Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicachz 3 września 2026 r., sygn. akt II SA/Gl 1269/25

Uzasadnienie

Pismem z dnia 12 września 2025 r. M. J. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą [...] Przedsiębiorstwo [...] (dalej jako: "Skarżący"), reprezentowany przez fachowego pełnomocnika, wniósł skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach (dalej jako: "organ odwoławczy" lub "Kolegium"), opisaną w rubrum nn. wyroku.

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym.

Decyzją z dnia 12 maja 2025 r. nr [...], znak sprawy [...], Prezydent Miasta J. (dalej jako: "Prezydent" lub "organ I instancji"), wymierzył Skarżącemu karę pieniężnej w wysokości 21.411,00 zł (słownie: dwadzieścia jeden tysięcy czterysta jedenaście złotych) za niewykonanie w 2021 r. obowiązku osiągnięcia, w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych, poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych w wysokości co najmniej 20% wagowo.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że Skarżący, jako przedsiębiorca, nie wykonał obowiązku osiągnięcia w 2021 r. w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych poziomu recyklingu, który powinien wynieść co najmniej 20%. Poziom osiągnięty przez Skarżącego wyniósł 17,09 %, co uzasadniało nałożenie przedmiotowej kary.

W odwołaniu od powyższego rozstrzygnięcia Skarżący zarzucił organowi I instancji naruszenie:

1. 1. przepisów postępowania - a to art. 75 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tj. Dz.U. z 2025 r. poz. 1691) - dalej "k.p.a.", w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 86 k.p.a. w zw. z art. 89 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. w zw., z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. - poprzez oddalenie wniosków Skarżącego o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadków.
2. 2. przepisów postępowania - a to art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i 4 k.p.a. w zw. z art. 81 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. "poprzez wielokrotne powołanie się przez organ I instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na okoliczności związane z rzekomym brakiem istnienia w treści niektórych umów o odbiór odpadów, zawieranych przez Skarżącego na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2025 r, poz. 733) - dalej "u.c.p.g." - postanowień dotyczących odbioru odpadów selektywnie zbieranych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy - i poczynienie z powołaniem się na tę okoliczność istotnych ustaleń faktycznych przez organ I instancji.
3. 3. przepisów postępowania, tj. art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. - poprzez poniechanie czynności dowodowych w sprawie stanowiących przedmiot zarzutów nr 1 oraz poniechanie dokonania dalszych ustaleń faktycznych w sprawie w przedmiocie okoliczności mających znaczenie dla oceny należytej staranności Skarżącego w dążeniu do osiągnięcia ustawowych poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych w 2021 r.
4. 4. prawa materialnego - a to art. 9x ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. w zw. z art. 9g pkt 1 u.c.p.g. w zw. z art. 3b ust, 1 pkt 1 u.c.p.g. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. - poprzez wymierzenie Skarżącemu kary administracyjnej na podstawie powołanych przepisów pomimo braku wystąpienia w okolicznościach faktycznych sprawy przesłanek uzasadniających jej nałożenie.
5. 5. prawa materialnego - a to art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. - poprzez wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej w kwocie 21.411,00 zł, podczas gdy prawidłowe zastosowanie dyspozycji art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. powinno skutkować odstąpieniem przez Organ I instancji od nałożenia kary administracyjnej i poprzestaniem na pouczeniu na podstawie art, 189f § 1 pkt 1 k.p.a.

Zaskarżoną obecnie decyzją Kolegium utrzymało rozstrzygnięcie organu I instancji w mocy w całości.

Uzasadniając to rozstrzygnięcie Kolegium podniosło, że argumenty odwołania nie są zasadne w świetle najnowszego orzecznictwa sądowego w przedmiocie interpretacji art. 9x ust. 2 u.c.p.g. Wskazało, że zgodnie z art. 9g u.c.p.g. podmiot odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości jest zobowiązany do osiągnięcia w danym roku kalendarzowym w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych określonych poziomów recyklingu.

Nieosiągnięcie przewidzianych ustawą poziomów jest sankcjonowane karą pieniężną, wymierzaną na podstawie art. 9x ust. 2 u.c.p.g. Zgodnie z treścią art. 9x ust. 2 u.c.p.g. przedsiębiorca odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości, który nie wykonuje obowiązku określonego w art. 9g tej ustawy, podlega karze pieniężnej, obliczonej odrębnie dla wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu oraz ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania.

Przedmiotowa kara pieniężna należy do kategorii bezwzględnie określanych, a jej wysokość zależy m.in. od brakującej masy odpadów komunalnych, wyrażonej w Mg, wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami.

W rozpatrywanej sprawie nie ulega wątpliwości fakt, że Skarżący był podmiotem odbierającym odpady komunalne na podstawie umów z właścicielami nieruchomości na terenie Gminy J. co oznacza, że ciążył na niej ustawowy obowiązek osiągnięcia obowiązujących w 2021 r. poziomów recyklingu.

Kolegium wskazało, że przesłanką wymierzenia przedmiotowej kary jest obiektywnie pojęta bezprawność administracyjna, polegająca na braku realizacji obowiązków wynikających z art. 9g u.c.p.g. W konsekwencji należy uznać, że prowadząc postępowanie w sprawie organ właściwy nie bada innych okoliczności sprawy, takich jak stopień przyczynienia się przedsiębiorcy do nieosiągnięcia przewidzianych ustawą poziomów recyklingu, zawinienia zobowiązanego, czy też sytuacji rynkowej. Nadto, Skarżący jako podmiot profesjonalny, wiedział jakie zasady obowiązują przy prowadzeniu tego rodzaju działalności oraz jakie wiążą się z tym konsekwencje. Planując swoją działalność powinien czynić to w taki sposób, aby wypełnić wymagania prawem przewidziane. Jeśli bowiem podmiot chce wykonywać działalność gospodarczą, czyli zarobkową, przyjmuje na siebie zobowiązania wynikające z przepisów i ponosi odpowiedzialność za ich niewypełnienie.

Kolegium zgodziło się ze stanowiskiem organu I instancji odnośnie możliwości zastosowania w sprawie art.189f k.p.a., z którego wynika, że do nałożenia kary muszą zaistnieć dwie przesłanki: znikomej wagi naruszenia oraz zaprzestania naruszenia prawa. Zdaniem Kolegium nie można stwierdzić spełnienia przesłanki zaprzestania przez Skarżącego naruszenia prawa, bowiem nie zaprzestał on działalności, w ramach której narusza przepisy ustawy a waga naruszenia prawa nie jest znikoma w okolicznościach sprawy. Skarżący nie wywiązał się z obowiązku nałożonego na niego poprzez art. 9g u.c.p.g. osiągając poziom recyklingu i przygotowania do ponownego użycia odpadów komunalnych w 2021 r. na poziomie 17,092489169%, podczas gdy winna osiągnąć poziom co najmniej 20 % wagowo. W ocenie Kolegium nie jest to niewielkie odstępstwo od wymaganego poziomu.

Zdaniem organu odwoławczego ustawodawca w treści art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. nie wyjaśnił jakie przypadki naruszenia prawa można uznać za znikome. W piśmiennictwie wyróżnia się stopnie naruszenia prawa: naruszenia kwalifikowane, naruszenia, które nie mają charakteru kwalifikowanego, ale dla zachowana porządku prawnego są istotne i naruszenie prawa nieistotne. Za naruszenie nieistotne uznaje się w szczególności naruszenie przepisów prawa, które nie wywołało negatywnych następstw dla wartości podlegających ochronie. Nieistotne naruszenie prawa wypełnia warunek odstąpienia od nałożenia kary, w takim przypadku należy bowiem uznać, że waga naruszenia prawa jest znikoma.

Kolegium podkreśliło, że z kolei z regulacji prawnych wprost wynika, iż konieczność osiągania odpowiednich poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych powinna była być znana profesjonalnym podmiotom zajmującym się zbiórką odpadów, a do takich bez wątpienia strona należy i już zawierając umowy na okres objęty zaskarżoną decyzją i realizując je strona skarżącą musiała mieć świadomość konieczności osiągnięcia tych poziomów, a mimo to zawarła odpowiednie umowy oceniając, iż wymagane prawem poziomy przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych są możliwe do osiągnięcia i nie zabezpieczając się w żaden sposób przed niewłaściwą realizacją umów przed wytwórców odpadów.

Odnośnie do możliwości umorzenia kary bądź odstąpienia od jej nałożenia Kolegium zauważyło, że w kontrolowanej sprawie nie doszło do wystąpienia przesłanek wynikających z art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna.

Kolegium zauważyło również, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia prawa wskutek działania siły wyższej, a zatem przy orzekaniu w sprawie nie znajdzie zastosowania przepis art. 189e k.p.a., w świetle którego w przypadku, gdy do naruszenia prawa doszło wskutek działania siły wyższej, strona nie podlega ukaraniu.

Organ odwoławczy podniósł także, że z uwagi na charakter deliktu polegającego na nieosiągnięciu w 2021 r., przez Skarżącego odbierającego odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielami nieruchomości położonych na terenie gminy J. wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu wbrew obowiązkowi nałożonemu w art. 9g u.c.p.g. nie można uznać, że Skarżący zaprzestał ww. naruszania prawa. Wskazał, że przedmiotowy delikt ma charakter jednoczynowy i jednorazowy. Skarżący nigdy już nie osiągnie zakładanego poziomu recyklingu w 2021 roku, a zatem nie można powiedzieć, że zaprzestał naruszeń, gdyż nie jest już w stanie w żaden sposób naprawić swojego uchybienia.

W ocenie Kolegium zaskarżona decyzja zawiera wszystkie elementy wynikające z treści art. 107 k.p.a. Zawiera ona obszerne uzasadnienie faktyczne obejmujące opis przebiegu postępowania oraz analizę zebranego w sprawie materiału dowodowego, ze wskazaniem przesłanek wydanego rozstrzygnięcia oraz prawidłowe uzasadnienie prawne.

Jak zauważył organ odwoławczy, organ I instancji zastosował się także do wszystkich wcześniejszych zaleceń Kolegium wynikających z decyzji Nr [...] z dnia 11 października 2024 r.

Odnosząc się do treści odwołania Skarżącego Kolegium wskazało, że nie podziela stanowiska zawartego w odwołaniu z przyczyn wskazanych szczegółowo w uzasadnieniu niniejszej decyzji. W ocenie Kolegium postępowanie organu I instancji było prawidłowe i pozwoliło na wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, a zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwolił na wydanie rozstrzygnięcia. Zdaniem Kolegium materiał dowodowy zebrany w sprawie świadczy o tym, że Skarżący nie osiągnął w 2021 r., wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych.

W ocenie Kolegium organ I instancji przeprowadził postępowanie w sposób prawidłowy, w sposób przewidziany dokonał ustaleń, które stanowiły podstawę do wydania zaskarżonego orzeczenia. Nie stwierdzono uchybień w tym zakresie, a postępowanie przeprowadzone przez organ odwoławczy doprowadziło do takich samych ustaleń. Kolegium wskazało również, że przepisy obowiązującego prawa w omawianej sprawie nakazywały nałożyć na odwołującą się stronę administracyjną karę pieniężną w kwocie wyliczonej przez organ pierwszej instancji w zaskarżonej decyzji. Podniesione przez stronę skarżącą w odwołaniu okoliczności nie zwalniają jej, jak i innych podmiotów, z konieczności osiągnięcia w odniesieniu do masy odebranych przez podmiot odpadów komunalnych na podstawie umów z właścicielami nieruchomości, poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych. Podmiot prowadzący działalność w zakresie odbioru odpadów komunalnych musi tak organizować swoją działalność, żeby móc wywiązać się z ciążących na nim obowiązków.

Obowiązek zapewnienia poziomu recyklingu wynika z przepisów rangi ustawowej. Podmiot, który podejmuje się prowadzenia tego rodzaju działalności, chcąc uniknąć kary, musi w taki sposób zorganizować swe przedsiębiorstwo, aby uzyskać wymagany poziom recyklingu. Skarżący jako profesjonalista w branży, musi być świadoma wynikających z ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach konsekwencji niedochowania poziomów recyklingu. W celu zabezpieczenia swoich interesów, a zarazem dochowania ustawowych nakazów, strona winna w taki sposób konstruować umowy, aby zapewnić sobie możliwość zachowania poziomu recyklingu.

W skardze sądowej na powyższą decyzję fachowy pełnomocnik strony skarżącej zarzucił zaskarżonej decyzji

1. I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
2. 1) art. 77 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez:
3. a) niedostateczne zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, a także dowolną ocenę dowodów w kwestii okoliczności faktycznych mających wpływ na nieosiągnięcie przez stronę skarżącą poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych, wyłącznie w oparciu o interpretację samego organu, której to organ dokonał bazując w istocie wyłącznie na dokumentach stwierdzających wysokość osiągniętego przez Skarżącego ww. poziomu w roku 2021, bez rzeczywistego odniesienia się do okoliczności faktycznych temu towarzyszących, w tym zwłaszcza okoliczności wyraźnie wskazywanych i szeroko opisywanych oraz uzasadnianych w pismach składanych przez Skarżącego w postępowaniu administracyjnym.
4. b) niedostateczne wyjaśnienie kwestii, czy Skarżący miał obiektywną możliwość wywiązania się i w jakim stopniu z obowiązku ustawowego osiągnięcia w 2021 r. wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych, w szczególności wziąwszy pod uwagę fakt, iż kara pieniężna została nałożona na Skarżącego za nieosiągnięcie tzw. poziomów recyklingu w związku z realizacją nie zamówienia publicznego na odbiór odpadów komunalnych z terenu miasta J. od wszystkich "mieszkańców" (kiedy to taki wykonawca, którym nie był Skarżący, odbiera i zagospodarowuje olbrzymią większość strumienia odpadów wszystkich frakcji wytworzonych na terenie danej gminy), lecz za nieosiągnięcie ww. poziomów w odniesienie do świadczenia usług odbioru odpadów "z firm" w ramach umów indywidualnych, komercyjnych, w przypadku których strumień odpadów jest ubogi, tak co do ilości, jak i możliwości wysortowania surowców wtórnych
5. c) poniechanie czynności dowodowych w sprawie stanowiących przedmiot zarzutów nr 1 i 2 powyżej oraz poniechanie dokonania dalszych ustaleń faktycznych w sprawie w przedmiocie okoliczności mających znaczenie dla oceny należytej staranności strony w dążeniu do osiągnięcia ustawowych poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych w 2021 r. (w tym przyczynienia się osób trzecich, co może uwolnić lub ograniczyć odpowiedzialność nawet w przypadku odpowiedzialności nieopartej na zasadzie winy) - z jednoczesnym błędnym przyjęciem w zaskarżonej decyzji, iż w niniejszej sprawie mamy do czynienia z odpowiedzialnością o charakterze "obiektywnym", "gwarancyjnym" etc., od której ekskulpuje właściwie tylko przypadek "siły wyższej".
6. 2) art. 75 § 1 kpa w zw. z art. 78 § 1 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 86 kpa w zw. z art. 89 § 1 i 2 kpa w zw. z art. 10 § 1 kpa w zw. z art. 8 § 1 kpa w zw. z art. 7 kpa w zw. z art. 6 kpa - poprzez nieuwzględnienie wniosków dowodowych Skarżącego.
7. 3) art. 10 § 1 kpa w zw. z art. 77 § 1 i 4 kpa w zw. z art. 81 kpa w zw. z art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 8 § 1 kpa w zw. z art. 7 kpa w zw. z art. 6 kpa - poprzez powoływanie się przez organ I instancji i organ odwoławczy na okoliczności związane z rzekomym brakiem istnienia w treści niektórych umów o odbiór odpadów, zawieranych przez Skarżącego na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. postanowień dotyczących odbioru odpadów selektywnie zbieranych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy i poczynienie z powołaniem się na tę okoliczność istotnych ustaleń faktycznych.

Z uwagi na podniesione zarzuty Skarżący wniósł o:

1. I. w odniesieniu do zarzutów podniesionych w punkcie I ppkt 1 lit. a-c oraz ppkt 2 i 3 skargi - uchylenie w całości zaskarżonej decyzji organu odwoławczego oraz uchylenie w całości poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
2. II. w odniesieniu do zarzutu podniesionego w punkcie II skargi - uchylenie w całości zaskarżonej decyzji organu odwoławczego oraz uchylenie w całości poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz umorzenie postępowania przed organami obu instancji w całości.
3. III. w odniesieniu do zarzutu podniesionego w punkcie III skargi - w całości zaskarżonej decyzji organu odwoławczego oraz uchylenie w całości poprzedzającej ją decyzji organu I instancji
4. IV. przeprowadzenie rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gliwicach celem umożliwienia Skarżącemu poparcia argumentów niniejszej skargi i tym samym pełnej obrony swoich praw.
5. V. wstrzymanie przez organ odwoławczy wykonania zaskarżonej decyzji w całości w zakresie w jakim utrzymuje ona w mocy decyzję organu I instancji o nałożeniu na Skarżącego obowiązku zapłaty kary pieniężnej w wysokości 21.411,00 zł w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja organu I instancji stanie się ostateczna - do czasu rozpoznania niniejszej skargi.
6. VI. ewentualnie, w razie odmowy wstrzymania zaskarżonej decyzji przez organ odwoławczy - po przekazaniu skargi Sądowi - wydanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowienia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji w sposób oznaczony powyżej w punkcie V,
7. VII. przeprowadzenie postępowania mediacyjnego celem wyjaśnienia i rozważenia okoliczności faktycznych i prawnych niniejszej sprawy oraz przyjęcia przez Strony ustaleń co do sposobu jej załatwienia. Wskazuję, że w niniejszej sprawie istnieją wątpliwości natury prawnej i faktycznej, które mogą być wyjaśnione pomiędzy Stronami w trakcie postępowania mediacyjnego, tym bardziej, że dotąd Skarżący, z uwagi na brak przeprowadzenia rozprawy administracyjnej przez organy obu instancji, nie otrzymał możliwości osobiste] komunikacji z organami administracji publicznej w celu wyjaśnienia spornych kwestii i zbliżenia stanowisk (y/de art. 11 i 13 kpa).
8. VIII. zasądzenie na rzecz Skarżącego od organu odwoławczego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego radcy prawnego, według norm prawem przewidzianych.

W szerokim uzasadnieniu Skarżący przedstawił argumenty uzasadniające podniesione zarzuty.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał twierdzenia i wnioski, zawarte w treści zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia 27 października 2025 r. sygn. akt II SA/Gl 1269/25 Sąd odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia 7 stycznia 2026 r. sygn. akt II SA/Gl 1269/25 Sąd zwiesił postępowanie sądowe.

Postanowieniem z dnia 22 czerwca 2026 r. sygn. akt II SA/Gl 1269/25 Sąd postanowił podjąć zawieszone postępowanie.

Podejmując postępowanie Sąd uznał, że kwestia nakładanych na przedsiębiorców kar administracyjnych w oparciu o przepisy u.c.p.g. jest ściśle powiązana z obowiązkiem sprawozdawczym przedsiębiorców (art. 9n u.c.p.g.). Przy czym adresatami obowiązków z art. 9n u.c.p.g. są dwie grupy podmiotów. Pierwszą z nich są podmioty odbierające odpady komunalne od właścicieli nieruchomości w ramach gminnego systemu gospodarowania odpadami komunalnymi. Drugą – podmioty odbierające odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości. Obie grupy podmiotów zobowiązane są do sporządzania rocznych sprawozdań, które przekazywane są wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta w terminie do dnia 31 stycznia za poprzedni rok kalendarzowy (A. Szymczak [w:] M. Budziarek, A. Szymczak, Utrzymanie czystości i porządku w gminach. Komentarz, Warszawa 2021, art. 9[n], Lex, teza 3). Jak podnosi się w orzecznictwie obowiązek składania sprawozdań ma charakter informacyjny, pozwalający ustalić stan odbioru odpadów z terenu gminy.

Jednakże obowiązek sprawozdawczy nie ma wyłącznie charakteru formalnego, ale służy ściśle określonym celom związanym z ochroną środowiska. Wpływa bezpośrednio na realizację przez właściwe organy obowiązku ciągłej analizy stanu gospodarowania odpadami komunalnymi na danym terenie gminy czy miasta (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 czerwca 2020 r., II OSK 3510/19). Wobec tego odpowiednie ukształtowanie przez krajowego prawodawcę systemu sprawozdawczego (np. poprzez obowiązek składania sprawozdań wczesnego ostrzegania) mogłoby mieć znaczenie w kontekście kar nakładanych na przedsiębiorców odbierających odpady komunalne. Dawałoby bowiem możliwość, by organy gminy, które sprawują nadzór nad gospodarką odpadami (art. 3 ust. 1 i 2 pkt 3-5, 8 u.c.p.g.) odpowiednio szybko podjęły kroki zaradcze. Przez to roczny wynik procentowy przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych, osiągany zarówno przez przedsiębiorców odbierających odpady komunalne jak i przez same gminy, mógłby być dużo wyższy.

W przypadku stwierdzenia, że przepisy krajowe, będące podstawą nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, nie spełniają wymogów prawa unijnego, istniałaby podstawa do adekwatnej oceny odpowiedzialności przedsiębiorcy w powyższym kontekście. Skoro kara administracyjna – o ile są spełnione przesłanki do jej wymierzenia – ma być sankcją nie tylko skuteczną, ale i proporcjonalną (Motyw 45 Preambuły dyrektywy 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r.) to należy uwzględnić szereg okoliczności faktycznych oraz prawnych, w tym wyżej opisanych. Rozstrzygnięcie przez TSUE pytania prejudycjalnego w sprawie II SA/Gl 1039/25 nie stanowi, jednakże ściśle rozumianego zagadnienia wstępnego, czyli stanu, w którym wydanie orzeczenia co do istoty sprawy nie jest możliwe bez rozstrzygnięcia sprawy przez inny organ lub sąd.

Zgłoszony przez pełnomocnika strony skarżącej na rozprawie wniosek o ponowne zawieszenia postępowania został przez Sąd oddalony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja Kolegium w przedmiocie nałożenia na Skarżącego pieniężnej kary administracyjnej określonej w art. 9x ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. w związku z nieosiągnięciem w 2021 r. - w odniesieniu do masy odebranych przez nią odpadów komunalnych - poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu.

Zarysowany powyżej spór był już rozstrzygany przez sądy administracyjne, w tym również przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach m.in. w wyrokach: z dnia 24 kwietnia 2025 r. sygn. akt II SA/Gl 1649/24, z dnia 28 marca 2025 r. o sygn. akt II SA/Gl 1482/24, z dnia 12 lipca 2024 r. sygn. akt II SA/Gl 369/24, z dnia 24 kwietnia 2025 r. sygn. akt II SA/Gl 28/25 czy z dnia 14 sierpnia 2025 r. sygn. akt II SA/419/25 (dostępne w CBOSA). Skład orzekający podziela zawartą tam argumentację.

Podnieść należy, że w sprawie uwzględniono przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w brzmieniu obowiązującym w 2021 r.

Przystępując do rozważań podnieść należy, że zgodnie z art. 9g u.c.p.g. podmiot odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości jest obowiązany do osiągnięcia w danym roku kalendarzowym w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych poziomów: 1) przygotowania do ponownego użycia i recyklingu określonych w art. 3aa albo art. 3b ust. 1;

1. 2) ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 3c ust. 2 pkt 1.

Niedopełnienie powyższych obowiązków skutkuje nałożeniem sankcji finansowej, o której mowa w art. 9x ust. 2 u.c.p.g., zgodnie z którym przedsiębiorca odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości, który nie wykonuje obowiązku określonego w art. 9g - podlega karze pieniężnej, obliczonej odrębnie dla wymaganego poziomu: 1) przygotowania do ponownego użycia i recyklingu;

1. 2) ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania.

Metoda ustalania wysokości tej kary określona została w art. 9x ust. 3 omawianej ustawy.

Jak wynika z powyższego, kara pieniężna za niewykonanie obowiązku określonego w art. 9g u.c.p.g. polegającego na osiągnięciu odpowiedniego poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła przewidziana w art. 9x ust. 3 tej ustawy należy do kategorii bezwzględnie określanych, a jej wysokość zależy m.in. od brakującej masy odpadów komunalnych, wyrażonej w Mg wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych lub ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania. Przesłanką jej wymierzenia jest obiektywnie pojęta bezprawność administracyjna polegająca na braku realizacji obowiązków wynikających z art. 9g u.c.p.g. (zob. wyrok NSA z dnia 17 października 2023 r. sygn. akt III OSK 2849/21, Lex nr 3631558).

Skarżący w 2021 r. był podmiotem odbierającym odpady komunalne na podstawie umów z właścicielami nieruchomości na terenie gminy J.. Złożył również stosowne sprawozdanie za ten rok. Nie budzi zatem wątpliwości, iż w kontrolowanej sprawie na Skarżącym ciążył obowiązek, o którym mowa w art. 9g ust. 1 u.c.p.g. Fakt nie osiągnięcia wymaganych prawem poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu przez Skarżącego w sprawie jest bezsporny. Wobec nieosiągnięcia wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu, Skarżący podlega karze pieniężnej, o której mowa w art. 9x ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. obliczonej zgodnie z jego ust. 3 ustawy.

Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela i przyjmuje za własne stanowisko wyrażone przez tutejszy Sąd w prawomocnym wyroku z dnia 12 lipca 2024 r. sygn. akt II SA/Gl 369/24 (Lex nr 3750491), w którym podkreślono, że przesłanką wymierzenia przedmiotowej kary jest obiektywnie pojęta bezprawność administracyjna polegająca na braku realizacji obowiązków wynikających z art. 9g u.c.p.g. W konsekwencji należy uznać, że prowadząc postępowanie w sprawie organ właściwy nie bada innych okoliczności sprawy, takich jak stopień przyczynienia się przedsiębiorcy do nieosiągnięcia przewidzianych ustawą poziomów recyklingu, zawinienia zobowiązanego, czy też sytuacji rynkowej (zob. także wyrok NSA z dnia 17 października 2023 r. sygn. akt III OSK 2849/21, Lex nr 3631558).

Wobec tego niezasadne są w tym zakresie wszelkie zarzuty skargi oraz argumentacja na ich poparcie, tj. dotyczące braku winy Skarżącego odnośnie do nieosiągnięcia wymaganych poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu. Zauważenia również wymaga, że Skarżący jako podmiot profesjonalny, wiedział jakie zasady obowiązują przy prowadzeniu tego rodzaju działalności oraz jakie wiążą się z tym konsekwencje. Planując swoją działalność powinna czynić to w taki sposób, aby wypełnić wymagania prawem przewidziane. Jeśli bowiem podmiot chce wykonywać działalność gospodarczą, czyli zarobkową, przyjmuje na siebie zobowiązania wynikające z przepisów i ponosi odpowiedzialność za ich niewypełnienie.

Rozpatrując zarzuty naruszenia przepisów Rozdziału 14, Działu IVa k.p.a., Sąd zwraca uwagę, że zgodnie z art. 189f § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli: waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa (pkt 1) lub za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna (pkt 2).

W świetle tego przepisu stwierdzić należy, iż instytucja prawna odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest przejawem odejścia ustawodawcy od konstrukcji administracyjnej odpowiedzialności obiektywnej za naruszenie prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku (naruszeniu zakazu) o charakterze administracyjnym. Istotą odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest nienakładanie tej kary, mimo że doszło do naruszenia prawa przez obowiązanego (zob. A. Wróbel w: M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Lex el. 2020). Podkreślić należy, że przesłanka określona w pkt 2 przywołanego przepisu nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, do jej zastosowania konieczne jest bowiem spełnienie przesłanki tożsamości (identyczności) zachowania będącego przedmiotem odrębnych postępowań.

W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy dokonał analizy możliwości zastosowania instytucji odstąpienia od wymierzenia kary przywołując przykłady z orzecznictwa sądów administracyjnych. Wyniki tych rozważań doprowadziły do stwierdzenia, że brak było podstaw na gruncie rozpoznawanej sprawy do zastosowania tej instytucji. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela to stanowisko.

Odnotować również trzeba, że instytucja przewidziana w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. musi być stosowana ze szczególną rozwagą. Jeśli bowiem ustawodawca nałożył określony obowiązek, to podmiot jest zobowiązany ten obowiązek wykonać. Kara administracyjna jest naturalną reakcją na jego niewypełnienie.

Dodać wypadnie, że nieosiągnięcie wymaganego poziomu odzysku przez Skarżącego nie jest zdarzeniem wyjątkowym i jednorazowym. Jednocześnie brak dowodów, ażeby Skarżący w tym okresie podejmował szczególne działania mające poprawić jego sytuację.

W kwestii niezastosowania przez organy art. 189f § 2 - 3 k.p.a. wskazać należy, że zgodnie z tym przepisem, w przypadkach innych niż wymienione w § 1, jeżeli pozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna, organ administracji publicznej, w drodze postanowienia, może wyznaczyć stronie termin do przedstawienia dowodów potwierdzających: 1) usunięcie naruszenia prawa lub 2) powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa, określając termin i sposób powiadomienia (§ 2). Z kolei § 3 tego przepisu stanowi, że organ administracji publicznej w przypadkach, o których mowa w § 2, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli strona przedstawiła dowody, potwierdzające wykonanie postanowienia.

Z przepisu tego wynika więc, że organ może uznać, że cele kary zostaną spełnione przez to, że strona usunie naruszenie prawa, a organ ją pouczy o konieczności przestrzegania prawa i wykonywaniu obowiązków nałożonych przez ustawodawcę. Wtedy to organ nie musi nakładać kary, lecz może od niej odstąpić. Zastosowanie tego przepisu następuje w oparciu o uznanie administracyjne. Pierwszym warunkiem jest, by strona usunęła naruszenie prawa, o co trudno w przypadku nieosiągnięcia określonego poziomu recyklingu za miniony już okres. Drugim warunkiem pozostawionym ocenie organu, jest to, by samo pouczenie strony o konieczności przestrzegania obowiązków było wystarczające dla realizacji (spełnienia) celów kary pieniężnej. W tym miejscu należy podnieść, że celem kary nakładanej na podmioty odbierające odpady za nieosiągające wymaganych poziomów recyklingu jest zmotywowanie ich do dokonywania recyklingu.

Kara pełni więc głównie funkcję prewencyjną, ma zapobiegać naruszeniom w przyszłości, ma mobilizować podmiot odbierający odpady do podejmowania wszelkich możliwych czynności faktycznych i prawnych, które pozwolą jej osiągać jak najwyższe poziomy recyklingu.

W tym kontekście zarzut nieodstąpienia od nałożenia kary mógłby być uzasadniony wówczas, gdyby Skarżący wykazał, że w całym okresie swojej działalności, a więc także w poprzednich latach osiągał co najmniej minimalne poziomy recyklingu. Świadczyłoby to bowiem o tym, że jest on dostatecznie zmotywowany do wywiązywania się z obowiązku recyklingu, natomiast tylko w tym konkretnym przypadku pojawiły się jakieś przeszkody, trudności, które jej to uniemożliwiły. Skarżący nie wykazał natomiast takich okoliczności, a jego argumentacja w istocie potwierdza, że nie radzi sobie z obowiązkiem recyklingu. W związku z tym, nie ma podstaw do zarzutu niezastosowania art. 189f § 2 i 3 k.p.a.

W sprawie brak było również podstaw do miarkowania wysokości nałożonej kary pieniężnej na podstawie art. 189d k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, wymierzając administracyjną karę pieniężną, organ administracji publicznej bierze pod uwagę: 1) wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia;

1. 2) częstotliwość niedopełniania w przeszłości obowiązku albo naruszania zakazu tego samego rodzaju co niedopełnienie obowiązku albo naruszenie zakazu, w następstwie którego ma być nałożona kara;
2. 3) uprzednie ukaranie za to samo zachowanie za przestępstwo, przestępstwo skarbowe, wykroczenie lub wykroczenie skarbowe;
3. 4) stopień przyczynienia się strony, na którą jest nakładana administracyjna kara pieniężna, do powstania naruszenia prawa;
4. 5) działania podjęte przez stronę dobrowolnie w celu uniknięcia skutków naruszenia prawa;
5. 6) wysokość korzyści, którą strona osiągnęła, lub straty, której uniknęła;
6. 7) w przypadku osoby fizycznej - warunki osobiste strony, na którą administracyjna kara pieniężna jest nakładana.

Niemniej jednak zgodnie z art. 189a § 2 pkt 1 k.p.a., przepisy działu IVa nie mają zastosowania w przypadku uregulowania przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej w przepisach odrębnych. Taka sytuacja ma miejsce w tej sprawie. Zasady wymiaru będącej przedmiotem postępowania kary wynikają z ustępu trzeciego art. 9x u.c.p.g. Ustawa jednocześnie wyłącza możliwość uwzględniania przy wymiarze kary nakładanej na podstawie powyższego przepisu innych okoliczności, takich jak stopień szkodliwości czynu, zakres naruszenia oraz dotychczasowa działalność podmiotu. Nie zachodzi zatem sytuacja braku uregulowania w ustawie szczególnej przesłanek wymiaru kary pieniężnej, która uzasadniałaby sięgnięcie do przepisu art. 189d k.p.a.

Przyjąć należy, że nie doszło też do naruszenia art. 189e k.p.a., który przewiduje, że w przypadku, gdy do naruszenia prawa doszło wskutek działania siły wyższej, strona nie podlega ukaraniu. Przepis ten wyłącza możliwość ukarania strony w bardzo szczególnej sytuacji, jaką jest siła wyższa. Siła wyższa nie uchyla zatem bezprawności czynu, lecz wyłącza odpowiedzialność za działanie niezgodne z prawem (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 lipca 2018 r. sygn. akt VI SA/Wa 721/18, Lex nr 2585407).

W ocenie Sądu wysokość kary została prawidłowo wyliczona przy uwzględnieniu regulacji art. 9x ust. 3 u.c.p.g. Ponadto organ I instancji przedstawił metodologię i działanie matematyczne uzyskania tej kwoty, tj. 21.411,00 zł. Wartość ta zgodnie z art. 9zf u.c.p.g. w związku z art. 63 Ordynacji podatkowej, została zaokrąglona w górę do pełnych złotych określając wysokość kary pieniężnej na kwotę 21.411,00 zł.

W ocenie Sądu, w sprawie nie doszło też do naruszenia przepisów procedury administracyjnej. Postępowanie zostało przeprowadzone prawidłowo. W sprawie podjęto czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.). Organy zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), który nie wymagał uzupełnienia, a jego ocena nie naruszyła zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Organ odwoławczy rozpoznał ponownie sprawę. Poczynione ustalenia znalazły odpowiednie odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. W sprawie nie doszło do naruszenia art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony i do tak ustalonego stanu faktycznego prawidłowo organy administracji publicznej orzekające w sprawie zastosowały przepisy prawa materialnego. Podobnie uzasadnienia decyzji z pogłębioną argumentacją czynią zadość regułom wynikającym z treści art. 107 § 3 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.