Uzasadnienie
Decyzją z 21.04.2026 r. znak: IR.I.7840.13.1.2026 Wojewoda Świętokrzyski, w związku z odwołaniami: J. R., T. G., M. R. i A. C. (dalej "odwołujący się") od decyzji Starosty Włoszczowskiego nr 5.7/2025 z 2.03.2026 r. znak: AB.6740.5.7.2025.AS, zatwierdzającej projekt zamienny tj. projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i zmieniającej decyzję z 14.06.2024 r. znak: AB.6740.1.56.2024.AS o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dwóch budynków handlowo-usługowych na terenie obejmującym nieruchomości nr ewid. [...], w zakresie wynikającym z projektu zamiennego, umorzył postępowanie odwoławcze w sprawie ww. decyzji Starosty Włoszczowskiego – ponieważ odwołania nie pochodzą od stron postępowania.
Organ odwoławczy, opisując stan faktyczny i prawny sprawy, wskazał, że ww. decyzja organu I instancji z 2.03.2026 r. (ostateczna) została wydana na wniosek inwestora o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę z 14.06.2024 r., polegającą na zmianie długości budynku, tj. zmniejszeniu długości budynku nr 1 z 49,61 m na 44,30 m, wprowadzeniu nowego muru oporowego przy doku rozładunkowym budynku nr 1 oraz wprowadzeniu nowego zbiornika retencyjnego na wody opadowe. Z rysunku zagospodarowania terenu wynika, że projektowany mur oporowy, o zmiennej wysokości od 0,3 m do 1,5 m, znajduje się w odległości 6,06 m od granicy z działką nr ewid. [...] - będącej współwłasnością J. R. (dalej "skarżący").
Z kolei podziemny zbiornik na wody opadowe o pojemności 300 m3, znajduje się w odległości 3,09 m od granicy z działką nr ewid. [...] i w odległości 12,62 m od granicy z działkami nr ewid. [...] i [...]. Decyzją z 2.03.2026 r. Starosta Włoszczowski zatwierdził projekt zamienny przedmiotowej inwestycji. Odwołania od tej decyzji wnieśli J. R., T. G., M. R. i A. C., którzy nie brali udziału w postępowaniu organu I instancji. Pismami z 25.03.2026 r. Wojewoda Świętokrzyski wezwał odwołujących się do przedłożenia dokumentów stwierdzających, że posiadają przymiot strony w przedmiotowej sprawie tj. dokumentu potwierdzającego, że są właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, którego dotyczy decyzja 2.03.2026 r. W odpowiedzi z 16.04.2026 r. wpłynęło pismo skarżącego, do którego załączono wypis z księgi wieczystej dla działek nr ewid. [...] i [...], a w dniu 20.04.2026 r. wpłynęło pismo M. R., w którym poinformowała, że pominięto ją w sprawie jako stronę, a jest współwłaścicielką działki we [...] – nie podając jednak, której konkretnie. Pozostali odwołujący się nie odpowiedzieli na wezwanie.
Wojewoda Świętokrzyski, uzasadniając podjęte na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 105 § 1 K.p.a. rozstrzygnięcie, przytoczył art. 3 pkt 20 i art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2025 r. poz. 418 ze zm.), podkreślając, że:
- - zgodnie z analizą obszaru oddziaływania obiektu (str. 8 projektu zagospodarowania terenu, dalej "p.z.t.") oraz ustaleniami Starosty Włoszczowskiego działka skarżącego nie znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji;
- - pozostałe osoby wnoszące odwołania nie wskazały, których konkretnie działek są właścicielami, a ich nazwiska nie znajdują się w wykazie właścicieli działek znajdujących się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji, zawartych w wypisie z rejestru gruntów, znajdującym się w aktach sprawy;
- - odwołujący się nie brali udziału zarówno w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją z 2.03.2026 r., jak i we wcześniejszym postępowaniu, dotyczącym zatwierdzenia pierwotnego projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dwóch budynków handlowo-usługowych.
Organ II instancji zauważył, że jakkolwiek uprzednia decyzja Starosty Włoszczowskiego z 14.06.2024 r. nie była rozpatrywana w postępowaniu odwoławczym, to w wyniku wznowienia postępowania na wniosek A. Plebanka (ówczesnego właściciela działki nr ewid. [...]) Starosta Włoszczowski decyzją z 30.10.2024 r. odmówił uchylenia tej decyzji, wykazując, w odniesieniu do działki nr ewid. [...], graniczącej z terenem inwestycji, że:
- - usytuowanie obiektów na działkach inwestora, ich odległość od granicy z działką nr ewid. [...] i wysokość w odniesieniu do obiektów kubaturowych, a także okoliczność, iż obiekty te nie należą do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko sprawia, że obiekty te nie oddziałują na działkę nr ewid. [...];
- - działka nr ewid. [...] – z uwagi na szerokość wynoszącą około 4,30 m – nie ma walorów działki budowlanej – opierając się w tym zakresie na definicji działki budowlanej (§ 3 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, Dz. U. z 2022 r. poz. 1225).
