Uzasadnienie
Postanowieniem Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia 19 marca 2026 r. orzeczono o utrzymaniu w mocy postanowienia Komendanta Państwowej Straży Pożarnej z dnia 9 stycznia 2026 r. znak MZ.52806.1.8.2024.PT o odmowie udostępnienia akt postępowania administracyjnego znak; MZ.52806.1.8.2024.PT.W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji wskazał, że Wnioskodawca nie jest właścicielem, zarządcą ani użytkownikiem budynku lub terenu, którego dotyczy ww. postępowanie administracyjne, co zostało przyznane przez samego Wnioskodawcę. W rozwinięciu motywów uzasadnienia wskazano, że Skarżąca nie posiada interesu prawnego w żądanym dostępie do akt na gruncie przepisów ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej. Art. 3 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (tekst jednolity Dz. U. z 2025 r., poz. 188) nakłada obowiązek na osoby fizyczne, osoby prawne, organizacje lub instytucje korzystające ze środowiska, budynku, obiektu lub terenu, zabezpieczenia ich przed zagrożeniem pożarowym lub innym miejscowym zagrożeniem.
Ponadto cyt. artykuł stanowi, że właściciel, zarządca lub użytkownik budynku, obiektu lub terenu, a także wymieniony powyżej podmiot ponosi odpowiedzialność za naruszenie przepisów przeciwpożarowych, w trybie i na zasadach określonych w innych przepisach. Na mocy art. 4 ust. 1 cyt. ustawy o ochronie przeciwpożarowej, właściciel budynku, obiektu budowlanego lub terenu, zapewniając jego ochronę przeciwpożarową obowiązany jest m.in. do przestrzegania przeciwpożarowych wymagań techniczno-budowlanych, instalacyjnych i technologicznych oraz przygotowania go do prowadzenia akcji ratowniczej. Zgodnie z art. 4 ust. la ustawy o ochronie przeciwpożarowej odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej, stosownie do obowiązków i zadań powierzonych w odniesieniu do budynku, obiektu budowlanego lub terenu, przejmuje - w całości lub w części - ich zarządca lub użytkownik, na podstawie zawartej umowy cywilnoprawnej ustanawiającej zarząd lub użytkowanie.
W przypadku, gdy umowa taka nie została zawarta, odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej spoczywa na faktycznie władającym budynkiem, obiektem budowlanym lub terenem. Organ I instancji biorąc pod uwagę, że akta sprawy, do których wgląd wnioskuje wnioskodawca dotyczą czynności kontrolno-rozpoznawczych oraz postępowania administracyjnego, ograniczających się do budynku oraz terenu, do których wnioskodawca nie posiada żadnego z tytułów prawnych określonych a art. 4 ust. 1 i 1a ww. ustawy słusznie uznał, że nie można wnioskodawcy uznać za stronę tego postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a.
Organ II instancji co do zasady podzielił motywy uzasadnienia wskazane przez organ I instancji. Dodatkowo wskazano, że Organ odwoławczy uwzględnił fakt wydania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyroku w sprawie Il SA/Kr 1013/25, jednakże podkreśla, iż orzeczenie to (nieprawomocne) zapadło w odmiennym stanie faktycznym i procesowym w ocenie Organu zaskarżonego nie przesądza ono o istnieniu interesu prawnego Skarżącej zarówno w postępowaniu o wznowienie postępowania a tym bardziej w niniejszym postępowaniu dotyczącym dostępu do akt. Wspólnota Mieszkaniowa budynków przy ul. [...] nie była i nie mogła być stroną tego postępowania, ponieważ rozstrzygnięcie nie odnosiło się do nieruchomości będących w jej zarządzie. Tym samym nie istniały przesłanki z art. 73 § 1, które uzasadniałyby dostęp do akt postępowania z powodu udziału w sprawie osoby niebędącej stroną.
Status Skarżącej w postępowaniach prowadzonych przez KM PSP w K. na podstawie przepisów ustawy o ochronie przeciwpożarowej był Jej wielokrotnie wyjaśniany w toku licznych postępowań prowadzonych z Jej wniosków, a dotyczących spraw prowadzonych wobec sąsiedniej Wspólnoty przy ul. [...] (wnioski te dotyczą: dostępu do akt sprawy, wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności postępowania, wydawania żądanych zaświadczeń czy dostępu do informacji publicznej). Rozstrzygnięcia organów PSP są każdorazowo kontestowane i skarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Żadne z postępowań sądowo administracyjnych nie zakończyło się dotychczas prawomocnie uznaniem Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] za stronę postępowań prowadzonych wobec Wspólnoty przy ul. [...] posiadającą stosowny interes prawny. W żadnym z wymienionych przepisów nie poszerzono kręgu stron postępowania o właścicieli, zarządców, użytkowników czy też faktycznie władających nieruchomościami, terenami czy budynkami sąsiednimi.
Wspólnota Mieszkaniowa budynków przy ul. [...] nie była i nie mogła być stroną tego postępowania, którego akta chce mieć udostępnione, ponieważ rozstrzygnięcie nie odnosiło się do budynku będącego jej własnością lub w jej zarządzie.
Z powyższym stanowiskiem nie zgodziła się Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...] w K.. W skardze na postanowienie Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiego państwowej Straży Pożarnej z dnia 19 marca 2026 r. zarzuciła:
- 1. naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że Skarżąca nie posiada interesu prawnego w sprawie, podczas gdy interes ten wynika z konkretnych norm prawa materialnego,
- 2. naruszenie art. 73 § 1 oraz art. 74 § 2 k.p.a. poprzez bezzasadne odmówienie Skarżącej prawa dostępu do akt sprawy.
- 3. naruszenie art.
- 7. art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie wybiórczej i dowolnej oceny materiału sprawy, polegającej na pominięciu istotnych okoliczności wskazywanych przez Skarżącą.
- 4. naruszenie art. 8 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do organów administracji publicznej.
- 5. naruszenie art. 4 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy o ochronie przeciwpożarowej poprzez ich pominięcie przy ocenie istnienia interesu prawnego Skarżącej.
W uzasadnieniu zarzutów skargi wskazano, że Organy obu instancji dokonały wadliwej oceny istnienia interesu prawnego Skarżącej, sprowadzając ją w istocie wyłącznie do kryterium własności lub zarządu nieruchomością [...], pomijając inne normy prawa materialnego oraz rzeczywiste powiązania funkcjonalne i prawne wynikające z charakteru inwestycji budowlanej. W szczególności organ dopuścił się naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie wybiórczej oceny materiału sprawy, polegającej na oparciu rozstrzygnięcia na wyrwanym z kontekstu fragmencie pisma Skarżącej, w którym wskazano, że nie zarządza ona nieruchomością objętą postępowaniem pomijając jednocześnie fakt istnienia prawa rzeczowego w postaci służebności, wprost wskazanego w pismach Skarżącej. Fragment ten został wykorzystany przez Komendanta Wojewódzkiego jako zasadnicza i bezrefleksyjnie przeniesiona od Komendanta Miejskiego podstawa odmowy, pomimo tego, że Skarżąca w licznych pismach konsekwentnie wykaz3wała istnienie interesu prawnego. Organ całkowicie pominął argumentację dotyczącą:
- - służebności przejazdu i przechodu jako prawa rzeczowego ustanowionego na nieruchomości [...],
- - obowiązków Skarżącej wynikających z art. 4 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy o ochronie przeciwpożarowej,
- - funkcjonalnego powiązania układu dróg pożarowych dla całej inwestycji. Argumenty te były wielokrotnie podnoszone, lecz organ nie odniósł się do nich merytorycznie, co oznacza, że ocena miała charakter pozorny i zmierzała do uzasadnienia z góry prz3dętej tezy. Interes prawny Skarżącej wynika nie z własności działki [...], lecz z obowiązków ustawowych i praw rzeczowych, które pozostają w bezpośrednim związku z przedmiotem postępowania. Niezależnie od powyższego organ wadliwie odniósł się do wyroku WSA w Krakowie w sprawie II SA/Kr 1013/25. Ograniczył się on do lakonicznego stwierdzenia o "odmiennym stanie faktycznym", bez jakiejkolwiek analizy. Tymczasem wyrok ten potwierdza