Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp.z 2 września 2026 r., sygn. akt II SA/Go 312/26

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] listopada 2025 r. nr [...] Prezydent Miasta [...], działając na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 63 ust. 2, ust. 4, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm., dalej jako u.p.z.p.) oraz art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688 ze zm., dalej jako ustawa zmieniająca), odmówił I. P. ustalenia na działkach nr [...] warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego wraz z infrastrukturą techniczną.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że odmowa ustalenia warunków zabudowy dla w/w inwestycji poprzedzona została dokonaniem analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, jak również stanu faktycznego i prawnego. Ustalono stan faktyczny przedmiotowego terenu, na podstawie inwentaryzacji urbanistycznej oraz dokumentacji urzędu, według którego wnioskowany teren jest niezabudowany budynkiem mieszkalnym, położony poza obszarem zwartej zabudowy. Na analizowanym obszarze znajdują się działki zagospodarowane na ogrody działkowe z altanami, zabudowa wielorodzinna (bloki oraz budynek gospodarczy będący uzupełnieniem zabudowy wielorodzinnej), teren usługowy (dokumentacja fotograficzna w sprawie), na którym prowadzono wcześniej działalność składu opału - w chwili obecnej teren jest nieużytkowany, zaniedbany, a znajdujący się na nim obiekt jest w bardzo złym stanie technicznym ([...]), teren rowów melioracyjnych, teren lasów, tereny niezabudowane oraz drogi.

Ustalono również stan prawny m.in., że dla terenu objętego wnioskiem brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w związku z powyższym przedmiotowa inwestycja na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 2 u.p.z.p., wymaga ustalenia, w drodze decyzji warunków zabudowy, przedmiotowy teren nie jest objęty procedurą sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Organ wskazał, że w trakcie postępowania administracyjnego przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Po przeprowadzeniu analizy, o której mowa w ust. 5a u.p.z.p., mając na uwadze wyniki przeprowadzonej analizy ustalono, że ww. inwestycja nie spełnia wszystkich warunków wynikających z ustawy.

Zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. granicę obszaru analizowanego wyznaczono na kopii mapy ewidencyjnej w skali 1:1000, w odległości nie mniejszej niż 120m, stanowiącej trzykrotną szerokość frontu działki, który wynosi 25m. Zdaniem organu wyznaczony obszar analizowany, w minimalnej prawem wymaganej odległości, jest wystarczający, gdyż zawiera racjonalną całość urbanistyczną, zapewniającą zachowanie ładu przestrzennego, określonego art. 2 pkt 1 u.p.z.p., jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno - gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne. Organ nie znalazł argumentów uzasadniających poszerzenie obszaru analizowanego i w tym zakresie podzielił stanowisko orzeczeń sądowo - administracyjnych wskazujące, że dopuszczenie możliwości nieograniczonego zwiększania obszaru analizowanego, w istocie przekreślałoby idee wprowadzenia decyzji o warunkach zabudowy. Zwiększanie obszaru analizowanego zmierzałoby jedynie do nieuzasadnionego "poszukiwania" obiektów budowalnych, które nie stanowią z planowanym zamierzeniem całości urbanistycznej.

Organ wskazał, że w niniejszym postępowaniu administracyjnym przeprowadzono analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikającą z przepisów odrębnych. Kluczowym przepisem jest art. 61 ust.1 u.p.z.p. zgodnie, z którym wydanie decyzji jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wskazanych warunków:

1. - pkt 1 - "co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu", który uzależnia zmianę sposobu zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Celem jej jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo - społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne. Organ zwrócił uwagę, że sąsiedztwo w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. oznacza "sąsiedztwo urbanistyczne", mieszczące się w wymaganiach ładu przestrzennego, odnoszące się nie tyle do umiejscowienia działek na mapie podziału geodezyjnego, czy też prostego wyliczenia odległości poziomych na mapie, ale przede wszystkim uwzględniające wzajemne oddziaływanie zabudowanych działek do szerszego kontekstu, tworzenia pewnych struktur osadniczych, ale również terenów otaczających - a więc istniejącej rzeźby terenu. Przeprowadzona analiza wykazała, iż wnioskowany teren jest niezabudowany budynkiem mieszkalnym, położony poza obszarem zwartej zabudowy. Na analizowanym obszarze znajdują się działki zagospodarowane na ogrody działkowe z altanami, zabudowa wielorodzinna (bloki oraz budynek gospodarczy będący uzupełnieniem zabudowy wielorodzinnej), teren usługowy (dokumentacja fotograficzna w sprawie), na którym prowadzono wcześniej działalność składu opału - w chwili obecnej teren jest nieużytkowany, zaniedbany, a znajdujący się na nim obiekt jest w bardzo złym stanie technicznym ([...]), teren rowów melioracyjnych, teren lasów, tereny niezabudowane oraz drogi.

Brak w terenie analizowanym jakiejkolwiek działki dostępnej z tej samej drogi publicznej co działka objęta wnioskiem zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu - warunek niespełniony. Dodatkowo organ stwierdził, iż spełnione zostały warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2- 6 u.p.z.p.

