Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicachz 3 września 2026 r., sygn. akt II SA/Gl 301/26

Uzasadnienie

Decyzją nr [...] z dnia 22 października 2025 r. Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w O. (dalej: organ pierwszej instancji), na podstawie art. 472aa ust. 1 pkt 2, ust. 3 pkt 3 i in. ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. z 2025 r. poz. 960 z późn. zm.) wymierzył Zarządowi Dróg Wojewódzkich w O. (dalej: Skarżący), administracyjną karę pieniężną za okres I kwartału 2025 roku w wysokości 15.860 zł z tytułu odprowadzania do wód powierzchniowych rzeki [...] i Kanału [...] – wód opadowych i roztopowych powstających z odwodnienia odcinka drogi wojewódzkiej nr [...], bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego.

W dniu 13 czerwca 2025 r. do organu wpłynęło oświadczenie Skarżącego w celu ustalenia wysokości opłaty zmiennej za okres I kwartału 2025 roku. W oświadczeniu podmiot podał ilość odprowadzanych do wód - wód opadowych lub roztopowych: 4.228,87 m3, oraz że w tym okresie nie posiadał pozwolenia wodnoprawnego. Informacją Nr [...] z dnia 17 czerwca 2025 r. organ ustalił opłatę zmienną w wysokości 3.172 zł za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych, która została uiszczona w całości.

Następnie w dniu 13 sierpnia 2025 r. organ wszczął postępowanie w niniejszej sprawie. W toku postępowania ustalił, że do 9 stycznia 2025 r. Skarżący legitymował się ważnym pozwoleniem wodnoprawnym na szczególne korzystanie z wód polegające na wprowadzaniu do wód powierzchniowych rzeki [...] w km [...], w miejscowości O., ścieków - wód opadowych i roztopowych ujętych w szczelne zamknięte systemy kanalizacyjne wylotem [...], wprowadzaniu do wód powierzchniowych rzeki [...] w km [...] w miejscowości O., ścieków - wód opadowych i roztopowych ujętych w szczelne zamknięte systemy kanalizacyjne wylotem [...] oraz na wprowadzanie do wód powierzchniowych Kanału [...] w km [...] w miejscowości O., ścieków-wód opadowych i roztopowych ujętych w szczelne zamknięte systemy kanalizacyjne istniejącym wylotem (600 mm), udzielonym decyzją znak [...] z dnia 9 stycznia 2015 r. W dniu 6 października 2025 r. Skarżący złożył wniosek o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, a wobec braków formalnych wniosku, pismem z dnia 9 października 2025 r. został wezwany do ich uzupełnienia.

W odniesieniu do przesłanek art. 189f § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2025 r., poz. 1691 z późn. zm., dalej: k.p.a.) organ ocenił, że w sprawie nie zachodzi przesłanka zaprzestania naruszenia prawa, stan naruszenia prawa za okres I kwartału 2025 r. nie został usunięty. Nie wystąpiła również przesłanka znikomej wagi naruszenia prawa. W zakresie gospodarki wodnej dobrem chronionym jest porządek prawny rozumiany jako korzystanie z wód wyłącznie w oparciu o istniejące pozwolenie wodnoprawne. Wody opadowe i roztopowe odprowadzane z terenów dróg są wodami zanieczyszczonymi i w swym składzie zawierają substancje szkodliwe, m.in. zawiesiny ogólne, węglowodory ropopochodne. Organ zwrócił uwagę, że podmiot nie złożył wyjaśnień co do powodów braku pozwolenia wodnoprawnego. Podkreślił, że Skarżący jest profesjonalnym uczestnikiem obiegu gospodarczego, ciąży więc na nim szczególny obowiązek przestrzegania wszelkich przepisów prawa, a standardy staranności są w tym zakresie wyższe.

Skarżący przyczynił się do powstania naruszenia, wniosek złożono długo po upływie ważność poprzedniego pozwolenia i był obarczony brakami formalnymi. Zauważył przy tym, że podmiot nie skorzystał z uproszczonej procedury przedłużenia pozwolenia, o której mowa w art. 414 ust. 2 ustawy Prawo wodne. Jednocześnie organ jako oczywisty uznał brak możliwości zaprzestania przez podmiot korzystania z przedmiotowej usługi wodnej, z uwagi na bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego korzystających z dróg publicznych. Wyjaśnił, że podmiot spełnił przesłankę "ochrony ważnego interesu publicznego". Zaprzestanie odprowadzania wód opadowych przyniosłoby negatywne skutki ekonomiczne i społeczne, śliskie lub oblodzone nawierzchnie drogi krajowej, brak bezpieczeństwa na drodze. Jednak dokonane ustalenia, niepozyskanie przez podmiot pozwolenia wodnoprawnego w wymaganym terminie, status profesjonalnego podmiotu, który dopuścił się naruszenia prawa, brak obiektywnych powodów niepozyskania pozwolenia oraz ciężar gatunkowy naruszenia prawa, zadecydowały o charakterze znacznego naruszenia prawa.

