Uzasadnienie
Decyzją z dnia 25 czerwca 2021 nr [...] r. Prezydent Miasta B. zatwierdził projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielił D.K. pozwolenia na budowę zespołu siedemnastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie szeregowej (w zespołach A i B) wraz z infrastrukturą techniczną i układem komunikacji wewnętrznej na terenie nieruchomości położonej w B. przy ul. [...] na działkach o nr ewid. [...], [...] i [...], obręb [...] [...].
Postanowieniem z dnia 8 października 2021 r. na wniosek obecnie skarżącego R.W. Prezydent Miasta wznowił postępowanie w sprawie zakończonej wskazaną powyżej decyzją ostateczną z dnia 25 czerwca 2021 r. Wszczęte w ten sposób postępowanie zostało umorzone decyzją Prezydenta Miasta z dnia 16 grudnia 2021 r. Jednak ta decyzja o umorzeniu nie ostała się Najpierw bowiem w wyniku rozpatrzenia odwołania Wojewoda decyzją z dnia 5 lipca 2022 r. ją uchylił i orzekł o odmowie uchylenia w wyniku wznowienia postępowania decyzji Prezydenta Miasta z dnia 25 czerwca 2021 r. Następnie zaś wyrokiem z dnia 26 stycznia 2023 r. sygn. akt II SA/G11339/22 WSA w Gliwicach uchylił decyzję Wojewody oraz poprzedzającą ja decyzję Prezydenta Miasta, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 4 września 2024 r. sygn. akt II OSK 1104/23 oddalił skargę od wyroku WSA.
W ramach dalszego toku postępowania skarżący pismem z dnia 17 marca 2025 r. wniósł m.in. o wstrzymanie wykonania ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta B. z 25 czerwca 2021 r. nr [...]. Postanowieniem z 16 kwietnia 2025 r. organ I instancji umorzył postępowanie w sprawie wstrzymania wykonalności ww. decyzji ostatecznej. Jednak w wyniku złożonego zażalenia Wojewoda Śląski postanowieniem z 3 września 2025 r. uchylił powyższe postanowienie organu I instancji.
Postanowieniem z dnia 13 listopada 2025 r. Prezydent Miasta odmówił wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta B. z 25 czerwca 2021 r. nr [...]. W uzasadnieniu podał, że nie zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia tej ostatecznej decyzji. Tym samym brak jest przesłanek do zastosowania regulacji zawartej w art. 152 § 1 k.p.a.
Skarżący wniósł na to postanowienie zażalenie. Jednak postanowieniem z dnia 27 stycznia 2026 r. Wojewoda Śląski utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.
W uzasadnieniu Wojewoda zaakcentował, że zbyt pochopne skorzystanie z możliwości wstrzymania wykonania decyzji, niepoparte materiałem dowodowym wykazującym prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, może stanowić naruszenie zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. W przedmiotowej sprawie nie zaszły zaś przesłanki uzasadniające zastosowanie regulacji przewidzianej w art. 152 § 1 k.p.a. Według Wojewody organ I instancji właściwie ocenił skalę prawdopodobieństwa uchylenia - w wyniku wznowienia postępowania - decyzji zakwestionowanej przez skarżącego oraz wystarczająco uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie o odmowie wstrzymania wykonania decyzji nr [...] z dnia 25 czerwca 2021 r. o pozwoleniu na budowę.
Wojewoda podniósł również, że największym ryzykiem wynikającym z wykonania tej decyzji obarczony jest zawsze inwestor. Ponadto decyzją z dnia 1 grudnia 2025 r., wydaną na podstawie art. 151 § 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a., organ I instancji stwierdził, że decyzja ostateczna z dnia 25 czerwca 2021 r. nr [...] została wydana z naruszeniem prawa, lecz nie można jej uchylić, ponieważ w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Zatem nie potwierdziły się zarzuty skarżącego, wedle których zakwestionowana przez niego decyzja z całą pewnością winna zostać uchylona, a organ - orzekając w przedmiocie wstrzymania wykonalności decyzji - winien dojść do wniosków, że w sprawie tej występuje wysokie prawdopodobieństwo uchylenia badanej decyzji z uwagi na okoliczności, o których mowa w art. 145 § 1 k.p.a.
Wbrew zarzutom skarżącego nie doszło także do naruszenia art. 139a k.p.a., a organ I instancji zastosował się do wskazań postanowienia Wojewody Śląskiego z dnia 3 września 2025 r. i orzekł merytorycznie w sprawie wstrzymania wykonalności ostatecznej decyzji po prawidłowym przeanalizowaniu prawdopodobieństwa jej uchylenia w wyniku wznowienia postępowania.
W skardze na powyższe postanowienie skarżący zarzucił naruszenie:
- 1) art. 3 pkt 2a Pb w zw. z pkt 2 "Objaśnienia podstawowe" rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie polskiej klasyfikacji obiektów budowlanych poprzez błędne przyjęcie przez organ odwoławczy, że planowana inwestycja stanowi zabudowę mieszkaniową jednorodzinną w zabudowie szeregowej, podczas gdy:
- - projekt architektoniczno-budowlany nie zawiera rozwiązań funkcjonalnych i konstrukcyjnych typowych dla zabudowy jednorodzinnej,
- - na stronie 28 projektu architektoniczno-budowlanego, opis techniczny część kubaturowa sam projektant zakwalifikował go jako "budynek mieszkalny wielorodzinny, niski (...)"
- - poszczególne segmenty nie stanowią konstrukcyjnie samodzielnych budynków, gdyż zaprojektowano je na wspólnym fundamencie,
- - rzeczywisty układ funkcjonalny i techniczny odpowiada zabudowie wielorodzinnej, co przesądza, że inwestycja została niewłaściwie zakwalifikowana przez organy administracji;
- 2) § 232 ust. 5 w zw. z § 213, § 217, § 232 ust. 4 oraz § 235 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie polegające na uznaniu przez organ, że projekt budowlany spełnia wymagania ochrony przeciwpożarowej, mimo że z dokumentacji projektowej wynika, iż segmenty zabudowy szeregowej posadowiono na wspólnym fundamencie, bez wykonania między nimi ściany oddzielenia przeciwpożarowego wzniesionej na własnym fundamencie oraz kiedy na stronie 28 projektu architektoniczno-budowlanego, opis techniczny część kubaturowa sam projektant zakwalifikował go jako "budynek mieszkalny wielorodzinny, niski (...)" co jest niezgodne z wymaganiami techniczno-budowlanymi, gdyż budynki w zabudowie szeregowej, aby były kwalifikowane jako jednorodzinne, muszą posiadać pełną samodzielność konstrukcyjną i oddzielenie,
- 3) art. 35 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy Prawa budowalnego w zw. z art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego oraz § 11 pkt 1 lit. b-c miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez zatwierdzenie projektu architektoniczno-budowlanego, który w sposób oczywisty nie odpowiada definicji zabudowy jednorodzinnej, przyjęcie przez organy, że projektowana inwestycja spełnia ustalenia planu miejscowego, podczas gdy faktycznie projektowana zabudowa ma cechy zabudowy wielorodzinnej, m.in. poprzez powiązania konstrukcyjne, brak samodzielności poszczególnych segmentów i sposób funkcjonowania inwestycji i gdy sam projektant na stronie 28 projektu architektoniczno- budowlanego, opis techniczny część kubaturowa zakwalifikował go jako,,budynek mieszkalny wielorodzinny, niski (...)";
- 4) art. 35 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 5 pkt 4 lit. c), g) i h) mpzp polegające na niewłaściwej interpretacji i zastosowaniu przepisów planu miejscowego, uznaniu, że projektowana inwestycja spełnia wymagania dotyczące parametrów zabudowy jednorodzinnej, podczas gdy projektowane obiekty, z uwagi na ich rzeczywiste cechy funkcjonalno-techniczne, wykraczają poza dopuszczalne w planie formy zabudowy, co powinno skutkować odmową zatwierdzenia projektu;
- 5) art. 389 pkt 2 i 8 ustawy Prawo wodne w zw. z art. 388 ust. 2 pkt 1 i ust. 5 ustawy Prawo wodne oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy Prawo budowlane, a także art. 34 ust. 3 pkt 5, art. 32 ust. 1 pkt 2 i art. 33 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego przez zatwierdzenie projektu, który nie spełnia wymagań wynikających z przepisów Prawa wodnego, gdzie brak jest wymaganych analiz i dokumentów dotyczących gospodarki wodami opadowymi, odprowadzenia wód oraz możliwego wpływu inwestycji na stosunki wodne, przyjęcia, że projekt jest zgodny z prawem mimo braku weryfikacji tych elementów oraz mimo braku spełnienia warunków wskazanych w art. 34 ust. 3 pkt 5 ustawy Prawo budowlane;
- 6) art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. i art. 152 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia organu I instancji odmawiającego wstrzymania wykonania wydanej decyzji ze względu na błędne uznanie, że brak jest prawdopodobieństwa uchylenia decyzji nr [...], mimo wskazania licznych, udokumentowanych przesłanek wznowieniowych z art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a.,
- 7) art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego wskazującego na oczywiste naruszenia prawa w zatwierdzonym projekcie budowlanym;
- 8) art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. polegający na sporządzeniu schematycznego, powtarzającego argumentacje organu I instancji uzasadniania, bez odniesienia się do konkretnych zarzutów skarżącego, analizy, dlaczego mimo naruszeń prawa organ nie widzi prawdopodobieństwa uchylenia decyzji, co uniemożliwiło realizację zasadę przekonywania wynikającej z art. 11 k.p.a.;
- 9) art. 139a § 1 k.p.a. poprzez niewykonanie wytycznych Wojewody zawartych w postanowieniu z dnia 3 września 2025 r. nakazujących merytoryczne rozpoznanie przesłanek z art. 145 § 1 k.p.a. przy ponownym rozpoznaniu sprawy;
- 10) art. 16 § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe rozumienie zasady trwałości decyzji, użytej przez organ jako pretekstu do odmowy wstrzymania, mimo że obowiązkiem organu była realna ocena prawdopodobieństwa uchylenia, a nie analiza stabilności obrotu prawnego.
W związku z podniesionymi zarzutami skarżący domaga się rozpoznania skargi na rozprawie, uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonego postanowienia Wojewody Śląskiego oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi przedstawiony został wywód zmierzający do wykazania zasadności podniesionych w niej zarzutów.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Wojewody Śląskiego, którym utrzymano w mocy postanowienie organu I instancji o odmowie wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji z dnia 25 czerwca 2021 nr [...] r, którą Prezydent Miasta B. zatwierdził projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielił pozwolenia na budowę zespołu siedemnastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych, dwulokalowych w zabudowie szeregowej (w zespołach A i B) wraz z infrastrukturą techniczną i układem komunikacji wewnętrznej.
Kontrolowane postanowienie wydane zostało na podstawie art. 152 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania.
Użyty w art. 152 § 1 k.p.a. termin "okoliczności sprawy" ma charakter niedookreślony. Należy przez niego rozumieć dowody przemawiające za przekonaniem, że wstrzymaniu wykonania decyzji ostatecznej najprawdopodobniej towarzyszyć będzie uchylenie decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Oznacza to, że nawet ustalenie istnienia przesłanki wznowieniowej nie przesądza jeszcze o wstrzymaniu wykonania decyzji. Dopiero uprawdopodobnienie, że przesłanka wznowieniowa doprowadzi do uchylenia decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., obliguje organ do wstrzymania wykonania decyzji w oparciu o ten przepis.
Obowiązkiem organu jest zatem dokonanie oceny, czy w sprawie zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku postępowania wznowieniowego. Należy jednocześnie zaakcentować, że interpretacja art. 152 § 1 k.p.a., z uwagi na zasadę trwałości decyzji administracyjnych, powinna mieć zarazem charakter ścieśniający. W postępowaniu dotyczącym wstrzymania wykonania decyzji nie bada się merytorycznie zgodności z prawem decyzji stanowiącej przedmiot postępowania wznowieniowego oraz konieczności ewentualnego jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Należy to bowiem do rozstrzygnięcia kończącego wznowione postępowanie. Wydając postanowienie na podstawie art. 152 § 1 k.p.a., właściwy organ winien wziąć pod uwagę wszystkie dostępne na tym etapie postępowania okoliczności faktyczne i prawne, przede wszystkim materiał dowodowy zawarty w aktach sprawy zakończonej dotychczasową decyzją i na tej podstawie wstępnie ocenić, czy istnieją podstawy do przyjęcia, że decyzja zostanie uchylona.
Wstrzymanie wykonania decyzji w trybie art. 152 § 1 k.p.a. powinno być przy tym traktowane jako środek ostateczny, oparty na udokumentowanych i wiarygodnych materiałach dowodowych. Zbyt szybkie wstrzymanie decyzji, niepoparte dostatecznie udokumentowanymi dowodami na istnienie przesłanek, wskazujących na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji, może stanowić naruszenie zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnej (por. wyroki NSA: z 10 lutego 2011 r., II OSK 295/10; z 23 lutego 2012 r., sygn. akt. II OSK 2353/10; wyrok WSA w Kielcach z 21 grudnia 2016 r., II SA/Ke 852/16).
Ponadto, organ oceniając zaistnienie, bądź nie, przesłanek z art. 152 § 1 k.p.a. nie musi w tym celu prowadzić postępowania wyjaśniającego na zasadach określonych w art. 7 i art. 77 k.p.a., a więc nie musi podejmować wszelkich niezbędnych kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Wystarczy, że w wyniku dokonania wstępnej oceny uzna, że nie zachodzą okoliczności obligujące go do zastosowania ww. przepisu. O dużym prawdopodobieństwie uchylenia decyzji w rozumieniu art. 152 § 1 k.p.a. można mówić bowiem wówczas, gdy bez konieczności przeprowadzania szczegółowej analizy materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy oraz dowodów i argumentów przedstawionych przez stronę postępowania, jak również bez konieczności dokonywania szczegółowej analizy przepisów prawa, mających zastosowanie w sprawie, możliwe jest stwierdzenie, że decyzja zostanie uchylona (por. wyrok NSA z dnia 18 maja 2016 r., sygn. II OSK 2178/14).
W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie zasadnie odmówiono wstrzymania wykonania decyzji z dnia 5 maja 2023 r. Należy bowiem zgodzić się z Wojewodą, że podniesione przez skarżącego okoliczności nie mogą zostać uznane za takie, które wyczerpują dyspozycję art. 152 § 1 k.p.a. i prowadzą do uwzględnienia jego wniosku. Brak udziału strony w postępowaniu stanowi przesłankę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Jednakże wznowienie z tej przyczyny następuje niezależnie od tego, czy brak udziału strony wywarł wpływ na treść decyzji, czy też nie.
W konsekwencji, stwierdzenie przez organ zaistnienia powyższej przesłanki wznowieniowej nie oznacza automatycznie, że decyzja wydana w wyniku wznowienia będzie uchylona. Zgodnie bowiem z art. 146 § 2 k.p.a. nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Ponieważ w art. 152 k.p.a. jest mowa o "prawdopodobieństwie uchylenia decyzji", dlatego nie można przyjąć, że sam zarzut braku udziału w postępowaniu, który jedynie może, lecz nie musi doprowadzić do uchylenia ostatecznej decyzji wskutek wznowienia postępowania, daje podstawy do stwierdzenia zaistnienia powyższej przesłanki.
Jednocześnie, na etapie rozstrzygania w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji nie rozstrzyga się kwestii merytorycznych dotyczących oceny wniosku inwestora o wydanie pozwolenia na budowę. Tych kwestii zaś dotyczy większość zarzutów skargi. Kwestia zgodności wydanej decyzji z planem miejscowym, czy kwestia zgodności ze wskazanymi w skardze przepisami prawa budowlanego, w tym przepisami Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz.1225 ze zm. dalej w skrócie "rozporządzenie WT") nie podlega badaniu w postępowaniu o wstrzymanie wykonania decyzji, ale dopiero we wznowionym postępowaniu. Jedynie wyjątkowo, gdy bez takiego badania można z góry stwierdzić, że zachodzi sprzeczność projektu z planem miejscowym czy ze znajdującymi zastosowanie w sprawie przepisami prawa budowlanego, można mówić o prawdopodobieństwie uchylenia decyzji ostatecznej, dającym podstawę do wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej. Taka jednak sytuacja nie zachodziła w realiach rozpoznawanej sprawy. Z tego względu żaden z zarzutów skargi nie mógł odnieść skutku.
Na marginesie należy zauważyć, że decyzją z dnia 1 grudnia 2025 r. organ I Instancji stwierdził, że ostateczna decyzja z dnia 25 czerwca 2021 r. nr [...] o pozwoleniu na budowę została wydana z naruszeniem prawa, lecz nie można jej uchylić, ponieważ w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Zaś decyzją z dnia 21 kwietnia 2026 r. po rozpatrzeniu odwołania skarżącego Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu I Instancji. Z kolei tutejszy Sąd wyrokiem z dnia 11 sierpnia 2026 r. oddalił skargę w sprawie II SA/Gl 702/26 oddalił skargę. Zastrzec przy tym należy, że kontrolując zaskarżone obecnie postanowienie Sąd bierze pod uwagę stan faktyczny istniejący w dacie jego wydania. Zarówno przywołania decyzja Wojewody z dnia 21 kwietnia 2026 r., jak i wyrok tutejszego Sądu, zapadły później. Nie mniej rozstrzygnięcia te stanowią potwierdzenie, że w dacie wydania kontrolowanego obecnie rozstrzygnięcia, a także wcześniej, w dacie postanowienia organu I instancji prawidłowo oceniono prawdopodobieństwo uchylenia ostatecznej decyzji z dnia 25 czerwca 2021 r. nr [...].
Samo przekonanie strony skarżącej, że kwestionowana przez nią ostateczna decyzja jest w sposób oczywisty wadliwa nie stanowi wystarczającej przesłanki do wstrzymania jej wykonania w trybie art. 152 § 1 k.p.a.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Przepis ten przewiduje możliwość rozpoznania sprawy w tym trybie, gdy przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Bez znaczenia był przy tym zawarty w skardze wniosek skarżącego o przeprowadzenie rozprawy. Jego złożenie nie ma charakteru wiążącego dla Sądu.
W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Orzeczenia powołane w niniejszym uzasadnieniu dostępne są na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl.