poz. 775 - dalej w skrócie "k.p.a.") w zw. z art. 48 ust. 1 pkt 1, ust. 3 i ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz.U. z 2025 r., poz. 418 - dalej w skrócie "Pr. bud."), po rozpatrzeniu zażalenia B. B. i S. B., na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wieluniu z 26 sierpnia 2025 r., nr 54/2025, znak: PINB.5140.15.2025.AC, którym na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 Pr. bud., nałożono na B. B. i S. B. obowiązek wstrzymania prowadzenia robót budowlanych związanych z ustawieniem agregatu prądotwórczego na prefabrykowanej płycie żelbetowej wraz z instalacją energetyczną podłączoną do istniejącego budynku [...], wykonanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, oraz w którym poinformowano, że zgodnie z art. 48a ust. 1 Pr. bud. inwestor może złożyć wniosek o legalizację ww. obiektu, postanowił:
- 1. uchylić w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wieluniu z 26 sierpnia 2025 r., nr 54/2025, znak: PINB.5140.15.2025.AC;
- 2. nakazać B. B. i S. B. wstrzymanie budowy fundamentu - płyty żelbetowej o wymiarach 1,50m x 3,00m i grubości 0,15m - wykonanego pod agregat prądotwórczy na dz. nr [...];
- 3. poinformować o możliwości złożenia wniosku o legalizację w terminie 30 dni od dnia doręczenia przedmiotowego postanowienia.
Motywując podjęte rozstrzygnięcie organ drugiej instancji przedstawił stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że w związku z informacją sygnalną, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wieluniu (dalej w skrócie "PINB w Wieluniu", "organ pierwszej instancji") przeprowadził 2 kwietnia 2025 r. na dz. [...] czynności kontrolne. Organ stwierdził ułożenie bezpośrednio na gruncie płyty żelbetowej o wymiarach 1,50m x 3,00m i grubości 0,15m, usytuowanej w odległości 1,80m od ogrodzenia między posesyjnego z dz. [...], w odległości 11,50m od ogrodzenia od strony drogi i w odległości 12,30m od budynku [...]. Bezpośrednio na płycie ustawiony został agregat prądotwórczy o mocy znamionowej (KW/KVA) - 50/63, mocy maksymalnej (KW/KVA) - 55/69, napięciu znamionowym - 400V, ilości faz - 3, zgodnie z oznaczeniem na tabliczce znamionowej agregatu.
Ponadto podczas oględzin stwierdzono, że płyta żelbetowa nie jest obsypana. Brak widocznych instalacji kabli łączących agregat z budynkiem [...]. Płytę wraz z agregatem ułożono ok. 25 stycznia 2025 r. Inwestorem inwestycji byli B. B. i S. B.. Brak jest dokumentów dotyczących wykonanych robót. Agregat ma zasilać w energię elektryczną [...].
Pismem z 24 kwietnia 2025 r. PINB w Wieluniu zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych związanych z ustawieniem agregatu prądotwórczego na prefabrykowanej płycie żelbetowej i podłączeniem do budynku [...]. W tym samym dniu organ pierwszej instancji wezwał skarżących do przedłożenia informacji dotyczących wszystkich wbudowanych w obiekt wyrobów budowlanych szczególnie istotnych dla bezpieczeństwa konstrukcji i bezpieczeństwa pożarowego.
W odpowiedzi na powyższe, skarżący wskazali, że zastosowano agregat prądotwórczy model Proton ZPP 50R jako niezależne źródło zasilania, umiejscowiony na dwóch ruchomych płytach betonowych. Agregat spełnia wymagania określone w art. 10 Pr. bud. Przedłożono kartę katalogową agregatu.
Do akt sprawy załączono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący dla działki nr [...].
Następnie organ wydał zaskarżone postanowienie, którym wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z ustawieniem agregatu prądotwórczego na prefabrykowanej płycie żelbetowej wraz z instalacją energetyczną podłączoną do istniejącego budynku [...], wykonanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. Ponadto PINB w Wieluniu poinformował inwestorów o możliwości złożenia wniosku o legalizację, o którym mowa w art. 48a ust. 1 Pr. bud.