W sprawnie nie wystąpił też przypadek działania siły wyższej. Wysokość administracyjnej kary pieniężnej organ ustalił na podstawie art. 472aa ust. 3 ustawy Prawo wodne, tj. w wysokości 500% opłaty zmiennej. Decyzja została doręczona w dniu 22 października 2025 r.

Skarżący w ustawowym terminie, złożył odwołanie od opisanej wyżej decyzji podnosząc naruszenie zasady zaufania do władzy publicznej. W ocenie Skarżącego równoczesne pobieranie opłat za usługę wodną i nakładanie kar z tego samego tytułu wydaje się działaniem nieusprawiedliwionym, zaznaczył, że przez przyjmowaniem przez ponad pół roku opłat kwartalnych organ wzbudził w Skarżącym "mylne poczucie legalności działania", naliczenie kar spowoduje destabilizację polityki finansowej podmiotu, ponadto wyjaśnił, że "z uwagi na przedmiot i skalę swojej działalności, czasem nie jest w stanie skutecznie dopilnować, by każde pozwolenie wodnoprawne zostało zaktualizowane na czas". Dodał, że podjął działania celem kompleksowego odnowienia pozwoleń wodnoprawnych, umowa z wykonawcą na realizację zadania "aktualizacja operatów wodnoprawnych.." poskutkowała złożeniem w dniu 6 października 2025 r. wniosku o wydanie nowego pozwolenia wodnoprawnego.

Po rozpoznaniu odwołania, Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w G. decyzją nr C.RUT.477.77.2025.ES z dnia 23 grudnia 2025 r., na podstawie art. 14 ust. 4 ustawy Prawo wodne oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 472aa ust. 1 pkt 2 i art. 472c ust. 3 ustawy Prawo wodne, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Po przywołaniu stanu sprawy oraz przepisów znajdujących w niej zastosowanie, organ odwoławczy zauważył, że celem omawianych regulacji jest zapewnienie skutecznej ochrony środowiska wodnego oraz kontrola nad procesami, które mogą wpływać na jakość wód powierzchniowych, tymczasem Skarżący od 10 stycznia 2025 r. korzystał z usług wodnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, w sytuacji gdy odwodnienie dotyczy zanieczyszczonej powierzchni szczelnej – drogi wojewódzkiej [...] w O., gdzie wody opadowe są odprowadzane do rzeki [...] oraz Kanału [...] za pośrednictwem istniejących wylotów. Zdaniem organu odwoławczego brak pozwolenia nie może być usprawiedliwiony.

W odniesieniu do zarzutów odwołania wyjaśnił, że opłata zmienna jest należnością za faktyczne korzystanie z usługi wodnej, niezależnie od posiadania pozwolenia, natomiast kara administracyjna jest sankcją za naruszenie obowiązku prawnego - brak wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, zatem to dwa odrębne instrumenty prawne. Ponadto wymierzenie kary pieniężnej na podstawie art. 472aa ustawy Prawo wodne ma charakter obligatoryjny, a przyjmowanie oświadczeń o wysokości opłaty zmiennej nie stanowi potwierdzenia legalności korzystania z usług wodnych bez pozwolenia, obowiązek ten wynika wprost z ustawy i jest znany profesjonalnym uczestnikom obrotu. Powyższego nie zmienia kontynuacja działań w niezmienionej formie. Brak pozwolenia oznacza, że działania podmiotu były nielegalne, niezależnie od przyczyn opóźnienia w aktualizacji dokumentacji. Argument dotyczący destabilizacji polityki finansowej czy trudności organizacyjnych nie może uchylać obowiązku przestrzegania prawa.

Organ odwoławczy stwierdził, że Skarżący nie dołożył należytej staranności w sprawie uzyskania nowego pozwolenia w ww. zakresie. Skarżący powinien posiadać wiedzę i doświadczenie odnośnie wymogów związanych z odprowadzaniem wód opadowych i roztopowych oraz o upływie ważności dotychczasowego pozwolenia, zatem tylko od podmiotu zależało uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego w terminie, z którego się nie wywiązał, co należy ocenić jako zawinione zaniechanie. Jako podmiot profesjonalny powinien dysponować odpowiednimi procedurami i zasobami, które zapewniają przestrzeganie ww. obowiązków. Wyjaśnił też, że przepisy przewidują możliwość nałożenia kary w okresie pięciu lat od naruszenia prawa, a nałożenie kary nie jest uzależnione od wcześniejszego upomnienia strony.

W kwestii art. 189f § 1 k.p.a. organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że w sprawie nie ma podstaw do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej. Naruszenie polegające na korzystaniu z wód bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego nie może zostać uznane za naruszenie o znikomej wadze. Przepis art. 472aa ustawy Prawo wodne ma charakter bezwzględnie obowiązujący, a ustawodawca nie przewidział w nim możliwości różnicowania odpowiedzialności w zależności od skutków środowiskowych czy intencji podmiotu. Sam fakt korzystania z zasobów wodnych bez wymaganej zgody stanowi naruszenie prawa, niezależnie od tego, czy doszło do szkody w środowisku. W okresie objętym kontrolą, w tym w I kwartale 2025 roku, nie doszło do zaprzestania odprowadzania wód opadowych do rzeki [...] i Kanału [...]. Zaznaczył, że odpowiedzialność administracyjna - w szczególności w zakresie Prawa wodnego - ma charakter obiektywny, a przesłanki odpowiedzialności zostały określone w sposób zamknięty.

Przepis art. 472aa ustawy Prawo wodne nie przewiduje możliwości odstąpienia od kary z uwagi na brak szkody, dobrą wolę czy inne okoliczności łagodzące. Nawet krótkotrwałe działanie bez pozwolenia może skutkować niekontrolowanym oddziaływaniem na środowisko, co uzasadnia stosowanie sankcji. Za przyjęciem, iż naruszenie nie jest naruszeniem mniejszej wagi, poza rodzajem naruszonego dobra, przemawia również ilość odprowadzonych wód opadowych w I kwartale 2025 tj. 4.228,87 m3, która nie może zostać uznana za nieznaczną (str. 14 i 16 uzasadnienia). Przypomniał też, że brak negatywnego wpływu na środowisko nie wyklucza odpowiedzialności.

Ponadto uwzględniając, że ocena wpływu na środowisko jest elementem postępowania wodnoprawnego, nie można jej dokonać poza procedurą, a tym bardziej na podstawie deklaracji strony. Organ nie ma możliwości potwierdzenia braku szkodliwości bez operatu i decyzji. Podstawowym zadaniem Skarżącego jest zarządzanie siecią dróg wojewódzkich, realizacja inwestycji oraz utrzymanie infrastruktury drogowej zgodnie z obowiązującymi regulacjami prawnymi. Podmiot ten dysponuje wyspecjalizowaną kadrą, doświadczeniem oraz zapleczem technicznym, w konsekwencji brak wiedzy o konieczności uzyskania pozwolenia wodnoprawnego należy ocenić jako rażące niedbalstwo. Zaznaczył, że w toku postępowania administracyjnego oraz w uzasadnieniu odwołania Odwołujący się nie powołał się na jakiekolwiek konkretne okoliczności przemawiające za znikomym charakterem naruszenia prawa. Podmiot nie skorzystał z uproszczonej procedury przedłużenia ważności pozwolenia.

Okoliczność, że w okresie od stycznia 2025 roku do października 2025 roku wystąpiła przerwa w ciągłości pozwoleń wodnoprawnych, nie może być uznana za "niedopatrzenie" o znikomej wadze. Organ odwoławczy stwierdził, że naruszenie w rozpoznawanej sprawie miało charakter istotny, trwały i zawiniony, a jego skutki mogły negatywnie oddziaływać na stan środowiska wodnego. W rozpoznawanej sprawie naruszenie nie zostało zakończone w okresie objętym decyzją, a ponadto organ nie uznał naruszenia za nieistotne, co wyklucza zastosowanie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Decyzja została doręczona w dniu 5 stycznia 2026 r.

Z rozstrzygnięciem nie zgodził się Skarżący, reprezentowany przez fachowego pełnomocnika, wnosząc w dniu 30 stycznia 2026 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Względem decyzji sformułował zarzut naruszenia:

1. 1) art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że Skarżący dopuścił się naruszenia prawa w stopniu większym niż znikomy, w sytuacji, gdy obowiązki nałożone na Skarżącego w zakresie utrzymania właściwego stanu infrastruktury odprowadzającej wodę były spełnione w zgodzie z obowiązującym do dnia 9 stycznia 2025 r. pozwoleniem wodnoprawnym jak również, uiścił on opłatę zmienną za I, II i III kwartał roku 2025,
2. 2) art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez błędne stwierdzenie, że Skarżący nie zaprzestał naruszenia prawa, podczas gdy w maju 2025 r. wszczął postępowanie zmierzające do wyłonienia wykonawcy celem sporządzenia nowego operatu wodnoprawnego, w dniu 21 sierpnia 2025 r. złożył pierwszy wniosek o wydanie pozwolenia do Zarządu Zlewni w N., a w dniu 6 października 2025 r. złożył ponowny wniosek do Zarządu Zlewni w O.,
3. 3) art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że Skarżący nie zaprzestał naruszenia prawa, gdy wszelkie obowiązki wynikające zarówno z dotychczasowego, jak i z wydanego w dniu 12 grudnia 2025 r. pozwolenia wodnoprawnego były realizowane pomimo tymczasowego braku ważnego pozwolenia wodnoprawnego,
4. 4) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i § 4 k.p.a. w zw. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez niewystarczające zebranie w sprawie materiału dowodowego i nieuzupełnienie go w zakresie, który powinien być organowi znany z urzędu, a w konsekwencji nieprawidłowe przyjęcie, że naruszenie prawa nie zostało usunięte na dzień wydawania zaskarżonej decyzji, podczas gdy w dniu 12 grudnia 2025 r. zostało wydane pozwolenie wodnoprawne o nr [...],
5. 5) art. 7a § 1 w zw. art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez przyjęcie, że Skarżący nie zaprzestał naruszania prawa, a waga naruszenia była wyższa niż znikoma, w sytuacji, gdy interpretacja stanu faktycznego i prawnego powinna być oceniana przez rzetelną realizację dotychczasowych obowiązków w postaci zgłaszania ilości odprowadzanych wód, uiszczania opłat zmiennych za usługę wodną, dokonywania bieżącej konserwacji urządzeń odwodnieniowych i monitorowania ich stanu, a także złożenia - niezwłocznie po uzyskaniu operatów wodnoprawnych - wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, który wskutek naruszenia przez Zarząd Zlewni w N. art. 65 § 1 k.p.a., został złożony z opóźnieniem, w dniu 6 października 2025 r.

Pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, a także dopuszczenie dowodów z dokumentów załączonych do skargi na okoliczność złożenia wniosku o wydanie pozwolenia w sierpniu 2025 roku i jego nieprzekazania do właściwego organu, realizacji obowiązków wynikających z dotychczasowego i nowego pozwolenia wodnoprawnego.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik akcentował, że faktyczny zakres korzystania z usługi wodnej od dnia wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego nie uległ zmianie, z tym zastrzeżeniem, że mimo dotychczasowego pozwolenia Skarżący nie odprowadzał wód do kanału [...] z powierzchni DW nr [...] Skarżący korzystał z usługi wodnej zgodnie z pozwoleniem z dnia 9 stycznia 2015 r. oraz z dnia 12 grudnia 2025 r., uiszczał opłaty zmienne, dbał o stan techniczny urządzeń odwadniających, utrzymywał odwadnianą powierzchnię w czystości, przeprowadzał regularne konserwacje. Zaznaczył też, że przed wydaniem zaskarżonej decyzji, wobec wydania nowego pozwolenia wodnoprawnego, doszło do zaprzestania naruszenia prawa.

W ocenie strony skarżącej, waga naruszenia prawa miała znikomą wagę, a niedopełnienie obowiązku nie skutkowało zagrożeniem dla środowiska, w tej sytuacji wymierzenie kary jest nieproporcjonalne wobec celu regulacji. Wskazał, że w maju 2025 roku podjął działania w celu wyłonienia wykonawcy operatu, działania związane z usuwaniem skutków powodzi z września 2024 roku były priorytetem, w dniu 21 sierpnia 2025 r. Skarżący złożył pierwszy wniosek o wydanie pozwolenia, który nie został przekazany do organu właściwego, dlatego w dniu 6 października 2025 r. złożył ponowny wniosek do organu właściwego, natomiast nowe pozwolenie wodnoprawne zostało udzielone przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Podkreślił, że w 40-letnim okresie odprowadzania wód powierzchniowych, jedynie przez okres niepełnych 12 miesięcy, a licząc od pierwszego wniosku – 8 miesięcy, odprowadzanie wód odbywało się bez ważnego pozwolenia wodnoprawnego.

Zdaniem Skarżącego, naruszenie miało charakter incydentalny i nieistotny z punktu widzenia dóbr chronionych przez Prawo wodne, zatem zaistniały podstawy do odstąpienia od wymierzenia kary administracyjnej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenia podnosząc aktualność stanowiska zawartego w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Odniósł się również do zarzutów skargi, zauważając, że zaprzestanie naruszenia nastąpiło dopiero w dniu ostateczności decyzji 14 stycznia 2026 r. Skarżący korzystając z wód bez pozwolenia odniósł korzyść finansową z uwagi na brak obowiązku uiszczania opłaty stałej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Zgodnie z regulacją art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267 z późn zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r., poz. 143 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części - art. 151 p.p.s.a.

Uwzględniając tak zakreśloną kognicję sądów administracyjnych oraz przyczyny wzruszania decyzji organów administracji publicznej, Sąd uznał, że rozstrzygnięcia organów odpowiadają prawu.

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przedmiotem oceny Sądu uczyniona została decyzja w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej w związku z korzystaniem z wód bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, a podstawę materialnoprawną kwestionowanego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne. Zgodnie z jej art. 472aa ust. 1 pkt 2, administracyjnej karze pieniężnej podlega, kto wbrew przepisowi art. 389, art. 394 ust. 1 lub art. 425 ust. 1 korzysta z wód, wykonuje urządzenia wodne, roboty w wodach lub inne działania wymagające odpowiedniej zgody wodnoprawnej, bez odpowiedniego pozwolenia wodnoprawnego lub pozwolenia zintegrowanego, zgłoszenia wodnoprawnego lub oceny wodnoprawnej. Stosownie do art. 472aa ust. 2 administracyjna kara pieniężna wymierzana jest w drodze decyzji.

Przepis art. 389 ustawy Prawo wodne wskazuje przypadki, w których wymagane jest pozwolenie wodnoprawne, w szczególności są to usługi wodne (art. 389 pkt 1). Z kolei art. 268 tej ustawy określa te usługi wodne, za które pobiera się opłaty. Należy do nich m.in. odprowadzanie do wód: wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast (art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a). Nie ulega zatem wątpliwości, że odprowadzanie do wód - wód opadowych i roztopowych stanowi usługę wodną, na którą wymagane jest uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego.

W rozpoznawanej sprawie nie jest sporne, że w okresie, którego dotyczy zaskarżona decyzja, a mianowicie I kwartału 2025 roku Skarżący odprowadził wody opadowe lub roztopowe do wód powierzchniowych w ilości 4.228,87 m3.

W powyższym zakresie Skarżący przedłożył oświadczenie podmiotu obowiązanego do ponoszenia opłat za usługi wodne w celu ustalenia opłaty zmiennej (akta administracyjne sprawy). Oświadczenie wpłynęło do organu 13 czerwca 2025 r. i zawierało informację, że odprowadzanie do wód przebiegało bez pozwolenia wodnoprawnego. Takie pozwolenie Skarżący posiadał, lecz termin tego pozwolenia został określony do dnia 9 stycznia 2025 r. (pkt V decyzji z dnia 9 stycznia 2015 r. znak [...]). Wymóg uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na opisaną wyżej usługę wodną, nie był przez Skarżącego kwestionowany.

Podobnie prawidłowość ustalenia wysokości administracyjnej kary pieniężnej nie budziła wątpliwości. Stosownie bowiem do art. 472aa ust. 3 pkt 3 ustawy Prawo wodne, w przypadku odprowadzania wód opadowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast do wód - podstawę ustalenia wysokości administracyjnej kary pieniężnej stanowi 500% opłaty zmiennej za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast do wód. Zgodnie z Informacją Nr [...] z dnia 17 czerwca 2025 r. organ w oparciu o przedłożone przez Skarżącego oświadczenie, ustalił opłatę zmienną w wysokości 3.172 zł za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych. Z akt nie wynika aby wydana Informacja została zakwestionowana w trybie reklamacji.

Wobec powyższego, 500% opłaty zmiennej za ww. okres korzystania z wód bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, wynosi 15.860 zł. Przedmiotem odwołania a następnie skargi nie były ustalenia w zakresie wyżej wskazanych danych przyjętych przez organy do obliczenia administracyjnej kary pieniężnej.

Należy pamiętać, że organ zobligowany jest do nałożenia omawianej kary pieniężnej m.in., gdy doszło do korzystania z usługi wodnej bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Taka właśnie sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie. Niewątpliwie w pełni zasadne stało się zastosowania art. 472aa ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo wodne.

Przechodząc dalej, zgodnie z art. 472c pkt 3 ustawy Prawo wodne, w zakresie nieuregulowanym w ustawie Prawo wodne do administracyjnych kar pieniężnych, o których mowa m.in. w art. 472aa ust. 1, stosuje się przepisy działu IVa Kodeksu postępowania administracyjnego. Natomiast jak stanowi art. 189a § 2 pkt 1 i 2 tego Kodeksu, w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych: przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej (pkt 1), odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia (pkt 2) - przepisów działu IVa w tym zakresie nie stosuje się. Uwzględniając, że w zakresie przesłanek nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i ustalenia jej wysokości, mają zastosowanie przepisy ustawy Prawo wodne, które w odniesieniu do odprowadzania do wód - wód opadowych ściśle wskazują zarówno przyczyny nałożenia kary jak i jej sztywną wysokość (art. 472aa ust. 3 pkt 3 ustawy Prawo wodne), brak jest zatem podstaw do stosowania art. 189d k.p.a.

