Uzasadnienie
Przedmiotem sprzeciwu J. N. i D. N. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu (dalej: SKO) z dnia 26 lutego 2026 roku, znak: SKO-ZP-415-2/2026 uchylającej zaskarżoną decyzję Wójta Gminy M. D. z dnia 10 grudnia 2025 r., znak: GNP.670.16.2025.GP w całości i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, zaskarżając ją w całości.
Powyższa decyzja została wydana w następujących okolicznościach.
Wójt Gminy M. D. decyzją z dnia 10 grudnia 2025 r., znak: GNP.670.16.2025.GP umorzył postępowanie w sprawie zmiany zagospodarowania terenu w sposób sprzeczny z obowiązującym planem miejscowym działki nr [...] w miejscowości O..
W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w toku postępowania przeprowadzono oględziny na działce nr [...] w O., podczas których ustalono, że na działce tej znajdują się 3 budynki, w tym budynek mieszkalny i dwa usługowo-gospodarcze, w jednym z tych budynków prowadzone są prace przy obróbce kamienia.
Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wprowadzonego uchwałą nr VI11/72/24 Rady Gminy M. D. z 22.11.2024 r. (Dz. Urz. Woj. Małop. Poz. 7802 z dnia 5.12.2024 r.), działka nr [...] w O. położona jest w terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej o niskiej intensywności o symboli 24MNe oraz terenach dróg publicznych klasy dojazdowej 17KD-D. Podstawowym przeznaczeniem terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej niskiej intensywności, jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Na podstawie § 5 Uchwały dopuszcza się utrzymanie istniejących budynków o funkcjach innych niż ustalono dla terenu.
Organ wyjaśnił dalej, ze w dniu 4.11.2025 r. otrzymał kopię decyzji Starosty L. z dnia 3.02.2023 r. numer 22/2023 znak BA.OZ.6740.2.206.2022, która potwierdza legalność powstania budynku. Podczas oględzin M. N. potwierdził, że w budynku gospodarczym prowadzi firmę widniejącą w CEIDG pod nazwą M. N. Kamieniarstwo "N.
Na podstawie powyższego organ stwierdził, że budynek powstał legalnie, a decyzja odpowiada ustaleniom m.p.z.p. a ustalenia planu dopuszczają utrzymanie budynków istniejących o funkcjach innych niż ustalono dla terenu na którym są położone.
Od decyzji odwołał się K. N., który podniósł, że obróbka kamienia odbywa się w dwóch budynkach gospodarczych, a nie w jednym. Podniósł też, że budynek gospodarczy nie został oddany do użytku i nie posiada dokumentacji odbiorowej. Zgodnie z pozwoleniem jest to budynek gospodarczy, a nie służący do produkcji, jaką jest działalność [...]. - cięcie, formowanie i wykańczanie kamienia.
Po rozpoznaniu sprawy w wyniku wniesionego odwołania Kolegium decyzją z dnia 26 lutego 2026 roku uchyliło zaskarżoną decyzję Wójta Gminy M. D. z dnia 10 grudnia 2025 r. w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
W uzasadnieniu wskazało, że Stosownie do art. 35a ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - dalej u.p.z.p. w przypadku zmiany zagospodarowania terenu w sposób sprzeczny z obowiązującym planem miejscowym wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, zakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości zagospodarowania terenu w sposób sprzeczny z obowiązującym planem miejscowym.
Samowolna zmiana zagospodarowania terenu to pojęcie ukształtowane przez doktrynę i orzecznictwo sądowoadministracyjne, do którego stosuje się przepis art. 59 ust.
3. Jest to faktyczna, funkcjonalna zmiana wykorzystywania terenu w sposób niezgodny z jego przeznaczeniem. W przypadku nieruchomości objętej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego samowolna zmiana zagospodarowania terenu to wykorzystywanie terenu w inny sposób niż wskazany w miejscowym planie.