Powyższa decyzja z 30.10.2024 r. została utrzymana w mocy przez Wojewodę Świętokrzyskiego – decyzją z 2.01.2025 r. – z podzieleniem stanowiska organu I instancji co do tego, że właścicielowi działki nr ewid. [...] nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją z 14.06.2024 r., ponieważ w chwili wydania pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji działka nr ewid. [...] była niezabudowana i nie wydano dla tej działki decyzji o pozwoleniu na budowę, zaś usytuowanie projektowanych budynków nie ogranicza zgodnej z prawem zabudowy usytuowanej w kierunku wschodnim od działek inwestora. Tym samym ww. decyzją Wojewoda Świętokrzyski rozstrzygnął ostatecznie, że właścicielowi działki nr ewid. [...] nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji.
Organ II instancji zaakcentował ponadto, że zatwierdzone zmiany, polegające na budowie nowego muru oporowego, zbiornika na wody opadowe oraz zmniejszeniu długości budynku nr 1, w sposób oczywisty nie wprowadzają żadnych ograniczeń w zabudowie działki skarżącego oraz innych działek graniczących z terenem objętym przedmiotową inwestycją. W p.z.t. (str.
8) wskazano, że obszar oddziaływania projektowanych obiektów w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego mieści się w całości w granicach terenu inwestycji i nie ogranicza możliwości zabudowy na działkach sąsiednich. Z uwagi na powyższe ustalenia odwołującym się nie przysługuje legitymacja materialnoprawna w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego do udziału w postępowaniu dotyczącym ww. decyzji z 2.03.2026 r. w charakterze strony. W niniejszej sprawie odwołujący się nie wskazali, a organ nie znalazł przepisu prawa, z którego wynika, że w związku z toczącym się postępowaniem na odwołujących może być nałożony obowiązek lub może być odwołującym przyznane określone prawo bądź też może zostać ograniczone przysługujące im prawo czy też prawo to może zostać w całości odebrane. W rezultacie, podmiot, dla którego z przepisów prawa nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle obowiązujących przepisów i nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć, zaś wniesienie odwołania przez taki podmiot skutkuje koniecznością umorzenia postępowania odwoławczego. W tej sytuacji kwestie podnoszone w pismach odwołujących się nie mogły zostać uwzględnione w niniejszym postępowaniu i nie mają wpływu na podjęte rozstrzygnięcie – jako niezgłoszone przez stronę postępowania.
W skardze, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na decyzję z 21.04.2026 r., J. R. sformułował zarzuty naruszenia następujących przepisów:
- - art. 7, art. 8 § 1 oraz art. 77 § 1 K.p.a. poprzez brak należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz bezkrytyczne przyjęcie stanowiska projektanta i organu I instancji w zakresie obszaru oddziaływania inwestycji;
- - art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, skutkujące bezpodstawnym umorzeniem postępowania odwoławczego z uwagi na rzekomy brak legitymacji skarżącego;
- - art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego poprzez ich błędną interpretację prowadzącą do nieuznania skarżącego za stronę postępowania, pomimo że jego nieruchomość – działka nr [...] – znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji;
- - art. 36a ust. 1 i 3 Prawa budowlanego poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zmiana pozwolenia na budowę obejmuje wyłącznie "techniczne" zmiany pozbawione wpływu na nieruchomości sąsiednie – podczas gdy projekt zamienny obejmuje nowe elementy infrastruktury, w tym mur oporowy oraz zbiornik retencyjny, które mogą oddziaływać na działki sąsiednie;
- - art. 107 § 3 K.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji w sposób pozorny, niewyjaśniający rzeczywistych przyczyn odmowy uznania skarżącego za stronę postępowania oraz niewskazujący konkretnych przepisów odrębnych, na podstawie których organ ustalił brak oddziaływania inwestycji;
- - art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego poprzez pominięcie obowiązku ochrony uzasadnionych interesów właścicieli nieruchomości sąsiednich;
- - art. 14 ust. 6a pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego naruszenie i nieuwzględnienie argumentu, że wielkopowierzchniowe obiekty handlowe mogą być lokalizowane wyłącznie na podstawie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (w podobny sposób orzekł WSA w Kielcach w wyroku z 27.06.2024 r., sygn. akt: II SA/Ke 187/24, w którym jednoznacznie stwierdzono, że nawet istnienie decyzji o warunkach zabudowy nie umożliwia wydania pozwolenia na budowę wielkopowierzchniowego obiektu handlowego w przypadku braku planu miejscowego, gdyż stanowiłoby to rażące naruszenie prawa).
Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie ww. decyzji w całości, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.
W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.
W piśmie procesowym z dnia 17.08.2026 r. skarżący podniósł dodatkowo, że w przedmiotowej sprawie realizowana jest we Włoszczowie galeria handlowa, której powierzchnia handlowa znacznie przekracza 2000 m2. Bezsporne jest również to, że inwestycja jest realizowana na obszarze, na którym nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a brak m.p.z.p. skutkuje tym, że wielkopowierzchniowe obiekty handlowe (powyżej 2000 m2) nie mogą powstać na ww. obszarze (nie można ich realizować na podstawie decyzji o warunkach zabudowy). Organy nie mogły pominąć tego, że dopuszczenie realizacji wielkopowierzchniowej inwestycji handlowej na terenie pól ornych, w obszarze Głównego Zbiornika Wód Podziemnych (GZWP), bez obowiązującego planu miejscowego i na podstawie niezgodnie z prawem wydanych decyzji "wz", stanowiłoby obejście prawa i jego całkowite zlekceważenie. W przedmiotowej sprawie te same organy, przy udziale zasadniczo tych samych stron (m.in. inwestora [...]), co w sprawie zakończonej wyrokiem tutejszego Sądu z dnia 8 lipca 2026 roku, sygn. akt II SA/Ke 235/26, po raz kolejny "nie zauważyły", że budowa dwóch obiektów usługowo-handlowych, tworzących w istocie galerię handlową o powierzchni przekraczającej 2000 m2, powinna zostać poprzedzona decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach.
Organy ponownie nie zastosowały ustawy środowiskowej, mimo że precyzyjnie określa ona przypadki, w których jest to konieczne. Decyzji środowiskowej nie uzyskano ani przed wydaniem decyzji "wz", ani przed wydaniem pozwolenia na budowę, chociaż obowiązek taki wynika z art. 72 ust. 1 ustawy środowiskowej. Inwestycja jest realizowana w szczególnym miejscu, tj. na obszarze ochrony pośredniej ujęcia wody, co wynika z rozporządzenia nr 13/2012 Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie z dnia 17 września 2012 roku w sprawie ustanowienia strefy ochronnej ujęć wody podziemnej SW-I, SW-II, SW-V, nr 1 (os. Brożka) w miejscowości Włoszczowa, zmienionego przez ten sam organ rozporządzeniem z dnia 4 listopada 2014 roku. Obostrzenia dla ww. inwestycji wynikają również z tego, że znajduje się ona na obszarze Głównego Zbiornika Wód Podziemnych (GZWP) nr [...] w granicach którego obowiązują wyjątkowe zasady ochrony.
W sprawie analogicznej do niniejszej (przy uczestnictwie de facto tych samych stron) tutejszy Sąd w wyrokach z maja i czerwca 2024 roku, sygn. akt II SA/Ke 176/24, II SA/Ke 177/24 i II SA/Ke 228/24, utrzymanych następnie przez NSA wyrokami z dnia 8 kwietnia 2026 roku, sygn. II OSK 1796/24, II OSK 2149/24 i II OSK 2770/24 wskazał, że praktyka "salami slicing" jest niedopuszczalna. Sąd zwrócił przy tym uwagę na wspólną komunikację, parking, powiązania urbanistyczne, własnościowe oraz osobę inwestora. Oddziaływania całej inwestycji powinny być zatem oceniane łącznie na potrzeby postępowania środowiskowego i nie tylko. Kwestia kumulacji oddziaływań i obowiązku uzyskania wymaganych zgód, w tym decyzji środowiskowej, ma zasadnicze znaczenie również dla oceny wpływu inwestycji na działki sąsiednie oraz interesy ich właścicieli. Organy prowadzące niniejszą sprawę całkowicie pominęły ten aspekt zarówno na etapie pozwolenia na budowę, jak i pozwolenia zamiennego.