Ustawa Prawo wodne nie reguluje natomiast zasad odstąpienie od nałożenia kary administracyjnej. Zastosowanie znajduje zatem art. 189f k.p.a. Stosownie do treści § 1 tego przepisu, organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli: waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa (pkt 1) lub za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna (pkt 2). Przesłanka określona w pkt 2 przywołanego przepisu nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, do jej zastosowania konieczne jest bowiem spełnienie przesłanki tożsamości (identyczności) zachowania będącego przedmiotem odrębnych postępowań.

W sprawie do rozważenia pozostawała jedynie podstawa odstąpienia od nałożenia kary wynikająca z art. 189f § 1 pkt 1, tj. znikomość naruszenia prawa i zaprzestanie naruszeń. Zarzuty skargi sprowadzają się także w istocie do tego, że zdaniem strony skarżącej organ winien zastosować w sprawie art. 189f § 1 k.p.a., czego nie uczynił i nie odstąpił na tej podstawie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej.

W rozpoznawanej sprawie, organy administracji dokonały analizy możliwości zastosowania odstąpienia od wymierzenia kary, przedstawionej w części historycznej niniejszego uzasadnienia. Wyniki tych rozważań doprowadziły organy do stwierdzenia, że brak było podstaw na gruncie rozpoznawanej sprawy do zastosowania tej instytucji. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie stwierdził, że stanowisko to zasługuje na aprobatę. Organ pierwszej instancji wskazał na ciężar gatunkowy naruszenia prawa polegający na korzystaniu z wód bez wymaganej zgody wodnoprawnej. Zaznaczył, że Skarżący sam przyczynił się do powstania naruszenia prawa składając wniosek długo po upływie ważności poprzedniego pozwolenia, i jednocześnie nie złożył jakiegokolwiek wyjaśnienia przyczyn opóźnienia. Dokonując analizy stopnia naruszenia organ miał na uwadze m.in. rodzaj naruszonego dobra, czas trwania naruszenia, podejmowane przez podmiot działania celem uzyskania zgody wodnoprawnej, status podmiotu, który dopuścił się naruszenia prawa, brak obiektywnych powodów niepozyskania pozwolenie.

Ocenił, że waga tego naruszenia jest znaczna (str. 3 i 5 uzasadnienia organu pierwszej instancji). Stanowisko to podzielił organ odwoławczy, który szerzej odniósł się do możliwości zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., dokonując również rozważenia argumentacji zawartej przez Skarżącego w odwołaniu. Zaznaczył, że podmiot przez prawie dziewięć miesięcy korzystał z usługi wodnej bez wymaganego pozwolenia, co stanowi poważne naruszenie prawa (str. 8 uzasadnienia zaskarżonej decyzji). Obowiązek uzyskania pozwolenia wynika wprost z ustawy i jest znany profesjonalnym uczestnikom obrotu, stanowi naruszenie formalne niezależne od zakresu działalności podmiotu. Wyjaśnił, że z kontrolnej funkcji pozwolenia wodnoprawnego wynika, że jego brak uniemożliwia ocenę: aktualnego stanu technicznego urządzeń wodnych, zgodności działań z obowiązującymi normami środowiskowymi, potencjalnego ryzyka dla ekosystemów wodnych.

Brak aktualnego pozwolenia może prowadzić do niekontrolowanego odprowadzania ścieków, zaburzenia przepływu wód i lokalnych ekosystemów, zagrożenia dla siedlisk chronionych gatunków, degradacji terenów nadrzecznych, zwiększenia ryzyka powodziowego, oddziaływania na ekosystemy wodne, w tym na jakość wód powierzchniowych i podziemnych, a także mieć wpływ na bezpieczeństwo urządzeń wodnych, których stan techniczny i zgodność z przepisami nie jest weryfikowana bez obowiązującego pozwolenia, czy też ryzykiem wystąpienia szkód środowiskowych. (str. 9-10 uzasadnienia zaskarżonej decyzji). Naruszenie polegające na korzystaniu z wód bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego nie może zostać uznane za naruszenie o znikomej wadze. Sam fakt korzystania z zasobów wodnych bez wymaganej zgody stanowi naruszenie prawa, niezależnie od tego, czy doszło do szkody w środowisku. Ocenił, że jako podmiot profesjonalny nie dołożył należytej staranności w sprawie uzyskania nowego pozwolenia (str. 11-12 uzasadnienia zaskarżonej decyzji), i oceny tej nie zmienia skala działalności podmiotu.

