Uzasadnienie
Pismem z dnia 3 lipca 2025 r. R. Sp. z o.o. w W. (dalej jako: "strona skarżąca"), reprezentowana przez fachowego pełnomocnika, wniosła skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej (dalej jako: "organ odwoławczy" lub "Kolegium"), opisaną w rubrum nn. wyroku. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym.
Decyzją z dnia 10 lutego 2025 r. nr [...], Wójt Gminy P. (dalej jako: "Wójt" lub "organ I instancji"), wymierzył stronie skarżącej karę pieniężną za niewykonanie obowiązku osiągnięcia w 2023 r. w odniesieniu do masy odebranych przez nią odpadów komunalnych poziomu recyklingu, w wysokości 8.660,00 zł.
W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że strona skarżąca, jako przedsiębiorca, nie wykonała obowiązku osiągnięcia w 2023 r. w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych poziomu recyklingu, który powinien wynieść 35%. Poziom osiągnięty przez stronę skarżącą wyniósł 15,69 %, co uzasadniało nałożenie przedmiotowej kary.
W odwołaniu od powyższego rozstrzygnięcia skarżąca zarzuciła organowi I instancji naruszenie art. 6, 7, 7a, 8, 11, 77 § 1, 80, 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.), dalej powoływanej jako: "k.p.a.", w związku z art. 10 i art. 11 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 221 ze zm.) poprzez:
- - błędne ustalenie stanu faktycznego i niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i błędne uznanie, że strona skarżąca miała wpływ na wykonanie obowiązku, o którym mowa w art. 9g ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz.1439 ze zm.) - dalej "u.c.p.g.", podczas gdy strona skarżąca w istocie podjęła wszelkie dostępne działania w celu zrealizowania wymagań ustawowych;
- - niedokonanie należytej oceny co do tego, czy udowodniono okoliczność polegającą na tym, że brak osiągnięcia wymaganych poziomów recyklingu wynika wyłącznie z przyczyn niezależnych od strony skarżącej;
- - niezastosowanie przez organ I instancji przyjaznego stosowania przepisów prawa i rozstrzygania wszelkich wątpliwości na korzyść strony, zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7a k.p.a.;
- - dokonanie wadliwego ustalenia, że w przedmiotowej sprawie nie zaistniały przesłanki do odstąpienia od nałożenia kary i poprzestania na pouczeniu, pomimo faktu, że strona skarżąca spełniła wszystkie przesłanki zastosowania wobec niej instytucji odstąpienia od kary administracyjnej;
- - wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez pominięcie słusznego interesu strony skarżącej, a w konsekwencji wydanie decyzji w oparciu o fragmentaryczny materiał dowodowy, oceniony jednostronnie, selektywnie i nieobiektywnie;
- - wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem reguł wskazanych w art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w związku z art. 8 ustawy - Prawo przedsiębiorców, polegającym na dowolnym i niepełnym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji;
- - wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów prawa materialnego tj. art. 9x ust. 3 u.c.p.g. w zw. z art. 14 ust. 1 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98AVE z dnia 19 listopada 2008 r. poprzez uznanie, że strona skarżąca nie wypełniła nałożonych obowiązków z własnej winy, podczas gdy strona skarżąca nie miała wpływu na ich osiągnięcie;
Zaskarżoną obecnie decyzją Kolegium utrzymało rozstrzygnięcie organu I instancji w mocy w całości.
Uzasadniając to rozstrzygnięcie Kolegium podniosło, że argumenty odwołania nie są zasadne w świetle najnowszego orzecznictwa sądowego w przedmiocie interpretacji art. 9x ust. 2 u.c.p.g. Wskazało, że zgodnie z art. 9g u.c.p.g. podmiot odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości jest zobowiązany do osiągnięcia w danym roku kalendarzowym w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych określonych poziomów recyklingu.
Nieosiągnięcie przewidzianych ustawą poziomów jest sankcjonowane karą pieniężną, wymierzaną na podstawie art. 9x ust. 2 u.c.p.g. Zgodnie z treścią art. 9 x ust. 2 u.c.p.g. przedsiębiorca odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości, który nie wykonuje obowiązku określonego w art. 9g tej ustawy, podlega karze pieniężnej, obliczonej odrębnie dla wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu oraz ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania.
Przedmiotowa kara pieniężna należy do kategorii bezwzględnie określanych, a jej wysokość zależy m.in. od brakującej masy odpadów komunalnych, wyrażonej w Mg, wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami.
W rozpatrywanej sprawie nie ulega wątpliwości fakt, że strona skarżąca była podmiotem odbierającym odpady komunalne na podstawie umów z właścicielami nieruchomości na terenie gminy P. co oznacza, że ciążył na niej ustawowy obowiązek osiągnięcia obowiązujących w 2023 r. poziomów recyklingu. W ocenie Kolegium wszystkie zarzuty dotyczące braku winy strony skarżącej odnośnie do nieosiągnięcia wymaganych poziomów recyklingu i przygotowania do ponownego użycia nie są zasadne. Wymagania ustawowe były i są jasne i dotyczą wszystkich przedsiębiorców prowadzących tego typu działalność oraz gmin. Inna wykładnia przywołanego przepisu powodowałaby, że jest on w zasadzie martwy. Przedsiębiorca mógłby się bowiem zawsze powołać na brak możliwości osiągnięcia wymaganych poziomów recyklingu.
Dalej Kolegium wskazało, że przesłanką wymierzenia przedmiotowej kary jest obiektywnie pojęta bezprawność administracyjna, polegająca na braku realizacji obowiązków wynikających z art. 9g u.c.p.g. W konsekwencji należy uznać, że prowadząc postępowanie w sprawie organ właściwy nie bada innych okoliczności sprawy, takich jak stopień przyczynienia się przedsiębiorcy do nieosiągnięcia przewidzianych ustawą poziomów recyklingu, zawinienia zobowiązanego, czy też sytuacji rynkowej. Nadto, strona skarżąca jako podmiot profesjonalny, wiedziała jakie zasady obowiązują przy prowadzeniu tego rodzaju działalności oraz jakie wiążą się z tym konsekwencje. Planując swoją działalność powinna czynić to w taki sposób, aby wypełnić wymagania prawem przewidziane. Jeśli bowiem podmiot chce wykonywać działalność gospodarczą, czyli zarobkową, przyjmuje na siebie zobowiązania wynikające z przepisów i ponosi odpowiedzialność za ich niewypełnienie.
Odnośnie do możliwości umorzenia kary bądź odstąpienia od jej nałożenia Kolegium podkreśliło, że instytucja przewidziana w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. musi być stosowana ze szczególną rozwagą. Jeśli bowiem ustawodawca nałożył określony obowiązek, to podmiot jest zobowiązany ten obowiązek wykonać. Kara administracyjna jest naturalną reakcją na jego niewypełnienie. Nieosiągnięcie wymaganego poziomu odzysku przez stronę skarżącą nie jest zdarzeniem wyjątkowym i jednorazowym. Waga naruszenia też jest znaczna, gdyż poziom odzysku i recyklingu w objętym decyzją okresie wyniósł 15,69 %, a więc różnica pomiędzy poziomem wymaganym 2023 r. (35%), a poziomem osiągniętym wyniosła 19,31 %. Organ odwoławczy wskazał także, że brak jest dowodów, żeby odwołująca w tym procesie podejmowała szczególne działania mające poprawić jej sytuację.
Należy zauważyć, że odstąpienie od ukarania w takiej sytuacji niweczyłoby cel regulacji ustawowej, którym jest zapewnienie efektywnego i skutecznego systemu gospodarowania odpadami opartego m.in. o selektywną ich zbiórkę. Stanowiłoby przyzwolenie udzielone profesjonalnemu podmiotowi na to, aby przy zawieraniu umów na odbiór odpadów od właścicieli nieruchomości niezamieszkałych nie przywiązywał należytej wagi do tego, czy jest w stanie wywiązać się z ustawowych obowiązków, ewentualnie przyzwolenie na odstąpienie od egzekwowania segregacji od właścicieli nieruchomości.
Kolegium zwróciło także uwagę na przywołany w treści odwołania art. 14 ust. 1 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy. Przywołany przepis odnosi się do kosztów gospodarowania odpadami, który może zostać nałożony bądź na ich wytwórcę, bądź na posiadacza nie będącego wytwórcą. Kara nałożona na stronę skarżącą jest sankcją za brak realizacji obowiązku nałożonego ustawą. Kolegium uznało, że z uwagi na powyższe, zarzut naruszenia w/w przepisów nie jest zasadny.
W skardze sądowej na powyższą decyzję fachowy pełnomocnik strony skarżącej podtrzymał wszystkie twierdzenia i zarzuty, podnoszone w treści odwołania. Podkreślił w szczególności, że organy nie wykazały, czy podjęcie jakichkolwiek działań przez stronę skarżącą dawałoby możliwość osiągnięcia wymaganych poziomów recyklingu. Jego zdaniem organy obu instancji ograniczyły się jedynie do ogólnej konstatacji, że strona skarżąca ma wpływ na właścicieli nieruchomości przez zawierane umowy, przy czym gmina w tym zakresie nie dokonała weryfikacji tych umów, ich treści i zapisanych w nich frakcji, jakie podlegają odbiorowi, a jakie właściciel przekazuje stronie skarżącej, tego, czy właściciel nieruchomości zawarł analogiczną umowę z innym podmiotem, który odbiera odpady frakcji surowcowych lub czy przekazuje te odpady do punktów skupu - podczas gdy po stronie gminy należy także wskazać na niewystarczające działania podejmowane przez samą gminę, miedzy innymi w zakresie edukacji ekologicznej, przez co mieszkańcy gminy w sposób nieprawidłowy segregują odpady, a w przypadku nawet odpadów segregowanych - są to odpady wytwarzane z produktów, w przypadku których utrudnione lub wręcz niemożliwe jest przeprowadzenie recyklingu.
W ślad za odwołaniem podniósł także, że organy całkowicie bezzasadnie przyjęły, że strona skarżąca miała jakikolwiek wpływ na osiągnięcie wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu, a jego nieosiągnięcie nastąpiło z przyczyn zależnych od niej, podczas gdy podjęła ona wszelkie dostępne jej działania w celu zrealizowania wymagań wynikających z art. 9g u.c.p.g.
Strona skarżąca zakwestionowała zarówno zasadność, jak i wysokość naliczonej kary wskazując dodatkowo, że jest jednym z wielu podmiotów, które odbierają odpady z nieruchomości niezamieszkałych na terenie Gminy P. (podmiotów wpisanych do rejestru działalności regulowanej w tym zakresie), co ma istotne znaczenie z punktu widzenia braku jej odpowiedzialności za wynik poziomu recyklingu i przygotowania do ponownego użycia poszczególnych frakcji odpadów na terenie całej gminy. Nie przeprowadzono w toku postępowania analizy, za jaki procent strumienia odpadów wytwarzanych na terenie gminy, jest odpowiedzialna strona skarżąca.
Nadto pełnomocnik strony skarżącej wskazał, że samo naruszenie prawa nie wywołuje żadnych następstw, które byłyby określone w prawie i miałyby negatywny wpływ na społeczne bezpieczeństwo. Skoro ani gmina ani jej mieszkańcy nie ponieśli w związku z nieosiągnięciem poziomów recyklingu jakiejkolwiek szkody, to nakładanie kary za niezawinione działanie jest całkowicie bezcelowe i nieuzasadnione.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał twierdzenia i wnioski, zawarte w treści zaskarżonej decyzji.
Postanowieniem z dnia 4 grudnia 2025 r. sygn. akt II SA/Gl 1039/25 Sąd zwiesił postępowanie sądowe.
Postanowieniem z dnia 20 lipca 2026 r. sygn. akt II SA/Gl 1039/25 Sąd postanowił podjąć zawieszone postępowanie.
Podejmując postępowanie Sąd uznał, że kwestia nakładanych na przedsiębiorców kar administracyjnych w oparciu o przepisy u.c.p.g. jest ściśle powiązana z obowiązkiem sprawozdawczym przedsiębiorców (art. 9n u.c.p.g.). Przy czym adresatami obowiązków z art. 9n u.c.p.g. są dwie grupy podmiotów. Pierwszą z nich są podmioty odbierające odpady komunalne od właścicieli nieruchomości w ramach gminnego systemu gospodarowania odpadami komunalnymi. Drugą – podmioty odbierające odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości. Obie grupy podmiotów zobowiązane są do sporządzania rocznych sprawozdań, które przekazywane są wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta w terminie do dnia 31 stycznia za poprzedni rok kalendarzowy (A. Szymczak [w:] M. Budziarek, A. Szymczak, Utrzymanie czystości i porządku w gminach. Komentarz, Warszawa 2021, art. 9[n], Lex, teza 3). Jak podnosi się w orzecznictwie obowiązek składania sprawozdań ma charakter informacyjny, pozwalający ustalić stan odbioru odpadów z terenu gminy.
Jednakże obowiązek sprawozdawczy nie ma wyłącznie charakteru formalnego, ale służy ściśle określonym celom związanym z ochroną środowiska. Wpływa bezpośrednio na realizację przez właściwe organy obowiązku ciągłej analizy stanu gospodarowania odpadami komunalnymi na danym terenie gminy czy miasta (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 czerwca 2020 r., II OSK 3510/19). Wobec tego odpowiednie ukształtowanie przez krajowego prawodawcę systemu sprawozdawczego (np. poprzez obowiązek składania sprawozdań wczesnego ostrzegania) mogłoby mieć znaczenie w kontekście kar nakładanych na przedsiębiorców odbierających odpady komunalne. Dawałoby bowiem możliwość, by organy gminy, które sprawują nadzór nad gospodarką odpadami (art. 3 ust. 1 i 2 pkt 3-5, 8 u.c.p.g.) odpowiednio szybko podjęły kroki zaradcze. Przez to roczny wynik procentowy przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych, osiągany zarówno przez przedsiębiorców odbierających odpady komunalne jak i przez same gminy, mógłby być dużo wyższy.
W przypadku stwierdzenia, że przepisy krajowe, będące podstawą nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, nie spełniają wymogów prawa unijnego, istniałaby podstawa do adekwatnej oceny odpowiedzialności przedsiębiorcy w powyższym kontekście. Skoro kara administracyjna – o ile są spełnione przesłanki do jej wymierzenia – ma być sankcją nie tylko skuteczną, ale i proporcjonalną (Motyw 45 Preambuły dyrektywy 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r.) to należy uwzględnić szereg okoliczności faktycznych oraz prawnych, w tym wyżej opisanych. Rozstrzygnięcie przez TSUE pytania prejudycjalnego w sprawie II SA/Gl 1039/25 nie stanowi, jednakże ściśle rozumianego zagadnienia wstępnego, czyli stanu, w którym wydanie orzeczenia co do istoty sprawy nie jest możliwe bez rozstrzygnięcia sprawy przez inny organ lub sąd.
Zgłoszony przez pełnomocnika strony skarżącej na rozprawie wniosek o ponowne zawieszenia postępowania został przez Sąd oddalony.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja Kolegium w przedmiocie nałożenia na Spółkę pieniężnej kary administracyjnej określonej w art. 9x ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. w związku z nieosiągnięciem w 2023 r. - w odniesieniu do masy odebranych przez nią odpadów komunalnych - poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu.
Zarysowany powyżej spór był już rozstrzygany przez sądy administracyjne, w tym również przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach m.in. w wyrokach: z dnia 24 kwietnia 2025 r. sygn. akt II SA/Gl 1649/24, z dnia 28 marca 2025 r. o sygn. akt II SA/Gl 1482/24, z dnia 12 lipca 2024 r. sygn. akt II SA/Gl 369/24, z dnia 24 kwietnia 2025 r. sygn. akt II SA/Gl 28/25 czy z dnia 14 sierpnia 2025 r. sygn. akt II SA/419/25 (dostępne w CBOSA). Skład orzekający podziela zawartą tam argumentację.
Podnieść należy, że w sprawie uwzględniono przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w brzmieniu obowiązującym w 2023 r.
Przystępując do rozważań podnieść należy, że zgodnie z art. 9g u.c.p.g. podmiot odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości jest obowiązany do osiągnięcia w danym roku kalendarzowym w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych poziomów: 1) przygotowania do ponownego użycia i recyklingu określonych w art. 3aa albo art. 3b ust. 1;
- 2) ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 3c ust. 2 pkt 1.
Niedopełnienie powyższych obowiązków skutkuje nałożeniem sankcji finansowej, o której mowa w art. 9x ust. 2 u.c.p.g., zgodnie z którym przedsiębiorca odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości, który nie wykonuje obowiązku określonego w art. 9g - podlega karze pieniężnej, obliczonej odrębnie dla wymaganego poziomu: 1) przygotowania do ponownego użycia i recyklingu;
- 2) ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania.
Metoda ustalania wysokości tej kary określona została w art. 9x ust. 3 i 4 omawianej ustawy.
Jak wynika z powyższego, kara pieniężna za niewykonanie obowiązku określonego w art. 9g u.c.p.g. polegającego na osiągnięciu odpowiedniego poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła przewidziana w art. 9x ust. 3 tej ustawy należy do kategorii bezwzględnie określanych, a jej wysokość zależy m.in. od brakującej masy odpadów komunalnych, wyrażonej w Mg, wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami. Przesłanką jej wymierzenia jest obiektywnie pojęta bezprawność administracyjna polegająca na braku realizacji obowiązków wynikających z art. 9g u.c.p.g. (zob. wyrok NSA z dnia 17 października 2023 r. sygn. akt III OSK 2849/21, Lex nr 3631558).
Skarżąca Spółka w roku 2023 była podmiotem odbierającym odpady komunalne na podstawie umów z właścicielami nieruchomości na terenie gminy P.. Złożyła również stosowne sprawozdanie za ten rok. Nie budzi zatem wątpliwości, iż w kontrolowanej sprawie na Spółce ciążył obowiązek, o którym mowa w art. 9g ust. 1 u.c.p.g. Wobec nieosiągnięcia wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu, Skarżąca podlega karze pieniężnej, o której mowa w art. 9x ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. obliczonej zgodnie z jego ust. 3 ustawy.
Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela i przyjmuje za własne stanowisko wyrażone przez tutejszy Sąd w prawomocnym wyroku z dnia 12 lipca 2024 r. sygn. akt II SA/Gl 369/24 (Lex nr 3750491), w którym podkreślono, że przesłanką wymierzenia przedmiotowej kary jest obiektywnie pojęta bezprawność administracyjna polegająca na braku realizacji obowiązków wynikających z art. 9g u.c.p.g. W konsekwencji należy uznać, że prowadząc postępowanie w sprawie organ właściwy nie bada innych okoliczności sprawy, takich jak stopień przyczynienia się przedsiębiorcy do nieosiągnięcia przewidzianych ustawą poziomów recyklingu, zawinienia zobowiązanego, czy też sytuacji rynkowej (zob. także wyrok NSA z dnia 17 października 2023 r. sygn. akt III OSK 2849/21, Lex nr 3631558).
Wobec tego niezasadne są w tym zakresie wszelkie zarzuty skargi oraz argumentacja na ich poparcie, tj. dotyczące braku winy Spółki odnośnie do nieosiągnięcia wymaganych poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu. Zauważenia również wymaga, że Skarżąca jako podmiot profesjonalny, wiedziała jakie zasady obowiązują przy prowadzeniu tego rodzaju działalności oraz jakie wiążą się z tym konsekwencje. Planując swoją działalność powinna czynić to w taki sposób, aby wypełnić wymagania prawem przewidziane. Jeśli bowiem podmiot chce wykonywać działalność gospodarczą, czyli zarobkową, przyjmuje na siebie zobowiązania wynikające z przepisów i ponosi odpowiedzialność za ich niewypełnienie.
Rozpatrując zarzuty naruszenia przepisów Rozdziału 14, Działu IVa k.p.a., Sąd zwraca uwagę, że zgodnie z art. 189f § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli: waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa (pkt 1) lub za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna (pkt 2).