Co więcej, skarżący nie został uznany za stronę postępowania nawet przy wydawaniu decyzji "wz" dla tej inwestycji, mimo że jest jej najbliższym sąsiadem. U podstaw rażących naruszeń prawa w niniejszej sprawie leży błędne założenie, przyjęte już na początku postępowania, że przedmiotowa galeria, tj. dwa budynki handlowe o łącznej powierzchni handlowej wynoszącej prawie 3000 m, może być realizowana:
bez planu miejscowego (art. 14 ustawy o planowaniu przestrzennym);
- - bez decyzji środowiskowej poprzedzającej decyzję o warunkach zabudowy (zakładając, że decyzja "wz" może stanowić podstawę realizacji tej inwestycji);
- - bez decyzji wodnoprawnej, pomimo realizacji inwestycji na obszarze GZWP Niecka Miechowska i związanej z budową dużego zbiornika retencyjnego;
bez decyzji środowiskowej poprzedzającej pozwolenie na budowę.
Oznacza to realizację inwestycji bez dokumentacji niezbędnej nie tylko do określenia warunków zgody na jej przeprowadzenie, lecz przede wszystkim do prawidłowego ustalenia stron postępowania. Dopiero rzetelne określenie skali i funkcji inwestycji, jej uwarunkowań, możliwości oraz ograniczeń - geologicznych, wodnoprawnych i technicznych - pozwala wyznaczyć obszar oddziaływania w rozumieniu art. 3 pkt 20 w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Warunki te nie zostały spełnione. Nie sposób zatem uznać, że strony postępowania określono prawidłowo, skoro nie ustalono w należyty sposób skali i funkcji inwestycji ani związanych z nią wymagań technicznych.
Na tym tle wskazane w projekcie zamiennym zmiany związane z budową muru oporowego i zbiornika retencyjnego oraz zmniejszenie budynku nr 1, mają znaczenie wtórne. Nie oznacza to jednak, że pozostają bez wpływu na nieruchomości sąsiednie, a w szczególności działkę skarżącego o nr [...]. Mur oporowy oraz zbiornik retencyjny o pojemności 300 m oddziałują bowiem na sposób jej zabudowy, w szczególności w zakresie odwodnienia, stabilności gruntu i bezpieczeństwa użytkowania terenów przyległych. Zbiornik retencyjny o pojemności 300 m3 będzie powodował zmianę warunków wodnych w bezpośrednim sąsiedztwie, w szczególności poprzez zmianę kierunku i natężenia odpływu wód opadowych, możliwość wystąpienia przelewu awaryjnego, infiltracji wód do gruntu lub ich spiętrzenia. Skutkować będzie również zwiększonym napływem wód na działkę skarżącego, podmakaniem gruntu, erozją lub okresowym gromadzeniem się wody.
Mur oporowy o długości 24,80 m i wysokości do 1,50 m będzie oddziaływał na działkę skarżącego poprzez zmianę istniejących poziomów terenu i warunków gruntowo-wodnych, przejęcie parcia gruntu oraz zmianę naturalnego spływu wód wzdłuż granicy nieruchomości. Niezależnie od tego wykonanie fundamentu i robót ziemnych wpłynie na stateczność gruntu na działce skarżącego. Zmniejszenie budynku spowoduje zmianę powierzchni i sposobu zagospodarowania terenu, a także sposobu odprowadzania wód opadowych z dachu i terenu utwardzonego; zmieni się również układ zagospodarowania terenu przy jej granicy.
Niezależnie od powyższego Wojewoda, rozstrzygając niniejszą sprawę, nie dysponował pełną dokumentacją. Posiadał jedynie dokumenty dotyczące pozwolenia zamiennego, bez akt odnoszących się do pozwolenia pierwotnego. Nie miał zatem materiału umożliwiającego rzetelne zbadanie kwestii, o której orzekał. Organy wydające zezwolenia dla tej inwestycji ograniczyły się natomiast - o ile w ogóle przeprowadziły taką analizę - do stanowiska projektantów, zgodnie z którym oddziaływanie w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego w ogóle nie występuje. Na etapie postępowania odwoławczego Wojewoda ograniczył się do stwierdzenia, że powstanie inwestycji, w tym zmiany objęte projektem zamiennym, nie ograniczy skarżącego w zabudowie jego nieruchomości. Wojewoda wskazał również, że działka skarżącego nie jest działką budowlaną.
Odnosząc się do stanowiska Wojewody skarżący wskazał - za wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 20 stycznia 2022 roku, II SA/Kr 1172/21 oraz wyrokiem tutejszego Sądu z dnia 27 czerwca 2024 roku, sygn. akt II SA/Ke 187/24 - że realizowanie inwestycji od początku na podstawie dokumentacji niewystarczającej dla tego rodzaju przedsięwzięcia nie może legalizować kolejnych czynności, w tym uzyskania pozwolenia zamiennego. Już z tego powodu uchyleniu powinna podlegać decyzja zamienna, a tym bardziej decyzja umarzająca postępowanie odwoławcze. Wojewoda nie rozważył bowiem żadnej z opisanych wyżej okoliczności.
Niezależnie od naruszeń popełnionych na wcześniejszych etapach postępowania oraz przy wydawaniu pozwolenia zamiennego nie można pomijać działki skarżącego nr [...], przeznaczonej pod działalność rolniczą, w tym budowę płyty obornickiej. Bez znaczenia pozostaje przy tym, czy sąsiadująca z inwestycją działka skarżącego nr [...] ma charakter budowlany czy rolny. Z jej dotychczasowej funkcji wynika, że jest to działka rolna - podobnie jak działka skarżącego nr 4684, położona przy inwestycji przy ul. Wiśniowej we Włoszczowie. W odniesieniu do tej ostatniej tutejszy Sąd w wyroku z 8 lipca 2026 roku, sygn. II SA/Ke 235/26, nakazał ponownie rozważyć krąg stron postępowania, ponieważ wiele istotnych aspektów zostało pominiętych. Funkcja działki nie przesądza zatem o statusie jej właściciela jako strony.
Niezależnie od braku dokumentów z pierwotnego postępowania o pozwolenie na budowę, wskutek czego Wojewoda nie dysponował pełną wiedzą o przedmiocie inwestycji i rozstrzygnięcia, sama decyzja Wojewody nie określa nawet zakresu zmiany decyzji pierwotnej. Zakres ten nie wynika ani z sentencji, ani z uzasadnienia. Decyzja odsyła wyłącznie do projektu stanowiącego jej załącznik. Z takimi brakami decyzji się nie wydaje. Z jej treści powinien wynikać co najmniej przedmiot rozstrzygnięcia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Rozpatrując skargę w ramach powyżej zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia zakwestionowanego rozstrzygnięcia.
Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja organ II instancji z 21.04.2026 r., wydana w związku z odwołaniami: J. R., T. G., M. R. i A. C. od decyzji Starosty Włoszczowskiego z 2.03.2026 r., zatwierdzającej projekt zamienny tj. projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i zmieniającej decyzję z dnia 14.06.2024 r. znak: AB.6740.1.56.2024.AS o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dwóch budynków handlowo- usługowych, na terenie obejmującym nieruchomości nr ewid. [...], w zakresie wynikającym z projektu zamiennego – którą umorzono postępowanie odwoławcze w sprawie ww. decyzji Starosty Włoszczowskiego – argumentując, że odwołania nie pochodzą od stron postępowania.
Zgodnie z art. 127 § 1 K.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Postępowanie odwoławcze oparte jest na zasadzie skargowości, a zatem organ, do którego wniesiono odwołanie, obowiązany jest zweryfikować, czy podanie pochodzi od uprawnionego podmiotu, któremu przysługuje status strony postępowania. W przypadku stwierdzenia w toku badania dopuszczalności tego odwołania, że podmiot ten nie ma jednak interesu prawnego w sprawie, organ ten na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego.
Należy przy tym podkreślić, że błędne uznanie określonego podmiotu za stronę postępowania przez organ I instancji nie powoduje, że podmiot ten uzyskuje przymiot strony w tym postępowaniu. Organ odwoławczy jest zobligowany do zbadania przymiotu strony jako podmiotu wnoszącego odwołanie niezależnie od faktu, czy wnoszący odwołanie brał udział w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Przymiot strony nie wynika bowiem z faktu doręczenia decyzji, lecz z konkretnego przepisu prawa materialnego (por. m.in. wyrok WSA w Warszawie z 31.05.2022 r., sygn. VII SA/Wa 2689/21, wyrok WSA w Lublinie z 28.10.2021 r., sygn. II SA/Lu 467/21).
