Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp.z 1 lipca 2026 r., sygn. akt II SA/Go 202/26

Uzasadnienie

Decyzją z [...] lipca 2025 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 59 ust. 1, art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm.; dalej jako: u.p.z.p.) oraz art. 104 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.; dalej jako: k.p.a.), Wójt Gminy [...] (dalej jako: Wójt, organ I instancji) odmówił ustalenia warunków zabudowy na rzecz H. Ł. dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku garażowo-gospodarczego wolnostojących wraz z infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na działce o numerze ewid. [...].

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że [...] kwietnia 2024 r. wpłynął wniosek H. Ł., w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla działki o nr ewidencyjnym [...]. Wniosek zawierał niezbędne elementy, które zostały określone zgodnie z art. 52 ust. 1 i 2 w związku z art. 64 ust. 1 oraz art. 61 ust. 6 i 7 u.p.z.p.

W toku postępowania Nadleśnictwo [...] w piśmie z [...] października 2024 r. wniosło o uwzględnienie w decyzji zapisu dotyczącego zachowania odległości budynku od granicy z lasem, aby wyniosła co najmniej 12 m. W piśmie z [...] października 2024 r., skierowanym do Wójta oraz do przewodniczącego Rady Gminy uwagi do planowanej inwestycji złożyli: B. i P. S., A. i J. W., V. i D. Ś., J. i J. R., H. K. oraz J. S. i J. C. (brak podpisu). Osoby te wskazały, że teren objęty wnioskiem stanowi skarpę o dużym stopniu nachylenia, która sąsiaduje z działkami o numerach ewid. [...], leżącymi u jej podnóża.

Ponadto osoby te wskazały, iż wnioskodawca ingerował w istniejącą szatę roślinną na terenie działki przez jej wypalenie środkami chwastobojczymi, co powodowało, że woda opadowa połączona z ziemią i gliną spływała na nieruchomości znajdujące się poniżej. Po interwencji została wydana decyzja znak [...] o przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegawczych przyszłym szkodom. Ponadto osoby te wskazały, iż dla przedmiotowej nieruchomości prowadzone było postępowanie, które toczyło się kilka lat i zakończyło się wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oddalającym skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] utrzymującą w mocy decyzję o warunkach zabudowy odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla działek nr ewid. [...]. Jednocześnie dodały, że [...] września 2022 r. miało miejsce zdarzenie pogodowe w postaci deszczu nawalnego, które spowodowało osunięcie się skarpy.

Odnosząc się do powyższych uwag, Wójt Gminy [...], powołując na orzecznictwo wskazał, decyzja o warunkach zabudowy terenu ma charakter "promesy", czyli rozstrzygnięcia dającego możliwość realizacji planowanego przedsięwzięcia inwestycyjnego. Decyzja ta określa parametry przyszłej inwestycji w takim zakresie, w jakim przewiduje art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Kwestią o istotnym znaczeniu dla pozytywnego rozstrzygnięcia o warunkach zabudowy jest stwierdzenie, czy planowana inwestycja, oprócz spełnienia innych wymogów, będzie mieściła się w zakresie pojęcia "dobrego sąsiedztwa", a więc czy jej realizację można będzie w przyszłości zakwalifikować jako kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.).

Ustalenie spełnienia tych przesłanek następuje przez porównanie obiektów znajdujących się w obszarze. Organ właściwy do pojęcia decyzji o warunkach zabudowy jest zobowiązany wydać pozytywne rozstrzygnięcie, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa powszechnie obowiązującego, natomiast ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki wynikającej ze skonkretyzowanej normy prawnomaterialnej. Zgodnie z art. 56 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 i art. 64 ust. 1 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, gdy wniosek spełnia ustawowe wymogi, w wyniku czego trzeba przyjąć, że każdy sposób zagospodarowania nieruchomości jest dopuszczalny, o ile nie jest sprzeczny z obowiązującymi przepisami. Wykładnia przepisów ustawy powinna bowiem mieć charakter "prowolnościowy".

Wydając decyzję o warunkach zabudowy organ ma obowiązek (zgodnie z art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.) określić warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy organ bada wpływ inwestycji objętej wnioskiem na działki sąsiednie.

Wójt zauważył, że ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 64 ust. 1 w związku z art. 54 pkt 2 lit. d) u.p.z.p.) może następować tylko w takim zakresie, w jakim nie jest objęta przepisami Prawa budowlanego. Organ wydający decyzję o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie może wkraczać w kognicję organów administracji architektoniczno-budowlanej. Z tego względu ochrona interesów osób trzecich na etapie określenia sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu nie może być zapewniona całościowo i przejmować działań właściwych ochronie interesów osób trzecich na etapie pozwolenia na budowę, wobec czego nie może być tak konkretna i szczegółowo określona, jak w pozwoleniu na budowę.

Należy mieć zatem na uwadze odmienność postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i postępowania w sprawie pozwolenia na budowę oraz konieczność rozgraniczenia kompetencji organów administracji publicznej. Zakres ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich jest różny w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy i w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Zakres ochrony przysługującej w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie może być szerszy niż przedmiot postępowania i zakres dopuszczalnego rozstrzygnięcia w decyzji kończącej postępowanie. Ustalenie warunków zabudowy jest etapem wstępnym na drodze realizacji inwestycji. Decyzja o warunkach zabudowy ma odpowiedzieć na pytanie, czy na danym terenie jest dopuszczalna (możliwa) zabudowa określonego rodzaju. Decyzja o warunkach zabudowy nie jest aktem upoważniającym do podjęcia i realizacji inwestycji.

W wyniku zawiadomienia o zgromadzonym materiale dowodowym stanowisko w sprawie zajęła H. Ł., która pismem z [...] lipca 2025 r. wniosła uwagi do sprawy. Zdaniem wnioskodawczyni obszar analizowanym w przedmiotowej sprawie został wyznaczony w sposób nieprawidłowy, bowiem front terenu stanowi cała działka nr ewid. [...], której szerokość wynosi 122 m, a zatem obszar analizowany powinien obejmować obszar w odległości 366 wokół działki objętej planowaną inwestycją. W treści pisma wskazano na działki znajdujące się poza wyznaczonym obszarem analizowanym, na których zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna znajduje się w dużej odległości od pasa drogowego, w tym na działce nr ewid. [...]- ok. 85m, dz. nr [...] - 75m, dz. nr [...]- 65m, dz. nr [...]- 80m.

Ponadto wnioskodawczyni wskazała, że działka nr [...]to w większości teren płaski, natomiast wykonane zabiegi chemiczne miały na celu ograniczenie rozrastania się roślinności w sposób niekontrolowany. Ponadto w treści pisma zawarła informację dotyczącą opinii biegłego z zakresu melioracji, który nie stwierdził wykonania robót zmieniających ukształtowanie terenu lub kierunku spływu wód opadowych. Ze względu na duże nachylenie zbocza, ubogą roślinność wynikająca ze słabych gruntów pokrywających teren działki oraz południową wystawę wody opadowe w okresie bardzo intensywnych opadów deszczu nie są w stanie wniknąć w całości w grunt i spływają w kierunku zamieszkałych posesji.

Wobec powyższego w ocenie wnioskodawczyni wybudowanie muru oporowego spowodowało barierę dla naturalnego przepływu wód opadowych, powodując spiętrzenie wody przy obfitych opadach deszczu. Zgodnie z ustawą Prawo wodne właściciele poniższych nieruchomości nie mogą zmieniać kierunku natężenia oraz wstrzymywać spływu wód ze wzgórza, lecz powinni umożliwić swobodny przepływ wody w kierunku ul. [...]. Jednocześnie wnioskodawczyni wskazała, że od 30 lat zamieszkuje przy ul. [...] i nie zdarzyło się, aby spływające wody ze wzgórza zagrażały posesji, na której zamieszkuje, ponieważ wody mają swobodny przepływ do niższego terenu. Ponadto na terenie działki nie występuje zjawisko ruchów masowych ziemi, a teren działki możliwy jest do zabudowania.

Następnie organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 60 ust. 1 i art. 53 ust. 4 u.p.z.p. projekt decyzji został pozytywnie uzgodniony ze Starostą [...] w zakresie ochrony gruntów rolnych (postanowienie z [...] maja 2025 r. znak [...]) oraz w odniesieniu do terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych (postanowienie z [...] czerwca 2025 r. znak [...]), a także z Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym w [...]. (niezajęcie stanowiska w terminie - uzgodnienie uznane za dokonane), Państwowym Gospodarstwem Wodnym Wody Polskie Zarząd Zlewni w [...]. (niezajęcie stanowiska w terminie – uzgodnienie uznane za dokonane).

Dalej Wójt wskazał, że stosownie do art. 64 ust. 5a u.p.z.p. i wymagań rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588 i Dz. U. 2021 poz. 2399; dalej jako r.s.u.w.) wyznaczono wokół działki objętej wnioskiem obszar analizowany, w którym przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznaczono na kopii mapy, stanowiącej część graficzną analizy.