możliwość istnienia interesu prawnego Skarżącej w analogicznym kontekście. Pominięcie znaczenia tego orzeczenia stanowi naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Dostęp do akt ma charakter realny i procesowy. W sprawie II SA/Kr 1013/25 wniesiona została skarga kasacyjna przez organ kwestionująca orzeczenie wydane w sprawie II SA/Kr 1013/25. Skarżąca musi przedstawić dodatkowe stanowisko przed NSA w celu odparcia zarzutów kasatora, który stara się wyeliminować wyrok WSA w Krakowie z obrotu prawnego. Brak dostępu do akt sprawy administracyjnej MZ.52806.1.8.2024 zakończonej decyzją Komendanta Miejskiego nr 12 z dnia 30.01.2025 r. uniemożliwia Skarżącej skuteczną obronę swoich praw i efektywne odniesienie się do argumentacji organu. W realiach niniejszej sprawy odmowa udostępnienia akt nabiera szczególnego znaczenia. Organ, który wniósł skargę kasacyjną jednocześnie decyduje o dostępie do materiału dowodowego. Odmowa dostępu do akt sprawy MZ.52806.1.8.2024 prowadzi do faktycznego uprzywilejowania organu. Nie sposób pominąć, że działanie organu polegające na utrzymaniu odmowy dostępu do akt w warunkach toczącego się postępowania kasacyjnego w istocie zmierza do utrzymania własnego stanowiska procesowego organu poprzez ograniczenie Skarżącej możliwości formułowania zarzutów i tamowanie jej możliwości wykazania słuszności skargi złożonej w postępowaniu II SA/Kr 1013/25. Organ w rzecz5wistości wykorzystuje swoją pozycję do stworzenia nierówności stron. Działanie to narusza art. 7 i 8 k.p.a. oraz godzi w prawo strony do sądu i rzetelnego procesu. Ponadto odmowa udostępnienia akt prowadzi do sytuacji, w której organ uniemożliwia Skarżącej wykazanie interesu prawnego, a następnie powołuje brak jego wykazania jako podstawę odmowy dostępu do akt. Co więcej, organ blokuje dostęp do materiałów, w oparciu o które Skarżąca mogłaby wykazać ciężkie wady decyzji kwalifikujące ją do stwierdzenia nieważności. Taka praktyka jest sprzeczna z zasadami postępowania administracyjnego. Zdaniem strony skarżącej organ stworzył jedynie pozór realizacji jej prawa do zapoznania się z aktami sprawy w postępowaniu, w którym wydał zaskarżone postanowienie WPZ.5290.3.2026.6.WK. Z jednej strony formalnie wskazano możliwość wglądu w akta w siedzibie organu, z drugiej zaś, jak się okazało z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, nie udostępniono akt w formie elektronicznej, mimo wniosku złożonego na podstawie art. 73 § 3 k.p.a. i faktycznych możliwości technicznych organu dysponującego systemem EZD i przetwarzającego w tym systemie dokumenty. W rezultacie dostęp do akt został sprowadzony do formy iluzorycznej przy nieweryfikowalnym twierdzeniu organu, że nie ma on możliwości elektronicznego udostępnienia akt sprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych). Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się zatem do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Kontrola ta powinna zawsze przebiegać na trzech płaszczyznach:
- 1) oceny zgodności rozstrzygnięcia (decyzji lub innego aktu) lub działania z prawem materialnym,
- 2) dochowania wymaganej prawem procedury,
- 3) respektowania reguł kompetencji.
Zgodnie z przepisem art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 143, dalej p.p.s.a.) sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego" (wyrok NSA z dnia 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07).
Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 p.p.s.a. stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji i postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym, na które służy zażalenie.
Podstawą wydania zaskarżonego postanowienia był art. 73 § 1 oraz art. 74 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1691) – dalej k.p.a. Zgodnie z powołanymi przepisami strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania (art. 73 § 1 k.p.a). Odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (74 § 2 k.p.a).
Dostęp do akt sprawy posiadają zatem wyłącznie podmioty będące stronami w postępowaniu głównym, czyli takim, które zmierza do merytorycznego załatwienia sprawy. Postępowanie w sprawie udostępnienia akt ma charakter postępowania incydentalnego i zależnego od postępowania głównego. To w postępowaniu głównym organ administracji rozstrzyga sprawę administracyjną.