Jednocześnie należy zaznaczyć, że decyzja o pozwoleniu na budowę oraz decyzja zmieniająca to pozwolenie na podstawie art. 36a ust. 1 ustawy z dnia 7.07.1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 524 ze zm.), zwanej dalej "u.P.b.", to dwie odrębne decyzje, wydawane w odrębnych postępowaniach. Postępowanie w sprawie zmiany pozwolenia na budowę nie stanowi kontynuacji postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę, dlatego organ administracji prowadzący postępowanie w sprawie zmiany pozwolenia na budowę musi ponownie, samodzielnie ustalić strony tego postępowania, bez względu na to, komu został przyznany status strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę (por. m.in. wyrok WSA w Kielcach z 29.12.2021 r., sygn. II SA/Ke 879/21, wyrok WSA w Olsztynie z 27.02.2020 r., sygn. II SA/Ol 1023/19).
Krąg stron omawianego postępowania określa się na podstawie art. 28 ust. 2 u.P.b. Z przepisu tego wynika, że stronami są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Wskazany w cytowanym przepisie obszar oddziaływania obiektu został zdefiniowany w art. 3 pkt 20 u.P.b., którego treść uległa istotnej zmianie z dniem 19.09.2020 r. – na podstawie ustawy z dnia 13.02.2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 471), zwanej dalej "ustawą nowelizującą". W pierwotnej wersji tego przepisu przez obszar oddziaływania obiektu należało rozumieć "teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu". Na gruncie takiego brzmienia przepisu w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych z jednej strony przyjmowano, że do przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20, należą nie tylko przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przepisy z zakresu ochrony środowiska oraz zagospodarowania przestrzennego, ale także przepisy prawa cywilnego w zakresie ochrony prawa własności (por. wyrok NSA z 28.04.2022r., sygn. II OSK 1294/19, CBOSA).
Z drugiej zaś strony funkcjonował pogląd, zgodnie z którym przymiotu strony postępowania administracyjnego w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę nie daje jakiekolwiek oddziaływanie inwestycji na nieruchomości sąsiednie, lecz jedynie oddziaływanie określone w art. 3 pkt 20 u.P.b., czyli powodujące ograniczenia w zagospodarowaniu otoczenia wynikające z odrębnych przepisów. Z przepisu art. 144 K.c. – zgodnie z tym poglądem – tego rodzaju ograniczenie w kontekście Prawa budowlanego nie wynika. Ograniczenia takiego nie można bowiem upatrywać tylko w następstwie potencjalnych obciążeń czy uciążliwości dla otoczenia związanych z przyszłym użytkowaniem obiektu budowlanego. Okoliczność występowania tzw. immisji (pośrednich) może rodzić określone roszczenia jedynie na gruncie cywilnoprawnym, lecz nie daje praw strony postępowania administracyjnego w rozumieniu art.28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 u.P.b. (por. wyrok NSA z 10.01.2023 r., sygn. II OSK 2403/21, CBOSA).
Począwszy od 19.09.2020 r. zgodnie z art. 3 pkt 20 ustawy przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć "teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu". Jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej z dnia 13.02.2020 r., "niestety orzecznictwo sądowo-administracyjne, z uwagi na użyte w przepisie pojęcie "w zagospodarowaniu", zbyt szeroko interpretuje pojęcie obszaru oddziaływania obiektu". W związku z tym koniecznym było doprecyzowanie tej definicji – "tak aby dostosowana była do materii regulowanej przez Prawo budowlane. Inne formy ograniczenia zagospodarowania terenu niż zabudowa (np. hałas, spaliny) wykraczają poza zakres przedmiotowy Prawa budowlanego. Przedmiotowe ograniczenia odnoszą się do możliwości zabudowy danej działki bądź nieruchomości zarówno budynkami, jak również innymi obiektami budowlanymi. (...) Dlatego też w przepisie pozostanie jedynie wyrażenie "w zabudowie".
Ograniczenia w zabudowie są jednoznaczne do ustalenia". Powyższa zmiana, w ocenie Sądu, w sposób jednoznaczny wskazuje na intencję ustawodawcy w zakresie rozumienia pojęcia "obszaru oddziaływania obiektu".
Aktualnie zatem w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że dla objęcia danej nieruchomości obszarem oddziaływania inwestycji musi rzeczywiście wystąpić prawne ograniczenie w możliwości jej zabudowy, a nie tylko potencjalna możliwość jakiegokolwiek oddziaływania danego obiektu. Wobec tego, sama w sobie okoliczność, że dany podmiot jest właścicielem sąsiedniej nieruchomości nie jest wystarczająca do przyjęcia, że podmiotowi temu przysługuje status strony. Chodzi bowiem nie o jakiekolwiek oddziaływanie na nieruchomość, ale o oddziaływanie w sposób ograniczający jej zabudowę.
