Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp.z 8 lipca 2026 r., sygn. akt II SA/Go 254/26

Uzasadnienie

Decyzją nr [...]z dnia [...] października 2025r. znak: [...]Burmistrz [...], działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 54 w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r., poz. 1130 ze zm., dalej jako u.p.z.p.) w zw. z art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688) oraz art. 104 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm., dalej jako k.p.a.) odmówił P. J. ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzenia polegającego na: zmianie sposobu użytkowania budynku handlowo - usługowego na cele mieszkalne wraz z przebudową na działce o nr ewid. [...]obręb [...], gmina [...].

Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2025r. P. J. (dalej jako skarżąca) zwróciła się do organu o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia polegającego na zmianie sposobu użytkowania wraz z przebudową budynku handlowo - usługowego na budynek mieszkalny.

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy (art. 59 ust. 1 u.p.z.p.).

Organ wskazał, że sporządzenie projektu niniejszej decyzji, zgodnie z art. 60 ust. 4 w zw. z art. 5 pkt 5) u.p.z.p. powierzono osobie posiadającej odpowiednie kwalifikacje. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy zgodnie z brzmieniem art. 61 ust. 1 upzp jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1. 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2. 2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3. 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4. 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5. 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;
6. 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:
7. a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 273 i 1846 oraz z 2023 r. poz. 595), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustaw}',
8. b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, o którym mowa w art. 53 ust. 5e pkt 2,
9. c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

W związku z tym, że celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest dopuszczalna, organ przeprowadził postępowanie wyjaśniające w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2024r. poz. 1116), zwanego dalej rozporządzeniem).

W myśl art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy’ i zagospodarowania terenu organ wyznaczył wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany, na którym przeprowadzona została analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie spełnienia warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Na potrzeby niniejszej analizy, na kopii mapy zasadniczej dołączonej do wniosku, wyznaczono obszar analizowany o promieniu równym 96 m (trzykrotność frontu działki 18 m x 3 = 54m, minimum 50 m) dookoła terenu objętego wnioskiem. Za front działki uznano tę część działki, od strony której będzie odbywał się wjazd na działkę (dostęp do drogi publicznej), zgodnie z wnioskiem.

Organ uznał, że przedmiotowa inwestycja nie spełnia warunku opisanego w art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. W tym zakresie organ stwierdził, że w wyznaczonym obszarze analizowanym znajduje się zabudowa zagrodowa w gospodarstwie rolnym (budynki mieszkalne i budynki gospodarcze na gruntach o użytkach Br/RIII oraz budynek handlowo usługowy), brak jakiejkolwiek zabudowy mieszkaniowej jedno- lub wielorodzinnej na gruntach o użytkach B lub Bi. W związku z tym należy stwierdzić, że brak jest zabudowy, na podstawie której można ustalić parametry nowej zabudowy dla zabudowy mieszkaniowej. Ponieważ w przedmiotowej sprawie brak jest łącznego spełnienia warunków określonych wart. 61 ust. 1 u.p.z.p., a stanowiących podstawę wy dania wnioskowanej decyzji, dalsza analiza wniosku jest bezzasadna.

Od powyższej decyzji, w ustawowym terminie, odwołanie wniosła strona, wskazując, że w rzeczywistości teren, na którym znajduje się budynek, w którym wcześniej mieścił się sklep, od pięćdziesięciu lat jest obszarem zabudowanym przez budynki mieszkalne. Niezrozumiała jest dla niej decyzja o odmowie zmiany użytkowania ww. lokalu na lokal mieszkalny w obecnej zabudowie, w sąsiedztwie której, występują już budynki mieszkalne i znajdują się tam zgodnie z art.

61. ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zdecydowana większość mieszkańców nie ma statusu rolnika, ani nie posiada własnych gospodarstw rolnych. Ponadto zapis w akcie notarialnym wskazuje, że działka ta posiada bezpośredni, prawny i faktyczny dostęp do drogi publicznej, a jej granice są bezsporne. Działka nie stanowi wkładu do rolniczej spółdzielni produkcyjnej, nie leży na terenie Specjalnej Strefy Ekonomicznej, ani na terenie Parku Narodowego, nie jest również objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz nie jest położona na obszarze rewitalizacji objętym prawem pierwokupu. Skarżąca podała, że obecnie planowany jest remont wnętrza budynku tj. wymiana okien i drzwi oraz przeprowadzenie wewnątrz budynku ścianek działowych na wyodrębnienie pokoju, kuchni i łazienki.

Decyzją z dnia [...] marca 2026 r., nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Na wstępie Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy i przed dniem utraty mocy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w danej gminie:

1. 1) stosuje się przepisy art. 54 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 3 i 5a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym;
2. 2) nie stosuje się przepisów art. 61 ust. 1 pkt la i ust. la ustawy zmienianej w art. 1.

Stosownie zaś do art. 65 ust. 1 ustawy zmieniającej u.p.z.p. studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin zachowują moc do dnia wejścia w życie planu ogólnego gminy w danej gminie, jednak nie dłużej niż do dnia [...] czerwca 2026 r. Z informacji internetowych wynika, że w Gminie [...] taki plan ogólny nie został jeszcze uchwalony. Zatem, pomimo tego, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte już po wejściu w życie znowelizowanych przepisów, zastosowanie ma art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w brzmieniu dotychczasowym. Kolegium wskazało, że z mocy art. 59 ust. 1 ustawy zmieniającej, stosuje w sprawie przepisy u.p.z.p. w brzmieniu dotychczasowym, tj. nieuwzględniającym zmian wynikających z ww. ustawy z dnia 7 lipca 2023r.