Organ wyjaśnił, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Niespełnienie chociażby jednego z warunków - w tym przypadku art. 61 ust. 1 pkt 1 uniemożliwia wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Niespełnienie chociażby jednego z warunków, pomimo spełnienia pozostałych warunków uniemożliwia wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Planowana inwestycja z uwagi na brak w terenie analizowanym jakiejkolwiek działki dostępnej z tej samej drogi publicznej co teren objęty wnioskiem zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, nie spełnia warunku określonego art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Ustosunkowując się do stanowiska strony, wskazującego na zasadność weryfikacji ustalenia obszaru analizowanego w sprawie, organ podał, że nie znalazł argumentów uzasadniających poszerzenie obszaru analizowanego i w tym zakresie podzielił stanowisko orzeczeń sądowo - administracyjnych wskazujące, że dopuszczenie możliwości nieograniczonego zwiększania obszaru analizowanego, w istocie przekreślałoby idee wprowadzenia decyzji o warunkach zabudowy. Zwiększanie obszaru analizowanego zmierzałoby jedynie do nieuzasadnionego "poszukiwania" obiektów budowalnych, które nie stanowią z planowanym zamierzeniem całości urbanistycznej. Działki wykorzystywane jako ogrody działkowe z altanami, zabudowa wielorodzinna (bloki oraz budynek gospodarczy będący uzupełnieniem zabudowy wielorodzinnej) nie stanowią sąsiedztwa urbanistycznego dla wnioskowanego terenu. W związku z powyższym nie przychylono się do wniosku inwestora.

Od powyższej decyzji strona wniosła odwołanie zarzucając organowi błędne oznaczenie obszaru analizowanego, a w konsekwencji nieprawidłowe przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Decyzją z dnia [...] lutego 2026 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzje. SKO podało, że przedmiotowe działki są niezabudowane i stanowią grunty orne: [...]. Działki od północy przylegają do terenów niezabudowanych sąsiadujących z terenem zabudowany budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi. Od zachodu przylegają do ogrodów działkowych, od wschodu do terenów ogrodów działkowych i do terenu usług po byłym składzie opału - zdewastowany i obecnie nie użytkowany, od południa działki inwestycyjne przylegają do drogi publicznej gminnej [...] - A. S. - działka nr [...] i do terenów ogrodów działkowych położonych po drugiej stronie drogi.

W analizowanej sprawie szerokość boku terenu obejmującego działki nr [...] wynosi 40 m, zatem trzykrotna szerokość to 120m i taki obszar wokół terenu inwestycyjnego wyznaczył organ I instancji, co jest zgodne z art. 61 ust. 5a u.p.z.p.

SKO potwierdziło, że w wyznaczonym obszarze nie występuje żadna zabudowa pozwalająca na ustalenie parametrów dla nowej zabudowy. Zasadą jest wyznaczanie obszaru analizowanego w podstawowych jego wymiarach. Obszar ten może być poszerzony dopiero wówczas, gdy pojawią się okoliczności uzasadniające taką zmianę. Powiększenie obszaru analizowanego zawsze musi jednak służyć zachowaniu ładu przestrzennego. Celem samym w sobie takiego powiększenia nie może być jedynie umożliwienie realizacji przedsięwzięcia objętego wnioskiem inwestora. Innymi słowy, poszerzenie obszaru analizowanego ponad minimalne wymiary jest możliwe, ale musi być uzasadnione wymogami ładu przestrzennego.

SKO zwróciło uwagę, że w obszarze analizowanym przyjętym w sprawie brak jest jakiejkolwiek działki dostępnej z tej samej drogi publicznej, co teren objęty wnioskiem, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu - zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2024 r. poz. 1116) - tym samym nie jest spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p.

W realiach rozpoznawanej sprawy w obszarze wyznaczonym zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. brak jest jakiejkolwiek zabudowy tożsamej z funkcją zabudowy wskazanej we wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Biorąc pod uwagę powyższe Kolegium stwierdziło, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, ponieważ nie zostały łącznie spełnione wymagania określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Zdaniem SKO argumenty zawarte w odwołaniu od decyzji nie znajdują uzasadnienia i oparcia w ustaleniach i dowodach zebranych przez organ I instancji, a podjęte rozstrzygnięcie jest zgodne z przepisami u.p.z.p.

Od powyższej decyzji I. P. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., zarzucając organowi:

1. - błędne wyliczenie szerokości frontu terenu i wadliwe wyznaczenie obszaru analizowanego i naruszenie wobec tego art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w zw. z § 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. Organy przyjęły, że szerokość boku terenu obejmującego działki [...] wynosi 40,0 m, co daje trzykrotność frontu równą 120 m i na tej podstawie wyznaczono obszar analizowany. Tymczasem rzeczywista szerokość frontu terenu inwestycji - tj. odcinka granicy przylegającego do drogi publicznej gminnej nr [...] - A. S.) - wynosi 41,37 m. Trzykrotna szerokość frontu wynosi zatem 124,11 m, nie zaś 120 m. Organ oparł się na błędnych danych, nie przeprowadzaj rzetelnego pomiaru.

Dodatkowo organy próbują potraktować błędne oznaczenie długości frontu terenu jako "oczywistą omyłkę", co wynika z postanowienia Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2026 r. w przedmiocie sprostowania oczywistej omyłki w decyzji z dnia [...] listopada 2025 r. oraz z pisma Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2026 r., wzywającego do nadesłania tego postanowienia wraz z dowodami doręczenia. Co istotne, działania te zostały podjęte dopiero po wydaniu decyzji SKO z dnia [...] lutego 2026 r., a więc już po zakończeniu postępowania odwoławczego w niniejszej sprawie i decyzji odmownej. Próba zakwalifikowania błędnego wyliczenia frontu jako oczywistej omyłki potwierdza wadliwość postępowania organów w niniejszej sprawie. Wskutek zaniżenia frontu obszar analizowany został wyznaczony zbyt wąsko.

1. - zaniechanie rozszerzenia obszaru analizowanego pomimo istnienia ku temu ustawowych przesłanek czym naruszono art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Nawet przyjmując, czemu skarżąca zaprzecza, że front terenu wynosi 40 m, a trzykrotność równa się 120 m, organ był zobowiązany rozważyć rozszerzenie obszaru analizowanego ponad ustawowe minimum. Zaniechał tego całkowicie. Po pierwsze, najbliższa zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna - działka nr [...] - zlokalizowana jest w odległości 139,35 m od granicy terenu inwestycji. Przy prawidłowo obliczonej trzykrotności frontu (124,11 m) różnica wynosi zaledwie 15,24 m, tj. ok. 12,3%. W tym przypadku zabudowa referencyjna jest w naprawdę niedalekiej odległości za granicą obszaru analizowanego. Zgodnie z aktualnym brzmieniem art. 61 ust. 5a u.p.z.p. obszar analizowany wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie większej niż 200 m. W niniejszej sprawie rozszerzenie obszaru analizowanego tak, aby objąć zabudowany kompleks zlokalizowany w odległości 139,35 m od granicy terenu inwestycji, mieściłoby się zatem nie tylko w ustawowym minimum, ale także zdecydowanie poniżej ustawowego maksimum. Taki sposób wyznaczenia obszaru byłby całkowicie zgodny z przepisem i pozwoliłby na przeprowadzenie rzetelnej analizy istniejącej zabudowy, zamiast poprzestawania na czysto formalnym minimum. Po drugie, zabudowa ta nie jest pojedynczym budynkiem. Bezpośrednio za działką [...] znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, obejmująca działki nr [...], tworzące zwarty kompleks mieszkaniowy. W aktach sprawy znajduje się mapa z naniesionym okręgiem obszaru analizowanego - w jego granicach mieści się ok. 40 nieruchomości, z czego jedynie trzy zostały oznaczone jako ogrody działkowe. Żadna z tych działek ogrodowych nie graniczy jednak z działkami skarżącej; bezpośrednie sąsiedztwo terenów skarżącej stanowią grunty, które na tej samej mapie nie zostały skategoryzowane jako ogrody działkowe. Twierdzenie SKO, że z działkami skarżącej sąsiadują ogrody działkowe, pozostaje więc w sprzeczności z materiałem dowodowym zgromadzonym w aktach (mapą obszaru analizowanego) i prowadzi do zaniżenia znaczenia istniejącej i projektowanej zabudowy mieszkaniowej w najbliższym otoczeniu terenu inwestycji. Po trzecie, teren przechodzi aktywny proces suburbanizacji. Nowe inwestycje mieszkaniowe realizowane są sukcesywnie w kierunku działek skarżącej. Uwzględnienie istniejącej zabudowy osiedlowej w rozszerzonym obszarze analizowanym pozwoliłoby ustalić parametry nowej zabudowy zgodne z kształtującą się strukturą urbanistyczną. To właśnie temu służy instytucja obszaru analizowanego nie zaś sztucznemu zawężaniu pola widzenia organu.

Skarżąca wskazała na naruszenie:

1. - art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. - poprzez błędne przyjęcie braku zabudowy referencyjnej przy wadliwie wyznaczonym obszarze analizowanym,
2. - art. 61 ust. 5a u.p.z.p. - poprzez wyznaczenie obszaru analizowanego w oparciu o błędny pomiar frontu terenu i zaniechanie rozważenia rozszerzenia tego obszaru.
3. - art. 7 k.p.a. - zaniechanie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego,
4. - art. 77 § 1 k.p.a. - niedokładne zebranie i rozpatrzenie całości materiału dowodowego,
5. - art. 80 k.p.a. - jednostronna i selektywna ocena zgromadzonego materiału,
6. - art. 107 § 3 k.p.a. - brak odniesienia się w uzasadnieniu do twierdzeń Skarżącej podnoszonych w odwołaniu.