Wobec tego niezbędne jest wyraźne sprecyzowanie konkretnego przepisu prawa administracyjnego, wykluczającego bądź ograniczającego zabudowę działki sąsiedniej ze względu na powstanie projektowanej zabudowy. Ograniczenia wyprowadzane ze wskazanego przepisu prawa muszą być rzeczywiste, a nie hipotetyczne (spekulatywne). Potencjalne oddziaływanie nie może zostać sprowadzone do spekulacji. Chodzi o wskazanie jakiego rodzaju konkretne ograniczenia zabudowy sąsiedniej działki zaktualizują się na skutek powstania projektowanej zabudowy (por. wyrok NSA z 28.01.2026 r., sygn. II OSK 2661/25, wyrok WSA w Gliwicach z 28.04.2025 r., sygn. II SA/Gl 1548/24, wyrok WSA w Białymstoku z 14.05.2024 r., sygn. II SA/Bk 203/24).
W niniejszej sprawie wniosek o zmianę pierwotnego pozwolenia na budowę z 14.06.2024 r. został złożony przez inwestora i obejmował swoim zakresem zmianę długości budynku - zmniejszenie długości budynku nr 1 z 49,61 m na 44,30 m, wprowadzenie nowego muru oporowego przy doku rozładunkowym budynku nr 1 oraz wprowadzenie nowego zbiornika retencyjnego na wody opadowe. Z rysunku zagospodarowania terenu, jak ustalił organ odwoławczy, wynika, że projektowany mur oporowy, o zmiennej wysokości od 0,3 m do 1,5 m, znajduje się w odległości 6,06 m od granicy z działką nr ewid. [...] - będącej współwłasnością skarżącego.
Z kolei podziemny zbiornik na wody opadowe, o pojemności 300 m3, znajduje się w odległości 3,09 m od granicy z działki nr ewid. [...] i w odległości 12,62 m od granicy z działkami nr ewid. [...] i [...] (żadna z tych działek nie należy do skarżącego). Wojewoda Świętokrzyski wezwał odwołujących się do przedłożenia dokumentów stwierdzających, że posiadają przymiot strony w przedmiotowej sprawie, tj. dokumentu potwierdzającego, że są właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, którego dotyczy wskazana wyżej decyzja Starosty Włoszczowskiego. W odpowiedzi z 15.04.2026 r. pełnomocnik skarżącego załączył wypis z księgi wieczystej dla działek nr ewid. [...] i [...], potwierdzający przysługującą skarżącemu współwłasność tych działek, nie składając żadnych dodatkowych wyjaśnień, uzasadniających jego status strony w prowadzonym postępowaniu.
Z analizy projektu zagospodarowania terenu można wywnioskować, że z terenem inwestycji sąsiaduje jedynie działka skarżącego o nr [...], przy czym projektowany zbiornik retencyjny znajduje się po przeciwnej stronie terenu inwestycji w stosunku do tej działki – oddziela go od niej budynek nr 1, którego szerokość sama w sobie wynosi ponad 30 m. Jest to zbiornik prefabrykowany, podziemny. Trudno w tej sytuacji doszukać się jakiejkolwiek możliwości wpływu tego zbiornika na ograniczenie zabudowy działki skarżącego. Podobnie należy ocenić projektowany mur oporowy, który znajduje się w odległości ponad 6 metrów od działki skarżącego, a tym bardziej zmianę polegającą na zmniejszeniu długości budynku nr 1.
Nie jest przekonująca w powyższym kontekście argumentacja zawarta w piśmie skarżącego z dnia 17.08.2026 r., gdzie podniesiono, że: "Mur oporowy oraz zbiornik retencyjny o pojemności 300 m oddziałują bowiem na sposób jej zabudowy, w szczególności w zakresie odwodnienia, stabilności gruntu i bezpieczeństwa użytkowania terenów przyległych. Zbiornik retencyjny o pojemności 300 m3 będzie powodował zmianę warunków wodnych w bezpośrednim sąsiedztwie, w szczególności poprzez zmianę kierunku i natężenia odpływu wód opadowych, możliwość wystąpienia przelewu awaryjnego, infiltracji wód do gruntu lub ich spiętrzenia. Skutkować będzie również zwiększonym napływem wód na działkę skarżącego, podmakaniem gruntu, erozją lub okresowym gromadzeniem się wody. Mur oporowy o długości 24,80 m i wysokości do 1,50 m będzie oddziaływał na działkę skarżącego poprzez zmianę istniejących poziomów terenu i warunków gruntowo-wodnych, przejęcie parcia gruntu oraz zmianę naturalnego spływu wód wzdłuż granicy nieruchomości.
Niezależnie od tego wykonanie fundamentu i robót ziemnych wpłynie na stateczność gruntu na działce skarżącego. Zmniejszenie budynku spowoduje zmianę powierzchni i sposobu zagospodarowania terenu, a także sposobu odprowadzania wód opadowych z dachu i terenu utwardzonego; zmieni się również układ zagospodarowania terenu przy jej granicy".
Podkreślenia wymaga, że w ramach powyższej argumentacji – jak i w ogóle w toku postępowania – skarżący nie wskazał choćby jednego przepisu prawa materialnego, który w sposób rzeczywisty i jednoznaczny powodowałby, że planowana inwestycja, czy to w jej pierwotnym kształcie, czy uwzględniając jedynie projektowane zmiany, ograniczałaby możliwość zabudowy na działce skarżącego, jak tego wymaga art. 3 pkt 20 u.P.b. Przytoczone wyżej stanowisko zawiera nic więcej jak wskazanie ograniczeń wyłącznie hipotetycznych, które – zgodnie z tym, co wyżej podniesiono – nie mogą powodować uznania, że dochodzi do konkretnych ograniczeń zabudowy.
Wskazać przy tym trzeba, że w p.z.t. (str.
- 8) wskazano, że cyt.:
- - "zakres oddziaływania inwestycji po zmianach w zagospodarowaniu terenu oraz projektowanych obiektach w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, zmienia się, ale nie ogranicza możliwości zabudowy na działkach sąsiednich";
- - "zakres oddziaływania inwestycji nie wykracza poza granice działek o nr ewidencyjnym [...] (...) stanowiących własność inwestora";
- - "obszar oddziaływania projektowanych obiektów w rozumieniu art. 3 pkt 20 u.P.b., który stanowią działki, do których inwestor posiada pełne prawo dysponowania nieruchomością nie wychodzi poza ich obręb".
Odnosząc się do zarzutów podniesionych w piśmie z 17.08.2026 r. dotyczących tego, że organ nie dysponował pełną dokumentacją, posiadał bowiem jedynie dokumenty dotyczące pozwolenia zamiennego, bez akt odnoszących się do pozwolenia pierwotnego, trzeba podnieść, że projekt zamienny uwzględnia całość inwestycji, także w jej pierwotnym kształcie, z uwzględnieniem naniesionych zmian. Jak wyżej wspomniano, ocena zakresu oddziaływania inwestycji dokonana przez autora projektu odnosi się również do całości inwestycji, z uwzględnieniem wnioskowanych zmian. Warto zauważyć, że w projekcie wskazuje się m.in. na fakt, że projektowane obiekty nie powodują ograniczenia naturalnego oświetlenia pomieszczeń na działce inwestora oraz na działkach sąsiednich.
W konsekwencji stwierdza się (str. 6 projektu), że "zakres oddziaływania inwestycji po zmianach w zagospodarowaniu terenu oraz projektowanych obiektach w rozumieniu art. 3 punkt 20 Prawa budowlanego, zmienia się, ale nie ogranicza możliwości zabudowy na działkach sąsiednich".
W świetle powyższych rozważań, w ocenie Sądu, Wojewoda Świętokrzyski prawidłowo ocenił, że w prowadzonym przez Starostę Włoszczowskiego postępowaniu odwołującym się nie przysługiwał status strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 u.P.b. – co powodowało konieczność umorzenia postępowania odwoławczego w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 105 § 1 K.p.a.
W rozpatrywanej sprawie – z uwagi na jej zakres ograniczony do badania przymiotu strony i związanej z tym prawidłowości umorzenia postępowania odwoławczego – nie mogły odnieść zamierzonego skutku zarzuty odnoszące się do ostatecznej decyzji Starosty Włoszczowskiego nr 5.7/2025 z 2.03.2026 r., zatwierdzającej projekt zamienny, kwestionujące ją w sposób merytoryczny, w tym dotyczące możliwości realizacji inwestycji w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czy też braku decyzji środowiskowej bądź decyzji wodnoprawnej. Podobnie należy ocenić przywołaną kwestię praktyki "salami slicing", poruszoną w wyrokach tut. Sądu o sygn. II SA/Ke 176/24, II SA/Ke 177/24 i II SA/Ke 228/24. Odnoszą się one do innej inwestycji, zaś w niniejszym przypadku projekt obejmuje całość przedsięwzięcia, w związku z czym zagadnienie sztucznego podziału inwestycji nie występuje i skarżący zresztą nie powołał żadnych innych, konkretnych argumentów w tym zakresie.
Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.