SKO wskazało, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy, spełnia wymogi formalne określone w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., w brzmieniu tych przepisów mającym zastosowanie w przedmiotowej sprawie. SKO zwróciło uwagę, że zgodnie z art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami, odrębnymi. Stosownie do art. 61 ust. 5a u.p.z.p., w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust.

1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Obszar analizowany został wyznaczony w zgodzie z obowiązującymi przepisami (art. 61 ust. 5a u.p.z.p), obejmuje on grunty rolne, w tym zabudowane, budynek handlowo — usługowy, drogi publiczne, zgodne z załącznikiem do decyzji.

Ze sporządzonej w przedmiotowej sprawie analizy urbanistycznej wynika, że wyznaczono obszar analizowany o promieniu równym 96m dookoła terenu objętego wnioskiem. Za front działki uznano tę część działki, od strony której będzie odbywał się wjazd na działkę (dostęp do drogi publicznej), zgodnie z wnioskiem. Zdaniem SKO organ I instancji prawidłowo wyznaczył minimalny obszar analizowany, nie widząc potrzeby zwiększenia tego obszaru, bowiem obszar ten obejmuje obszar urbanistyczno-przestrzenny zawierający w sobie jednorodny rodzaj zabudowy i zagospodarowania.

W odniesieniu do warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Kolegium stwierdziło, że w granicach obszaru analizowanego, jak wynika z akt sprawy, znajdują się grunty orne oraz pastwiska trwałe. Celem przepisów art. 61 jest, w sytuacji braku planu miejscowego, określenie przesłanek zmiany zagospodarowania tego terenu, w tym możliwości na nim zabudowy, o ile istnieją, ku temu niezbędne warunki, jednocześnie przy poszanowaniu istniejących cech zagospodarowania i zabudowy terenu oraz istniejącego przeznaczenia terenu. SKO wskazało, że przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. służy zagwarantowaniu ładu przestrzennego zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa, wymagającą dostosowania nowej zabudowy do stanu zastanego w danym miejscu, wyznaczonego nie tylko przez zespół cech i parametrów o charakterze architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów), ale i urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru), w które ta zabudowa ma się wpisać.

Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej (por. red. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2009 r., s. 500 - 502). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią nie kolidujące, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony.

SKO podkreśliło, że z treści zasady dobrego sąsiedztwa wynika obowiązek takiego ukształtowania nowej zabudowy, aby w największym stopniu była zgodna ze stanem urbanistycznym wyznaczonym w obszarze najbliższego sąsiedztwa, pod względem wypełnianych funkcji, zagospodarowania oraz formy architektonicznej planowanej inwestycji. Zasada dobrego sąsiedztwa ogranicza zakres swobody przy określaniu parametrów urbanistycznych przyszłej inwestycji w postaci konieczności dostosowania planowanej inwestycji do urbanistycznego charakteru otoczenia.

Według SKO organ I instancji wyjaśnił, że w wyznaczonym obszarze analizowanym znajduje się zabudowa zagrodowa w gospodarstwie rolnym (budynki mieszkalne i budynki gospodarcze na gruntach o użytkach Br/RIII oraz budynek handlowo usługowy), brak jakiejkolwiek zabudowy mieszkaniowej jedno- lub wielorodzinnej na gruntach o użytkach B lub Bi i w sposób prawidłowy wskazano na brak dostosowania planowanej inwestycji do urbanistycznego charakteru otoczenia. Nie budzi wątpliwości Kolegium, że w warunkach kontrolowanej sprawy, przy prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym, objęta wnioskiem inwestycja nie posiada żadnego odpowiednika na działkach z obszaru analizowanego.

Tym samym brak jest możliwości określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy stosownie do art. 61 ust. 1 pkt 1 u.z.p.z., zgodnie z którym służąca do porównań działka sąsiednia winna być - co jest oczywiste - działką zabudowaną. W judykaturze nie budzi żadnych wątpliwości, iż niewystępowanie zabudowy na działkach sąsiednich skutkuje odmową wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy z racji niespełnienia wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., zaś wydanie w takim stanie faktycznym decyzji pozytywnej byłoby rażąco sprzeczne z prawem. Musi istnieć w obszarze analizowanym zabudowa pozwalająca na określenie kontynuacji ładu architektonicznego - urbanistycznego, tak aby można było zamierzoną inwestycję wkomponować w zastany ład na zasadzie ewolucyjnego (harmonijnego) rozwoju (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 14 maja 2024 r., sygn. akt II OSK 728/23, z dnia 30 lipca 2024 r., sygn. akt II OSK 1508/23).

Z powyższego powodu objęta wnioskiem inwestycja nie realizuje nieodzownego wymogu "dobrego sąsiedztwa" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Niespełnienie już tylko tej przesłanki wykluczało samodzielnie możliwość pozytywnego załatwienia wniosku skarżącej, co potwierdza prawidłowość odmowy ustalenia warunków zabudowy.

