Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku -Białej (SKO) decyzją z dnia 23 stycznia 2026 r. nr SKO.II/426/203/2025, po rozpatrzeniu odwołania J. P. (inwestor, strona skarżąca) reprezentowanego przez pełnomocnika będącego radca prawnym, od decyzji Prezydenta Miasta B. (organ I instancji) z dnia 22 października 2025 r. nr [...] umarzającej – z urzędu - postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy (jako bezprzedmiotowe) dla inwestycji: budowa i rozbudowa drogi publicznej ul. [...], budowa oświetlenia ulicznego, budowa kanalizacji deszczowej oraz budowa zbiornika retencyjnego na wody opadowe i roztopowe na nieruchomości oznaczonej jako działki lub części działek nr: [...], [...], [...]([...], [...], [...], [...] obręb [...] oraz [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]|[...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb [...] przy ul. [...] w B., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
Decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Decyzją z dnia 22 października 2025 r. organ I instancji umorzył - z urzędu - postępowanie wszczęte na wniosek inwestora złożony w dniu 29 listopada 2024 r. w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji
Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ I instancji wskazał, że prowadzone postępowanie jest bezprzedmiotowe, bowiem niniejsza inwestycja dotyczy budowy i przebudowy drogi publicznej kategorii gminnej, która ma znaczenie dla lokalnej społeczności miasta B., stąd stanowi ona inwestycję celu publicznego i powinna być lokalizowana w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, bez względu na status wnioskodawcy oraz źródło finansowania tej budowy.
W odwołaniu od decyzji organu I instancji inwestor reprezentowany przez pełnomocnika zaskarżył ją w całości i zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego tj.: art. 105 § 1 k.p.a. poprzez bezpodstawne uznanie postępowania za bezprzedmiotowe/ i jego umorzenie mimo, że w świetle zgromadzonego materiału dowodowego oraz działań organu I instancji, w tym umowy z dnia [...]r., sprawa wymagała merytorycznego rozstrzygnięcia poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy; art. 8 § 1 k.p.a. poprzez dokonanie przez organ I instancji zmiany uprzednio zajętego stanowiska w niezmienionym stanie faktycznym, z pominięciem wcześniejszych ustaleń stron oraz postanowień umowy z dnia [...]r. zawartej między inwestorem a Miastem B., co stanowi naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej; art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy, pominięcie kluczowych dowodów w szczególności umowy zawartej przez Miasto i inwestora na podstawie art. 16 § 2 ustawy o drogach publicznych oraz, zaniechanie dokonania wszechstronnej, zgodnej z zasadami postępowania administracyjnego oceny zgromadzonego materiału dowodowego; art. 107 k.p.a. poprzez sporządzenie przez organ I instancji uzasadnienia niepełnego, wewnętrznie sprzecznego i niewyjaśniającego podstaw rozstrzygnięcia, co uniemożliwia ocenę prawidłowości decyzji oraz prawa materialnego tj. art. 4 pkt 5 oraz art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t,j.
Dz.U. z 2024 r. poz. 1130 – dalej "u.p.z.p.") poprzez błędną kwalifikację planowanej rozbudowy ul. [...] jako inwestycji celu publicznego mimo, że inwestycja ta stanowi element inwestycji niedrogowej inwestora i jako taka podlega lokalizacji w zwykłym trybie tj. w drodze decyzji o warunkach zabudowy; art. 16 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 889 – dalej "u.d.p.") poprzez zignorowanie skutków prawnych umowy z dnia [...]r. oraz przyjętej przez organ I instancji konstrukcji, zgodnie z którą rozbudowa ul. [...] ma zostać wykonana przez inwestora jako element obsługi komunikacyjnej jego inwestycji. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i wydanie przez organ II instancji rozstrzygnięcia reformatoryjnego i zmianę zaskarżonej decyzji poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy.
W dniu 1 stycznia 2026 r. inwestor doręczył do akt sprawy pismo z wyjaśnieniami do niniejszej sprawy wraz z kopią decyzji Wojewody Śląskiego z dnia 19 grudnia 2025 r. m.in. o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzieleniu inwestorowi pozwolenia na budowę 34 budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej z garażami podziemnymi, murami oporowymi i infrastrukturą techniczną, 34 bezodpływowych zbiorników na nieczystości ciekłe o pojemności 10 m2 każdy oraz rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budowę drogi wewnętrznej na działkach o nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb [...] przy ul. [...] w B..
SKO, po rozpatrzeniu odwołania inwestora, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Na wstępie wskazało, że zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Wskazało na zakres inwestycji podkreślając, że podstawowe znaczenie w zakresie realizacji inwestycji budowlanych mają u.p.z.p. oraz ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Zauważyło, że o ile procedury uregulowane we wskazanych ustawach sprawdzają się w odniesieniu do realizacji inwestycji kubaturowych, o tyle w przypadku przedsięwzięć infrastrukturalnych (np. budowy dróg) są mało efektywne.
Katalog celów publicznych wskazuje ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 399 – dalej "u.g.n."). Zgodnie z art. 6 pkt 1 u.g.n. do kategorii inwestycji celu publicznego należą, między innymi, wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji. Zdaniem SKO skoro ustawodawca uznał za cel publiczny wykonywanie robót budowlanych w zakresie dróg publicznych, to tym samym przebudowa drogi publicznej stanowi inwestycję celu publicznego.
SKO zauważyło, że w przypadku przebudowy drogi publicznej należy każdorazowo wnikliwie rozważyć, czy jest to zamierzenie wymagające ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wskazało, że decyzja organu I instancji została wydana po przeprowadzeniu postępowania wszczętego wnioskiem inwestora o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, złożonym w dniu 29 listopada 2024 r. W umowie nr [...] zawartej w dniu [...]r. pomiędzy Miastem B.- Zarządcą Drogi a m.in. inwestorem (z uwagi na fakt, że inwestor planuje realizować inwestycję niedrogową polegającą na budowlę 34 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na terenie nieruchomości położonych w B., ii budowa tej inwestycji wiąże się z koniecznością jej prawidłowego skomunikowania z istniejącym układem komunikacyjnym) ustalono, że na podstawie art. 16 u.d.p. - inwestor zobowiązuje się m.in. wykonać inwestycję drogową własnym kosztem i staraniem.
W toku prowadzonego postępowania organ I instancji pozyskał stanowisko Miejskiego Zarządu Dróg w B. (MZD), który w piśmie z dnia 2 września 2025 r. stwierdził, że wnioskowana w niniejszym postępowaniu budowa i rozbudowa ul. [...], budowa oświetlenia ulicznego i budowa kanalizacji deszczowej wymaga analizowania łącznie z planowanymi inwestycjami tj.: budowy 34 budynków mieszkalnych jednorodzinnych (dwulokalowych) w zabudowie bliźniaczej (dla której na wniosek tego samego wnioskodawcy, co w niniejszym postępowaniu. Prezydent Miasta wydał w dniu 30 września 2022 r. decyzję o warunkach zabudowy; budowy 68 budynków mieszkalnych jednorodzinnych (dwulokalowych) w zabudowie bliźniaczej (dla której na wniosek tego samego wnioskodawcy, co w niniejszym postępowaniu. Prezydent Miasta prowadzi postępowanie w sprawie warunków zabudowy); innych mniejszych zespołów zabudowy mieszkaniowej (dla których na wniosek innych wnioskodawców Prezydent Miasta prowadził lub prowadzi postępowania o warunki zabudowy na sąsiednich terenach).
Nadto MZD stwierdził w przedmiotowym piśmie, że wnioskowana budowa i rozbudowa ul. [...] w części lokalizowana jest w pasie drogowym ulicy publicznej, a prowadzone postępowanie odnosi się do obiektów i urządzeń lokalizowanych w pasie drogowym. MZD nie uzgadniał dotąd koncepcji projektowej dla wnioskowanej inwestycji drogowej, a dopiero z koncepcji projektowej wynikać będzie zakres terenu, jaki powinien zostać objęty wnioskiem o wydanie decyzji lokalizacyjnej dla inwestycji drogowej. W ocenie MZD, koncepcja taka jest niezbędna, a jej obecny brak uniemożliwia wydanie decyzji lokalizacyjnej. MZD stwierdzi ponadto,, że ul. [...] w stanie obecnie istniejącym nie umożliwia obsługi komunikacyjnej planowanych zespołów zabudowy mieszkaniowej (zawężony pas drogowy, niewystarczające parametry techniczne i konstrukcyjne).
Mając na uwadze powyższe informacje, organ I instancji uznał, że wnioskowana do budowy/przebudowy ulica [...] będzie bardzo ważna dla ogółu lokalnej społeczności, bowiem obecnie planowana przez inwestora budowa ponad 100 budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych! w zabudowie bliźniaczej (czyli ok. 200 mieszkań, ponad 400 nowych samochodów) w rejonie ul. [...] w H. stanowi największe zamierzenie tego typu w granicach Miasta B.- ma zatem znaczenie dla lokalnej społeczności gminnej. Osiedle mieszkaniowe generować będzie ogromny ruch samochodowy i pieszy, dotąd nie występujący na tej ulicy. Rejon ulicy [...] nie stanowi zaś obszaru o w pełni wykształconej zwartej strukturze, w najwyższym stopniu przygotowanym, przez co rozumie się z najlepszym dostępem do sieci infrastruktury technicznej i komunikacyjnej.
W ocenie SKO słusznie organ I instancji wskazuje, że w przypadku zrealizowania planowanego osiedla mieszkaniowego bez wystarczającej drogi dojazdowej dojdzie do paraliżu komunikacyjnego, co rażąco naruszy interes publiczny mieszkańców miasta. Nadto koniecznym jest objęcie inwestycją drogową szerszego pasa terenu - niż proponowana w niniejszym postępowaniu. Wnioskowana ulica jest drogą publiczną kategorii gminnej - ulica [...] uzyskała status drogi publicznej na podstawie Uchwały Nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] r. w sprawie zaliczenia ulic do kategorii dróg lokalnych miejskich w miastach – B., O. i U.. Podzieliło stanowisko organu I instancji, że budowa i przebudowa tej drogi wymaga ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, a w określonej sytuacji, w kolejnym etapie - decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w trybie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tzw. specustawy drogowej).
Przyległe odcinki dróg wewnętrznych są technicznie i użytkowo (funkcjonalnie) powiązane z przedmiotową ulicą publiczną i jej podporządkowane, zatem cały zakres inwestycji drogowej weryfikowanej w niniejszym postępowaniu musi być objęty decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Reasumując SKO uznało za słuszne stanowisko organu I instancji, że każda budowa lub przebudowa drogi publicznej kategorii gminnej, jeżeli ma znaczenie dla lokalnej społeczności miasta B.- jak ma to miejsce w niniejszej sprawie - (stanowi inwestycję celu publicznego i powinna być lokalizowana w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, tj w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Zatem miał pełne podstawy do umorzenia – n a podstawie art. 105 § 1 k.p.a. - prowadzonego postępowania w sprawie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.
W ocenie SKO organ I instancji działał na podstawie przepisów postępowania administracyjnego, a także - ostatecznie - poprawnie ocenił zebrane w sprawie dowody, dokonał na ich podstawie trafnych ustaleń faktycznych oraz przeprowadził prawidłowe rozważania prawne. Fakt, że organ nie prowadził przedmiotowego postępowania trybie celu publicznego nie przesądza o tym, że należało błędnie wydać decyzję w trybie ustalania warunków zabudowy.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący reprezentowany przez pełnomocnika zaskarżył w całości decyzję SKO zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.: art. 2 pkt 5 i art. 50 ust. 1 oraz art. 1 ust. 4 pkt 4 lit a) u.p.z.p w związku z art. 6 u.g.n. poprzez ich błędną wykładnię, polegające na nieuprawnionym przyjęciu, że planowana rozbudowa ul. [...] stanowi inwestycję celu publicznego wymagający ustalenia lokalizacji w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, podczas gdy z ustalonego stanu faktycznego i z umowy zawartej na podstawie art. 16 ust. 2 u.d.p. wynika, że inwestycja ta powodowana jest inwestycją niedrogową Inwestora i jej realizacja jest wymagana w celu zapewnienia obsługi komunikacyjnej inwestycji niedrogowej inwestora; art. 16 ust. 1 i 2 u.d.p. w związku z 63 ust. 2 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie i de facto stwierdzenie, że zagwarantowanie szczegółów warunków budowy lub przebudowy drogi w drodze umowy o której mowa w art. 16 ust. 2 u.d.p. jest tożsame z obowiązkiem posiadania takiej umowy już w momencie starania się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, przy czym zgodnie z przepisem art. 63 ust. 2 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich oraz przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, pominięcie znaczenia umowy zawartej na podstawie art. 16 ust. 2 u.d.p. oraz brak wszechstronnej i obiektywnej oceny zebranego materiału dowodowego, polegające w szczególności na przyjęciu, że umowa o której mowa w treści przepisu art. 16 ust. 2 u.d.p. powinna być już podpisana na etapie ubiegania się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy; art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie i bezpodstawne uznanie, że postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy stało się bezprzedmiotowe, podczas gdy przedmiot postępowania istniał i wymagał merytorycznego rozstrzygnięcia.
Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W ocenie skarżącego zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż organ odwoławczy bezpodstawnie przyjął bezprzedmiotowość postępowania, uchylając się tym samym od merytorycznego rozpoznania wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Zauważył, że bezprzedmiotowość postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. zachodzi wyłącznie wówczas, gdy brak jest materialnoprawnej podstawy do rozstrzygnięcia sprawy albo gdy rozstrzygnięcie stało się obiektywnie niemożliwe. Nie zachodzi ona natomiast w sytuacji, gdy organ uznaje jedynie, że wniosek strony nie zasługuje na uwzględnienie. W takim przypadku organ zobowiązany jest do wydania decyzji merytorycznej, a nie do umorzenia postępowania.
Zdaniem skarżącego nawet przy przyjęciu stanowiska organów co do kwalifikacji planowanego zamierzenia jako inwestycji celu publicznego, nie istniały podstawy do umorzenia postępowania. W takiej sytuacji organ powinien rozstrzygnąć sprawę co do istoty poprzez odmowę ustalenia warunków zabudowy, a nie uchylać się od jej merytorycznego rozpoznania. Instytucja umorzenia postępowania nie może zastępować rozstrzygnięcia merytorycznego. Dalej stwierdził, że o kwalifikacji inwestycji jako celu publicznego decyduje jej rzeczywista funkcja i charakter, a nie wyłącznie jej potencjalne znaczenie społeczne. Sam fakt, że infrastruktura może służyć szerszemu kręgowi użytkowników, nie przesądza jeszcze o jej publicznoprawnym charakterze, jeżeli pozostaje ona funkcjonalnie związana z realizacją konkretnego przedsięwzięcia prywatnego.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Podtrzymało dotychczas prezentowane stanowisko i argumentacje prawną.
Na rozprawie pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę i zawarte w niej argumenty.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje.
Skarga jest zasadna.
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a. wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja SKO z dnia z dnia 23 stycznia 2026 r. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z dnia 22 października 2025 r. umarzającej postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy (jako bezprzedmiotowe) dla inwestycji pn. "budowa i rozbudowa drogi publicznej ul. [...], budowa oświetlenia ulicznego, budowa kanalizacji deszczowej oraz budowa zbiornika retencyjnego na wody opadowe i roztopowe na nieruchomości oznaczonej jako działki lub części działek nr: [...], [...], [...]([...], [...], [...], [...] obręb [...] oraz [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]|[...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb [...] przy ul. [...] w B.".
Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowiły między innymi przepisy art. 4 ust. 2, art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 538 z późn. zm – dalej "u.p.z.p.") oraz art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 1691 ze zm.- dalej "k.p.a."). Art. 4 ust. 2 u.p.z.p. stanowi, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego (pkt 1), a sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy (pkt 2). Z art. 50 ust 1 u.p.z.p. wynika, że inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4, stosuje się odpowiednio.
Organy uznały, że postępowanie wszczęte na wniosek inwestora z dnia 29 listopada 2024 r. w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji należy umorzyć z urzędu, albowiem dotyczy ona budowy i przebudowy drogi publicznej kategorii gminnej, która ma znaczenie dla lokalnej społeczności miasta B., stąd inwestycja ta stanowi inwestycję celu publicznego i powinna być lokalizowana w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, bez względu na status wnioskodawcy oraz źródło finansowania tej budowy. W tym zakresie organy wskazywały na stanowisko Miejskiego Zarządu Dróg w B. zawarte w piśmie z dnia 2 września 2025 r. i zawarte w nim argumenty.
Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organu akcentując, że planuje realizować inwestycję niedrogową polegającą na budowlę 34 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na terenie nieruchomości położonych w B., a budowa tej inwestycji wiąże się z koniecznością jej prawidłowego skomunikowania z istniejącym układem komunikacyjnym. Zdaniem skarżącego organy nie wyjaśniły wszystkich istotnych okoliczności sprawy i pominęły znaczenie umowy zawartej na podstawie art. 16 ust. 2 u.d.p., zgodnie z którą rozbudowa ul. [...] ma zostać wykonana przez inwestora jako element obsługi komunikacyjnej jego inwestycji.
W ocenie skarżącej planowana rozbudowa ul. [...] stanowi element inwestycji niedrogowej inwestora i jako taka podlega lokalizacji w zwykłym trybie tj. w drodze decyzji o warunkach zabudowy; art. 16 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 889 – dalej "u.d.p.")
Zauważyć należy, że zgodnie z art. 2 pkt 5 u.p.z.p. przez "inwestycję celu publicznego" należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2024 r. poz. 1145, 1222, 1717 i 1881 oraz z 2025 r. poz. 1077 i 1080).
Należy przy tym zwrócić uwagę, że przepis art. 6 pkt 1 u.g.n. wśród celów publicznych wymienia wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji; a także budowę i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń (art. 6 pkt 2 u.g.n.).
W kontekście powołanych przepisów trzeba stwierdzić, że na pojęcie "inwestycji celu publicznego" składają się dwa elementy, których łączne wystąpienie jest warunkiem koniecznym takiego rodzaju inwestycji. Pierwszy element stanowi określenie przedmiotu inwestycji, jakim jest realizacja celu publicznego wskazanego w art. 6 u.g.n., a drugi element stanowi lokalne (gminne) lub ponadlokalne (powiatowe, wojewódzkie i krajowe) znaczenie inwestycji.
W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie stanowisko organów, że realizacja spornej inwestycji mieści się w zakresie celów publicznych objętych art. 6 pkt 1 i 2 u.g.n. jest przedwczesne. Organ bowiem nie odniósł się do kwestii konieczności skomunikowania planowanego przez skarżącego osiedla mieszkaniowego.
W tej sytuacji niejako już ubocznie Sąd chciałby zwrócić uwagę także na wadliwość zastosowania przez organ odwoławczy art. 105 § 1 k.p.a. Decyzja wydana na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach stron przyjmując, że nie ma przesłanek do merytorycznego rozstrzygania co do istoty sprawy. W ocenie organu, taka właśnie sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie.
Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podziela stanowiska organu, że zaistniały przesłanki do umorzenia postępowania zainicjowanego przez skarżącego wnioskiem złożonym w organie I instancji w dniu 29 listopada 2024 r. w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Na podstawie zgromadzonego przez organ materiału dowodowego, nie można było w sposób oczywisty stwierdzić braku podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy i uznać, że postępowanie jest bezprzedmiotowe. Organ wydając swoje rozstrzygnięcia nie wyjaśnił bowiem w wyczerpujący sposób stanu faktycznego i prawnego sprawy, uchybiając tym samym art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., a w konsekwencji również art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. Tak więc, organ, co najmniej przedwcześnie wydał swoją decyzję.
W ocenie Sądu uzasadnienie decyzji organu nie odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Zgodnie bowiem z tym przepisem, decyzja administracyjna organu powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i uzasadnienie prawne. Uzasadnienie faktyczne zawiera w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Uzasadnienie prawne powinno zawierać natomiast wyjaśnienie podstawy prawne decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Organ w uzasadnieniu swojej decyzji w sposób nieprzekonywujący wskazał na bezprzedmiotowość postępowania.
W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że aby wypełnić dyspozycję art. 107 § 3 k.p.a. w pierwszej kolejności należy ustalić stan faktyczny a następnie nie wystarczy wskazać podstawę prawną, ale również ją wyjaśnić (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 grudnia 2021 r. sygn. akt II OSK 4709/21). Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie wyjaśnia procesu rozumowania organu ani przesłanek, którymi kierował się wydając rozstrzygnięcie, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że organ uchybił również art. 11 k.p.a. zgodnie z którym organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy.
Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. 2026 r. poz. 118), na które składały się wpis od skargi (500 zł), wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).
Rozpatrując ponownie sprawę organ uwzględni ocenę prawną, sformułowaną w niniejszym uzasadnieniu.