Skoro postępowanie w sprawie udostępnienia akt w toku postępowania administracyjnego ma charakter wpadkowy, incydentalny i zależny od postępowania głównego, to także i krąg stron na potrzeby postępowania wpadkowego nie ustala się odrębnie niż ten, który organ ustalił na potrzeby postępowania głównego. Organ dysponujący aktami sprawy obowiązany jest zatem dokonać oceny, czy podmiot żądający udzielenia dostępu do akt sprawy ma status strony w postępowaniu głównym. Identyfikacji dokonuje organ na podstawie art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.
Tym samym, skoro w toku postępowania głównego organ określił krąg stron, to jedynie taki krąg i tylko takie strony mogą skorzystać z odrębnego (incydentalnego i wpadkowego) postępowania jakim jest postępowanie regulowane art. 73 i 74 k.p.a. dotyczące udostępnienia akt.
Nie budzi wątpliwości w sprawie okoliczność, że dnia 27 grudnia 2025 r. do Komendy Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej w Krakowie wpłynął wniosek Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w K., reprezentowanej przez Pana D. K. Prezesa Zarządu Administracji O..S.A., [...], ul. [...] o udostępnienie akt sprawy postępowania administracyjnego znak: MZ.52806.1.8.2024.PT. Poza sporem pozostaje także, że formalnie Wspólnota Mieszkaniowej przy ul. [...] w K. nie była stroną tego postępowania.
W ocenie Sądu art. 73 § 1 k.p.a. w realiach niniejszej sprawy nie może stanowić podstawy do oceny prawidłowości ustalania kręgu stron w postępowaniu głównym. Istotą postępowania uregulowanego w powołanych przepisach jest tylko kwestia udostępnienia akt postępowania, formy udostępnienia, zakresu udostępniania i zasad odmowy udostępniania. Skoro tak, to inne kwestie jak ocena prawidłowości ustalania kręgu stron, są już poza przedmiotem tego wpadkowego postępowania. Takie też stanowisko zostało wyrażone m.in. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 13 września 2016 r., sygn. akt III SA/Kr 281/16 oraz w wyroku z dnia 9 lipca 2026 r. sygn. akt II SA/Kr 616/26. W powołanych wyrokach Sąd trafnie wskazał, że "Kodeks postępowania administracyjnego nie zna odrębnej instytucji władczego (administracyjnego) orzekania o posiadaniu przymiotu strony przez inne osoby niż wnioskodawca.
Nie ma więc podstawy w toku zwyczajnego postępowania administracyjnego do wydawania decyzji lub postanowienia o uznaniu danej osoby za stronę lub odmowie uznania za stronę. Skoro zasadą jest niewydawanie żadnego aktu administracyjnego co do odmowy przyznania danej osobie statusu strony w już toczącym się postępowaniu, to nie można innej instytucji prawnej jaką jest dostęp strony do akt postępowania administracyjnego interpretować w taki sposób, aby poprzez dostęp do akt badać prawidłowość ustalania kręgu stron w postępowaniu "głównym". Gdyby dopuścić taką możliwość, to byłoby to naruszeniem jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, od której nie ma wyjątków - zasady praworządności. Każdy organ administracji musi działać tylko i wyłącznie na podstawie prawa i nie może domniemywać dla siebie istnienia takiej podstawy, jeżeli jej nie ma." Innymi słowy postępowanie w przedmiocie udostępnienia akt sprawy nie może stanowić dodatkowej drogi weryfikowania prawidłowości przyznania przez organ administracji publicznej statusu strony w postępowaniu głównym.
Stanowisko to znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowym. Tytułem przykładu można wskazać na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2668/15, wyrok WSA w Warszawie z 28 stycznia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 1779/19, wyrok WSA w Warszawie z 16 października 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1097/19, wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2024 r. sygn. III OSK 1646/22).
Podkreślenia wymaga, że z uwagi na ściśle formalny charakter postępowania wpadkowego w sprawie dostępu do akt, co podkreślono powyżej, niniejszy wyrok w żaden sposób nie przesądza kwestii interesu prawnego Wspólnoty. Strona skarżąca wskazuje, że równolegle toczy się postępowanie nadzwyczajne o wznowienie postępowania głównego, zatem to we wznowionym postępowaniu organy ocenią czy stronie skarżącej przysługiwał status strony a rozstrzygnięcie organu w tym zakresie będzie podlegało kontroli sądu administracyjnego.
Wobec powyższego skarga jako nieuzasadniona została oddalona na zasadzie art. 151 p.p.s.a.