SKO podkreśliło, iż odniesieniem dla ustalania kontynuacji funkcji i parametrów, o którym mowa w cytowanym unormowaniu może być tylko i wyłącznie zabudowa zgodna z porządkiem prawnym, a więc wykonana legalnie, czyli z zachowaniem przewidzianego w ustawie wymogu uzyskania pozwolenia lub poprzedzenia zgłoszeniem i zauważyło, że w sprawie o ustalenie warunków zabudowy należy koncentrować się na zastanych uwarunkowaniach zagospodarowania terenu (działek) znajdujących się na obszarze analizowanym. W każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany jako urbanistyczną całość. Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowego zagospodarowania (zabudowy), jak również nowej funkcji istniejącej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowego zagospodarowania (zabudowy), a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów).

Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze (tak NSA w wyroku z dnia 9 grudnia 2021 r. sygn. akt II OSK 583/21). Przywołany przepis powinien być rozumiany w ten sposób, że brak w obszarze analizowanym zabudowy legalnej skutkuje odmową wydania decyzji o warunkach zabudowy z racji niespełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Brak jest natomiast podstaw, by obszar taki rozszerzać tylko w tym celu, aby w jego granicach znalazł się obiekt o parametrach podobnych do planowanego (por. wyrok NSA z dnia 9 maja 2023 r. sygn. akt II OSK 1329/20, dostępny jw.). Za tego rodzaju niedopuszczalne działanie należy również uznać sięganie do uwarunkowań innych terenów (poza obszarem analizowanym), tworzących odrębną podprzestrzeń o spójnym rodzaju zagospodarowania. Odwoływanie się do cech zabudowy dalszej jest uzasadnione tylko wtedy, gdy determinują to szczególne cechy zagospodarowania na danym terenie (por. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2023 r. sygn. akt II OSK 1291/20).

W kwestii zabudowy zagrodowej podnoszonej przez odwołującą, Kolegium wyjaśniło, że zabudowa zagrodowa i zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna nie są rodzajowo tymi samym sposobami zagospodarowania terenu pod względem parametrów i cech zabudowy, i te odmienności muszą być brane pod uwagę przy ocenie spełnienia koniecznego warunku, jakim jest kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Ustawowa definicja zabudowy zagrodowej pojawiła się 1 stycznia 2022 r. w ustawie z dnia 3 lutego 1985 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2024 r. poz.

81) i w myśl jej aktualnego art. 4 pkt 31, zabudowa zagrodowa to budynki mieszkalne oraz budynki i urządzenia służące wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno - spożywczemu, jeżeli są położone na gruntach rolnych i wchodzą w skład gospodarstwa rolnego. Z kolei w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zdefiniowano wprawdzie pojęcia "zabudowa zagrodowa", jednak możliwe jest odniesienie się do definicji legalnej § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225). Zgodnie z tym przepisem, przez zabudowę zagrodową rozumie się w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Z kolei zabudowa jednorodzinna to w myśl § 3 pkt 2 ww. rozporządzenia budynek mieszkalny jednorodzinny lub zespół takich budynków, wraz z budynkami garażowymi i gospodarczymi. Zestawienie przytoczonych wyżej pojęć wskazuje, że oba rodzaje zabudowy mają wspólny punkt. Zarówno bowiem w zabudowie zagrodowej jak i jednorodzinnej będą występowały budynki mieszkalne, czyli obiekty umożliwiające całodobowy pobyt ludzi. Natomiast to, co odróżnia je względem siebie, to - w przypadku zabudowy zagrodowej - funkcja budynków mieszkaniowych, jako związanych z uprawą roli, hodowlą, ogrodnictwem lub gospodarką leśną. Zabudowa zagrodowa związana jest więc głównie z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, i składają się na nią przede wszystkim budynki gospodarcze i inwentarskie, którym jedynie towarzyszy budynek mieszkalny. Zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z kolei nie musi być podporządkowana prowadzeniu tego rodzaju działalności, a ponadto nie musi występować w terenie wraz niezbędnymi dla takiej aktywności obiektami gospodarczymi i inwentarskimi. W konsekwencji nie można zatem przyjąć, że zabudowa mieszkaniowa kontynuuje funkcję zabudowy zagrodowej (por. wyrok WSA w Poznaniu z 29 października 2015 r., sygn. akt II SA/PO 797/15, CBOSA). Zabudowa zagrodowa i zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna nie są zatem rodzajowo tymi samym sposobami zagospodarowania terenu pod względem parametrów i cech zabudowy, i te odmienności muszą być brane pod uwagę przy ocenie spełnienia koniecznego warunku, jakim jest kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (zob. wyroki NSA z 21 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 951/12; z 16 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 316/13, CBOSA). Dlatego połączenie jedynie pozornie zbliżonych do siebie funkcji: mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy zagrodowej, w sytuacji, gdy w obszarze analizowanym znajdują się grunty rolne i zabudowa zagrodowa, nie spełnia wymogu dobrego sąsiedztwa, a więc nie jest do pogodzenia z obowiązującym porządkiem prawnym, a ponadto staje się zwykle źródłem konfliktów społecznych (zob. wyrok NSA z 27 września 2022 r., sygn. akt II OSK 2813/19, CBOSA).

Według SKO zgromadzony materiał w sprawie wskazuje jednoznacznie, że organ wydając zaskarżoną decyzję wypełnił dyspozycje przepisów mających zastosowanie w sprawie. Organ zgromadził w toku postępowania wymagane dokumenty i informacje. Kolegium nie dopatrzyło się w postępowaniu organu naruszenia prawa w zakresie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz aktu wykonawczego jaki przepisów postępowania administracyjnego, regulującego tryb wydawania decyzji administracyjnej.

Od powyższej decyzji strona, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., podnosząc zarzut naruszenia:

1. 1. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. - przez niezebranie i nierozważenie całego materiału dowodowego, a w konsekwencji nie wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy - które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało błędną odmową wydania decyzji o warunkach zabudowy,
2. 2. art. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., - które to uchybienie miało wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało wydaniem decyzji poprzez jego nieprawidłową wykładnię, skutkującą uznaniem, że w wyznaczonym obszarze analizowanym znajduje się wyłącznie zabudowa zagrodowa w gospodarstwie rolnym i brak jakiejkolwiek zabudowy mieszkaniowej jedno lub wielorodzinnej co uniemożliwia wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia polegającego na zmianie sposobu użytkowania budynku handlowo-usługowego na cele mieszkalne.

Na podstawie powyższego skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji Skarżąca zwróciła uwagę, że w uzasadnieniu decyzji organy błędnie podały, że wyznaczono obszar analizowany o promieniu równym 96 m. Ponadto zdaniem skarżącej z załączonej kopii mapy zasadniczej - w obszarze analizowanym nie ma w rzeczywistości żadnej "zabudowy zagrodowej w gospodarstwie rolnym", faktyczną zabudowę stanowią natomiast budynki mieszkalne jedno i wielorodzinne i przynależne do nich ciągi garaży - charakterystyczne dla budowy wielorodzinnej - co zresztą zaznaczono na przedmiotowej mapie dołączonej przez organ. Skarżąca podniosła, że osoby zamieszkujące w analizowanym - wskazanym przez organ obszarze, nie posiadają gospodarstw rolnych ani nie mają statusu rolnika, co wskazuje na brak zebrania i nierozważenia całego materiału dowodowego przez organ, a w konsekwencji niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy.

W odniesieniu do warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. stwierdziła, że w granicach obszaru analizowanego, jak wynika z akt sprawy, znajdują się budynki mieszkalne jedno i wielorodzinne oraz usługowe. Z treści zasady dobrego sąsiedztwa wynika obowiązek takiego ukształtowania nowej zabudowy, aby w największym stopniu była zgodna ze stanem urbanistycznym wyznaczonym w obszarze najbliższego sąsiedztwa, pod względem wypełnianych funkcji, zagospodarowania oraz formy architektonicznej planowanej inwestycji. Zasada dobrego sąsiedztwa ogranicza zakres swobody przy określaniu parametrów urbanistycznych przyszłej inwestycji w postaci konieczności dostosowania planowanej inwestycji do urbanistycznego charakteru otoczenia. Zdaniem skarżącej wbrew ocenie SKO zestawienie pojęć zabudowy zagrodowej i zabudowy mieszkaniowej mają wspólny punkt jako obiekty umożliwiające całodobowy pobyt ludzi.

Zabudowa zagrodowa związana jest więc głównie z prowadzeniem gospodarstwa rolnego i składają się na nią przede wszystkim budynki gospodarcze i inwentarskie, którym jedynie towarzyszy budynek mieszkalny.

Zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z kolei nie musi być podporządkowana prowadzeniu tego rodzaju działalności, a ponadto nie musi występować w terenie wraz niezbędnymi dla takiej aktywności obiektami gospodarczymi i inwentarskimi. W odwołaniu skarżąca podkreśla także, że na obszarze analizowanym, a także w najbliższym sąsiedztwie, nie jest prowadzona działalność rolnicza, w tym brak budynków inwentarskich typowych dla tego rodzaju działalności. Skarżąca podniosła też, że planowana do realizacji zmiana sposobu użytkowania już istniejącego budynku handlowo-usługowego na cele mieszkalne nie musi być tożsama z funkcją już istniejącą, a wystarczy, że z nią harmonizuje (uzupełniają). Organ wykluczył możliwość zmiany sposobu użytkowania budynku handlowo- usługowego na cele mieszkalne - jego zdaniem według ewidencji gruntów i budynków - posadowiona jest zabudowa zagrodowa. Ze względu na specyfikę takiej zabudowy, która związana jest z produkcją rolniczą, nie może ona - zdaniem organów - stanowić podstawy dla stwierdzenia, że budynek mieszkalny będzie stanowił kontynuację lub uzupełnienie terenów wykorzystywanych rolniczo.

Skarżąca twierdzi, że zabudowa w obszarze analizowanym nie ma cech zabudowy zagrodowej, gdyż składa się z budynków mieszkalnych jedno i wielorodzinnych i odrębnych budynków pełniących rolę garaży. Zdaniem skarżącej po zmianie sposobu użytkowania budynku handlowo-usługowego na cele mieszkalne może on nadal współistnieć obok tego rodzaju zabudowy zagrodowej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje

Na wstępie wyjaśnić należy, iż Sąd rozpoznał przedmiotową sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm., dalej jako p.p.s.a.). Zgodnie z treścią cyt. art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Wniosek o rozpoznanie przedmiotowej sprawy w trybie uproszczonym złożyła skarżąca, natomiast organ ani uczestnik postępowania nie złożyli wniosku o przeprowadzenie rozprawy.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej przeprowadzonej pod względem zgodności z prawem była w niniejszej sprawie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. z dnia [...] marca 2026 r. utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] października 2025 r. o odmowie ustalenia na wniosek skarżącej warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku handlowo-usługowego na cele mieszkalne wraz z przebudową na działce nr [...]obręb [...], gmina [...].