Następnie wyjaśnił, że możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest uzależniona od łącznego spełnienia wszystkich warunków art. 61 ust. 1 pkt. 1-6 u.p.z.p. W trakcie analizy stanu faktycznego i prawnego obszaru analizowanego ustalono, że nie wszystkie warunki, o których mowa w powołanej ustawie, zostały spełnione przez wnioskowaną inwestycję, tj.:

1. 1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu –warunek został nie spełniony;
2. 2. teren ma dostęp do drogi publicznej – warunek został spełniony;
3. 3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego – warunek został spełniony;
4. 4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 – warunek został spełniony;
5. 5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi – warunek nie został spełniony;
6. 6. inwestycja nie znajduje się w obszarze:
7. a. w stosunku do którego wydano decyzję o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej,
8. b. występowania stref kontrolnych i bezpieczeństwa od gazociągu lub rurociągu,
9. – warunek został spełniony.

W odniesieniu do pkt 1 organ I instancji wyjaśnił, że wyznaczony obszar analizy stanowi jedną urbanistyczną całość, spójny pod względem funkcjonalnym i krajobrazowym, który pozwoli ustalić parametry dla nowej zabudowy. Nie zaistniały przesłanki do jego powiększenia. Do analizy włączone zostały działki zabudowane, wraz z zabudową znajdującą się w całości lub w części w granicach obszaru analizowanego. Przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wykazała, iż obszar analizowany, a więc będący w sąsiedztwie wnioskowanej działki, obejmuje nieruchomości z zabudową mieszkaniową jednorodzinną, wolnostojącą z towarzyszącą zabudową gospodarczą.

Ponadto występuje tu pojedyncza zabudowa zagrodowa oraz usługowa. W obszarze tym nie znaleziono zabudowy pozwalającej na kontynuację sposobu zagospodarowania wnioskowanego terenu, zgodnym z wnioskiem inwestora w zakresie odległości zabudowy od drogi publicznej, tj. linii zabudowy. Inwestor wnioskuje o budynek mieszkalny, który miałyby być znacznie odsunięty od wykształconej linii zabudowy wzdłuż ul. [...]. W obszarze analizowanym, wzdłuż ul. [...] zabudowane nieruchomości graniczą bezpośrednio z działką drogową. To istotna cecha zagospodarowania wyznaczonego obszaru analizowanego, od której wyraźnie odbiega wnioskowany teren stanowiący wydzieloną działkę. Linia zabudowy wzdłuż drogi publicznej dz. nr [...] - ul. [...], z której będzie odbywać się również wjazd na wnioskowaną działkę oraz przy której usytuowane są budynki mieszkalne jednorodzinne, przebiega tworząc uskok. Zgodnie z dołączoną do wniosku koncepcją, planowany budynek mieszkalny oraz budynek gospodarczo - garażowy znajdować się będą w odległości ok. 70-90 m od granicy z działką drogową - ul. [...]. Zatem zaproponowana lokalizacja budynku mieszkalnego na wnioskowanej działce, a tym samym wyznaczona linia zabudowy nie wpisuje się w sposób zagospodarowania obszaru analizowanego.

W związku z powyższym należy w takiej sytuacji wskazać, czy możliwym jest ustalenie wymagań dla zmierzenia odbiegającego parametrami od najbliższego sąsiedztwa, w tym konkretnym przypadku pod względem lokalizacji, którą określa się przez wyznaczenie linii zabudowy.

Zdaniem Wójta bezspornym jest, że w sytuacji lokalizacji wnioskowanego terenu w znacznej odległości od drogi publicznej, za istniejącą zabudową lokalizowaną wzdłuż ul. [...], pośród terenów niezabudowanych, nie ma możliwości wyznaczenia linii zabudowy na ogólnych zasadach zgodnie z § 4 ust. 1 i § 4 ust. 3 r.s.u.w. (ustalenie linii na zasadach określonych w § 4 ust. 2 - nie dotyczy przedmiotowej sytuacji), a jedynie na zasadach specjalnych § 4 ust. 4 - jeżeli wynika to z analizy. Nie ulega wątpliwości, że w przedmiotowej sprawie brak jest jakichkolwiek przesłanek urbanistycznych, które by wynikały ze sporządzonej analizy, do potraktowania inwestycji w sposób szczególny. Sporządzona analiza urbanistyczna prowadzi do wniosków, że lokalizacja inwestycji doprowadziłaby do zaburzenia istniejącego ładu przestrzennego i byłaby przejawem chaosu przestrzennego. Zgodnie z obowiązującym orzecznictwem regułą jest określanie parametrów na zasadach ogólnych, bezpośrednio odnoszących się do obiektów sąsiednich (linia zabudowy, na ich przedłużeniu).

Pewne odstępstwa oczywiście są dopuszczalne, ale należy je traktować jako wyjątek i stosować rzadko w sytuacjach szczególnie uzasadnionych. Gdyby wolą ustawodawcy było traktowanie wyżej odstępstw na takich samych zasadach jak ogólne, nie definiowałby ich w przepisie prawa "na zasadach dopuszczenia".

Wymienione przepisy określają generalną zasadę wyznaczania obowiązującej linii nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Nie może też budzić wątpliwości, że w istocie chodzi o zachowanie przez nową zabudowę linii dotychczasowej, ukształtowanej przez istniejącą zabudowę na działkach sąsiednich. Wykładnia językowa sformułowania zwrotu "przedłużenie" prowadzi wprost do wniosku, że chodzi o kontynuację istniejącej linii zabudowy na działkach sąsiednich. Linia ta nie może być wyznaczona w sposób abstrakcyjny, tzn. w powiązaniu z jakimkolwiek obiektem budowlanym w analizowanym obszarze, lecz musi stanowić jej kontynuację, tworząc pewną urbanistyczną całość. Logicznym jest, że kontynuowanie czegoś, to robienie tego dalej - bez przerwy.

Zatem jako działki sąsiednie należy uznać działki zabudowane położone najbliżej nieruchomości, wobec której mają być ustalone warunki zabudowy. Pojęcie "obowiązującej linii zabudowy" w zestawieniu z warunkiem, iż stanowić powinna ona przedłużenie linii istniejącej zabudowy, jasno precyzuje sposób wyznaczenia warunków dla nowej zabudowy. W przypadku wnioskowanego zamierzenia, z powodu jego lokalizacji nie ma możliwości zastosowanie powyższych przepisów. Ponadto zgodnie z art. 1 ust. 3 u.p.z.p., ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne.

W związku z niespełnionym powyższym ustawowym warunkiem, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., przez przedmiotową inwestycję – brak kontynuacji parametrów zabudowy, odmówiono ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Ponadto mając na uwadze interes publiczny i prywatny właścicieli nieruchomości bezpośrednio zlokalizowanych w sąsiedztwie planowanego przedsięwzięcia, zgodnie z art. 1 ust. 3 ww. ustawy, dało podstawę do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

W zakresie zagadnienia opisanego w pkt 2 organ I instancji wyjaśnił, że teren objęty wnioskiem posiada dostęp do drogi publicznej, tj. drogi gminnej - ul. [...] na działce o nr ewid. [...] poprzez działkę nr ewid. [...], stanowiącą obecnie grunt rolny oraz pastwiska trwałe.

Co do pkt 3 podał, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, co potwierdzone zostało w szczególności przez analizę załączonej do wniosku mapy oraz pozostające w aktach sprawy zapewnienie dostawy energii elektrycznej wydane przez E Sp. z o.o. Rejon Dystrybucji [...]. oraz zapewnienie dostawy wody oraz odbioru ścieków bytowych na warunkach wydanych przez Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w [...].

W odniesieniu do pkt 4 Wójt wyjaśnił, że teren objęty wnioskiem, zgodnie z wypisem rejestru gruntów, stanowi w części grunty klasy PsIV, PsV i PsVI, w związku z tym nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7.07.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. W związku z powyższym warunek ten został spełniony.

Ponadto organ I instancji uznał, że nie spełniono warunku z pkt 5, tj. że przedmiotowa decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Organ I instancji zaznaczył, że nie bez znaczenia ma kwestia zagrożenia osuwania się mas ziemnych, jak również spływu powierzchniowego wód opadowych. W jego ocenie planowana inwestycja w sposób istotny naruszać będzie przepisy art. 234 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r, poz. 1087 z poźn. zm.), bowiem planowana inwestycja w istotny sposób zmieni kierunek i natężenie odpływu znajdujących się na jego gruncie wód opadowych lub roztopowych, który będzie ze szkodą dla gruntów sąsiednich.