Jednocześnie skarżąca wniosła o dopuszczenie następujących dowodów:

1. 1. Pomiar frontu terenu wspólnego dla działek [...] z aktualnej mapy ewidencyjnej lub zasadniczej - na okoliczność rzeczywistej szerokości frontu wynoszącej 41,37 m (nie zaś 40,0 m przyjętych przez organ), co daje trzykrotność 124,11 m.
2. 2. Wydruk ze strony geoportal.gov.pl z widokiem ortofotomapy - na okoliczność istnienia zwartej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (działki [...]) w odległości 139,35 m od granicy terenu inwestycji.
3. 3. na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. o zobowiązanie Prezydenta Miasta [...] do przedstawienia Sądowi informacji oraz dokumentów potwierdzających, które działki położone w obszarze analizowanym wyznaczonym na potrzeby niniejszej sprawy (w szczególności działki położone bliżej terenu inwestycji niż działki [...]) objęte są prawomocnymi decyzjami o pozwoleniu na budowę lub decyzjami o warunkach zabudowy dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje

Na wstępie wyjaśnić należy, iż Sąd rozpoznał przedmiotową sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm., dalej jako p.p.s.a.). Zgodnie z treścią cyt. art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Wniosek o rozpoznanie przedmiotowej sprawy w trybie uproszczonym złożył organ, a skarżąca nie złożyła wniosku o przeprowadzenie rozprawy.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej przeprowadzonej pod względem zgodności z prawem była w niniejszej sprawie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2026 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2025 r. o odmowie wnioskowanego przez skarżącą ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr [...].

Podstawę materialną zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji stanowiły przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Należy najpierw wyjaśnić, że z dniem 24 września 2023 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 lipca 2023 r. (ustawa zmieniająca). Według art. 59 ust. 2 ustawy zmieniającej, do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy i przed dniem utraty mocy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w danej gminie: pkt 1 - stosuje się przepisy art. 54 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 3 i 5a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym; pkt 2 - nie stosuje się przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1a i ust. 1a ustawy zmienianej w art. 1.

Poddane sądowej kontroli postępowanie zostało wszczęte na wniosek skarżącej z dnia [...] lipca 2025 r. Wobec tego, na gruncie rozpatrywanej sprawy, zastosowanie miały przepisy art. 54 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 3 i 5a u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym przed dniem 24 września 2023 r., natomiast przepisy art. 61 ust. 1 pkt 1a i ust. 1a nie miały na gruncie rozpatrywanej sprawy zastosowania. Dodać należy, iż z dniem 26 lipca 2024 r. weszło również w życie rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. poz. 1116).

Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 u.p.z.p.). W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym: lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego a sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 2 u.p.z.p.).

Jak stanowi art. 6 ust. 2 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do:

1. 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich;
2. 2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.

W rozpatrywanej sprawie terenem inwestycji są działki nr [...] położone w obrębie [...], dla których nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a gmina nie podjęła uchwały w sprawie planu ogólnego (według stanu na dzień wydania zaskarżonej decyzji). Z tego też względu określenie możliwego sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy opisanego terenu winno nastąpić w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Co za tym idzie, skoro dla przedmiotowego terenu nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania określający dopuszczalne jego przeznaczenie, postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy winno dać odpowiedź na pytanie, czy teren może zostać zagospodarowany w sposób i na warunkach określonych przez inwestora.

Wniosek skarżącej dotyczył budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego wraz z infrastrukturą techniczną, a zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z uwzględnieniem art. 50 ust. 1 i art. 86u.p.z.p., wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. stosuje się odpowiednio. W myśl art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie, o której mowa w art. 5, albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej (art. 60 ust. 4 u.p.z.p.).

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w brzmieniu mającym zastosowanie na gruncie kontrolowanej sprawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1. 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2. 2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3. 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4. 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5. 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;
6. 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:
7. a) w stosunku, do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,
8. b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,
9. c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Z przytoczonego wyżej unormowania jasno wynika, że ustawodawca określił zamknięty katalog przesłanek, które podlegają ocenie właściwego organu w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Oznacza to, że w razie ich spełnienia, organ nie ma podstaw do odmowy wydania decyzji zgodnie z wnioskiem zainteresowanego podmiotu, lecz zobligowany jest wydać decyzję ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji. Decyzja o warunkach zabudowy jest bowiem decyzją związaną, a nie decyzją uznaniową, co oznacza, że organ jest zobowiązany wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa powszechnie obowiązującego.

Zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. (w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie) w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust.

1. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę.

Zweryfikowanie przez właściwy organ, czy określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p. warunki zostały spełnione, wiąże się z koniecznością przeprowadzenia analizy urbanistycznej zgodnie z zasadami szczegółowo określonymi w przepisach rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2024 r., poz. 1116 - dalej w skrócie "rozporządzenie"). Analiza, o której mowa w art. 61 ust. 5a u.p.z.p., zawierająca część tekstową i graficzną stanowi, zgodnie z § 11 rozporządzenia, załącznik do decyzji o warunkach zabudowy.

Prawidłowo sporządzona analiza urbanistyczna winna stanowić dla organu punkt wyjścia do ustalenia w decyzji warunków zabudowy. Z tego też względu istotne jest by obie jej części - tekstowa i graficzna były ze sobą spójne, kompatybilne, a zarazem czytelne. Analiza urbanistyczna stanowi bowiem w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy kluczowy dowód.