Podstawę materialną zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji stanowiły przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Należy najpierw wyjaśnić, że z dniem 24 września 2023 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (ustawa zmieniająca). Według art. 59 ust. 2 ustawy zmieniającej, do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy i przed dniem utraty mocy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w danej gminie: pkt 1 - stosuje się przepisy art. 54 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 3 i 5a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym; pkt 2 - nie stosuje się przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1a i ust. 1a ustawy zmienianej w art. 1.

Poddane sądowej kontroli postępowanie zostało wszczęte na wniosek skarżącej z [...] sierpnia 2026 r. Wobec tego, na gruncie rozpatrywanej sprawy, zastosowanie miały przepisy art. 54 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 3 i 5a u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym przed dniem 24 września 2023 r., natomiast przepisy art. 61 ust. 1 pkt 1a i ust. 1a nie miały na gruncie rozpatrywanej sprawy zastosowania. Dodać należy, iż z dniem 26 lipca 2024 r. weszło również w życie rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. poz. 1116).

Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 u.p.z.p.). W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym: lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego a sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 2 u.p.z.p.).

Jak stanowi art. 6 ust. 2 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do:

1. 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich;
2. 2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.

W rozpatrywanej sprawie terenem inwestycji jest działka nr ew. [...], położona w obr. [...], gmina [...], dla której nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a gmina nie podjęła uchwały w sprawie planu ogólnego. Z tego też względu określenie możliwego sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu winno nastąpić w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Co za tym idzie, skoro dla przedmiotowego terenu nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania określający dopuszczalne jego przeznaczenie, postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy winno dać odpowiedź na pytanie, czy teren może zostać zagospodarowany w sposób i na warunkach określonych przez inwestora.

Mając na uwadze, że wniosek skarżącej, co należy podkreślić, dotyczył zmiany sposobu użytkowania budynku handlowo-usługowego na cele mieszkaniowe wraz przebudową (nie zaś budowy nowego obiektu), należy wskazać, że zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z uwzględnieniem art. 50 ust. 1 i art. 86u.p.z.p., wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 pkt 1 u,.p.z.p. stosuje się odpowiednio. W myśl art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie, o której mowa w art. 5, albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej (art. 60 ust. 4 u.p.z.p.).

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w brzmieniu mającym zastosowanie na gruncie kontrolowanej sprawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1. 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2. 2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3. 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4. 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5. 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;
6. 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:
7. a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,
8. b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,
9. c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Z przytoczonego wyżej unormowania jasno wynika, że ustawodawca określił zamknięty katalog przesłanek, które podlegają ocenie właściwego organu w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Oznacza to, że w razie ich spełnienia, organ nie ma podstaw do odmowy wydania decyzji zgodnie z wnioskiem zainteresowanego podmiotu, lecz zobligowany jest wydać decyzję ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji. Decyzja o warunkach zabudowy jest bowiem decyzją związaną, a nie decyzją uznaniową, co oznacza, że organ jest zobowiązany wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa powszechnie obowiązującego.

Zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust.

1. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę.

Zweryfikowanie przez właściwy organ, czy określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p. warunki zostały spełnione, wiąże się z koniecznością przeprowadzenia analizy urbanistycznej zgodnie z zasadami szczegółowo określonymi w przepisach rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2024 r., poz. 1116 - dalej w skrócie "rozporządzenie"). Analiza, o której mowa w art. 61 ust. 5a u.p.z.p., zawierająca część tekstową i graficzną stanowi, zgodnie z § 11 rozporządzenia, załącznik do decyzji o warunkach zabudowy.

Prawidłowo sporządzona analiza urbanistyczna winna stanowić dla organu punkt wyjścia do ustalenia w decyzji warunków zabudowy. Z tego też względu istotne jest by obie jej części - tekstowa i graficzna były ze sobą spójne, kompatybilne, a zarazem czytelne. Innymi słowy, poprawność i rzetelność sporządzonej dla potrzeb konkretnej sprawy analizy urbanistycznej, która w toku postępowania wyjaśniającego winna zostać poddana pogłębionej analizie organów orzekających z punktu widzenia wymagań określonych przepisami obowiązującego prawa ma istotny wpływ na prawidłowość wydanej na jej podstawie decyzji o warunkach zabudowy. Analiza urbanistyczna jest bowiem kluczowym dowodem w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

W związku z powyższym winna ona jasno i precyzyjnie wskazywać jaka zabudowa (funkcja i rodzaj) występuje na terenie nieruchomości sąsiednich znajdujących się w granicach terenu analizowanego, określać wskaźniki, parametry i cechy zastanej zabudowy w oparciu o konkretne dane, niejednokrotnie oparte na wyliczeniach matematycznych, zobrazowanych dla przykładu w formie tabeli. Podstawy określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu zdefiniowane zostały w § 2 rozporządzenia, który stanowi, że rozporządzenia nie stosuje się do inwestycji zmieniających zagospodarowanie terenu w sposób inny niż budowa obiektu budowlanego.

W toku postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie przez organ pierwszej instancji decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy, utrzymanej następnie w mocy przez organ odwoławczy, sporządzona została analiza urbanistyczna, składająca się z części tekstowej i graficznej, sporządzonej na kopii mapy sytuacyjno-wysokościowej w skali 1:1000. Z uwagi na to, że szerokość frontu terenu objętego zamierzeniem inwestycyjnym wynosi 18 m, zaś jego trzykrotna szerokość to 54 m (18 m x 3), autor analizy, zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p., wyznaczył wokół teren, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, w odległości 54 m od każdej z granic terenu inwestycji, obszar analizowany. Co prawda w treści analizy błędnie podano, że wynosi on 96 m, a nie prawidłowo 54 m, a błąd ten powieliły w uzasadnieniach decyzji organ I i II instancji, jednak był to jedynie błąd w tekście analizy urbanistycznej, gdyż faktycznie – jak wynika z analizy załącznika graficznego w postaci mapy, obszar analizowany został wyznaczony prawidłowo w promieniu 54 m. Według treści naniesionej w części graficznej analizy urbanistycznej, w granicach terenu analizowanego znajdują się: tereny zabudowane zabudową zagrodową w gospodarstwie rolnym, tereny rolnicze niezabudowane oraz jedna działka z zabudową handlowo-usługową.

Do analizy nie zostały załączone inne dokumenty tj. wypisy z ewidencji gruntów, ani dokumentacja fotograficzna. Wobec powyższego autor analizy stwierdził, że w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa zagrodowa w gospodarstwie rolnym (budynki mieszkalne i budynki gospodarcze na gruntach o użytkach Br/RIII oraz budynek handlowo-usługowy), brak jakiejkolwiek zabudowy mieszkaniowej jedno- lub wielorodzinnej na gruntach o użytkach B lub Bi. W związku z tym sporządzający analizę stwierdził, iż brak jest zabudowy na podstawie, której można ustalić parametry nowej zabudowy dla zabudowy mieszkaniowej. Przy czym należy zwrócić tu uwagę, iż wniosek skarżącej nie dotyczył nowej zabudowy, a zmiany sposobu zagospodarowania.

Powielając stanowisko autora analizy o braku spełniania zasady dobrego sąsiedztwa, o której stanowi art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., organ pierwszej instancji, a w ślad za nim organ odwoławczy, odmówiły skarżącej ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

Motywując podjęte rozstrzygnięcia opierające się na stanowisku, że w obszarze analizowanym występuje wyłącznie zabudowa zagrodowa i tereny rolne, organy nie dostrzegły, że w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek wypisów z ewidencji gruntów dla działek znajdujących się w granicach terenu analizowanego (w aktach tylko wypis z ewidencji gruntów dotyczący działki skarżącej), nie mówiąc o dokumentacji fotograficznej, obrazującej sposób zagospodarowania poszczególnych działek, co czyni gołosłownym stanowisko organów w tym zakresie. Nadto braki w tym przedmiocie czynią niemożliwym zweryfikowanie poprawności ustaleń organów w zakresie ustalenia katalogu stron postępowania. W tym zakresie należy zwrócić uwagę, iż jedynymi stronami postępowania są skarżąca i jej mąż będący współwłaścicielem działki nr [...]. Już w tym zakresie stwierdzone uchybienia, uniemożliwiają weryfikację poczynionych w toku postępowania ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy i świadczą o naruszeniu przez organy orzekające przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu istotnie rzutującym na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 133 § 1 zdanie 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd w procesie kontroli sądowoadministracyjnej bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania przed tym organem oraz przed sądem. Sąd przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji bierze zatem pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jej wydania.

Biorąc pod uwagę, iż istotę sporu w przedmiotowej sprawie stanowi kwestia braku spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., która stanowiła podstawę odmowy uwzględnienia wniosku skarżącej, koniecznym jest dokonanie w tym zakresie analizy i oceny. Podkreślić należy, że zasada dobrego sąsiedztwa określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie oznacza bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym, wymagane jest jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy. W zakresie kontynuacji funkcji mieści się każda zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Odmowa ustalenia warunków zabudowy może więc nastąpić jedynie w przypadku, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu. Pojęcie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy pojmować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora (vide: wyroki WSA: w Gliwicach z 10 lipca 2014 r., II SA/Gl 249/14; w Poznaniu z 5 czerwca 2014 r., II SA/Po 1348/13; w Krakowie z 18 grudnia 2013 r., II SA/Kr 1029/13, w Kielcach z 19 września 2013 r., II SA/Ke 349/13, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Warunek w zakresie "kontynuacji funkcji" należy rozumieć szeroko, to znaczy w taki sposób, że tylko wówczas nie jest on spełniony, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie da się z nią w praktyce pogodzić (vide: wyroki NSA: z 16 lipca 2014 r., II OSK 316/13; z 16 lutego 2017 r., II OSK 1440/15, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć więc szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym zabudowy, a przyczyna odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu (por. wyrok NSA z 18 czerwca 2008 r., II OSK 58/07 i z 27 czerwca 2023 r., II OSK 2324/20). Praktyczne stosowanie zasady dobrego sąsiedztwa wymaga zachowania niezbędnej elastyczności, mającej oparcie w indywidualnej ocenie będącej wynikiem rzetelnej analizy co do zachowania ładu urbanistycznego.

Przypomnieć trzeba, że jedną z zasad planowania przestrzennego jest zasada wolności zagospodarowania terenu, mówiąca, iż każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Tym samym planowanie przestrzeni nie może zmierzać do ograniczenia realizacji nowych zamierzeń, a działania organów w tym zakresie winny zmierzać jedynie do zachowania ładu przestrzennego.