Organ odwoławczy przypomniał, że zasoby wodne są dobrem wspólnym, a ich eksploatacja musi odbywać się pod ścisłą kontrolą administracyjną. Zdaniem organu odwoławczego, w niniejszej sprawie nie można mówić o znikomości naruszenia, bowiem odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód może naruszać dobra podlegające ochronie, zarówno w sensie środowiskowym, jak i prawnym. Wody opadowe i roztopowe, szczególnie te spływające z powierzchni utwardzonych np. dróg, mogą zawierać szereg zanieczyszczeń: metale ciężkie (np. ołów, cynk, miedź), wielopierścieniowe węglowodory aromatyczne (WWA), mikroplastik, substancje ropopochodne. Ich niekontrolowane odprowadzanie do wód powierzchniowych może prowadzić do: degradacji jakości wód, zagrożenia dla organizmów wodnych, utraty różnorodności biologicznej, akumulacji toksyn w ekosystemie. Ilość odprowadzonych wód opadowych w I kwartale 2025 nie może zostać uznana za nieznaczną (str. 14 i 16 uzasadnienia).

Pozwolenie określa warunki korzystania z wód, zabezpiecza interesy środowiskowe i społeczne oraz umożliwia kontrolę nad wpływem inwestycji na otoczenie. Zwrócił również uwagę, że sam ustawodawca dostrzegł negatywne aspekty naruszenia tego obowiązku przewidując w art. 476 ustawy Prawo wodne zagrożenie karą aresztu, ograniczenia wolności albo grzywny, w przypadku korzystania z wód lub wykonywania urządzeń wodnych z przekroczeniem warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym (str. 17 uzasadnienia zaskarżonej decyzji). Mając na względzie m.in. rodzaj naruszenia prawa, niedołożenie przez podmiot wyspecjalizowany należytej staranności w sprawie terminowego uzyskania nowego pozwolenia wodnoprawnego przy niewskazaniu okoliczności usprawiedliwiających, ilość odprowadzonych wód, organ ocenił, że nie została spełniona przesłanka znikomej wagi naruszenia prawa., naruszenie miało charakter istotny, trwały i zawiniony, a skutki mogły negatywnie oddziaływać na stan środowiska wodnego.

Prawidłowe jest zatem stanowisko organów akcentujące, że znikoma waga naruszenia powinna być wykładana w odniesieniu do rodzaju dobra, które dana norma prawa chroni. Dobrem w niniejszej sprawie jest ochrona środowiska jak również efektywne gospodarowanie zasobami wodnymi związane z zapewnieniem dostępności do wód o odpowiednich parametrach jakościowych i we właściwej ilości. Nie sposób zatem odmówić akceptacji, dla przyjęcia przez organ odwoławczy, że niedopełnienie obowiązku uzyskania nowego pozwolenia wodnoprawnego przed wygaśnięciem pozwolenia dotychczasowego, przez podmiot prowadzący od wielu lat działalność wymagającą tego rodzaju pozwolenia, stanowi o znaczącym ciężarze gatunkowym naruszenia prawa. Na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego, Skarżący nie przedstawił jakichkolwiek okoliczności, które miałyby uzasadniać opóźnienie w uzyskaniu nowego pozwolenia wodnoprawnego.

Skarżący został zawiadomiony, pismem z dnia 9 października 2025 r., o prawie wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego, a także zgłaszania żądań, w terminie 7 dni od dnia doręczenia zawiadomienia. Skarżący z przysługującego prawa nie skorzystał. Zaś wskazane przez stronę skarżącą w odwołaniu, przyczyny tego naruszenia, nie mają charakteru przesłanek niezależnych od strony zobowiązanej do uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Jak wyjaśnił Skarżący, przez przyjmowanie przez organ opłaty zmiennej pozostawał w "mylnym poczuciu legalności działania", dodał, że "z uwagi na przedmiot i skalę swojej działalności, czasem nie jest w stanie skutecznie dopilnować, by każde pozwolenie wodnoprawne zostało zaktualizowane na czas", a naliczenie kar spowoduje destabilizację polityki finansowej podmiotu (str. 3 odwołania).

Również skierowanie wniosku przez podmiot profesjonalny do niewłaściwego organu w sierpniu 2026 roku nie tłumaczy złożenia wniosku już kilka miesięcy po utracie ważności dotychczasowego pozwolenia wodnoprawnego, nie zmienia zasadności oceny organów, że naruszenie to nie miało charakteru znikomego. Nie sposób też nie dostrzec, że w treści odwołania Skarżący powoływał się jedynie na wniosek o wydanie nowego pozwolenia wodnoprawnego złożony w dniu 6 października 2025 r. Okoliczność powodzi z września 2024 roku pojawiła się natomiast dopiero na etapie skargi, organ nie mógł zatem tej okoliczności ocenić.

Naruszenie podlegające administracyjnej karze pieniężnej w niniejszej sprawie godzi w system mający na celu ochronę środowiska naturalnego i zasobów wodnych. Powyższe okoliczności notują doniosłą wagę społeczną obowiązków związanych z ochroną środowiska jako dobra wspólnego, którym to obowiązkom strona skarżąca nie uczyniła zadość od 10 stycznia 2025 r., tj. upływu okresu, na który wydano poprzednie pozwolenie wodnoprawne. Należy pamiętać, że działanie polegające na korzystaniu z usługi wodnej bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego stanowi naruszenie podstawowych obowiązków prawnych związanych z gospodarką wodną. Poza sporem pozostaje, że tym obowiązkom strona skarżąca uchybiła, co dotyczyło nie tylko I kwartału 2025 roku, objętego niniejszym postępowaniem, a także kolejnych kwartałów roku 2025. Trudności związane z organizacją działalności z uwagi na jej skalę, czy też realizacja obowiązków wynikających z dotychczasowego i nowego pozwolenia wodnoprawnego, prawidłowo zostały ocenione przez orzekające w sprawie organy administracji publicznej, jako okoliczności, które nie mogły stać się podstawą odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej.

Nie powinno ujść uwadze, że dopiero po otrzymaniu w dniu 14 sierpnia 2025 r. zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za I kwartał 2025 roku Skarżący złożył wniosek o wydanie pozwolenia wodnoprawnego – wówczas do niewłaściwego organu, natomiast zgodnie z właściwością – w dniu 6 października 2025 r. Czynności związane z uzyskaniem wymaganych dokumentów do złożenia tego wniosku, m.in. operatu wodnoprawnego podjął natomiast w maju 2025 roku, zatem również po zakończeniu okresu, którego dotyczy nałożona administracyjna kara pieniężna objęta niniejszym postępowaniem.

Powyższe ustalenia znajdują potwierdzenie w zebranym przez organy materiale dowodowym. Wobec wymogu spełnienia łącznie przesłanek z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. dla zastosowania instytucji odstąpienia od wymierzenia kary, niespełnienie przesłanki znikomej wagi naruszenia, uzasadnia odstąpienie od rozważenia przesłanki drugiej, tj. zaprzestania naruszenia prawa. Sąd dostrzega jednak, że organy odniosły się w uzasadnieniach zapadłych decyzji także do tej przesłanki. Na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego decyzja w sprawie pozwolenia wodnoprawnego nie została wydana, natomiast na etapie rozstrzygnięcia drugoinstancyjnego, nie była ostateczna. Organ odwoławczy zauważył, że w okresie naruszenia objętego skargą, I kwartału 2025 roku, nie zaprzestano naruszenia prawa.

Odnotować również trzeba, że instytucja przewidziana w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. musi być stosowana ze szczególną rozwagą. Jeśli bowiem ustawodawca nałożył określony obowiązek, to podmiot jest zobowiązany ten obowiązek wykonać. Kara administracyjna jest naturalną reakcją na jego niewypełnienie. Uzasadnione było w ocenie Sądu stwierdzenie przez organy orzekające w sprawie, że naruszenie prawa nie miało charakteru znikomego, zatem nie zostały spełnione przesłanki odstąpienia od nałożenia na Skarżącego administracyjnej kary pieniężnej i poprzestanie na pouczeniu. Takie stanowisko zostało przez organy wyczerpująco uzasadnione w zapadłych decyzjach.

Z przyczyn wskazanych szczegółowo w treści uzasadnienia, Sąd nie dopatrzył się podniesionego w skardze naruszenia art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. (zarzut nr 1-3 petitum skargi), ani też naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i 4, art. 7a k.p.a. (zarzut nr 4-5 petitum skargi).

Zaskarżone rozstrzygnięcie pozostaje także zgodne z przepisami materialnoprawnymi, w tym art. 472aa ust. 1 pkt 2, ust. 3 pkt 3 ustawy Prawo wodne.

Sąd nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, dokonując kontroli w granicach danej sprawy, ale poza granicami zarzutów, także nie dopatrzył się przyczyn mogących stanowić podstawę do zastosowania kompetencji kasacyjnych.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.