W toku postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie w przedmiotowej sprawie decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy, sporządzona została analiza urbanistyczna, składająca się z części tekstowej i graficznej, wykonana na kopii mapy sytuacyjno-wysokościowej w skali 1:1000. Według ustaleń autora analizy szerokość frontu terenu objętego zamierzeniem inwestycyjnym wynosi 25 m (w decyzji organu II instancji podano, że 40 m, a z kolei postanowieniem z dnia [...] stycznia 2026 r. organ II instancji dokonał sprostowania w treści decyzji z [...] listopada 2025 r., w zakresie zapisu o 25 m, na prawidłowe 40 m), a jego trzykrotna szerokość to 120 m. W konsekwencji więc, zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p., wyznaczony został wokół działki inwestycyjnej teren, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, obszar analizowany w odległości 120 m od każdej z granic terenu inwestycji. Tak więc obszar analizowany określony został w przedmiotowej sprawie przy zachowaniu minimalnego wymiaru przewidzianego przepisami prawa.

Według treści naniesionej w części graficznej analizy urbanistycznej, w granicach tak wyznaczonego terenu analizowanego ustalono, że wnioskowany teren jest niezabudowany budynkiem mieszkalnym, położony poza obszarem zwartej zabudowy. Na analizowanym obszarze znajdują się działki zagospodarowane na ogrody działkowe z altanami, zabudowa wielorodzinna (bloki oraz budynek gospodarczy będący uzupełnieniem zabudowy wielorodzinnej), teren usługowy (dokumentacja fotograficzna w sprawie), na którym prowadzono wcześniej działalność składu opału - w chwili obecnej teren jest nieużytkowany, zaniedbany, a znajdujący się na nim obiekt jest w bardzo złym stanie technicznym (dz. nr [...]), teren rowów melioracyjnych, teren lasów, tereny niezabudowane oraz drogi.

Autor analizy stwierdził, że w obszarze analizowanym brak jest jakiejkolwiek działki dostępnej z tej samej drogi publicznej co teren objęty wnioskiem, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu. zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a w związku z tym uznano, że nie jest spełniony warunek wynikający z ustawy.

Powielając stanowisko autora analizy urbanistycznej o braku spełniania zasady dobrego sąsiedztwa, o której stanowi art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., organ pierwszej instancji, a w ślad za nim organ odwoławczy, odmówiły skarżącej ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

Biorąc pod uwagę, iż istotę sporu w przedmiotowej sprawie stanowi kwestia braku spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., która była podstawą odmowy uwzględnienia wniosku skarżącej, koniecznym jest wyjaśnienie znaczenia tej przesłanki i jej interpretowania. Podkreślić należy, że zasada dobrego sąsiedztwa określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie oznacza bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym, wymagane jest jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy. W zakresie kontynuacji funkcji mieści się każda zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Odmowa ustalenia warunków zabudowy może więc nastąpić jedynie w przypadku, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu.

Pojęcie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy pojmować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora (vide: wyroki WSA: w Gliwicach z 10 lipca 2014 r., II SA/Gl 249/14; w Poznaniu z 5 czerwca 2014 r., II SA/Po 1348/13; w Krakowie z 18 grudnia 2013 r., II SA/Kr 1029/13, w Kielcach z 19 września 2013 r., II SA/Ke 349/13, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Warunek w zakresie "kontynuacji funkcji" należy rozumieć szeroko, to znaczy w taki sposób, że tylko wówczas nie jest on spełniony, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie da się z nią w praktyce pogodzić (vide: wyroki NSA: z 16 lipca 2014 r., II OSK 316/13; z 16 lutego 2017 r., II OSK 1440/15, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Pojęcie to należy rozumieć więc szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym zabudowy, a przyczyna odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu (por. wyrok NSA z 18 czerwca 2008 r., II OSK 58/07 i z 27 czerwca 2023 r., II OSK 2324/20).

Praktyczne stosowanie zasady dobrego sąsiedztwa wymaga zachowania niezbędnej elastyczności, mającej oparcie w indywidualnej ocenie będącej wynikiem rzetelnej analizy co do zachowania ładu urbanistycznego.

Przypomnieć trzeba, że jedną z zasad planowania przestrzennego jest zasada wolności zagospodarowania terenu, mówiąca, iż każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Tym samym planowanie przestrzeni nie może zmierzać do ograniczenia realizacji nowych zamierzeń, a działania organów w tym zakresie winny zmierzać jedynie do zachowania ładu przestrzennego.

Analiza akt administracyjnych sprawy wykazała, że w kontrolowanej obszar analizowany wyznaczony został z zastosowaniem art. 61 ust. 5a u.p.z.p. tj. z zachowaniem minimalnego wymiaru – trzykrotności szerokości frontu działki. Należy w tym miejscu wyjaśnić, iż o ile w treści analizy urbanistycznej oraz w treści decyzji organu I instancji podano, że front ten wynosi 25 m (tę omyłkę sprostował organ I instancji postanowieniem z dnia [...] stycznia 2026 r., podając, że powinno być 40m), to jako trzykrotność frontu wskazano 120m i w takiej odległości wyznaczony został obszar analizowany.