W kontrolowanej sprawie organy obu instancji zgodnie przyjęły, że na analizowanym obszarze występuje zabudowa zagrodowa, przez którą należy rozumieć zabudowania o charakterze gospodarczym (produkcyjnym) oraz mieszkaniowym służące prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Zaznaczyć również należy, że związanie gospodarstwa rolnego z zabudową zagrodową należy pojmować funkcjonalnie, przyjmując cywilistyczne rozumienie gospodarstwa, jako pewnej całości produkcyjnej. Za gospodarstwo rolne w świetle art. 553 Kodeksu cywilnego uważa się bowiem grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. SKO wskazało na definicję zabudowy zagrodowej podaną art. 4 pkt 31 ustawy z dnia 3 lutego 1985 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2024 r. poz.

81) zgodnie z którą to budynki mieszkalne oraz budynki i urządzenia służące wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno - spożywczemu, jeżeli są położone na gruntach rolnych i wchodzą w skład gospodarstwa rolnego. Z kolei według § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225), przez zabudowę zagrodową rozumie się w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Z kolei zabudowa jednorodzinna to w myśl § 3 pkt 2 ww. rozporządzenia budynek mieszkalny jednorodzinny lub zespół takich budynków, wraz z budynkami garażowymi i gospodarczymi. SKO zwróciło uwagę, że oba rodzaje zabudowy mają wspólny punkt tj. będą występowały budynki mieszkalne, czyli obiekty umożliwiające całodobowy pobyt ludzi. Natomiast to co je odróżnia, to - w przypadku zabudowy zagrodowej - funkcja budynków mieszkaniowych, jako związanych z uprawą roli, hodowlą, ogrodnictwem lub gospodarką leśną. Zabudowa zagrodowa związana jest więc głównie z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, i składają się na nią przede wszystkim budynki gospodarcze i inwentarskie, którym jedynie towarzyszy budynek mieszkalny. Zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z kolei nie musi być podporządkowana prowadzeniu tego rodzaju działalności, a ponadto nie musi występować w terenie wraz niezbędnymi dla takiej aktywności obiektami gospodarczymi i inwentarskimi. W konsekwencji zdaniem SKO nie można przyjąć, że zabudowa mieszkaniowa kontynuuje funkcję zabudowy zagrodowej.

Co to zasady można zgodzić się z organami, że istnienie wyłącznie takiej zabudowy (zagrodowej) uniemożliwia wprowadzenie na tym samym terenie zabudowy jednorodzinnej, albowiem nie jest jej kontynuacją i może w pewnych okolicznościach rodzić konflikty społeczne. Zabudowa zagrodowa i jednorodzinna różnią się względem siebie co do parametrów i cech zabudowy, co musi zostać uwzględnione przy ocenie spełnienia warunku kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu (vide wyroki WSA: w Poznaniu z 29 października 2015 r., II SA/Po 797/15; w Łodzi z 13 maja 2015 r., II SA/Łd 32/15; w Szczecinie z 14 listopada 2012 r., II SA/Sz 866/12; w Lublinie z 17 listopada 2011 r., II SA/Lu 519/11; wyroki NSA: z 16 października 2009 r., II OSK 1632/08; z 27 lutego 2014 r., II OSK 2333/12, z 21 listopada 2017 r., II OSK 217/17, z 8 marca 2023 r., II OSK 629/23 - https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jednak w opinii Sądu bardzo istotne jest dokonywanie w takim zakresie oceny z dużą ostrożnością tj. na tle precyzyjnie ustalonego stanu faktycznego, z koniecznością wnikliwego odniesienia się do konkretnych okoliczności i ustaleń w sprawie, znajdujących odzwierciedlenie w aktach administracyjnych sprawy, z uwzględnieniem także treści samego wniosku o ustalenie warunków zabudowy i z obowiązkiem uwzględnienia celu jakiemu służy sama przesłanka zachowania,,dobrego sąsiedztwa".

Mając na uwadze powyższe Sąd uznał na gruncie przedmiotowej sprawy za przedwczesną konkluzję organów, iż planowana inwestycja (polegająca co istotne nie na budowie, a na zmianie sposobu zagospodarowania), jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu, na którym jest planowana i w żadnym razie nie da się z nią pogodzić. W okolicznościach niniejszej sprawy organy nie dokonały bowiem rzetelnej analizy, zgodnie z wymogami art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. faktycznych funkcji spełnianych przez zabudowania aktualnie istniejące w obszarze analizowanym, a w rezultacie przedwcześnie odmówiły ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji naruszając tym samym art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W aktach sprawy brak szczegółowych ustaleń (wypisów z ewidencji gruntów, dokumentacji fotograficznej, szczegółowego opisu odnośnie poszczególnych działek w obszarze analizowanym), jakie budynki i o jakim przeznaczeniu znajdują się w obszarze analizowanym.

Na konieczność dokonania w tym zakresie analizy z uwagi na występowanie w sąsiedztwie budynków mieszkalnych, skarżąca zwróciła uwagę już w postępowaniu odwoławczym, a mimo to organ II instancji nie dokonał w tym zakresie niezbędnych ustaleń. Tymczasem już nawet z analizy samej mapy, stanowiącej załącznik graficzny do decyzji organu I instancji, wynika, iż w obszarze analizowanym, w bezpośrednim sąsiedztwie działki objętej wnioskiem, znajdują się liczne budynki, występuje istotne zagęszczenie zabudowy, z układem który nie jest typowy dla zabudowy zagrodowej (tj. budynki mieszkalne i gospodarskie). Powyższe wymagałoby analizy co do faktycznego zagospodarowania, gdyż niektóre z zabudowań w obszarze analizowanym w istocie mogą nie być związane z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, a tym samym nie pełnić funkcji zagrodowej.

Należy pamiętać, że na terenach wiejskich odbywają się również procesy urbanizacyjne i działki wykorzystywane w przeszłości do produkcji rolnej, aktualnie mogą pełnić inną funkcję, w szczególności wyłącznie funkcje mieszkalne. Z kolei na niektórych terenach funkcjonujących w ramach dawnego Państwowego Gospodarstwa Rolnego, po jego likwidacji, pozostały nieruchomości zabudowane budynkami mieszkalnymi (w tym wielorodzinnymi), a jednocześnie zaprzestano produkcji rolnej.

Niewątpliwie na gruncie przedmiotowej sprawy zabrakło dokładnych ustaleń w tym zakresie, w tym co do faktycznej zabudowy i sposobu zagospodarowania nieruchomości znajdujących się w obszarze analizowanym. Oczywiście zgodzić należy się z SKO, że badając faktyczną zabudowę należy brać pod uwagę wyłącznie zabudowę zgodną z porządkiem prawnym, a więc wykonaną legalnie. Nie ulega jednak wątpliwości, iż w sprawie o ustalenie warunków zabudowy należy koncentrować się na zastanych uwarunkowaniach zagospodarowania terenu (działek) znajdujących się na obszarze analizowanym. Do tego organy powinny uwzględnić treść wniosku skarżącej tj. że dotyczy on zmiany sposobu zagospodarowania, a nie budowy nowego obiektu, i dokonać oceny z punktu widzenia zachowania ładu urbanistycznego i kontynuacji funkcji z uwzględnieniem tej okoliczności. Zdaniem Sądu w określonych warunkach, szczególnie gdy chodzi o zmianę sposobu zagospodarowania, a nie ustalanie parametrów nowej zabudowy, nie należy z góry wykluczać zabudowy mieszkaniowej w sąsiedztwie zabudowy zagrodowej, tym bardziej gdy faktycznie w zabudowie zagrodowej przeważa funkcja mieszkaniowa, bądź spełniania jest tylko funkcja mieszkaniowa bez produkcji rolnej. Wszystkie te elementy jednak nie były przez organy objęte ustaleniami ani też nie były poddane prawidłowej ocenie.

Zdaniem Sądu w okolicznościach przedmiotowej sprawy, w zależności od ustaleń co do faktycznego sposobu zagospodarowania nieruchomości w obszarze analizowanym, celem prawidłowej oceny odnośnie zachowania ładu urbanistycznego organ może także rozważyć zasadność powiększenia obszaru analizowanego, który w przedmiotowej sprawie został ustalony na minimalnym poziomie 54 m, blisko minimalnego dopuszczalnego poziomu 50 m. Przy czym nie chodzi o poszukiwanie nieruchomości z zabudową mieszkaniową celem zapewnienia kontynuacji funkcji, a raczej ustalenie czy w tak niewielkiej miejscowości jaką jest [...], na działce położonej w jej centralnej części, zmiana sposobu użytkowania budynku z handlowo-usługowego na mieszkalny, w istocie wskazuje na brak dostosowania planowanej inwestycji do urbanistycznego charakteru otoczenia.

Sąd zwraca przy tym uwagę, iż przywołane przez SKO w zaskarżonej decyzji wyroki NSA o sygn. II OSK 728/23 i II OSK 1508/23 dotyczy zupełnie odmiennego stanu faktycznego niż w rozpoznawanej sprawie. Pierwszy z wyroków dotyczył sprawy w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji w zabudowie produkcyjnej - budowie budynku hali łukowej z przeznaczeniem na zakład produkcji peletu drzewnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, w sytuacji gdy w obszarze analizowanym nie było żadnej zabudowy (tereny niezabudowane).

Zatem dotyczyło to po pierwsze inwestycji polegającej na budowie, a nie zmianie sposobu zagospodarowania, a do tego chodziło o zabudowę w sytuacji, gdy w obszarze analizowanym brak było jakiejkolwiek nieruchomości zabudowanej. Podobnie w drugim z wyroków, gdzie odmówiono ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie, a nie zmianie sposobu zagospodarowania i też w sytuacji, gdy w obszarze analizowanym nie było żadnej nieruchomości zabudowanej.

Na podstawie analizy akt sprawy Sąd uznał wydane przez organy decyzje za co najmniej przedwczesne. Zdaniem Sądu organy nie dokonały w sprawie w sposób właściwy zgromadzenia materiału dowodowego, nie przeprowadziły właściwej analizy i oceny z punktu widzenia art. 1 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p, a w konsekwencji należy uznać, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.), jak i postępowania administracyjnego (art. 7, 77, 80, art. 107 § 3 k.p.a.).

Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania sądowego w łącznej kwocie 997 zł Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt II sentencji wyroku).

Ponownie rozpoznając sprawę organ będzie obowiązany uwzględnić zgodnie z art. 153 p.p.s.a ocenę prawną i wskazania zawarte w niniejszym uzasadnieniu wyroku, w szczególności uzupełnić materiał dowodowy w sprawie, przede wszystkim co do analizy urbanistycznej, dokonać ponownej wnikliwej analizy w sprawie i ponownie wydać rozstrzygnięcie z zachowaniem wymogów art. 107 § 3 k.p.a.