Mając na uwadze rozstrzygnięcia organu w zakresie przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegawczych przyszłym szkodom planowana inwestycja zlokalizowana na terenie, którego różnica poziomu terenu pomiędzy najwyższym punktem (miejscem lokalizacji planowanej inwestycji),a podnóżem w miejscu połączenia działki z pasem drogowym wynosi 25 m. Tak duża różnica poziomu terenu stanowić będzie naruszenie stosunków wodnych w obrębie działki objętej wnioskiem, a co za tym idzie powodować będzie szkody na działkach zlokalizowanych poniżej wzdłuż pasa drogowego ulicy [...]. Zatem istnieje zależność przyczynowo-skutkowa pomiędzy realizacja planowanej inwestycji a zmianą stosunków wodnych na działkach sąsiednich znajdujących poniżej planowanej inwestycji.

W zakresie pkt 6 Wójt wyjaśnił, że planowane zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarach:

1. a) w stosunku do którego wydano decyzję o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (t. j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1199), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,
2. b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,
3. c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

W związku z powyższym warunek ten uznał za spełniony.

Wójt uznał, że łącznie nie zostały spełnione warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p., umożliwiające wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

Pismami z [...] sierpnia 2025 r. odwołania od powyższej decyzji złożyły H.G. oraz H. Ł. (dalej jako: skarżące, strona), zaskarżając ją w całości i zarzucając:

1. 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 u.p.z.p. przez jego niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w uznaniu, że nie zostały spełnione warunki do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy,
2. 2) naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na wynik postępowania w sprawie, a w szczególności art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. przez brak wszechstronnego rozważenia stanu faktycznego, zwłaszcza w kontekście istniejącej linii zabudowy oraz niemożności jej kontynuacji, brak wskazania na czym polega interes publiczny i prywatny właścicieli nieruchomości bezpośrednio zlokalizowanych w sąsiedztwie, a także przez brak zbadania, czy rzeczywiście planowana inwestycja w sposób istotny zmieni kierunek i natężenie odpływu znajdujących się na gruncie wód opadowych lub roztopowych.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów odwołujące wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

W uzasadnieniu podkreśliły, że błędne jest stanowisko wskazujące na niemożność kontynuacji linii zabudowy. Zgodnie bowiem z przywołanym w treści decyzji r.s.u.w., które zawiera wprost określone uprawnienia organu do zmiany treści warunków zabudowy w stosunku do parametrów, jakie wynikałyby z analizy dokonanej na podstawie tego rozporządzenia. I tak, wbrew ustaleniom wynikającym z analizy, można w sposób odmienny wyznaczyć: obowiązujące linie nowej zabudowy (vide K. Buczyński U.p.z.p.: LexisNexis 2014). Strona podkreśliła, że brak jest też definicji legalnej czym jest linia zabudowy, dlatego też koniecznym jest odwołanie się do orzecznictwa. Dokonując wykładni przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w kontekście występującego tam terminu "linie zabudowy", Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16 marca 2011 r., II OSK 496/10 podkreślił, że zabudowa "na zapleczu" lub "na tyłach" istniejącej zabudowy jest możliwa bez potrzeby ustalania kolejnej linii zabudowy.

W istocie jedynym wyznacznikiem powinno być to, czy ta nowa zabudowa jest możliwa do skorelowania z zabudową na obszarze analizowanym w zakresie ładu przestrzennego, z tym, że ocena w tym zakresie nie może być nadmiernie sformalizowana i arbitralna oraz prowadzić do zniweczenia zamierzenia objętego wnioskiem inwestora.

Dodatkowo odwołujące powołały się na orzecznictwo wskazujące, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy powinno być możliwe dla każdej inwestycji, która nie przekracza linii zabudowy wyznaczonej przy uwzględnieniu istniejącej zabudowy.

W ocenie stron w przedmiotowym stanie faktycznym zdaje się, że organ zupełnie pominął usytuowanie działki, której dotyczy wniosek, która znajduje się z tyłu, jakby w drugim rzędzie nieruchomości sąsiadujących, za nieruchomościami, do których zapewniony jest dostęp do tej samej drogi publicznej. Tym samym oczywistym pozostaje fakt, że nie ma możliwości jej przedłużenia w sposób klasyczny, albowiem działka [...] położona jest w innej linii. Stąd też wyznaczenie linii zabudowy winno odbyć się w sposób inny - na podstawie § 4 ust. 4 przywołanego powyżej r.s.u.w., gdy możliwość taka wynika z analizy architektoniczno-urbanistycznej. Organ nie zadał sobie w ogóle trudu dokonania w tym zakresie analizy uznając, że skoro nie ma możliwości kontynuacji nie ma w ogóle możliwości ustalenia warunków zabudowy. W treści decyzji wskazano jedynie, że w przedmiotowej sprawie brak jest jakichkolwiek przesłanek urbanistycznych i że lokalizacja inwestycji doprowadziłaby do zaburzenia istniejącego ładu przestrzennego i byłaby przejawem chaosu przestrzennego.

Dlaczego organ tak sądzi, jednak nie wiadomo. Zwłaszcza w sytuacji, że cały obszar stanowi teren zabudowy domami jednorodzinnymi. Położenie miejscowości [...], która nie jest wsią płaską wskazuje na wielość nieruchomości położonych na wzgórzach, co więcej przy tej samej ulicy, niemalże po drugiej stronie znajdują się nieruchomości - domy jednorodzinne wybudowane na wzniesieniu.

Dodatkowo odwołujące podkreśliły, że zupełnie niezrozumiałym jest na jaki interes publiczny i prywatny powołuje się organ wskazując w uzasadnieniu decyzji w części braku spełnienia tego warunku odmawiając ustalenia warunków zabudowy. Jeżeli organ powołuje się na jakiś interes, czy to publiczny, czy to prywatny winien był go uzasadnić, a w szczególności przedstawić w sposób szczegółowy na czym on polega. W przedmiotowej decyzji organ zupełnie pominął tą okoliczność. Poprzestał jedynie na lakonicznym przywołaniu interesu publicznego i prywatnego.

Na marginesie wskazały, że w treści decyzji organ przywołał § 4 r.s.u.w.

w brzmieniu obowiązującym do dnia 2 stycznia 2023 r., co świadczy o braku należytej oceny stanu prawnego i działaniu mającym na celu odmowę ustalenia warunków zabudowy być może z uwagi na wnioski sąsiadów.

W zakresie niespełnienia przesłanki dotyczącej zgodności z przepisami odrębnymi – w ocenie odwołujących się - organ również w dość lakoniczny sposób przywołał przepisy Prawa wodnego, podając jedynie, że planowana inwestycja w sposób istotny zmieni kierunek i natężenie odpływu znajdujących się na jego gruncie wód opadowych lub roztopowych, które będzie szkodą dla gruntów sąsiednich. Jednakże to stanowisko nie ma żądnego poparcia w zebranym materiale dowodowym, nie wykonano żadnej specjalistycznej analizy hydrogeologicznej, która by takie stanowisko potwierdziła. Nie ma żadnego dokumentu, który potwierdziłby, że dojdzie na skutek realizacji inwestycji do zaburzenia stosunków wodnych. Dodatkowo organ

I instancji zupełnie pominął okoliczność, że w toku postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, stosunki wodne będą analizowane i to dopiero Starostwo Powiatowe w toku takiego postępowania powinno stwierdzić, czy dojdzie do zaburzenia stosunków wodnych i czy ewentualne projektowane rozwiązania będę skuteczne.

Zdaniem stron, nie bez znaczenia pozostaje okoliczność, że w decyzji o warunkach zabudowy z [...] stycznia 2022 r. znak [...]uznano, że wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przepis art. 234 Prawa wodnego nie zmienił się w okresie od stycznia 2022 r. do chwili obecnej swojego brzmienia, a więc zupełnie niezrozumiałym jest, czemu organ nagle przywołał go wskazując na niezgodność decyzji z przepisami odrębnymi.

Ponadto – w ocenie odwołujących się - nadużyciem jest powoływanie się na zdarzenie z [...] września 2022 r. w postaci deszczu nawalnego, które spowodowało osunięcie się skarpy. Osunięcie się skarpy nie miało miejsca bowiem na przedmiotowej nieruchomości, a co więcej było zdarzeniem nadzwyczajnym, które spowodowało wiele osunięć i uszkodzeń na terenie Gminy [...] i miasta [...]. Siła tego zdarzenia pogodowego była tak duża, że doszło nawet do zniszczenia drogi. Stąd też – w ocenie strony – taki kataklizm nie może automatycznie przesądzać o fakcie niemożności dokonania jakiejkolwiek zabudowy na wzniesieniu.

Decyzją z [...] stycznia 2026 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]. (dalej jako: organ II instancji, SKO, Kolegium), art. 138 §1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r., poz. 1691, dalej jako k.p.a.) i art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4 oraz art. 61 ust. 1 u.p.z.p., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przywołał art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1, art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Podkreślił ponadto, że dla terenu objętego inwestycją nie obowiązuje plan ogólny, o którym mowa w art. 13a u.p.z.p., a wydanie warunków zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Niespełnienie choćby jednego z tych warunków musi prowadzić do odmowy ustalenia warunków zabudowy.

W ocenie Kolegium organ I instancji na podstawie art. 61 ust. 5a u.p.z.p. i r.s.u.w. prawidłowo wyznaczył wokół działki objętej wnioskiem obszar analizowany, w którym przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt. 1-6 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznaczono na kopii mapy, stanowiącej część graficzną analizy. Przy czym organ wyjaśnił, że w niniejszej sprawie mają zastosowanie przepisy r.s.u.w.

z 2003 r., a Wójt - zapewne omyłkowo – przywołał treść przepisów tego rozporządzenia w brzmieniu obowiązującym do 2 stycznia 2022 r. (a nie jak wskazano w odwołaniach - 2023 r.), co jednak nie ma wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy.

Dalej SKO stwierdziło, że zasada dobrego sąsiedztwa wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym i architektonicznym. Oznacza to, że wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Nowa zabudowa powinna zatem odpowiadać charakterystyce urbanistycznej, w tym m.in. w zakresie kontynuacji funkcji, zabudowy już istniejącej, a rzetelne określenie tej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy.

Kolegium wskazało, że badając tę kwestię organ I instancji do analizy włączył działki zabudowane, wraz z zabudową znajdującą się w całości lub w części w granicach obszaru analizowanego. Przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wykazała, iż obszar będący w sąsiedztwie wnioskowanej działki, obejmuje nieruchomości z zabudową mieszkaniową, jednorodzinną, wolnostojącą z towarzyszącą zabudową gospodarczą; występuje tam pojedyncza zabudowa zagrodowa oraz usługowa. Następnie SKO przytoczyło rozważania organu I instancji odnoszące się do braku kontynuacji sposobu zagospodarowania wnioskowanego terenu, zgodnie z wnioskiem inwestora w zakresie linii zabudowy oraz sprzeczności z przepisami odrębnymi.

Ponadto organ odwoławczy zwrócił uwagę, na podniesioną przez organ

I regulację wynikającą z art. 1 ust. 3 u.p.z.p., zgodnie z którą ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne. Następnie przywołał treść pisma właścicieli sąsiednich nieruchomości z [...] października 2024 r. oraz streścił tą część uzasadnienia decyzji organu I instancji, odnoszącą się do tego pisma.

Niespełnienie warunków wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. dot. zasady dobrego sąsiedztwa (pkt 1) i zgodności z przepisami odrębnymi (pkt 5) oraz interes publiczny i prywatny właścicieli nieruchomości bezpośrednio zlokalizowanych w sąsiedztwie planowanego przedsięwzięcia, o którym mowa w art. 1 ust. 3 u.p.z.p., dało organowi I instancji podstawę do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Pozostałe natomiast warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., zostały w niniejszej sprawie spełnione

W ocenie Kolegium dokonana przez organ I instancji analiza stanu faktycznego i prawnego analizowanego obszaru została sporządzona zgodnie z postanowieniami art. 61 ust. 5a u.p.z.p., a poczynione na jej podstawie ustalenia są słuszne i mają oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym.

Na potwierdzenie powyższego przywołał fragment uzasadnienia wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. z 25 stycznia 2024 r. II SA/Go 409/23 oddalającego skargę na decyzję SKO z [...] maja 2023 r. znak: [...], utrzymującą w mocy decyzję Wojta Gminy [...] z [...] czerwca 2022 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie wolnostojącej i budynku garażowo-gospodarczego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu m.in. na działce [...]położonej w [...], gm. [...], czyli tej samej inwestycji na tej samej nieruchomości co w niniejszej sprawie, cyt.:

"Przechodząc do oceny prawidłowości motywowania odmowy ustalenia warunków zabudowy okolicznością braku zabudowy sąsiedniej pozwalającej na kontynuację sposobu zagospodarowania wnioskowanego terenu w zgodzie z wnioskiem inwestora w zakresie odległości zabudowy od drogi publicznej, tj. linii zabudowy, jak i stwierdzonego w sprawie braku podstaw do możliwości ustalenia wymagań w tym zakresie niespójnych z zabudową najbliższego sąsiedztwa w oparciu o § 4 ust 4 r.s.u.w., należy w pierwszej kolejności - celem uporządkowania sprawy - odnieść się do kwestionowanego przez stronę skarżącą wyznaczenia przez organ "tylnej linii zabudowy". Analiza sporządzonej w sprawie w dniu [...] czerwca 2022 r. części graficznej "Analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu" prowadzi do wniosku, iż stwierdzona przez organy obu instancji linia tylna zabudowy stanowi de facto znajdujący się na działce nr [...]uskok będący kontynuacją uskoku linii zabudowy z działki nr [...].

Stwierdzona nieścisłość nazewnictwa nie ma jednak wpływu na prawidłowość ustalenia przebiegu istniejącej na omawianym terenie linii zabudowy, bowiem w rezultacie zastosowania § 4 ust. 3 r.s.u.w., wymagającego - w przypadku uskoku linii istniejącej zabudowy - do ustalenia obowiązującej linii nowej zabudowy jako kontynuacji linii zabudowy budynku znajdującego się w większej odległości od pasa drogowego, zostałyby wskazane - jako wzorzec - występujące w terenie odległości największe (maksymalne), a takie też uwzględnione zostały w analizie urbanistycznej, jak i w uzasadnieniach wydanych w sprawie decyzji. Konkluzja jest w tym przypadku niezmienna i sprowadza się do braku możliwości wyznaczenia obowiązującej linii nowej zabudowy, odpowiadającej tej wnioskowanej przez stronę, w oparciu o dyspozycję § 4 ust. 1 i ust. 3 r.s.u.w. Wynika to z faktu, że teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy posiada dostęp do drogi publicznej poprzez fragment działki [...], która przylega do drogi publicznej odcinkiem o szerokości 5 m i ten wąski pas pełni funkcję dojazdu do części inwestycyjnej działki, co oznacza, że planowana zabudowa znajdowałaby się w znacznej odległości od drogi publicznej - ul. [...], nie dając się pogodzić z istniejącą wzdłuż tej ulicy linią zabudowy.

Sąd uznał w związku z tym za słuszne stanowisko organu I instancji, iż w takiej sytuacji inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, aprobujące lokalizację inwestycji w miejscu określonym we wniosku, odbywać mogłoby się wyłącznie w trybie § 4 ust. 4 r.s.u.w., który dopuszcza taką możliwość, o ile wynika to z analizy. Wojt Gminy [...] rozpatrując wniosek H. Ł. pod kątem możliwości dopuszczenia omawianego odstępstwa, w swej decyzji powołał się z jednej strony na wyniki analizy - jako nie przedstawiające przesłanek do odstępstw, z drugiej zaś strony odniosł się szeroko do względów ładu przestrzennego, jak i walorów krajobrazowych terenu w obszarze analizowanym, mających sprzeciwiać się ustaleniu warunków zabudowy. Powyższe, w świetle szczególnych uwarunkowań istniejących w niniejszej sprawy, uznać należy za wystarczające uzasadnienie do zaniechania zastosowania w sprawie § 4 ust. 4 r.s.u.w.

Sąd uwzględnił przy tym, że organ kształtujący politykę przestrzenną w gminie orzekając w sprawach z zakresu zabudowy obowiązany jest do respektowania wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury (art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), jak i walorów architektonicznych i krajobrazowych (art. 1 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p.) istniejących na danym terenie. Istota unormowanej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasady dobrego sąsiedztwa wyraża się w konieczności dostosowania nowej zabudowy do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) oraz architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów), wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan zabudowy dotychczasowej. Przepis ten ma na celu powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą oraz ukształtowanie przestrzeni w taki sposób, aby tworzyła ona harmonijną i estetyczną całość, skomponowaną według urbanistycznych i architektonicznych kryteriów ładu przestrzennego.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 listopada 2015 r. II OSK 548/14, art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nakazuje przy gospodarowaniu przestrzenią zachować dwie zasady: po pierwsze zachowanie ładu w kwestii estetyki przestrzeni - temu służy obwarowanie warunkiem kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, zwanych dalej "parametrami zabudowy" oraz po drugie możliwość optymalnego wykorzystania walorów nieruchomości, zarówno sąsiednich, dotąd zagospodarowanych, jak i planowanych do zabudowy - poprzez ustanowienie warunku kontynuacji funkcji zabudowy. Dopiero uwzględnienie tych wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasad pozwala właściwie odkodować znaczenie regulacji zawartych w rozporządzeniu o nowej zabudowie, w szczególności dotyczących ustalania wybranych parametrów zabudowy.

W rozporządzeniu zamieszczono m.in. stosowne wytyczne odnośnie określania linii zabudowy, przy czym w § 4 ust. 4 przewidziano możliwość odstępstw, definiując przesłankę ich zastosowania warunkiem: "jeżeli wynika to z analizy", Przy uwzględnieniu zasady wykładania wyjątku od zasady (ścisła), niezbędne jest ustalenie, jakiego rodzaju przesłanki mogą przemawiać za stosowaniem dopuszczonych odstępstw, przy czym chodzi o sytuację, gdy zastosowanie sztywnych reguł, zakreślonych przepisami rozporządzenia, nie służyłoby realizacji reguły kontynuacji funkcji i parametrów z uwzględnieniem racjonalnego gospodarowania przestrzenią. Tego rodzaju sytuacja nie zachodziła, zdaniem Sądu, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy.

Jak wskazano w uzasadnieniu decyzji Wojta Gminy [...] ograniczenie dla wynikającej z prawa własności zasady wolności zabudowy nieruchomości podyktowane były m.in. parametrami terenu, jego zabudową na wzgorzu (niezabudowanym), brakiem jakiegokolwiek związku z zastaną zabudową terenu, która koncentruje się wzdłuż dróg publicznych. Podkreślenia wymaga, co odzwierciedla część graficzna "Analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu", że miejsce lokalizacji inwestycji (oddalone kilkadziesiąt metrów od istniejącej linii zabudowy) usytuowane jest, na co wskazują naniesione na części graficznej linie poziomicy, na wysokości około 20 metrów n.p.m. wyższej, aniżeli budynki zabudowy jednorodzinnej zlokalizowane w obszarze analizowanym przy ul. [...]. Z powyższego wynika, że umożliwienie budowy wnioskowanej inwestycji na stanowiącej użytek rolny działce nr [...]prowadziłoby do powstania swoistej dominanty krajobrazowej, której dopuszczenie na zasadzie odstępstwa, o którym mowa w § 4 ust. 4 r.s.u.., nie tylko nie znajdowałoby odzwierciedlenia w wynikach analizy, ale wręcz stałoby w sprzeczności z ciążącymi na organie kształtującym politykę przestrzenną jego ustawowymi obowiązkami.

Nie bez znaczenia dla tego aspektu sprawy pozostają również protesty przeciwko uwzględnieniu wniosku skarżącej zgłaszane w postępowaniu przed organem I instancji przez właścicieli nieruchomości zlokalizowanych w istniejącej linii zabudowy, tj. u podnoża wzgorza, wynikające m.in. z odczuwalnych przez nich negatywnych konsekwencji dokonanych już przez wnioskującą ingerencji na ww. działce. Uwzględnić trzeba, iż stosownie do art. 1 ust. 3 u.p.z.p. rolą organów ustalających potencjalny sposób zagospodarowania terenu jest m.in. ważenie interesu publicznego i interesu prywatnego, zgłaszanego także w postaci wniosków i uwag zmierzających do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu. Sama niedogodność dla właściciela nieruchomości, wobec braku możliwości jej wykorzystania w zakładanym zakresie, nie może być przesłanką dla odstępstwa od reguły uwzględnienia stanu zastanego, poprzez kontynuację funkcji i parametrów zabudowy.

Prawo własności rozumiane jako nieskrępowana możliwość korzystania z rzeczy (także np. zabudowy nieruchomości), podlega licznym ograniczeniom z uwagi na ochronę interesu publicznego (np. ogólnie kwestia racjonalnego wykorzystywania przestrzeni). To przepisy o zagospodarowaniu przestrzennym determinują bowiem po części zakres prawa własności. Nadanie regulacjom normatywnym charakteru takiego charakteru, by jako nadrzędny traktowany był interes inwestora, zainteresowanego wykorzystaniem konkretnej nieruchomości na cele budowlane, nie służy postulatowi racjonalnego wykorzystania walorów przestrzeni, prowadząc do faworyzowania określonej grupy właścicieli – tych zainteresowanych realizacją nowych inwestycji, kosztem chaosu w zabudowie. Tymczasem jak to już wskazano wyżej prawidłowa wykładnia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i przepisów rozporządzenia, powinna służyć racjonalnemu wykorzystaniu przestrzeni i kształtowaniu jej estetyki".

W konkluzji przedstawionych rozważań – zdaniem Kolegium - z omówionych powyżej powodów, objęta wnioskiem H. Ł. inwestycja nie realizuje nieodzownego wymogu "dobrego sąsiedztwa: w rozumieniu art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

W konsekwencji za niezasadne SKO uznało zarzuty odwołania w zakresie naruszenia przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz 5 u.p.z.p., przez jego niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w uznaniu, że nie zostały spełnione warunki do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, jak również naruszenia przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na wynik postępowania w sprawie, a w szczególności art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. przez brak wszechstronnego rozważenia stanu faktycznego, zwłaszcza w kontekście istniejącej linii zabudowy oraz niemożności jej kontynuacji, brak wskazania na czym polega interes publiczny i prywatny właścicieli nieruchomości bezpośrednio zlokalizowanych w sąsiedztwie, a także przez brak zbadania, czy rzeczywiście planowana inwestycja w sposób istotny zmieni kierunek i natężenie odpływu znajdujących się na gruncie wód opadowych lub roztopowych.

Wobec dokonanych ustaleń Kolegium stwierdziło, że zgromadzony materiał w sprawie wskazuje jednoznacznie, że organ I instancji wydając zaskarżoną decyzję wypełnił dyspozycje przepisów mających zastosowanie w sprawie. Organ zgromadził w toku postępowania wymagane dokumenty i informacje. Kolegium nie dopatrzyło się w postępowaniu Wójta naruszenia prawa w zakresie u.p.z.p. czy też r.s.u.w., jak i przepisów postępowania administracyjnego, regulującego tryb wydawania decyzji administracyjnej. Badając całe postępowanie, SKO stwierdziło, że organ

I instancji nie naruszył w sposob istotny, mający wpływ na rozstrzygnięcie, przepisów mających zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Tym samym brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Ze względu na to, że podniesione zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, SKO utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. złożyły H. Ł. i H. G., zarzucając naruszenie:

1. 1) przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz 5 u.p.z.p., przez jego niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w uznaniu, że nie zostały spełnione warunki do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy,
2. 2) przepisów prawa materialnego, a w szczególności § 4 ust. 4 r.s.u.w. przez brak jego zastosowania w niniejszym postępowaniu, przejawiającego się w uznaniu, że brak jest przesłanek do ustalenia innej linii zabudowy, podczas gdy analiza stanu faktycznego wskazuje, że przy ul. [...] znana jest zabudowa w tzw. drugiej linii,
3. 3) przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na wynik postępowania w sprawie, a w szczególności art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. przez brak wszechstronnego rozważenia stanu faktycznego, zwłaszcza w kontekście istniejącej linii zabudowy i możliwości ustalenia innej linii zabudowy, brak wskazania na czym polega interes publiczny i prywatny właścicieli nieruchomości bezpośrednio zlokalizowanych w sąsiedztwie, a także poprzez brak zbadania, czy rzeczywiście planowana inwestycja w sposób istotny zmieni kierunek i natężenie odpływu znajdujących się na gruncie wód opadowych lub roztopowych,
4. 4) przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na wynik postępowania, a w szczególności art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z art. 138 § 1 k.p.a. przez brak jakiegokolwiek uzasadnienia w treści zaskarżonej decyzji, dlaczego zarzut w zakresie braku naruszenia przepisów odrębnych (zarzut II odwołania) nie może zostać uwzględniony,
5. 5) przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na wynik postępowania, a w szczególności art. 8 k.p.a. przez prowadzenie postępowania w sposób stronniczy i nieuwzględniający zasady równego traktowania.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów strony wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ

I instancji.

W uzasadnieniu podały, że przy ul. [...] znajdują się nieruchomości – budynki mieszkalne położone w tzw. drugiej linii - na jednej nieruchomości są np. usytuowane stare domy i z tyłu nowy dom. Dotyczy to m.in. nieruchomości położonej przy ul. [...]- działka nr [...], czy działki numer[...]. W przypadku zabudowy na działce numer [...] drugi z budynków mieszkalnych położony jest mniej więcej na wysokości odpowiadającej połowie działki skarżących. A tym samym istnieje możliwość odniesienia się do konkretnych już istniejących budynków. Dodatkowo, co istotne przy tej samej ulicy - działka numer [...]położona jest w drugiej linii - jako jedyny budynek w tamtej okolicy, a pomimo to znajduje się tam budynek mieszkalny - a więc w tamtym przypadku organ znalazł podstawy do zastosowania § 4 ust. 4 r.s.u.w. Z uwagi na ukształtowanie terenu, który nie jest płaski, znajdują się pagórki, trudno mówić o jakiś dominantach krajobrazowych, bowiem wszystkie domy wzdłuż ul. [...] w stronę Wawrowa z uwagi na wzniesienie usytuowane są coraz wyżej i dominują nad pozostałymi.

Skarżące uznały, że rozważania SKO powtarzające stanowisko Wójta Gminy wskazujące na okoliczność, że wyznaczenie nowej linii zabudowy i zastosowanie odstępstwa nie ma uzasadnienia jest zupełnie gołosłowne. Organ w żaden sposób nie zbadał zasadności stanowiska właścicieli nieruchomości sąsiadujących. Nie wiadomo na czym miałby polegać negatywny skutek. W ocenie stron oczywistym jest, że każdy mieszkaniec wsi chciałby z własnego ogrodu mieć piękny widok na wzgórze, a nie dom sąsiada, stąd protesty są w niczym nieuzasadnione. A opieranie ich na jednorazowym incydentem powodziowym z września 2022 r., który spowodował osunięcie ziemi gdzie indziej, nie powinien mieć znaczenia, tym bardziej, że w czasie tamtego zdarzenia pogodowego nie doszło do żadnego osunięcia ziemi z działki skarżących. Tym samym uwzględnienie głosów mieszkańców, które zdaje się mieć kluczowe znaczenie, należy uznać – w ocenie stron - za naruszenie zasady bezstronnego traktowania stron postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie przeprowadzonej [...] lipca 2026 r. pełnomocnik skarżących oświadczyła, że H. Ł. i H. G. są współwłaścicielami działki objętej wnioskiem. Dodała, że Wójt Gminy wydał decyzje o warunkach zabudowy na rzecz H. G. obejmującą działkę na [...], która sąsiaduje z działką [...] będącą przedmiotem niniejszego postępowania. Jednocześnie przedłożyła skan tej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, przeprowadzonej pod względem legalności była w niniejszej sprawie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wlkp. z [...] stycznia 2026 r. utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z [...] lipca 2025 r. odmawiającą ustalenia warunków zabudowy na rzecz H. Ł. dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku garażowo-gospodarczego wolnostojących wraz z infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na działce o numerze ewid. [...][...].

Podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy u.p.z.p. Stosownie do art. 59 ust. 1 tej ustawy, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z uwzględnieniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 pkt 1 stosuje się odpowiednio.

Przesłanki wydania tej decyzji określa art. 61 ust.1 u.p.z.p. Przepis ten stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1. 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2. 2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3. 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4. 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5. 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;
6. 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:
7. a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych, ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,
8. b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, o którym mowa w art. 53 ust. 5e pkt 2,
9. c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Przy czym z uwagi na to, iż sprawa została wszczęta po wejściu w życie ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie u.p.z.p. oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r., poz. 1688), ale przed dniem utraty mocy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], zastosowanie miały - zgodnie z art. 59 ust. 2 ustawy zmieniającej - przepisy art. 54 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 3 i 5a u.p.z.p. w brzmieniu dotychczasowym (tj. obowiązującym przed 24 września 2023 r.). Jednocześnie nie miały zastosowania przepisy art. 61 ust. 1 pkt 1a i ust. 1a u.p.z.p. dodane powyższą ustawą zmieniającą.

Ustawodawca na podstawie powyższych przepisów nałożył na organ wydający decyzję obowiązek sprawdzenia oraz określenia wymagań, jakie powinna spełniać nowa zabudowa w związku z już istniejącą zabudową w sąsiedztwie oraz sposobem zagospodarowania terenu. Zatem w przypadku braku planu zagospodarowania naczelną zasadą towarzyszącą regulacji ładu przestrzennego jest kontynuacja. Nowa zabudowa powinna stanowić kontynuację zabudowy znajdującej się w sąsiedztwie inwestycji, zarówno jeżeli chodzi o funkcję, parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy, jak i zagospodarowanie terenu. Kontynuacja powinna dotyczyć także gabarytów, formy architektonicznej obiektów, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust.

1. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę (art. 61 ust. 5a u.p.z.p.).

Warunki, zgodnie z którymi określa się cechy nowej zabudowy, są zdefiniowane w rozporządzeniu wydanym na podstawie art. 61 ust. 6 u.p.z.p. Przy czym nie miało zastosowania rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2024 r., poz. 1116). Zgodnie bowiem § 12 tego rozporządzenia do spraw dotyczących wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, stosuje się przepisy dotychczasowe. Stąd miały zastosowanie przywołane przez organy r.s.u.w. z 2003 r. z uwzględnieniem zmian wynikających z rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. (Dz.U.

z 2021 r., poz. 2399).

Stosownie do art. 60 ust. 4 u.p.z.p. sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie, o której mowa w art. 5, albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej.

Z akt sprawy nie wynika jednoznacznie, kto sporządził projekt decyzji wraz z analizą urbanistyczną. Żaden z dwóch projektów decyzji nie został opatrzony podpisem autora. Brak jest zlecenia przez organ wykonania projektu decyzji. Co najwyżej z pieczątki na kopercie, w której nadesłano projekt, snuć można przypuszczenia, że wykonała go A. P.. Również w samej decyzji organu I instancji jest jedynie informacja, że "sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p. powierzono osobie uprawnionej zgodnie z art. 5 ust 4 u.p.z.p. tzn. posiadającej dyplom ukończenia studiów wyższych w zakresie gospodarki przestrzennej [...]". Przy czym brak jest w aktach dokumentu potwierdzającego tę okoliczność.

W kontekście powyższego nie sposób skontrolować, czy istotnie tenże projekt został sporządzony przez osobę uprawnioną w rozumieniu art. 60 ust. 4 u.p.z.p.

W doktrynie i orzecznictwie podnosi się, że zarówno autorstwo urbanisty lub architekta w zakresie projektu decyzji o warunkach zabudowy, jak i dowód potwierdzający stosowne uprawnienia powinny być udokumentowane w aktach sprawy. Niedopełnienie obowiązku zbadania tej okoliczności przez organ skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji (por. Z. Niewiadomski /red./ Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2021, s. 286, T. Bąkowski, U.p.z.p., Komentarz, Zakamycze 2004, t. 6 do art. 50 t. 3 do art. 60, wyroki NSA z: 9 lipca 2009 r., II OSK 1116/08; z 23 czerwca 2010 r., II OSK 972/09; z 15 lutego 2023 r. II OSK 488/20, wyrok WSA w Gdańsku z 4 grudnia 2024 r., II SA/Gd 520/24, wyrok WSA w Łodzi z 19 września 2023 r., II SA/Łd 555/23).

Przechodząc do oceny samej analizy urbanistycznej to należy w pierwszej kolejności wskazać, że prawidłowe jej wykonanie, odpowiadające wymogom określonym art. 61 ust. 5a i r.s.u.w. ma fundamentalne znaczenie dla sporządzenia projektu decyzji o warunkach zabudowy. To właśnie bowiem w ramach tego opracowania dokonuje się analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 u.p.z.p. na obszarze, na którym ma powstać nowa zabudowa (por. wyrok NSA z 17 października 2023 r., II OSK 1935/23).

Prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego decyduje o rzetelności samej analizy oraz jej wyników, które mają realizować przede wszystkim wymogi dobrego sąsiedztwa. Stanowi ono też jedną z gwarancji realizacji zasady równego traktowania inwestorów tam, gdzie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jak również przeciwdziała dowolności i arbitralności wydawanych rozstrzygnięć (por. wyrok NSA z 9 grudnia 2014 r., II OSK 1218/13).

Zdaniem Sądu obszar analizowany został w kontrolowanej sprawie wyznaczony z naruszeniem art. 61 ust. 5a u.p.z.p.

Po pierwsze, błędnie przyjęto za front całą południową granicę działki nr [...], zamiast tylko tę część południowej granicy, która przylega do działki nr [...], stanowiącej drogę wewnętrzną, za pośrednictwem której istnieje dostęp do drogi publicznej ([...]). Art. 61 ust. 5a zd. 2 u.p.z.p. w sposób jednoznaczny definiuje, że przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę.

Takie działanie autora analizy - zaakceptowane następnie przez organy - jest równoznaczne z zakwestionowaniem definicji legalnej, której wprowadzenie miało na celu likwidację wieloznaczności tego zwrotu z perspektywy języka ogólnego (por. M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady. Reguły. Wskazówki, Warszawa 2002, s. 189). Należy bowiem zaznaczyć, że definicje legalne (rozpatrywane na poziomie dyrektywalnym) są przepisami, z których odtwarza się szczególnego rodzaju normy, które nakazują uwzględniać znaczenie tychże definicji (tamże, s. 203).

Powyższe przełożyło się w sposób istotny na wyznaczenie szerokości frontu działki. W analizie przyjęto bowiem, iż jest to 70 m, a w istocie powinno być 10 m. W konsekwencji obszar analizowany stosownie do art. 61 ust. 5a zd. u.p.z.p. powinien wynosić 50 m (trzykrotność - 30 m, jednak nie mniej niż 50 m).

Oczywiście obszar przyjęty do analizy może być większy od wyznaczonego trzykrotną szerokością frontu działki, jeżeli przy jego wyznaczaniu zostanie wzięta pod uwagę zasada dobrego sąsiedztwa. Uzasadnienie przyjętego przez organ obszaru analizowanego, w tym jego granic, musi jednak znajdować oparcie w zasadzie dobrego sąsiedztwa. Oznacza to, że organ wydający decyzje o warunkach zabudowy nie może dowolnie wyznaczyć granic obszaru analizowanego, czyli bez ograniczenia. Przyjęcie granic obszaru analizowanego w wymiarze większym niż normy minimalne wymaga stosownego wyjaśnienia i uzasadnienia potrzeby ich zastosowania okolicznościami architektoniczno-urbanistycznymi danej jednostki terenowej (por. T. Filipowicz (red.), A. Plucińska-Filipowicz (red.), M. Wierzbowski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, WKP 2024, t. 21 akpit 6 i powołane tamże orzecznictwo).

Zatem uzasadnienie powiększenia granic obszaru analizowanego, ponad trzykrotność szerokości frontu działki, w niniejszej sprawie pond 50 m, powinno wynikać z przeprowadzonej analizie urbanistycznej, czego w analizie sporządzonej w niniejszej sprawie nie ma, a to wobec błędnego przyjęcia co jest frontem działki.

Po drugie, wyznaczając analizowany teren organy zastosowały ograniczenie do 200 m wokół terenu objętego wnioskiem. Zaznaczyć należy, że powyższe ograniczenie wprowadzono na mocy wspomnianej ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie u.p.z.p., która nie miała zastosowania w niniejszej sprawie, z uwagi na powołany art. 59 ust. 2 ustawy zmieniającej.

Zasadniczą oś sporu, która stanowiła podstawę odmowy ustalenia warunków zabudowy, była kwestia "braku kontynuacji sposobu zagospodarowania (...) terenu, zgodnym z wnioskiem inwestora w zakresie odległości zabudowy od drogi publicznej, tj. linii zabudowy".

Podkreślić należy, że pojęcie "linii zabudowy", którym posługuje się w art. 61 ust. 7 u.p.z.p. zawiera w sobie zarówno "obowiązujące linie zabudowy", jak i "nieprzekraczalne linie zabudowy" (por. wyrok NSA z 17 maja 2016 r., II OSK 2931/14 i powołane tamże orzecznictwo). O tym, która z tych linii powinna być zastosowana w konkretnej sprawie powinien postanowić organ na podstawie analizy architektoniczno-urbanistycznej sporządzonej w toku postępowania (por. wyrok NSA z 20 września 2013 r., II OSK 989/12). W zależności od uwarunkowań lokalnych koniecznym będzie niekiedy przyjęcie wymogu, by nowa zabudowa powstawała wzdłuż linii zabudowy, co może mieć miejsce chociażby w śródmiejskiej zabudowie pierzejowej, kiedy to obiekty stykają się ze sobą ścianami bocznymi na granicach działek, co jest typowe dla historycznych centrów miast, rynków oraz kwartałów śródmiejskich, zaś w innej sytuacji wystarczającym będzie określenie linii zabudowy, jako linii nieprzekraczalnej, to jest linii wyznaczającej granicę maksymalnego zbliżenia nowej zabudowy do drogi publicznej (por. wyrok NSA z 28 stycznia 2020 r., II OSK 681/18).

W takiej sytuacji wyznaczenie linii nowej zabudowy nie oznacza konieczności zlokalizowania planowanej inwestycji wzdłuż tej linii, oznacza bowiem wytyczenie w tym zakresie potencjalnego terenu inwestycji, stanowiącego część nieruchomości inwestora, znajdującą się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy. Prawem inwestora jest natomiast wybór miejsca planowanej inwestycji na tym terenie. Linia zabudowy nie jest jedyną linią, wzdłuż której mogą być wzniesione fronty budynków, lecz jedynie granicą tej części nieruchomości inwestora, która znajduje się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy, linia ta wyznacza maksymalne zbliżenie budynku do pasa drogowego, określa więc nieprzekraczalną granicę terenu ewentualnych inwestycji (por. wyroki NSA: z 5 sierpnia 2008 r., II OSK 967/07 oraz z 8 lipca 2008 r., II OSK 789/07; A. Despot-Mładanowicz [w:] U.p.z.p. Komentarz aktualizowany, red. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, Gdańsk 2019, art. 61).

W niniejszej sprawie nie mieliśmy do czynienia z zabudową pierzejową, uzasadniającą zastosowanie "obowiązującej linii zabudowy", lecz - jak wskazały organy - z linią zabudową, której uzasadnieniem jest zachowanie odpowiedniego zbliżenia zabudowy do drogi publicznej. Tyle tylko, że teren objęty w wnioskiem nie graniczy bezpośrednio z drogą publiczną, oddzielony jest bowiem wspomnianą działką nr [...], stanowiącą drogę wewnętrzną, a ponadto innymi nieruchomości o już ukształtowanej zabudowie.

Stosownie do § 4 ust. 1 r.s.u.w. obowiązującą linię nowej zabudowy na terenie objętym wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (§ 4 ust. 2 r.s.u.w.). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (§ 4 ust. 3 r.s.u.w.). Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy (§ 4 ust. 4 r.s.u.w.).

Przepisy powyższe są tak skonstruowane, że co do zasady dają dużą swobodę w ustaleniu tej linii, jednakże nie oznacza to, że dają możliwość odstąpienia od wyznaczenia takiej linii, w sytuacji, gdy działka graniczy z pasem drogowym, co jednak nie ma miejsca w tej sprawie.

W orzecznictwie podkreśla się bowiem, że jeśli nie ma pasa drogowego względem, którego ma być wyznaczona linia zabudowy, co dotyczy terenów, które bezpośrednio nie graniczą z drogą publiczną albo gdy inwestycja ma być realizowana w głębi działki, to istnieje możliwość odstąpienia od jej wyznaczenia (por. wyroki NSA:

z 28 czerwca 2022 r., II OSK 2719/19; z 7 października 2020 r., II OSK 2145/20). Jednocześnie wskazuje się, że w sytuacji, kiedy wyznaczenie linii zabudowy na podstawie § 4 r.s.u.w. nie było możliwe, niezasadnym jest przyjęcie, iż w konsekwencji niemożliwe jest ustalenie warunków zabudowy. Brak wydania decyzji o warunkach zabudowy z uwagi na brak możliwości wyznaczenia linii zabudowy prowadziłoby do ograniczenia prawa własności inwestora w zakresie swobody zagospodarowania należącej do niego nieruchomości. Stan taki jest sprzeczny z zasadą wyrażoną w art. 6 ust. 2 u.p.z.p. (por. wyroki NSA: z 12 kwietnia 2019 r., II OSK 1389/17, z 4 grudnia 2009 r., II OSK 1944/08, z 8 lipca 2008 r., II OSK 779/07, z 12 kwietnia 2019 r., sygn. II OSK 1389/17, z 3 października 2023, II OSK 2730/17).

Oczywiście nie można wykluczyć, że w tego rodzaju okolicznościach organ planistyczny w związku z problematyką tzw. "drugiej linii zabudowy" znajdzie inne argumenty przemawiające za odmową ustalenia warunków zabudowy z uwagi na tak zaplanowaną lokalizację nowej/przyszłej zabudowy (por. wyrok NSA z 14 stycznia 2026 r., II OSK 517/25). Tak też było w niniejszej sprawie, bo organy administracyjne wskazały, że lokalizacja wnioskowanej zabudowy doprowadziłaby do "zaburzenia ładu przestrzennego" oraz "byłaby przejawem chaosu przestrzennego". Powyższe jednak nie zostało jednak umotywowane poza ogólnymi rozważaniami o konieczności zachowania przez nową zabudowę linii dotychczasowej, ukształtowanej przez istniejącą zabudowę na działkach sąsiednich, kontynuowania jej bez przerw oraz powołaniem się na art. 1 ust. 3 u.p.z.p. Przy czym organy nie odniosły się do argumentacji skarżącej wskazującej na istnienie obiektów w tzw. drugiej linii zabudowy przy ul. [...].

Twierdzenia organu o chaosie przestrzennym jakoby wprowadzał planowany budynek nie brzmią przekonywująco w sytuacji, gdy budynki istniejące przez drodze publicznej usytuowane są w różnych odległościach. Ponadto należy wskazać, że chociażby na działce nr [...] znajduje się zabudowa w tzw. drugiej linii zabudowy i część budynków z tej zabudowy jest w linii planowanej przez skarżącą.

Powyższa problematyka łączy się z pojęciem "działki sąsiedniej", która nie oznacza bezpośredniego sąsiedztwa z terenem planowanej inwestycji. Pojęcie "działki sąsiedniej" z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (dotyczącego zasady dobrego sąsiedztwa) powinno być rozumiane względnie szeroko i prowadzić do uznania za działkę sąsiednią każdej działki, która tworzy z terenem inwestycji pewną urbanistyczną całość w ramach wyznaczonego w sprawie obszaru analizowanego. Zasada dobrego sąsiedztwa powinna być interpretowana urbanistycznie, gdyż jej celem jest zachowanie ładu przestrzennego oraz zasady zrównoważonego rozwoju - art. 1 ust. 1 in fine u.p.z.p. (por. wyroki NSA: z 24 stycznia 2023 r., II OSK 602/21; z 5 lutego 2020 r., II OSK 574/18). Dlatego w niniejszej sprawie organy powinny uwzględnić istniejące parametry zabudowy w analizowanym terenie nie tylko w oparciu o bezpośrednio sąsiadującą zabudowę z terenem planowanej inwestycji, lecz w oparciu o inne zabudowane nieruchomości, które na określonym terenie tworzą tzw. " ład przestrzenny", ustalany na podstawie przepisów u.p.z.p.

Ochrona tego ładu nie powinna jednak doprowadzić do nadmiernego ograniczenia prawa zabudowy i nadmiernego ograniczenia prawa własności, gdyż to godziłoby w chronione konstytucyjnie wartości (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP) i zasadę wolności zagospodarowania terenu wyrażoną w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. W myśl tej zasady każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (por. wyroki NSA z: 13 grudnia 2017 r., II OSK 779/17; 22 marca 2017 r., II OSK 1840/15; 28 kwietnia 2020 r., II OSK 539/19; 22 stycznia 2020 r., II OSK 3490/18; 27 czerwca 2023 r., II OSK 2323/20 i II OSK 2324/20; 30 stycznia 2020 r., II OSK 2463/19; 6 kwietnia 2023 r., II OSK 1114/20; 23 listopada 2022 r., II OSK 3475/19; 8 listopada 2022 r., II OSK 2820/19).

Podkreślić należy, iż organy odmawiając ustalenia warunków zabudowy powoływały się na interes publiczny i prywatny właścicieli nieruchomości sąsiednich, jednakże w żaden sposób nie umotywowały na czym on polega i dlaczego musi on być uwzględniony przed interesem skarżących. Organ I instancji odnotował bowiem stanowisko właścicieli sąsiednich nieruchomości co do planowanej inwestycji wskazujące na zagrożenie obsunięcia ziemią i zmianą stosunków wodnych, jednakże odnosząc do niego poprzestał jedynie na ogólnikowym powołaniu się na orzecznictwo, nie rozważając argumentacji skarżącej przedstawiającej powyższe kwestie w sposób całkowicie odmienny. Co najwyżej z tej części uzasadnienia dotyczącego naruszenia przepisów odrębnych w przypadku wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji można próbować dokonywać rekonstrukcji motywów, którymi kierował się Wójt, a następnie organ odwoławczy, powołując się na interes publiczny i prywatny (będzie to przedmiotem dalszych rozważań).

Natomiast uzasadnienie organu odwoławczego sprowadza się jedynie do ponownego przytoczenia stanowiska Wójta zawartego w zaskarżonej decyzji oraz jego generalnym i bezrefleksyjnym zaakceptowaniu, a ponadto na powołaniu obszernych fragmentów uzasadnienia wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. wydanego w sprawie II SA/Go 409/23 ze skargi na inną decyzję odmawiającą skarżącej ustalenia warunków zabudowy. Podkreślić należy, iż z uwagi na to, że nie zachodziła tożsamość z powyższą sprawą (nie w pełni tożsamy teren, inne parametry inwestycji, a w konsekwencji inaczej skonstruowana analiza urbanistyczna) brak było związania stanowiskiem zawartym w tym orzeczeniu, a w konsekwencji wspomniane uzasadnienie wyroku nie mogło zastąpić własnych rozważań organów, zindywidualizowanych, odnoszących do niniejszej sprawy, mających na względzie zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w szczególności analizę urbanistyczną, a spełniających warunki z art. 107 § 3 k.p.a., które – zdaniem Sądu - jednak nie zostały dochowane. Ocenie podlega zawsze konkretny wniosek i zgromadzony wskutek jego złożenia materiał dowodowy.

Kolejną przesłanką odmowy ustalenia warunków zabudowy było brak zgodności planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi, co wiąże również z powoływanymi przez właścicieli sąsiadujących nieruchomości okolicznościami wskazującymi na potrzebę ochrony ich interesu. Organ w kontekście tej podstawy odmowy wskazał, że "nie bez znaczenia w niniejszej sprawie ma kwestia zagrożenia osuwania się mas ziemnych jak również spływu powierzchniowego wód opadowych", a ponadto "planowana inwestycja w sposób istotny naruszać będzie przepisy art. 234 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (...); w istotny sposób zmieni kierunek i natężenie odpływu znajdujących się na jego gruncie wód opadowych lub roztopowych, który będzie ze szkodą dla gruntów sąsiednich".

Zauważyć należy, iż z analizy urbanistycznej wynika, że teren inwestycji zlokalizowany jest poza obszarem predysponowanym do występowania ruchów masowych i obszarem osuwiska. Tożsame stwierdzenie znajduje się w postanowieniu uzgodnieniowym Starosty [...] z [...] czerwca 2025 r. nr [...]. Jednocześnie organy nie odniosły się do twierdzeń skarżącej, że na działce nr [...]nigdy nie doszło do osuwiska, o którym wspominają właściciele sąsiednich nieruchomości. Ponadto we wspomnianej analizie wskazuje się wprawdzie, że wnioskowana działka posiada trudne warunki geologiczne (w całości stanowi skarpę o dużym stopniu nachylenia i dużej różnicy poziomów), jednocześnie jednak zaznacza się, iż w przypadku realizacji inwestycji niezbędne jest wykonanie prac ziemnych mających na celu zabezpieczenie skarpy przed osuwaniem (zastosowanie murów oporowych lub innych zabezpieczeń wzdłuż granicy działki). Oznacza to, że przy zachowaniu odpowiednich rozwiązań architektoniczno - inżynieryjnych możliwe jest usytuowanie wnioskowanego budynku na działce nr [...].

Przy czym ocena w tym zakresie – zdaniem Sądu - możliwa jest dopiero na etapie pozwolenia na budowę. W kontekście powyższego jawią się jaką całkowicie dowolne ustalenia co do zagrożenia usuwaniem się ziemi. Zresztą nie został wskazany przez organy żaden przepis, który w odniesieniu do tej kwestii zostałby naruszony w przypadku uwzględnienia wniosku skarżącej o ustalenie warunków zabudowy.

Natomiast zmiana stosunków wodnych wywołanych realizacją planowanej inwestycji nie może być na obecnym etapie analizowane, bo żadne zamierzenie jeszcze nie powstało (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 27 stycznia 2026 r., II SA/Rz 1342/25). Naruszenie stosunków wodnych jest bowiem przedmiotem odrębnych regulacji (ustaw Prawo wodne) i ewentualnych roszczeń cywilnoprawnych. Decyzja o warunkach zabudowy nie sankcjonuje zalewania sąsiadów; przeciwnie – każde pozwolenie na budowę wymaga zaprojektowania odprowadzenia wód w sposób nienaruszający interesów osób trzecich. Obawa, że inwestor wykona to źle, nie może blokować wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy (por. wyrok WSA w Poznaniu z 21 stycznia 2026 r., II SA/Po 611/25). Na etapie ustalania warunków zabudowy nie ocenia się rozwiązań konkretnych techniczno-budowlanych, które mogą wprowadzać zmiany w stosunkach wodnych; nie są one przecież elementem wniosku o ustalenie warunków zabudowy ani elementem samej decyzji.

Również zatem kwestia wpływu konkretnej inwestycji na stosunki wodne powinna być uwzględniona na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę (por. wyrok WSA w Krakowie z 5 maja 2026 r., II SA/Kr 21/26). Kwestia ewentualnego naruszania stosunków wodnych nie ma żadnego znaczenia dla ustalenia warunków zabudowy. Samo wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie może spowodować naruszenia stosunków wodnych. Ocena ewentualnego naruszenia stosunków wodny będzie rozpatrywana na kolejnym etapie realizacji inwestycji, to jest wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (por. wyrok NSA z 11 grudnia 2015 r., II OSK 1043/14).

W związku z tym organy niezasadnie powołały się na art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. odmawiając ustalenia warunków zabudowy. Dodatkowo należy stwierdzić, że organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutów w tym zakresie zawartych w odwołaniu, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 107 § 3 k.p.a.

Na koniec należy zauważyć, że zachodzi sprzeczności między uzasadnieniem decyzji, w której stwierdzono niespełnienie zasady dobrego sąsiedztwa oraz warunku zgodności decyzji z przepisami odrębnym, a częścią tekstową wyników analizy urbanistycznej stanowiącej załącznik nr 2 do decyzji organu I instancji. W załączniku bowiem w pkt IV wskazano "W wyniku przeprowadzonej analizy stwierdza się zgodność planowanej inwestycji z istniejącym zagospodarowaniem i przepisami odrębnymi".

Mając na uwadze powyższe naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 61 ust. 5a u.p.z.p., art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.) oraz przepisów prawa procesowego (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.), które odpowiednio miały oraz mogły mieć istotny wpływ na wynik postępowania, Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2026 r., poz. 143), uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Ponownie rozpoznając sprawę organy przeprowadzą nową analizę urbanistyczną i wydadzą decyzje, w których usunięte zostaną wyżej wskazane uchybienia, w tym dołączone zostaną do akt dokumenty potwierdzające, iż osoba sporządzająca projekt decyzji jest do tego uprawniona w świetle art. 60 ust. 4 u.p.z.p.