W zaskarżonej decyzji organ I instancji wskazał na fakt uzyskania od Starosty L. decyzji nr 22/2023 z dna 3.02.2023 r. w sprawie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu, projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę dla M. N. obejmujące budowę budynku gospodarczego (kategoria obiektu budowlanego III) wraz z wykonaniem instalacji elektrycznej na działce nr [...] obr. O. w gminie M. D.. Powyższe w cenie organu I instancji daje podstawę do przyjęcia, że budynek gospodarczy funkcjonuje zgodnie z prawem, co stanowi o bezprzedmiotowości postępowania.
Należy zauważyć, że pozwolenie na budowę dotyczy budynku gospodarczego na działce nr [...] w O., w tym zakresie pozwolenie i budynek gospodarczy rzecz jasna są zgodne z m.p.z.p. Jednak trzeba zauważyć, że obecnie w budynku gospodarczym prowadzona jest działalność gospodarcza polegająca na obróbce kamienia. Oznacza to zmianę sposobu zagospodarowania terenu poprzez wykorzystanie budynku albo obu budynków gospodarczych (na co wskazuje odwołujący) do prowadzenia działalności produkcyjnej. Nastąpiła zatem zmiana sposobu zagospodarowania terenu z mieszkalnej na produkcyjną, co jest niezgodne z m.p.z.p., który na tym terenie przewiduje wyłącznie zabudowę mieszkaniową jednorodzinną.
W świetle powyższego organ I instancji nie miał podstaw do umorzenia postępowania. A zatem decyzja została wydana z naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 7 i 77 k.p.a. poprzez błędną ocenę materiału dowodowego. Ponownie rozpoznając sprawę należy dokonać ustaleń niezbędnych do wydania decyzji, o której mowa w art. 35a u.p.z.p. Należy też dokonać ustaleń w zakresie podnoszonych przez stronę zarzutów, iż działalność polegająca na obróbce kamienia prowadzona jest w obu budynkach gospodarczych.
Kolegium wyjaśnia stronom, że nie może wydać rozstrzygnięcia, co do istoty sprawy, jako organ odwoławczy, albowiem wydanie orzeczenia merytorycznego stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania, która gwarantuje wszystkim stronom postępowania prawo do dwukrotnego rozpatrzenia ich sprawy przez dwa niezależne organy administracji.
Sprzeciw od powyższej decyzji wnieśli J. N. i D. N., podnosząc zarzuty naruszenia:
- a. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, mimo że postępowanie winno być umorzone, a ewentualnie organ odwoławczy mógł i powinien zastosować art. 136 § 1 k.p.a., zaś SKO nie wykazało, dlaczego uzupełnienie materiału dowodowego w trybie art. 136 § 1 k.p.a. byłoby niemożliwe lub niewystarczające,
- b. art. 7 i 77 § 1 k.p.a. ponieważ SKO błędnie oceniło, że organ pierwszej instancji nie zebrał materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, podczas gdy rzekome braki można było uzupełnić na etapie odwoławczym;
- c. art. 107 § 3 k.p.a., w ten sposób, że organ odwoławczy nie wyjaśnił, dlaczego odstępuje od zasady stosowania art. 136 k.p.a. i dlaczego postępowanie dowodowe nie mogło zostać uzupełnione w postępowaniu odwoławczym.
Powołując się na powyższe wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu wskazali, że materialnoprawną podstawą decyzji był art. 35a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.p.z.p.), zgodnie z którym, w przypadku zmiany zagospodarowania terenu w sposób sprzeczny z obowiązującym planem miejscowym wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, zakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości zagospodarowania terenu w sposób sprzeczny z obowiązującym planem miejscowym. Przepis art. 35a u.p.z.p. odnosi się zatem do przypadku samowolnej zmiany zagospodarowania terenu, który objęty jest uregulowaniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podstawowym obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie na podstawie art. 35a u.p.z.p. jest ustalenie, w jaki sposób teren objęty postępowaniem jest zagospodarowywany oraz zestawienie stwierdzonego sposobu zagospodarowania z ustaleniami planu miejscowego.