W świetle tego przepisu stwierdzić należy, iż instytucja prawna odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest przejawem odejścia ustawodawcy od konstrukcji administracyjnej odpowiedzialności obiektywnej za naruszenie prawa polegające na niedopełnieniu obowiązku (naruszeniu zakazu) o charakterze administracyjnym. Istotą odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest nienakładanie tej kary, mimo że doszło do naruszenia prawa przez obowiązanego (zob. A. Wróbel w: M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Lex el. 2020). Podkreślić należy, że przesłanka określona w pkt 2 przywołanego przepisu nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, do jej zastosowania konieczne jest bowiem spełnienie przesłanki tożsamości (identyczności) zachowania będącego przedmiotem odrębnych postępowań.
W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy dokonał analizy możliwości zastosowania instytucji odstąpienia od wymierzenia kary przywołując przykłady z orzecznictwa tut. Sądu. Wyniki tych rozważań doprowadziły do stwierdzenia, że brak było podstaw na gruncie rozpoznawanej sprawy do zastosowania tej instytucji. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela to stanowisko.
Odnotować również trzeba, że instytucja przewidziana w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. musi być stosowana ze szczególną rozwagą. Jeśli bowiem ustawodawca nałożył określony obowiązek, to podmiot jest zobowiązany ten obowiązek wykonać. Kara administracyjna jest naturalną reakcją na jego niewypełnienie.
Dodać wypadnie, że nieosiągnięcie wymaganego poziomu odzysku przez Skarżącą nie jest zdarzeniem wyjątkowym i jednorazowym. Waga naruszenia też jest znaczna, gdyż poziom odzysku i recyklingu w objętym decyzją okresie wyniósł 15,69%, a więc różnica pomiędzy poziomem wymaganym w 2023 r. (35%), a osiągniętym wyniosła 19,31 %. Jednocześnie brak dowodów, ażeby Skarżąca w tym okresie podejmowała szczególne działania mające poprawić jej sytuację.
W kwestii niezastosowania przez organy art. 189f § 2 - 3 k.p.a. wskazać należy, że zgodnie z tym przepisem, w przypadkach innych niż wymienione w § 1, jeżeli pozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna, organ administracji publicznej, w drodze postanowienia, może wyznaczyć stronie termin do przedstawienia dowodów potwierdzających: 1) usunięcie naruszenia prawa lub 2) powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa, określając termin i sposób powiadomienia (§ 2). Z kolei § 3 tego przepisu stanowi, że organ administracji publicznej w przypadkach, o których mowa w § 2, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli strona przedstawiła dowody, potwierdzające wykonanie postanowienia.
Z przepisu tego wynika więc, że organ może uznać, że cele kary zostaną spełnione przez to, że strona usunie naruszenie prawa, a organ ją pouczy o konieczności przestrzegania prawa i wykonywaniu obowiązków nałożonych przez ustawodawcę. Wtedy to organ nie musi nakładać kary, lecz może od niej odstąpić. Zastosowanie tego przepisu następuje w oparciu o uznanie administracyjne. Pierwszym warunkiem jest, by strona usunęła naruszenie prawa, o co trudno w przypadku nieosiągnięcia określonego poziomu recyklingu za miniony już okres. Drugim warunkiem pozostawionym ocenie organu, jest to, by samo pouczenie strony o konieczności przestrzegania obowiązków było wystarczające dla realizacji (spełnienia) celów kary pieniężnej. W tym miejscu należy podnieść, że celem kary nakładanej na podmioty odbierające odpady za nieosiągające wymaganych poziomów recyklingu jest zmotywowanie ich do dokonywania recyklingu.
Kara pełni więc głównie funkcję prewencyjną, ma zapobiegać naruszeniom w przyszłości, ma mobilizować podmiot odbierający odpady do podejmowania wszelkich możliwych czynności faktycznych i prawnych, które pozwolą jej osiągać jak najwyższe poziomy recyklingu.
W tym kontekście zarzut nieodstąpienia od nałożenia kary mógłby być uzasadniony wówczas, gdyby Skarżąca wykazała, że w całym okresie swojej działalności, a więc także w poprzednich latach osiągała co najmniej minimalne poziomy recyklingu. Świadczyłoby to bowiem o tym, że jest ona dostatecznie zmotywowana do wywiązywania się z obowiązku recyklingu, natomiast tylko w tym konkretnym przypadku pojawiły się jakieś przeszkody, trudności, które jej to uniemożliwiły. Skarżąca nie wykazała natomiast takich okoliczności, a jej argumentacja w istocie potwierdza, że nie radzi sobie ona z obowiązkiem recyklingu. W związku z tym, nie ma podstaw do zarzutu niezastosowania art. 189f § 2 i 3 k.p.a.
W sprawie brak było również podstaw do miarkowania wysokości nałożonej kary pieniężnej na podstawie art. 189d k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, wymierzając administracyjną karę pieniężną, organ administracji publicznej bierze pod uwagę: 1) wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia;
- 2) częstotliwość niedopełniania w przeszłości obowiązku albo naruszania zakazu tego samego rodzaju co niedopełnienie obowiązku albo naruszenie zakazu, w następstwie którego ma być nałożona kara;
- 3) uprzednie ukaranie za to samo zachowanie za przestępstwo, przestępstwo skarbowe, wykroczenie lub wykroczenie skarbowe;
- 4) stopień przyczynienia się strony, na którą jest nakładana administracyjna kara pieniężna, do powstania naruszenia prawa;
- 5) działania podjęte przez stronę dobrowolnie w celu uniknięcia skutków naruszenia prawa;
- 6) wysokość korzyści, którą strona osiągnęła, lub straty, której uniknęła;
- 7) w przypadku osoby fizycznej - warunki osobiste strony, na którą administracyjna kara pieniężna jest nakładana.
Niemniej jednak zgodnie z art. 189a § 2 pkt 1 k.p.a., przepisy działu IVa nie mają zastosowania w przypadku uregulowania przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej w przepisach odrębnych. Taka sytuacja ma miejsce w tej sprawie. Zasady wymiaru będącej przedmiotem postępowania kary wynikają z ustępu trzeciego art. 9x u.c.p.g. Ustawa jednocześnie wyłącza możliwość uwzględniania przy wymiarze kary nakładanej na podstawie powyższego przepisu innych okoliczności, takich jak stopień szkodliwości czynu, zakres naruszenia oraz dotychczasowa działalność podmiotu. Nie zachodzi zatem sytuacja braku uregulowania w ustawie szczególnej przesłanek wymiaru kary pieniężnej, która uzasadniałaby sięgnięcie do przepisu art. 189d k.p.a.
Przyjąć należy, że nie doszło też do naruszenia art. 189e k.p.a., który przewiduje, że w przypadku, gdy do naruszenia prawa doszło wskutek działania siły wyższej, strona nie podlega ukaraniu. Przepis ten wyłącza możliwość ukarania strony w bardzo szczególnej sytuacji, jaką jest siła wyższa. Siła wyższa nie uchyla zatem bezprawności czynu, lecz wyłącza odpowiedzialność za działanie niezgodne z prawem (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 lipca 2018 r. sygn. akt VI SA/Wa 721/18, Lex nr 2585407).
W ocenie Sądu wysokość kary została prawidłowo wyliczona przy uwzględnieniu regulacji art. 9x ust. 3 u.c.p.g. Ponadto organ I instancji przedstawił metodologię i działanie matematyczne uzyskania tej kwoty, tj. 8.660,21 zł. Wartość ta zgodnie z art. 9zf u.c.p.g. w związku z art. 63 Ordynacji podatkowej, została zaokrąglona w górę do pełnych złotych określając wysokość kary pieniężnej na kwotę 8.660,00 zł.
W ocenie Sądu, w sprawie nie doszło też do naruszenia przepisów procedury administracyjnej. Postępowanie zostało przeprowadzone prawidłowo. W sprawie podjęto czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.). Organy zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), który nie wymagał uzupełnienia, a jego ocena nie naruszyła zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Organ odwoławczy rozpoznał ponownie sprawę. Poczynione ustalenia znalazły odpowiednie odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Wbrew zarzutom skargi w sprawie nie doszło do naruszenia art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony i do tak ustalonego stanu faktycznego prawidłowo organy administracji publicznej orzekające w sprawie zastosowały przepisy prawa materialnego. Podobnie uzasadnienia decyzji z pogłębioną argumentacją czynią zadość regułom wynikającym z treści art. 107 § 3 k.p.a. Niezasadny pozostaje zatem zarzut naruszenia tego przepisu.
Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.