Zatem w istocie sam obszar analizowany został wyznaczony z zachowaniem ustawowego wymogu trzykrotności frontu działki tj. 3x40m, łącznie 120 m, co potwierdza analiza treści analizy urbanistycznej zarówno w części tekstowej jaki i graficznej. W istocie z załączonej do akt administracyjnych analizy urbanistycznej wynika, że brak jest w tak wyznaczonym obszarze analizowanym jakiejkolwiek działki dostępnej z tej samej drogi publicznej, co teren objęty wnioskiem, zabudowanej w sposób określony w treści wniosku skarżącej (zabudowa mieszkalna jednorodzinna wolnostojąca), co skutkowało odmową przez organy obu instancji ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, z uwagi na brak spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Mimo to w ocenie Sądu zaskarżone decyzje uznać należało za przedwcześnie wydane. Należy bowiem zwrócić uwagę, iż wyznaczanie obszaru analizowanego, który bezpośrednio przekłada się na ustalenia w zakresie przesłanki dobrego sąsiedztwa, co do zasady następuje w zakresie minimalnym wynikającym z treści art. 61 ust. 5a u.p.z.p. tj. nie mniej niż trzykrotność frontu działki, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 a u.p.zp., ale nie mniej niż 50 m. W komentarzu A. Despot-Mładanowicz [w:] Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, wyd. IV, red. T. Filipowicz, A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, Warszawa 2024, art. 61, odnośnie ustalania obszaru analizowanego (co prawda odnoszącym się do treści poprzednio obowiązującego § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale który w treści jest zbieżny z cyt. art. 61 ust. 5a u.p.z.p., dlatego ma zastosowanie) wskazano, że,, przepis ustala dwie minimalne odległości granic obszaru analizowanego. (...).

Znaczy to, że granice te nie mogły zostać wyznaczone w mniejszej odległości, co nie stało na przeszkodzie ustaleniu w konkretnym przypadku granic obszaru analizowanego w odległości większej od minimalnej. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5.03.2013 r., II OSK 2097/11, LEX nr 1340186, stwierdził, że przepis ten należy rozumieć w ten sposób, że wskazane w nim parametry stanowią podstawowe kryteria dla określenia obszaru analizowanego w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ustalając minimalne odległości, jakie należy uwzględnić, wytyczając granice analizowanego obszaru.

Mając na uwadze cel przyjętych w przepisach tego rozporządzenia rozwiązań, jak również uwzględniając wymogi określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., podkreślić należy, że organ w trosce o ochronę i kształtowanie ładu przestrzennego obowiązany jest czuwać nad kontynuacją zabudowy danego obszaru tworzącego urbanistyczną całość. (...) Wyznaczając zatem obszar analizowany, organ każdorazowo powinien uwzględnić charakter i specyfikę istniejącej zabudowy na danym terenie, biorąc w szczególności pod rozwagę rodzaj planowanej inwestycji. Dokonany zaś w tym względzie wybór przyjętych granic powinien zostać przez organ uzasadniony, jako że przyjęcie do analizy obszaru w innych granicach może prowadzić do odmiennych wyników. Zatem ustawodawca pozostawił organom administracji pewną swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego przy zastrzeżeniu obowiązku zachowania minimalnej odległości (...)."

Co do zasady, brak jest zatem przeszkód do wyznaczenia obszaru analizowanego w promieniu większym niż trzykrotność frontu działki, jeśli jest to uzasadnione specyfiką zagospodarowania przestrzennego danego obszaru. Z pewnością takie powiększenie obszaru analizowanego winno wynikać z okoliczności sprawy. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 11 kwietnia 2012 r. sygn. II SA/Łd 64/12 "nie można w sposób formalistyczny ograniczać sposobu wyznaczenia granic obszaru analizowanego i przyjmować za prawidłowy wyłącznie taki, który uwzględnia minimalne odległości, gdyż racjonalność urbanistyczna może wymagać szerszego określenia granic obszaru analizowanego celem wykazania spójności urbanistycznej planowanej inwestycji z obiektami budowlanymi już istniejącymi w sąsiedztwie" (por. wyroki WSA w Lublinie z dnia 4 października 2011 r. sygn. II SA/Lu 543/11, WSA w Gdańsku z dnia 7 września 2011 r. sygn. II SA/Gd 354/11 i z 17 kwietnia 2013 r., II SA/Gd 3/13).

Organ winien zatem ustalić przede wszystkim jaki jest charakter zabudowy na sąsiednim terenie. Jeżeli takie wyznaczenie obszaru analizowanego będzie pozostawało w zgodzie z postulatami zachowania ładu przestrzennego i nie naruszy walorów przestrzeni w tym zakresie, poszerzenie obszaru analizowanego umożliwi uwzględnienie przysługującego stronie prawa własności i woli wykorzystania jej pod zabudowę. Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 2 u.p.z.p., w zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zarówno wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe, jak i prawo własności.

Jak słusznie zwrócił uwagę WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 2 lipca 2026 r., II SA/Wr 851/25, w warunkach wiejskich często mamy do czynienia z częścią wsi stosunkowo skoncentrowaną (zwłaszcza wzdłuż drogi), ale także z zabudowaniami położonymi na uboczu, w pewnej odległości od głównego skupiska, jak też w znaczniejszej odległości od siebie poszczególnych budynków. Uwarunkowane jest to naturalnymi potrzebami ludzi związanymi z zachowaniem pewnej odrębności sąsiedzkiej, a ponadto obszary wiejskie dają w tym względzie większe możliwości niż z istoty bardziej skoncentrowana zabudowa miejska. Stąd "sztywne" trzymanie się obszaru analizowanego w minimalnych granicach mogłoby zasadniczo zablokować nową zabudowę, wbrew specyficznym warunkom obszarów wiejskich. Nie stoją temu na przeszkodzie wymogi ładu przestrzennego, nakazujące tworzyć harmonijną całość i uwzględniać rozmaite uwarunkowania, w tym społeczne, kulturowe, gospodarcze, estetyczne.

Należy zatem stwierdzić, że w sytuacji, gdy dopuszczalne jest przez ustawodawcę ewentualne poszerzenie obszaru analizowanego, a taka okoliczność miałaby wpływ na wynik sprawy, a tym bardziej, gdy okoliczność taka jest podnoszona przez stronę postępowania, organy są obowiązane dokonać w tym zakresie analizy i rzetelnie wyjaśnić swoje stanowisko, odnosząc się do okoliczności sprawy i argumentacji strony.

O ile zatem obszar analizowany w przedmiotowej sprawie został określony z zachowaniem wymogów art. 61 ust. 5a u.p.z.p. tj. na poziomie minimalnym, o tyle należy zauważyć, że brak było w przedmiotowej sprawie dostatecznie rzetelnej analizy i oceny organów (przede wszystkim SKO) odnośnie możliwości poszerzenia obszaru analizowanego. Zdaniem Sądu zaskarżone rozstrzygnięcie wydane zostało bez wyczerpującego rozpoznania i uzasadnienia przez organy (szczególnie SKO) swojego stanowiska w tym względzie, co uznać należało za wadliwe. W istocie organy odnosząc się do kwestii poszerzenia obszaru analizowanego powieliły stanowisko wyrażone w analizie urbanistycznej, która nie była wnikliwa, z ogólnym stwierdzeniem, że,,w tym zakresie podzielono stanowisko orzeczeń sądowo - administracyjnych wskazujące, że dopuszczenie możliwości nieograniczonego zwiększania obszaru analizowanego, w istocie przekreślałoby idee wprowadzenia decyzji o warunkach zabudowy", a,,zwiększanie obszaru analizowanego zmierzałoby jedynie do nieuzasadnionego "poszukiwania" obiektów budowalnych, które nie stanowią z planowanym zamierzeniem całości urbanistycznej". Do tego nie wskazano o jakie orzeczenia dokładnie chodzi, do jakich stanów faktycznych się odnoszących.

Tymczasem skarżąca kwestię zasadności poszerzenia obszaru analizowanego na gruncie rozpoznawanej sprawy podniosła najpierw w piśmie procesowym z dnia [...] października 2025 r., wskazując przy tym nieruchomości znajdujące się w bliskiej odległości od jej nieruchomości, a zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi. Ponownie zaś w odwołaniu wskazała dokładnie, że po pierwsze front działki wynosi jej zdaniem nie 40 m a 41 m, co oznacza błędnie określony został obszar analizowany. Po drugie zwróciła uwagę, że w odległości zaledwie 15 m od granic wyznaczonego obszaru analizowanego znajduje się nieruchomość zabudowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym (dz. [...]), podobnie na pobliskich nieruchomościach znajduje się taka zabudowa np. działki nr [...]. Do tego nieruchomości te tworzą według strony zwartą zabudowę w tym obszarze.

Sąd zwraca uwagę, iż treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazuje, że skarżony organ nie odniósł się w sposób prawidłowy do podniesionych w odwołaniu zarzutów, dotyczących kwestii mogących mieć wpływ na wynik sprawy. SKO o ile formalnie odniosło się do kwestii poszerzenia obszaru analizowanego, to miało to charakter ogólny, pozbawiony analizy na gruncie przedmiotowej sprawy i bez odniesienia się do kwestii podniesionych w tym zakresie przez stronę. Do tego przywołane w uzasadnieniu do decyzji orzeczenia dotyczące kwestii wyznaczania obszaru analizowanego odnoszą się do innych stanów faktycznych, nieadekwatnych do przedmiotowej sprawy (przykładowo wyrok o sygn. akt II OSK 2146/20 wydany został na tle stanu faktycznego, w którym inwestycja dotyczyła budynku objętego samowolą budowlaną, a ewentualne poszerzenie obszaru analizowanego miało dotyczyć nieruchomości zabudowanych także budynkami wzniesionymi w ramach samowoli budowlanej).

Organ odwoławczy w istocie nie odniósł się nie tylko co do prawidłowości ustalenia w analizie urbanistycznej szerokości frontu działki, ale przede wszystkim co do zagadnienia możliwości poszerzenia obszaru analizowanego, z odniesieniem do argumentacji podniesionej w odwołaniu. Zdaniem Sądu brak w decyzji organu II instancji należytego odniesienia się do kwestii rozszerzenia obszaru analizowanego z uwzględnieniem okoliczności tej konkretnej sprawy.