Biorąc to pod uwagę należy podkreślić, iż postępowanie przeprowadzone przez organ pierwszej instancji doprowadziło do powzięcia ustaleń istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia. Słusznie bowiem organ ten poczynił ustalenia faktyczne na podstawie oględzin przeprowadzonych w dniu 4 listopada 2025 roku. Jednocześnie ustalenia te zestawił z obowiązującymi normami prawnymi prawa powszechnie obowiązującego, jak i aktami prawa miejscowego. Tymczasem SKO w zaskarżonej decyzji całkowicie pomija okoliczność wynikającą z zapisów Uchwały NR VIII/72/24 Rady Gmina M. D. z dnia 22 listopada 2024 roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy M. D. dla sołectwa O. - etap I, a w szczególności jej § 5 pkt 5 (na co słusznie powołał się w swojej decyzji organ pierwszej instancji), zgodnie, z którym dopuszcza się utrzymanie istniejących budynków o funkcjach innych niż ustalono dla terenu z prawem do prowadzenia robót budowlanych, przy zachowaniu parametrów i wskaźników zabudowy ustalonych dla danego terenu, z zastrzeżeniem przepisów pkt 3 i pkt 4. Co istotne, obróbka kamienia w budynku należącym do Skarżących była prowadzona przed wejściem w życie wskazanego wyżej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Okoliczność ta umknęła organowi odwoławczemu, który skupił się na gołosłownych zarzutach ze strony Odwołującego, które nie tylko nie zostały przez niego w żaden sposób udowodnione (a nawet uprawdopodobnione), ale też stoją w sprzeczności z przeprowadzonymi w sprawi czynnościami (vide protokół oględzin) i ustaleniami. Organ odwoławczy dokonał ustaleń w oderwaniu od przepisów obowiązującego planu miejscowego, skupiając się wyłącznie na ogólnie wyrażonym w planie miejscowym określeniu przeznaczenia terenu, jako terenu zabudowy mieszkalnej, nie analizując szczegółowych zapisów planu. Tymczasem zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do stwierdzenia, że doszło do zmiany sposobu zagospodarowania terenu w sposób niezgodny z ustaleniami planu. Organ odwoławczy w żaden sposób nie wykazał, by po wejściu w życie nowego Planu z dnia 22 listopada 2024 roku nastąpiła zmiana zagospodarowania terenu należącego do skarżących.
SKO w żaden sposób nie wykazało by doszło do zmiany zagospodarowania terenu w sposób sprzeczny z obowiązującym planem miejscowym po tejże dacie. Zapisy nowego Planu miejscowego nie mogą działać wstecz. Skoro zagospodarowanie terenu w postaci budynku, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza polegająca na obróbce kamienia istnieje tam od wielu lat, to organ nie może w przedmiotowej sprawie stosować zapisów nowego Planu, w przypadku gdy nie doszło do zmiany zagospodarowania terenu. Ustalenia planu miejscowego wiążą "na przyszłość" i co do zasady nie wpływają na zastany stan zagospodarowania danego terenu. Zasada demokratycznego państwa prawnego wynikająca z art. 2 Konstytucji RP, przewiduje, że prawo nie powinno być stosowane wstecznie, a zatem do zdarzeń, które miały miejsce przed jego wejściem w życie (M. Florczak-Wątor (w:) Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II, red.
P. Tuleja, LEX 2021, art. 2). Zakaz ten ma gwarantować podmiotom prawa, by mogły one układać swoje sprawy w zaufaniu, że nie narażą się na skutki prawne swojego działania, których nie mogły przewidzieć. Ponadto należy wskazać, iż decyzja Kolegium nie zawiera konkretnych wskazań co do postępowania wyjaśniającego, jakie powinien przeprowadzić Organ pierwszej instancji. W zaskarżonej decyzji Kolegium jedynie ogólnikowo wskazało na naruszenie przez Organ pierwszej instancji przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 i art. 105 § 1 k.p.a.
Niezależnie od powyższego należy wskazać, iż stroną postępowania w sprawie decyzji o zagospodarowaniu terenu w świetle przepisu art. 35 u.p.z.p. jest wyłącznie właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości, która zagospodarowana została w sposób sprzeczny z planem. Powyższe wynika wprost z przepisu (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 stycznia 2026 r., III SA/Po 21/26). Wyłącznie powyższym podmiotom przysługiwać będzie interes prawny w takim postępowaniu. Nie jest również istotne dla przedmiotowego postępowania, czy zmiany w zagospodarowaniu dokonał właściciel lub użytkownik wieczysty samodzielnie, czy podmiot, który korzystał z nieruchomości np. na podstawie umowy. Innym podmiotom przysługiwał będzie wyłącznie interes faktyczny (patrz Komentarz art. 35a PlanZagospU red. Niewiadomski 2026, wyd. 14, Zygmunt Niewiadomski, Krzysztof Jaroszyński, Krzysztof Kucharski, Anna Szmytt, Łukasz Złakowski). Tym samym organy w sposób nieuprawniony dopuściły do udziału w postępowaniu pozostałych uczestników (K. N.), albowiem nie mają oni interesu prawnego w tym postępowaniu.
W odpowiedzi na sprzeciw SKO wniosło o jego oddalenie z racji jego bezzasadności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania.
Zgodnie z przepisem art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 roku, poz. 935 ze zm. - dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).
Z art. 151a § 1 i § 2 p.p.s.a. wynika, że Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw.
Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu ma uproszczony charakter względem postępowania ze skargi, albowiem organ administracji nie ma obowiązku udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4 p.p.s.a.), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3 p.p.s.a.), sąd co do zasady rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Uwzględniając zatem sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 roku, poz. 572) – dalej jako k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Sąd rozpoznał sprzeciw na posiedzeniu niejawnym w myśl art. 64d § 1 p.p.s.a.
W pierwszej kolejności należy poczynić kilka uwag ogólnych.
Konstrukcja sprzeciwu implikuje daleko idące ograniczenia w zakresie sposobu i kryteriów dokonywanej przez sąd kontroli decyzji kasacyjnej. Znaczącemu ograniczeniu uległa możliwość badania i weryfikacji przez materialnoprawnych aspektów zaskarżonego rozstrzygnięcia. Taka ocena stałaby się determinantą przyszłego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Kreowania takiej determinanty w postępowaniu prowadzonym pod nieobecność wszystkich podmiotów, których interesu prawnego jego wynik może dotyczyć i przy braku pełnej kontroli instancyjnej nie można pogodzić ani z podstawowymi zasadami porządku prawnego, ani z wymogami sprawiedliwości proceduralnej.
W konsekwencji kontrola decyzji kasacyjnej musi się sprowadzać do oceny, czy przy przyjętych przez organ odwoławczy założeniach materialnoprawnych spełnione są przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. Natomiast to, czy owe założenia są trafne, pozostać musi kwestią otwartą. Weryfikacja tych założeń będzie mogła nastąpić dopiero w razie wniesienia skargi na decyzję merytoryczną. Oceniając legalność decyzji kasacyjnej obowiązkiem sądu administracyjnego jest jedynie ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15, wyrok WSA w Krakowie z 7 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 695/19, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Także w wyroku z dnia 5 listopada 2019 r. II OSK 3238/19 Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, iż przepisy art. 64e oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, że określony w tych przepisach zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może obejmować oceny tej decyzji w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym.
Zastosowanie dyspozycji art. 138 § 2 zdanie pierwsze k.p.a. jest zatem uwarunkowane przesłankami procesowymi. Pierwsza polega na tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu pierwszej instancji, zaś druga sprowadza się do tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wykazanie zaistnienia tych przesłanek następuje na określonej podstawie materialnoprawnej. Niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych zapisanych w hipotetycznym stanie faktycznym daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka, według której konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (patrz: Barbara Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", 2017, s. 728).
Przepis at. 64e p.p.s.a., jako lex specialis w stosunku do art. 134 § 1 p.p.s.a., w sposób zasadniczy różnicuje postępowania sądowe w przedmiocie sprzeciwu. Zgodnie z art. 134 i art. 145 p.p.s.a., skarga otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowego zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego, jak i norm o charakterze proceduralnym. Art. 64e p.p.s.a. wyraźnie zawęża kontrolę sądową do oceny "jedynie przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2" k.p.a. W postępowaniu prowadzonym w tym trybie sąd administracyjny ocenia, czy organ odwoławczy, wydając decyzję, nie przekroczył swych uprawnień określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd I instancji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.).
Ustawodawca wąsko zakreślił wobec tego zakres uruchamianej sprzeciwem kontroli sądowoadministracyjnej. Nie dotyczy ona bowiem zgodności zaskarżonej decyzji ze wszystkimi przepisami prawa (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm.), lecz wyłącznie zgodności z art. 138 § 2 k.p.a. Takie założenie pozwala osiągnąć znaczną szybkość postępowania sądowoadministracyjnego prowadzonego w związku z wniesionym sprzeciwem, tak by osiągnąć terminy określone przez ustawodawcę, jak też gwarantuje, że nie zostanie rozstrzygnięta istota sprawy administracyjnej rzutująca, np. na niebiorących udziału w postępowaniu uczestników.
Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (art. 138 § 2 k.p.a.). Z powołanego przepisu wynika, że wydanie decyzji kasatoryjnej, połączonej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia w I instancji, uzależnione jest od wystąpienia dwóch przesłanek, które winny wystąpić łącznie.
Po pierwsze, organ odwoławczy jest obowiązany wykazać, że postępowanie przed I instancją, w której została wydana decyzja, było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania. Po drugie, niezbędnym jest wykazanie istnienia niewyjaśnionego przez I instancję zakresu sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Natomiast w sytuacji, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 § 1 k.p.a., to braki dowodowe nie mogą stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. (zob. np. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 14 lutego 2017 r., II OSK 1386/15)
Przechodząc na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że przedmiotem sprzeciwu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 26 lutego 2026 roku uchylająca zaskarżoną decyzję Wójta Gminy M. D. z dnia 10 grudnia 2025 r. umarzającą postępowanie w sprawie zmiany zagospodarowania terenu w sposób sprzeczny z obowiązującym planem miejscowym działki nr [...] w miejscowości O., w całości i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, zaskarżając ją w całości.
Powodem uchylenia decyzji Wójta było wskazanie przez Kolegium, że organ I instancji nie miał podstaw do umorzenia postępowania zatem decyzja została wydana z naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a.
Kolegium podkreśliło, że w zaskarżonej decyzji organ I instancji wskazał na fakt uzyskania przez właściciela nieruchomości decyzji Starosty L. nr 22/2023 w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, a także udzielenia pozwolenia na budowę budynku gospodarczego (kategoria obiektu budowlanego III) wraz z wykonaniem instalacji elektrycznej na działce nr [...] obr. O. w gminie M. D..
Okoliczność ta, zdaniem organu I instancji, miała świadczyć o tym, że istniejący na nieruchomości budynek gospodarczy został zrealizowany i funkcjonuje zgodnie z prawem, a w konsekwencji prowadzone postępowanie stało się bezprzedmiotowe.
Słuszny jest w tym zakresie pogląd Kolegium, że takie stanowisko Wójta nie może jednak zostać uznane za wystarczające dla rozstrzygnięcia sprawy. Organ I instancji utożsamił bowiem dwie odrębne kwestie: zgodność realizacji obiektu budowlanego z przepisami prawa budowlanego oraz zgodność faktycznego sposobu wykorzystywania tego obiektu i nieruchomości z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Są to natomiast kwestie niezależne od siebie. Sam fakt uzyskania pozwolenia na budowę budynku gospodarczego przesądza co do zasady o legalności zamierzenia budowlanego w zakresie objętym decyzją o pozwoleniu na budowę. Nie oznacza jednak automatycznie, że każdy sposób późniejszego wykorzystywania tego budynku pozostaje zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Legalność wybudowania obiektu nie jest bowiem tożsama z legalnością każdego sposobu jego użytkowania ani z brakiem zmiany zagospodarowania terenu w rozumieniu przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Jak słusznie wskazuje organ odwoławczy, udzielone pozwolenie na budowę dotyczy budynku gospodarczego. W tym zakresie należy przyjąć, że zarówno treść pozwolenia, jak i samo przeznaczenie obiektu jako budynku gospodarczego mogą pozostawać zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Okoliczność ta nie rozstrzyga jednak zasadniczej kwestii będącej przedmiotem postępowania, a mianowicie tego, w jaki sposób przedmiotowy budynek jest faktycznie wykorzystywany.
Z okoliczności sprawy wynika – jak podkreśla Kolegium – że obecnie w przedmiotowym budynku prowadzona jest działalność gospodarcza polegająca na obróbce kamienia. Jak wskazuje odwołujący, działalność ta może być również prowadzona w obu znajdujących się na nieruchomości budynkach gospodarczych. Jeżeli zatem budynek gospodarczy, który zgodnie z pozwoleniem na budowę miał pełnić funkcję gospodarczą, jest faktycznie wykorzystywany do prowadzenia działalności produkcyjnej, w szczególności związanej z obróbką kamienia, to okoliczność ta wymaga samodzielnego zbadania z punktu widzenia zgodności faktycznego sposobu zagospodarowania nieruchomości z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W tym miejscu należy podkreślić, że przedmiotem oceny nie powinno być wyłącznie to, czy budynek został legalnie wybudowany jako budynek gospodarczy. Istotne jest również ustalenie, czy sposób jego rzeczywistego wykorzystywania nie prowadzi do zmiany funkcji nieruchomości, a w konsekwencji do zmiany sposobu zagospodarowania terenu.
Jeżeli bowiem nieruchomość, która zgodnie z ustaleniami miejscowego planu przeznaczona jest pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, jest faktycznie wykorzystywana do prowadzenia działalności produkcyjnej polegającej na obróbce kamienia, to zachodzi konieczność ustalenia, czy taki sposób korzystania z nieruchomości mieści się w ramach przeznaczenia określonego w planie miejscowym. Nie można przy tym ograniczyć się do stwierdzenia, że działalność jest prowadzona w obiekcie formalnie określonym jako "budynek gospodarczy". O charakterze zagospodarowania terenu decyduje bowiem nie tylko nazwa czy kategoria obiektu, lecz przede wszystkim jego rzeczywista funkcja i sposób wykorzystywania.
W konsekwencji, jeżeli ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przewidują na przedmiotowym terenie wyłącznie zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, a nieruchomość jest faktycznie wykorzystywana do prowadzenia działalności produkcyjnej związanej z obróbką kamienia, to istnieją podstawy do przyjęcia, że doszło do faktycznej zmiany sposobu zagospodarowania terenu. Okoliczność ta powinna zostać przez organ szczegółowo zbadana, zwłaszcza poprzez ustalenie charakteru prowadzonej działalności, zakresu i skali wykonywanych prac, sposobu wykorzystywania budynku lub budynków gospodarczych, a także wpływu tej działalności na sposób funkcjonowania całej nieruchomości.
Tymczasem organ I instancji zaniechał przeprowadzenia jakichkolwiek rzeczywistych ustaleń w tym zakresie. Nie ustalił, w jaki sposób nieruchomość jest faktycznie wykorzystywana, nie zweryfikował charakteru prowadzonej na niej działalności, nie ustalił, w którym z budynków działalność ta jest prowadzona, ani też nie zbadał, czy działalność polegająca na obróbce kamienia odpowiada przeznaczeniu terenu określonemu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.
Wójt ograniczył się natomiast do ustalenia, że dla jednego z budynków zostało wydane pozwolenie na budowę, a następnie wyprowadził z tej okoliczności wniosek o zgodności zagospodarowania nieruchomości z prawem i o bezprzedmiotowości postępowania. Taki sposób rozumowania jest jednak przedwczesny, ponieważ pomija zasadniczy przedmiot postępowania, którym powinno być ustalenie faktycznego sposobu zagospodarowania terenu i jego zgodności z ustaleniami miejscowego planu.
W konsekwencji organ I instancji nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy i nie dokonał ustaleń niezbędnych do prawidłowego zastosowania art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W szczególności nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w zakresie rzeczywistego sposobu wykorzystywania nieruchomości oraz charakteru działalności prowadzonej w znajdujących się na niej budynkach.
Nie sposób zatem uznać, że samo uzyskanie pozwolenia na budowę budynku gospodarczego przesądza o braku zmiany sposobu zagospodarowania terenu. Legalność realizacji obiektu budowlanego stanowi bowiem odrębną kwestię od oceny jego faktycznego wykorzystywania w kontekście ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Przed wydaniem rozstrzygnięcia organ powinien zatem w sposób jednoznaczny ustalić rzeczywisty sposób wykorzystywania nieruchomości, charakter prowadzonej działalności, zakres korzystania z budynku lub budynków gospodarczych oraz skonfrontować te ustalenia z konkretnymi zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dopiero dokonanie takich ustaleń pozwalałoby na ocenę, czy w sprawie doszło do zmiany sposobu zagospodarowania terenu, o której mowa w art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Brak przeprowadzenia tych ustaleń oznacza, że organ I instancji nie wyjaśnił w sposób należyty wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a przyjęcie bezprzedmiotowości postępowania było co najmniej przedwczesne. Organ nie może bowiem zastępować ustaleń dotyczących faktycznego sposobu zagospodarowania nieruchomości samym stwierdzeniem, że dla znajdującego się na niej budynku wydano pozwolenie na budowę. Konieczne jest zbadanie, czy sposób faktycznego korzystania z tego budynku oraz całej nieruchomości odpowiada przeznaczeniu terenu określonemu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.
Powyższe stanowi podstawę w świetle art. 138 § 2 k.p.a. do uchylenia przez Kolegium decyzji organu I instancji. W istocie bowiem doszło do naruszenia przepisów postępowania, a jednocześnie konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Podkreślić należy, że organ drugiej instancji ma możliwość wydania decyzji kasacyjnej wyłącznie w sytuacji, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wskazać należy bowiem, że braki w postępowaniu dowodowym nie mogą stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. jedynie w sytuacji, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 § 1 k.p.a. Tym samym zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. poprzedzone być powinno wykazaniem, że ewentualne postępowanie dowodowe przeprowadzone w oparciu o przepis art. 136 § 1 k.p.a. będzie niewystarczające.
Zgodnie z treścią art. 136 k.p.a. organ drugiej instancji uprawniony jest do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium skutecznie wykazało konieczność wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jak trafnie wskazał organ odwoławczy w niniejszej sprawie zaistniała potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części.
W tej sytuacji prawnej i faktycznej rozpoznanie sprawy co do istoty, stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania, ponieważ obie instancje powinny dokonać oceny dowodów i subsumpcji stanu faktycznego z prawnym. Skoro organ pierwszej instancji tego nie uczynił, to nie było możliwe zastosowanie art. 136 k.p.a. bez uszczerbku dla stron postępowania mających prawo do zaskarżenia decyzji pierwszoinstancyjnej ponownie do organu odwoławczego.
Wskazać przy tym należy, że o ile skarga - w myśl art. 134 p.p.s.a. i art. 145 p.p.s.a. - otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowego zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego oraz norm o charakterze proceduralnym, to art. 64e p.p.s.a. wyraźnie zawęża kontrolę sądową przy sprzeciwie do oceny jedynie przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Dlatego też nie mogą podlegać weryfikacji zarzuty dotyczące zastosowania w sprawie przepisów prawa materialnego w zakresie wiążącym się z merytorycznym rozpoznaniem przedmiotowej sprawy administracyjnej.
Tym samym szersza kontrola sądowa, mająca wpływ na prawa i obowiązki stron w danej sprawie, będzie możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowana jest pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2017 r., sygn. II OSK 3011/17, LEX nr 2408525; wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 2018 r., sygn. II OSK 2226/18, LEX nr 2536881; wyrok NSA z dnia 5 września 2019 r., sygn. II OSK 2222/19, LEX nr 2736724).
Ze względu na powyższe Sąd na zasadzie art. 151a § 2 p.p.s.a. oddalił sprzeciw.