Powyższe postanowienie zaskarżyli B. B. i S. B.. W zażaleniu podnieśli, że w sprawie powinien znaleźć zastosowanie art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. d Pr. bud. albowiem agregat prądotwórczy jako instalacja energetyczna uruchamiana jedynie w trybie awaryjnym, ustawiona na prefabrykowanej płycie nie wymaga pozwolenia na budowę.
Rozpatrując zażalenie organ odwoławczy potwierdził stanowisko organu pierwszej instancji, że płyta żelbetowa, nawet jeśli niezbrojona, na której znajduje się przedmiotowy agregat prądotwórczy stanowi fundament, gdyż niewątpliwie pełni funkcję stabilizacyjną dla spornego urządzenia. Zatem całość betonowej konstrukcji pod agregat należy zakwalifikować jako fundament, a więc jako budowlę zgodnie z art. 3 ust. 3 Pr. bud., która wymaga uzyskania pozwolenia na budowę.
Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie podzielił natomiast stanowiska PINB w Wieluniu, jakoby samo ustawienie agregatu prądotwórczego na prefabrykowanej płycie żelbetowej i podłączenie go do instalacji budynku [...] wymagało uzyskania pozwolenia na budowę oraz stanowiło realizację odrębnego obiektu budowlanego. W ocenie organu drugiej instancji prawidłowa kwalifikacja tych działań prowadzi do uznania ich za instalowanie - wewnątrz i na zewnątrz użytkowanego budynku - instalacji, o których mowa w art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. d Pr. bud. Sam zaś agregat prądotwórczy, jako urządzenie zapewniające możliwość użytkowania budynku zgodnie z jego przeznaczeniem, posiada cechy urządzenia budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 9 Pr. bud.
Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych organ drugiej instancji wskazał, że agregat prądotwórczy pełni rolę zabezpieczenia energetycznego dla budynku [...]. W ocenie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ustawienie i podłączenie agregatu prądotwórczego w analizowanych warunkach stanowi czynność z zakresu instalowania urządzeń związanych z obiektem budowlanym, niewymagającą uzyskania pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, zaś sam agregat należy kwalifikować jako urządzenie budowlane, a nie odrębny obiekt budowlany. Jednakże w omawianej sprawie doszło do wykonania robót budowlanych, które wykraczają poza montaż agregatu prądotwórczego, który został ustawiony na fundamencie, stanowiącym budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 Pr. bud. Odstępstwa od obowiązku uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę ustawodawca przewidział w przepisach art. 29-31 Pr. bud., jednak fundamenty nie należą do żadnej z wymienionych w art. 29 Pr. bud. kategorii, które korzystają ze zwolnienia z uzyskania pozwolenia na budowę lub wymagałyby zgłoszenia w trybie art. 30 Pr. bud.
Wykonanie zatem takiej budowli objęte jest obowiązkiem wcześniejszego uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Przepis art. 29 Pr. bud. w żadnym miejscu nie zwalnia robót polegających na wykonaniu takich fundamentów od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. W rozpatrywanej sprawie nie jest kwestionowane, że inwestorzy takim pozwoleniem się nie legitymują.
Dalej organ odwoławczy stwierdził, że w przedmiotowej sprawie zaszły podstawy do wszczęcia i prowadzenia postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 48 Pr. bud. jedynie w zakresie wykonania fundamentu z płyty żelbetowej. Dlatego organ drugiej instancji, korzystając z kompetencji określonych w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a., uchylił w całości postanowienie organu pierwszej instancji i orzekł co do istoty sprawy.
Organ drugiej instancji podkreślił, że inwestorzy mogą, w terminie 30 dni od dnia doręczenia niniejszego postanowienia złożyć do PINB w Wieluniu wniosek o legalizację przedmiotowego obiektu, zgodnie z art. 48 ust. 3 Pr. bud.
Na ostateczne postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Łodzi złożyli S. B. i B. B., zarzucając naruszenie:
- 1) art. 28 ust. 1 Pr. bud., poprzez jego zastosowanie w sprawie i uznanie, że dwie prefabrykowane, żelbetonowe płyty, ruchome, nie przytwierdzone do podłoża na stałe żadnymi elementami, utwardzeniami, wbudowaniami, możliwe do przeniesienia w inne miejsce w każdym momencie z użyciem jedynie rąk są fundamentem stałym i trwałym, podczas gdy płyty te nie spełniają kryterium trwałości ani stałości i jako takie nie powinny być obwarowane obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, jako elementy zupełnie oddzielne od agregatu prądotwórczego nie wymagającego uzyskania pozwolenia na budowę;
- 2) art. 3 pkt 3 Pr. bud., poprzez jego zastosowanie i uznanie, że dwie ruchome prefabrykowane, żelbetonowe płyty nie przytwierdzone na stałe do podłoża stanowią fundament, który jest budowlą w rozumieniu tegoż przepisu, podczas gdy z przepisu tego nie można wywnioskować, że płyty będące przedmiotem postępowania odpowiadają tym samym kryteriom fundamentów, o których mowa w przywołanym przepisie;
- 3) art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. d Pr. bud., poprzez niezastosowanie tego przepisu do stanu faktycznego sprawy i nieuznanie, że agregat prądotwórczy jako instalacja energetyczna, uruchamiana jedynie w trybie awaryjnym, ustawiona na prefabrykowanej ruchomej płycie nie wymaga pozwolenia na budowę;
- 4) art. 48 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. poprzez jego zastosowanie w sprawie pomimo braku podstaw do jego zastosowania albowiem zainstalowany agregat prądotwórczy ustawiony na ruchomych płytach nie jest obiektem budowlanym ani jego częścią, który wymagałby decyzji o pozwoleniu na budowę a nawet zgłoszenia w trybie art. 30 Pr. bud.
Wobec powyższego pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia.
W odpowiedzi na skargę Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje
Skarga jest bezzasadna.
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2026 r., poz. 143 z późn.zm. - dalej w skrócie "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami prawa procesowego normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.
Sąd dokonując w świetle zakreślonych wyżej kryteriów oceny legalności zaskarżonego postanowienia Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z 28 listopada 2025 r. stwierdził, że odpowiada ono przepisom obowiązującego prawa i brak jest podstaw do usunięcia go z obrotu prawnego.
W sprawie ustalony przez organ stan faktyczny jest bezsporny. Niewątpliwie bowiem na dz. nr [...], skarżący jako inwestorzy dokonali ułożenia bezpośrednio na gruncie płyty żelbetowej o wymiarach 1,50m x 3,00m i grubości 0,15m, na której ustawiono agregat prądotwórczy.
Natomiast zasadnicza kwestia sporna pomiędzy stronami postępowania sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy organ odwoławczy prawidłowo zakwalifikował sporną płytę żelbetową jako budowlę wymagającą pozwolenia na budowę i w konsekwencji tego uznał, że opisane wyżej roboty budowlane zostały wykonane w ramach samowoli budowlanej.
W ocenie Sądu dokonana przez organ drugiej instancji kwalifikacja wykonanych robót budowlanych jest prawidłowa.
Przede wszystkim, wbrew twierdzeniom pełnomocnika skarżących, sporna płyta żelbetowa stanowi fundament dla ustawionego na niej agregatu prądotwórczego. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, że podstawową funkcją fundamentu jest zapewnienie statycznego podłoża. Fundament przenosi na grunt obciążenie ustawionych na nim budowli czy urządzeń technicznych, zapobiegając jednocześnie przed ich przemieszczaniem i osiadaniem.
Nie ma w tym wypadku żadnego znaczenia jaką techniką fundament jest wykonany. Może być to zarówno wykonane w gruncie zbrojenie, następnie zalane betonem, jak również gotowy, prefabrykowany, żelbetowy element, o jakim właśnie mowa w niniejszej sprawie. Nie jest istotne, czy utwardzenie podłoża jest trwale z nim związane, bowiem przy ocenie, czy mamy do czynienia z fundamentem decyduje nie tylko sposób i metoda związania z gruntem, technologia wykonania fundamentu i możliwości techniczne przeniesienia go w inne miejsce, ale również to, czy jego konstrukcja i stabilność spełniają swoje przeznaczenie. Dla przyjęcia trwałego związania z gruntem istotne jest zatem to, czy posadowienie jest na tyle trwałe, że opiera się czynnikom zewnętrznym, mogącym zagrozić bezpieczeństwu otoczenia, jak i bezpieczeństwu użytkowania znajdującego się na fundamencie urządzenia. Natomiast sama okoliczność, że zarówno urządzenie jak i fundament, na którym stoi może być przeniesione w inne miejsce, nie ma istotnego znaczenia dla oceny trwałości związania z gruntem.
W wyroku z 19 grudnia 2023 r., II OSK 1812/22 (dostępnym w CBOSA), Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "O tym, czy obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem nie przesądza sposób w jaki posadowiono go w gruncie czy na gruncie, jak również technika w jakiej tego dokonano. O trwałym bądź nietrwałym związaniu obiektu budowlanego z gruntem nie decyduje też technologia wykonania fundamentu oraz możliwości techniczne przeniesienia tego obiektu w inne miejsce. Podstawowe znaczenie ma natomiast ustalenie, jak już wyżej zaznaczono, czy posadowienie jest na tyle trwałe, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję i zapewnia bezpieczeństwo.".
W przekonaniu Sądu, skarżący źle oceniają charakter wykonanych robót budowlanych. Pomijają bowiem funkcję spornej płyty żelbetowej, którą jest ustabilizowanie podłoża pod urządzenie techniczne, jakim jest agregat prądotwórczy i odpowiednie przekazywanie na podłoże gruntowe obciążeń tego urządzenia technicznego. Z punktu widzenia Prawa budowlanego fundament pod maszynę/urządzenie techniczne jest samodzielnym obiektem budowlanym - budowlą (art. 3 pkt 3 Pr. bud.), bez względu na to, czy ten fundament jest trwale związany z gruntem, a następnie czy znajdujące się na tym fundamencie urządzenie jest z nim trwale związane. W tym przypadku sam ciężar płyty żelbetowej pod agregatem oraz ciężar agregatu powodują, że pomimo braku fizycznego przytwierdzenia fundamentu do gruntu, a agregatu do fundamentu, wbrew twierdzeniom pełnomocnika skarżących, nie jest możliwe łatwe, swobodne przeniesienie tych obiektów w inne miejsce i to wyłącznie tylko przy użyciu siły ludzkich rąk.
Przypomnieć w tym miejscu należy, że według tabliczki znamionowej (dokumentacja fotograficzna z oględzin) agregat waży 1120 kg, a według przedłożonej przez inwestorów karty katalogowej 1200 kg brutto. Niewątpliwie zatem przedmiotowy agregat został postawiony na płycie żelbetowej, która pełniąc rolę fundamentu, przenosi ciężar agregatu na grunt, a co za tym sposób jego posadowienia jest na tyle trwały, że zapewnia jego stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, które mogłyby zakłócić jego bezpieczne funkcjonowanie. Z tego wynika jednoznaczny wniosek, że agregat wraz ze spornym fundamentem posiadają cechy trwałego związania z gruntem.
Skoro zatem płyta żelbetowa stanowi budowlę, tj. fundament pod maszynę/urządzenie techniczne, to w świetle Prawa budowlanego przed jej wykonaniem (ułożeniem) inwestorzy winni legitymować się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę (art. 28 ust. 1 Pr. bud.). Przypomnieć w tym miejscu trzeba, że przepis art. 28 Pr. bud. ustanawia na gruncie Prawa budowlanego zasadę, iż roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31, które są wyjątkami od tej zasady i przy odkodowaniu ich znaczenia normatywnego nie należy stosować wykładni rozszerzającej. Słusznie wobec tego organ drugiej instancji ocenił, że niewywiązanie się z powyższego obowiązku stanowiło samowolę budowlaną, której legalizacja odbywa się według reguł opisanych w art. 48 Pr. bud.
W konsekwencji zasadnym było wstrzymanie budowy płyty żelbetowej, pełniącej funkcję fundamentu pod agregat prądotwórczy na dz. nr [...] (art. 48 ust. 1 pkt 1 Pr. bud.) oraz poinformowanie inwestorów o możliwości złożenia wniosku o legalizację wykonanych robót budowlanych (art. 48 ust. 3 Pr. bud.).
Podzielić również należy stanowisko organu odwoławczego, że wskazany wyżej tryb likwidacji samowoli budowlanej może dotyczyć wyłącznie płyty żelbetowej. Organ pierwszej instancji błędnie zatem objął tym postępowaniem również agregat. Jak słusznie zauważył organ odwoławczy agregat w myśl art. 3 pkt 9 Pr. bud. to urządzenie techniczne związane z obiektem budowlanym zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Na poparcie tej tezy organ drugiej instancji trafnie przytoczył orzecznictwo sądów administracyjnych, które zresztą w pełni podziela tutejszy Sąd.
W niniejszej sprawie agregat prądotwórczy pełni rolę awaryjnego zabezpieczenia energetycznego dla budynku [...], a więc jego ustawienie i podłączenie stanowi jedynie czynność z zakresu instalowania urządzeń związanych z obiektem budowlanym, która w świetle art. art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. d Pr. bud. nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Sam agregat nie stanowi zatem odrębnego obiektu budowlanego.
Natomiast z przyczyn wyżej wskazanych, żądanie przez pełnomocnika skarżących objęcia hipotezą art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. d Pr. bud. również płyty żelbetowej (fundamentu pod agregatem) i uznania, że dla ułożenia jej na gruncie pozwolenie na budowę nie było wymagane należy uznać za całkowicie błędne. Zgodzić się bowiem należy ze stanowiskiem organu odwoławczego, popartego orzecznictwem sądów administracyjnych, że skoro w Prawie budowlanym zasadą jest, iż roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, to wyjątki od tej zasady, powinny być interpretowane ściśle. Jednym z takich wyjątków jest właśnie wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu wewnątrz i na zewnątrz użytkowanego budynku instalacji, z wyłączeniem instalacji gazowych. Do tego typu robót z pewnością można zaliczyć ustawienie agregatu prądotwórczego, który jest gotowym urządzeniem, wymagającym tylko jego podłączenia do instalacji zasilającej obiekt budowlany w energię elektryczną.
Jednak skoro do prawidłowej i bezpiecznej pracy tego urządzenia wymagane jest uprzednie przygotowanie odpowiedniego podłoża - fundamentu, a więc budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 Pr. bud., to jego wykonanie wymagało pozwolenia na budowę na zasadach ogólnych. Jeszcze raz należy zatem podkreślić, że sporna płyta żelbetowa nie może być traktowana wyłącznie jako utwardzenie terenu, lecz jest funkcjonalnie związana z posadowionym na niej agregatem prądotwórczym. W związku tym nie można zgodzić się z pełnomocnikiem skarżących, że wykonane roboty budowlane polegające na ułożeniu na gruncie płyty żelbetowej również zwolnione były uzyskania pozwolenia na budowę.
Reasumując Sąd stwierdził, że organ nadzoru budowlanego wyższego stopnia wypełnił zawarty w art. 7 k.p.a. nakaz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz określony w przepisie art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Ponadto wypełnił obowiązki wynikające z art. 80 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Organ w sposób wystarczający wskazał fakty, które uznały za udowodnione, dowody na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których nie uwzględnił stanowiska skarżących.
Jednocześnie w sposób wystarczający wyjaśnił podstawę prawną decyzji oraz przytoczył przepisy prawa, mające zastosowanie w okolicznościach sprawy. Fakt, że pełnomocnik skarżących domaga się odmiennej oceny dokonanych w sprawie ustaleń oraz interpretacji zastosowanych w sprawie przepisów nie oznacza, że wydane w sprawie rozstrzygnięcie jest wadliwe. Wręcz przeciwnie organ podjął niezbędne czynności do dokładnego wyjaśnienia sprawy i wydał trafne rozstrzygnięcie, prawidłowo dokonując subsumpcji stanu faktycznego do norm prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.
dj