Okoliczność ta ma natomiast znaczenie w przedmiotowej sprawie, gdyż jak wskazała skarżąca w odwołaniu, a następnie w skardze, w niewielkiej odległości od jej nieruchomości znajdują się nieruchomości zabudowane budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi tj. działki nr [...]. W istocie analiza mapy, stanowiącej element analizy urbanistycznej, oraz załączonych do skargi dokumentów (k. 27-29), wskazują, że w/w nieruchomości, rzeczywiście znajdujące się w niewielkiej odległości od granicy wyznaczonego w sprawie obszaru zabudowanego, są zabudowane budynkami mieszkalnymi o powierzchni wskazującej na zabudowę mieszkalną jednorodzinna. Co prawda na tym etapie nie ma pewności jakiego dokładnie rodzaju są to zabudowania, a ustaleń takich dokonuje urbanista sporządzający analizę urbanistyczna, uwzględniając przy tym istniejący stan zagospodarowania terenu.

Należy także zwrócić uwagę, iż teren, na którym znajduje się działka skarżącej znajduje się w części sołectwa [...] (do [...] grudnia 2014 r. była to gmina wiejska, następnie przyłączona do Miasta [...]), gdzie zabudowa jest w niektórych obszarach rozproszona (w tym gdzie znajduje się teren objęty inwestycją), choć już nieruchomości wskazane przez skarżącą tworzą zwartą zabudowę. Zdaniem Sądu w określonych warunkach, szczególnie że w obszarze zabudowanym zlokalizowana została zabudowa mieszkalna wielorodzinna, która z reguły nie stoi w sprzeczności z zabudową mieszkalną jednorodzinną, nie należy z góry wykluczać możliwości poszerzenia obszaru analizowanego, tym bardziej gdy w bardzo niewielkiej odległości od działki objętej wnioskiem istnieje zabudowa pozwalająca na potencjalne nawiązanie do planowanej funkcji, ale także i parametrów zabudowy. Tymczasem jednak ani organ I instancji, ani przede wszystkim organ II instancji, nie dokonały w tym zakresie należytej, wnikliwej analizy i oceny.

W ocenie Sądu powyższe kwestie wymagają dokonania przez organy właściwej analizy i oceny w związku z rozważeniem kwestii możliwości poszerzenia obszaru analizowanego, a co nie zostało dokonane w niniejszej sprawie. Brak w tym zakresie stanowiska organów, które powinny wyjaśnić swoje stanowisko w sprawie ewentualnego poszerzenia obszaru analizowanego z należytym uzasadnieniem, odnoszącym się do okoliczności rozpoznawanej sprawy i argumentów podniesionych przez skrzącą w odwołaniu. Organ nie może, jak uczyniło to SKO, poprzestać na przytoczeniu orzeczeń sądów administracyjnych dotyczących kwestii poszerzenia obszaru analizowanego, tym bardziej że orzeczenia takie wydawane są na tle konkretnego stanu faktycznego, który często ma istotny wpływ na ocenę w sprawie. Powyższe zdaniem Sądu skutkowało naruszeniem art. 7, 77, 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Organy zobligowane były w przedmiotowej sprawie poddać analizie i wyjaśnić czy ewentualne poszerzenie obszaru analizowanego, w warunkach jak opisane powyżej, naruszałoby ład przestrzenny, czy jednak pozostawałoby w zgodzie z postulatami zachowania ładu przestrzennego i nie naruszy walorów przestrzeni, odnosząc się do okoliczności niniejszej sprawy i warunków w tym obszarze.

Sąd zwraca uwagę, iż bardzo istotne jest dokonywanie w takim zakresie oceny z należytą ostrożnością i wnikliwością tj. na tle precyzyjnie ustalonego stanu faktycznego, z koniecznością rzetelnego odniesienia się do konkretnych okoliczności i ustaleń w sprawie, znajdujących odzwierciedlenie w aktach administracyjnych sprawy, z uwzględnieniem także treści samego wniosku o ustalenie warunków zabudowy, charakteru inwestycji i z obowiązkiem uwzględnienia celu jakiemu służy przesłanka określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Mając na uwadze powyższe Sąd uznał na gruncie przedmiotowej sprawy za przedwczesną konkluzję organów, iż brak jest możliwości ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. W okolicznościach niniejszej sprawy organy nie dokonały bowiem rzetelnej analizy, zgodnie z wymogami art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co do możliwości poszerzenia obszaru analizowanego i w rezultacie przedwcześnie odmówiły ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji z powołaniem na brak spełnienia przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. (uwzględniając zakres koniecznego uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie, związany także z zaangażowaniem urbanisty sporządzającego analizę urbanistyczną) orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania sądowego w kwocie 500 zł Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 1 p.p.s.a. (pkt II sentencji wyroku).

Ponownie rozpoznając sprawę organ będzie obowiązany uwzględnić zgodnie z art. 153 p.p.s.a ocenę prawną i wskazania zawarte w niniejszym uzasadnieniu wyroku, w szczególności uzupełnić materiał dowodowy w sprawie, w zakresie wskazanym w treści uzasadnienia wyroku, dokonać ponownej wnikliwej analizy w sprawie i ponownie wydać rozstrzygnięcie z zachowaniem wymogów art. 107 § 3 k.p.a.

1. - ---------------------- strona # decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy