Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańskuz 7 października 2026 r., sygn. akt II SA/Gd 348/26

Uzasadnienie

K.Ż.(dalej: skarżący, strona lub przedsiębiorca), reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 13 marca 2026 r. (dalej: organ odwoławczy lub Kolegium) w przedmiocie kary pieniężnej za umieszczenie tablic reklamowych niezgodnie z zapisami uchwały Rady Miasta Gdańska nr XLVIII/1465/18 z dnia 22 lutego 2018 r. w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych z jakich mogą być wykonane na terenie Miasta Gdańska (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2018 r., poz. 1034), dalej: "Uchwała Krajobrazowa".

Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z 8 lutego 2024 r. (wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta Gdańska z 8 lutego 2024 r. nr GZDiZ.NP.701.48.23.2023.JB/PR), Dyrektor Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni wymierzył karę pieniężną K. Ż., prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą: P., ul. [...], [...]-[...] P. NIP: [...], REGON: [...], ustalając jej wysokość na kwotę 86 611.16 zł:

1. 1. za umieszczenie od 21 kwietnia 2023 r. do 30 listopada 2023 r. tablicy reklamowej w formie banera na elewacji budynku przy ulicy [...] w G. (działka numer [...], obręb [...]), o powierzchni służącej ekspozycji reklamy wynoszącej 4,61 m2, niezgodnej z przepisami Uchwały Krajobrazowej;
2. 2. za umieszczenie od 21 kwietnia 2023 r. do 8 lutego 2024 r. (tj. od dnia wszczęcia postępowania do dnia wydania niniejszej decyzji) tablicy reklamowej w formie banera na elewacji budynku przy ulicy [...] w G. (działka numer [...], obręb [...]), o powierzchni służącej ekspozycji reklamy wynoszącej 2,74 m2, niezgodnej z przepisami Uchwały Krajobrazowej;
3. 3. nałożył na K. Ż., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą: P., obowiązek dostosowania tablicy reklamowej wskazanej w punkcie drugim decyzji, do postanowień Uchwały Krajobrazowej bądź jej usunięcia.

Organ pierwszej instancji postanowił, że decyzja podlega natychmiastowemu wykonaniu w części dotyczącej obowiązku dostosowania lub usunięcia tablicy reklamowej, o której mowa w punkcie trzecim decyzji.

W odwołaniu od ww. decyzji strona podniosła zarzuty:

1. 1. naruszenia przepisów art. 7 w zw. z art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2025 r., poz. 1691) – w skrócie: "k.p.a.", poprzez dalsze prowadzenie wobec niej postępowania administracyjnego i w konsekwencji wydanie zaskarżonej decyzji pomimo braku zebrania materiału dowodowego w sposób wyczerpujący i z zastosowaniem zasady prawdy obiektywnej;
2. 2. naruszenia przepisów art. 28 k.p.a. w zw. z art. 29 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania z pominięciem podmiotu będącego faktyczną stroną postępowania – R. Sp. z o.o.;
3. 3. błędnego ustalenia faktycznego prowadzącego do konkluzji, że przedmiotowe urządzenia reklamowe zostały zainstalowane przez stronę.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty strona wniosła o uchylenie przedmiotowej decyzji z 8 lutego 2024 r. w całości i umorzenie postępowania.

Decyzją z 13 marca 2026 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, po rozpatrzeniu odwołania K.Ż. od decyzji organu pierwszej instancji w przedmiocie administracyjnej kary pieniężnej za umieszczenie tablicy reklamowej niezgodnej z Uchwałą Krajobrazową, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 2 pkt 16a, art. 2 pkt 16b, art. 37a ust. 1, art. 37a ust. 3, art. 37a ust. 4, art. 37d ust. 1, art. 37d ust. 4, art. 37d ust. 5, art. 37d ust. 8 i art. 37d ust. 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1907), dalej: "u.p.z.p.", oraz § 2 ust. 1, § 9 pkt 1 lit. b tiret czwarty a także § 18 ust. 3 pkt 11 Uchwały Krajobrazowej, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że w uzasadnieniu kwestionowanego aktu administracyjnego wskazano, iż w dniu 21 kwietnia 2023 r. pracownicy organu pierwszej instancji przeprowadzili kontrolę zgodności usytuowania reklam z zasadami i warunkami Uchwały Krajobrazowej. W wyniku przeprowadzonych czynności stwierdzono umieszczenie dwóch tablic reklamowych w formie banerów o treści: "[...]" - dalej również jako: "tablice" lub "banery", na elewacji budynku, o powierzchni odpowiednio 4,61 m2 oraz 2,74 m2. Na okoliczność przeprowadzonej kontroli sporządzono protokół wraz z dokumentacją fotograficzną.

Pismem z dnia 24 kwietnia 2023 r. poinformowano przedsiębiorcę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za umieszczenie banerów oraz pouczono o uprawnieniach procesowych wynikających z przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego.

Kolejne kontrole terenowe przeprowadzone w dniach: 27 kwietnia 2023 r., 5 maja 2023 r., 2 czerwca 2023 r., 30 sierpnia 2023 r. oraz 30 listopada 2023 r. potwierdziły brak zaniechania dalszych naruszeń przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jak również postanowień Uchwały Krajobrazowej. Natomiast w konsekwencji podjętych w dniu 8 lutego 2024 r. czynności stwierdzono usunięcie tablicy reklamowej opisanej w punkcie pierwszym sentencji decyzji organu I instancji. Wobec powyższego w realiach niniejszej sprawy zaszły przesłanki do wydania aktu administracyjnego na podstawie art. 37d ust. 4 i art. 37d ust. 5 u.p.z.p.

W odpowiedzi na zawiadomienie strona - za pośrednictwem wiadomości e – mail, w dniu 5 maja 2023 r. przekazała skany umów najmu lokali użytkowych położonych w G. przy ul. [...], [...] oraz [...], zawartych na czas nieokreślony odpowiednio w dniach: 1 stycznia 2022 r., 1 lipca 2022 r. oraz 1 czerwca 2022 r. Według informacji ujawnionych w komparycjach ww. dokumentów stronami przedmiotowych czynności prawnych był K.Ż.- prowadzący działalność gospodarczą pod firmą [...] K.Ż.z siedzibą w P., jako wynajmujący oraz R. sp. z o.o. z siedzibą w G. - dalej jako: "spółka" lub "najemca". Wszystkie trzy umowy zawierają analogiczne postanowienia, w tym zastrzeżenie odnośnie odpowiedzialności najemcy za reklamy i ich treść, które zostaną umieszczone na lokalach użytkowych i ich ogrodzeniach.

W toku postępowania przed organem pierwszej instancji zweryfikowano dane spółki zawarte w umowie z tymi, które zostały ujawnione w rejestrze przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego. Według informacji odpowiadającej odpisowi aktualnemu na dzień 9 maja 2023 r. najemca nie posiadał adresu swojej siedziby.

Niezależnie od powyższych ustaleń, skierowano do spółki pismo, celem powiadomienia o objęciu jej zakresem postępowania. Najemca - pomimo dwukrotnego awizowania przesyłki, nie podjął jej w terminie. Z tego też względu pisma zostało zwrócone nadawcy, a w związku z brakiem ujawnienia adresu spółki w rejestrze przedsiębiorców brak było podstaw do uznania, że przesyłka została skutecznie doręczona jej adresatowi w trybie art. 44 i art. 45 k.p.a. Dodatkowo Dyrektor Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni w kwestionowanym rozstrzygnięciu zauważył, iż istotny aspekt wykreślenia adresu spółki z rejestru przedsiębiorców stanowił wniosek Naczelnika Drugiego Urzędu Skarbowego w Gdańsku z dnia 31 sierpnia 2022 r. Przedmiotowym pismem organ administracji skarbowej wystąpił do Sądu rejestrowego o zastosowanie wobec R. sp. z o.o. postępowania przymuszającego, o którym mowa w przepisach ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. o krajowym rejestrze sądowym (Dz. U. z 2025 r. poz. 869 ze zm.).

Strona swoje twierdzenia o konieczności wdrożenia przedmiotowej procedury argumentowała tym, że najemca nie posada tytułu prawnego do zajmowania lokalu położonego w G. przy ul. [...] i nie prowadzi pod. ww. adresem działalności gospodarczej. W związku z powyższym żądaniem, zarządzeniem z dnia 8 grudnia 2022 r. zwrócono się do ww. osoby prawnej o ustosunkowanie się do zgłoszonych zastrzeżeń. Korespondencja wysłana do spółki oraz członków jej zarządu na adresy ujawnione w rejestrze przedsiębiorców została zwrócona z adnotacją: "niepodjęta w terminie". Postanowieniem z dnia 22 grudnia 2022 r. Sąd Rejonowy Gdańsk - Północ w Gdańsku wykreślił adres siedziby spółki.

Jak wyjaśnił organ, wobec niewyjaśnienia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, powzięto decyzję o przeprowadzeniu dowodu z przesłuchania K. Ż. na okoliczność ustalenia podmiotu odpowiedzialnego za umieszczenie banerów na działce. Pomimo skutecznego doręczenia przedmiotowego wezwania skarżący nie stawił się w wyznaczonym przez organ pierwszej instancji terminie oraz nie usprawiedliwił swojej nieobecności. Jednocześnie w toku postępowania zobowiązano stronę do przedłożenia oryginału lub uwierzytelnionej kopii umowy najmu nieruchomości. Jednocześnie strona została poinformowana, że niezastosowanie się do przedmiotowego wezwania może skutkować wymierzeniem kary w oparciu o dotychczas zgromadzony materiał dowodowy.

Dalej organ odwoławczy wskazał, że w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji podano, że dnia 27 października 2023 r. do siedziby Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni wpłynęło pismo K. Ż. o następującej treści: "WZYWAM FIRMĘ R. SA Z SIEDZIBA W G. [...] DO ZASTOSOWANIA DO ZALECEŃ GDAŃSKIEJ ZIELENI DOTYCZĄCYCH UMIESZCZONYCH REKLAM NA PARKINGACH I KONTENERACH BĘDĄCYCH JEGO WŁASNOŚCIĄ. WZYWAM RÓWNIEŻ DO USTOSUNKOWANI SIĘ DO TEGO I USUNIĘCIU WW. INSTALACJI". Organ I instancji ocenił, że okoliczności faktyczne przemawiają za uznaniem, iż pismo zawierające ww. oświadczenie nie zostało w rzeczywistości wyekspediowane do przedsiębiorcy, będącego jego adresatem.

Jak wyjaśniło również SKO, Dyrektor Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni podjął czynności zmierzające do ustalenia czyją własność stanowią banery. Organ pierwszej instancji zaznaczył, że tablice reklamowe zawierały następujące informacje: nazwę oferowanej usługi, miejsce jej realizacji, lokalizację oraz numer telefonu. Zgodnie z ustaleniami dokonanymi przez organ pierwszej instancji, po wpisaniu do przeglądarki internetowej ujawnionego na banerach numeru telefonu, na pierwszych miejscach pozycjonowane były adresy stron internetowych parkingów o nazwach: "[...]", "[...]", "[...]" czy też "[...]". Za pośrednictwem ww. stron internetowych można zapoznać się m.in. z cennikiem, dokonać rezerwacji miejsca parkingowego przy terminalu lotniczym w G., dokonać płatności za miejsce parkingowe oraz zwrócić się z prośbą o kontakt ze strony usługodawcy poprzez dedykowany formularz. W proponowanej na stronach internetowych ofercie są dostępne także noclegi, transfer lotniskowy oraz wynajem aut.

Po bezpośrednim wejściu na każdą z wyżej wymienionych stron można bez większego wysiłku odszukać numer telefonu umieszczony na tablicy reklamowej. Zauważono, iż za pośrednictwem tego numeru telefonu można dokonać rezerwacji transferu lotniskowego. Co więcej, pod formularzem rezerwacji miejsca parkingowego online (dot. www.[...].pl oraz www.[...].pl.) znajduje się klauzula dotycząca zgody na przetwarzanie danych osobowych, z której jednoznacznie wynika, że rezerwacji miejsca parkingowego dokonuje "(...) Administrator prowadzący działalność gospodarczą pod firmą – [...]". Pod adresem strony internetowej www.[...].pl/polityka-prywatności wprost wskazano jako administratora danych osobowych klienta tej witryny internetowej: "K.Ż.[...] z siedzibą w G. przy ul. [...], NIP: [...], REGON: [...]". Natomiast po wpisaniu do wyszukiwarki internetowej hasła nazwy spółki brak jest jakichkolwiek informacji o prowadzonej przez nią działalności.

W decyzji organu pierwszej instancji, uzasadniając stanowisko o wymierzeniu kary pieniężnej, powołano się na fakt, iż w wyniku dokonanego zestawienia treści reklamowej umieszczonej na tablicach z informacjami dostępnymi na analizowanych stronach internetowych oraz zakresem wykonywanej działalności gospodarczej należało stwierdzić, że podmiotem oferującym za ich pośrednictwem swe usługi jest K. Ż., prowadzący działalność gospodarczą pod firmą P.(NIP: [...], REGON: [...]). Organ pierwszej instancji zwrócił uwagę, iż przedmiot prowadzonej przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej pokrywa się z ofertą umieszczoną na stronach internetowych, o których mowa wyżej.

Jednocześnie nadmieniono, że samo miejsce umieszczenia banerów na elewacji budynku nie jest przypadkowe albowiem parking znajduje w najbliższym sąsiedztwie terminala lotniczego w G.. W ocenie organu pierwszej instancji umieszczenie numeru telefonu oraz nazwy proponowanej usługi na tablicach stanowi jednoznaczny komunikat dla odbiorcy tej reklamy, że kontaktując się pod wskazanym numerem telefonu będzie miał możliwość skorzystania z usługi parkingowej przy lotnisku. Stanowi to rozpowszechnianie informacji o przedsiębiorcy, jego działalności, przez co można ją jednoznacznie zakwalifikować jako reklamę w rozumieniu przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Podkreślono, że okolicznością istotną w kontekście poczynionych ustaleń jest bierna postawa strony, przejawiająca się ignorowaniem wezwań do osobistego stawiennictwa w celu przeprowadzenia dowodu z przesłuchania strony, jak i przekazania oryginału lub uwierzytelnionej kopii umowy najmu zawartej ze spółką. W tym stanie rzeczy brak było możliwości formułowania twierdzenia o współpracy ze strony skarżącego, celem wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności z punktu widzenia przedmiotowej sprawy. Co ważne, strona dopiero przedłożyła wnioskowane dokumenty w oczekiwanej przez organ I-instancyjny formie w sytuacji realnego zagrożenia wymierzenia jej administracyjnej kary pieniężnej, nie przedstawiając żadnych dodatkowych wyjaśnień.

Dyrektor Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni uznał, że nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem prezentowanym przez przedsiębiorcę, że to najemca jest odpowiedzialny za umieszczenie banerów reklamowych. Kluczowe znaczenie w tej sprawie ma to, że skarżący - jako przedsiębiorca z wykorzystaniem przedmiotowych tablic oferował swoje usługi, tym samym osiągając wymierne korzyści finansowe z samego faktu ich umieszczenia, a przedstawienie kopii umowy najmu budynku stanowiło wyłącznie próbę uniknięcia kary za popełniony delikt administracyjny. Nadto zaznaczono, że postanowienia umowne regulujące odpowiedzialność spółki za treści zawarte na banerach reklamowych pozostają bez wpływu na sytuację strony postępowania w zakresie przypisanego jej naruszenia. Wynika to bowiem z faktu, że na podstawie czynności prawnej brak jest możliwości przeniesienia ustawowej odpowiedzialności spoczywającej na podmiocie, który umieścił tablicę reklamową, niezgodnie z Uchwałą Krajobrazową.

W dalszej kolejności wskazano, że decyzja wydana w oparciu o art. 37d ust. 1 u.p.z.p. ma charakter związany i na organie administracji publicznej spoczywa prawny obowiązek nałożenia kary w przypadku wystąpienia przesłanek określonych w przywołanej normie prawnej. Uzasadniając decyzję zaznaczono, że zarówno fakt wymierzenia kary jak również jej wysokość nie mogą być rozpatrywane w ramach uznania administracyjnego. Zatem w realiach przedmiotowej sprawy, ustalając wysokość kary pieniężnej za umieszczenie tablic reklamowych niezgodnie z Uchwałą Krajobrazową, brak było możliwości zastosowania art. 189d k.p.a., zawierającego dyrektywy wymiaru kary. Wynika to bowiem z faktu, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawierają przepisy, które wprost normują tę materię. Niemniej jednak, z uwagi na okoliczność, że przepisy wyżej powołanej ustawy nie zawierają przesłanek odstąpienia od wymierzenia kary, Dyrektor Gdańskiego Zarządu Dróg i Zielni ocenił możliwość skorzystania z przedmiotowej instytucji przez pryzmat warunków określonych w art. 189f § 1 k.p.a. W wyniku przeprowadzonej analizy organ pierwszej instancji nie dopatrzył się, by zachodziły przesłanki do odstąpienia od nałożenia kary wymienione w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. oraz 189f § 1 pkt 2 k.p.a. W związku z tym, że na moment wydania kwestionowanej decyzji nieprawidłowa praktyka nie została wyeliminowana zaniechano przeprowadzenia oceny wagi naruszenia prawa.

W świetle zgromadzonego materiału dowodowego brak jest informacji o uprzednim ukaraniu strony z tytułu opisanego w punkcie jeden i dwa sentencji decyzji deliktu administracyjnego inną prawomocną decyzją administracyjną przez inny uprawniony organ administracji publicznej. Ponadto w wyniku przeprowadzonej kwerendy nie stwierdzono by skarżący został ukarany za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, ani prawomocnie skazany za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe w tym zakresie. Strona nie przedstawiła informacji o ukaraniu za to zachowanie w jakimkolwiek innym trybie. Uwzględniając powyższe organ pierwszej instancji doszedł do przekonania, że w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy nie zachodzą okoliczności do zastosowania instytucji odstąpienia o nałożenia kary. Zdaniem Dyrektora Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni bezprawność działania przedsiębiorcy nie stanowi również konsekwencji wystąpienia siły wyższej, o której mowa w art. 189e k.p.a.

Podzielając w pełni ustalenia i ocenę prawną organu pierwszej instancji Kolegium wyjaśniło, iż w art. 2 pkt 16a u.p.z.p. polski ustawodawca zawarł legalną definicję reklamy. Stosownie do ww. normy prawnej pod tym pojęciem należy rozumieć upowszechnianie w jakiejkolwiek wizualnej formie informacji promującej osoby, przedsiębiorstwa, towary, usługi, przedsięwzięcia lub ruchy społeczne. Tablicą reklamową w świetle art. 2 pkt 16b u.p.z.p. jest przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, o płaskiej powierzchni służącej ekspozycji reklamy, w szczególności: baner reklamowy, reklama naklejana na okna budynków i reklamy umieszczane na rusztowaniu, ogrodzeniu lub wyposażeniu placu budowy, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem.

Z kolei art. 2 pkt 16c u.p.z.p. stanowi, że urządzeniem reklamowym jest przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, inny niż tablica reklamowa, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem.

Zgodnie z dyspozycją art. 37a ust. 1 u.p.z.p., rada gminy może ustalić w formie uchwały zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Na podstawie art. 37d ust. 1 u.p.z.p podmiot, który umieścił tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe niezgodne z przepisami uchwały, o której mowa w art. 37a ust. 1, podlega karze pieniężnej. Mając na uwadze treść art. 37d ust. 2 u.p.z.p., jeżeli nie jest możliwe ustalenie podmiotu, o którym mowa w ust. 1, karę pieniężną wymierza się odpowiednio właścicielowi, użytkownikowi wieczystemu lub posiadaczowi samoistnemu nieruchomości lub obiektu budowlanego, na których umieszczono tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe. Stosownie zaś do art. art. 37d ust. 4 u.p.z.p., karę pieniężną wymierza się od dnia, w którym organ wszczął postępowanie w sprawie, do dnia dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów, o których mowa w ust. 1, albo usunięcia tablicy lub urządzenia.

Jak wskazuje treść art. 37d ust. 5 u.p.z.p., w przypadku, gdy w dniu wydania decyzji, o której mowa w ust. 3, tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe nie są zgodne z przepisami, o których mowa w ust. 1, w decyzji tej określa się:

1. 1) wysokość kary pieniężnej za okres od dnia wszczęcia postępowania w sprawie do dnia wydania decyzji, oraz
2. 2) obowiązek dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów, o których mowa w ust. 1, albo usunięcia tablicy lub urządzenia.

Organ odwoławczy zaznaczył, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie regulują wprost daty wszczęcia postępowania z urzędu. Jak wskazuje się w literaturze przedmiotu i w orzecznictwie sądów administracyjnych, za datę tę należy przyjąć dzień dokonania pierwszej czynności urzędowej dokonanej w sprawie pod warunkiem, że o czynności tej powiadomiono stronę postępowania. W niniejszym postępowaniu tą pierwszą czynnością była kontrola przeprowadzona w dniu 21 kwietnia 2023 r., o której poformowano skarżącego wysyłając zawiadomienie.

Organ odwoławczy wyjaśnił, iż stosownie do art. 37d ust. 9 u.p.z.p., jeżeli rada gminy nie określiła wysokości stawek opłaty reklamowej, o których mowa w ust. 1 (a tak było w przypadku Rady Miasta Gdańska), wysokość kary pieniężnej ustala się jako iloczyn pola powierzchni tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego służącej ekspozycji reklamy, wyrażonej w metrach kwadratowych oraz 40-krotności maksymalnej stawki części zmiennej opłaty reklamowej, o której mowa w art. 19 pkt 1 lit. h ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych, powiększony o 40-krotność maksymalnej stawki części stałej opłaty reklamowej, o której mowa w art. 19 pkt 1 lit. g tej ustawy, za każdy dzień niezgodności tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego z przepisami, o których mowa w ust.

1. Zgodnie z obwieszczeniem Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 28 lipca 2022 r. w sprawie górnych granic stawek kwotowych podatków i opłat lokalnych na rok 2023 r. (M.P. z 2022 r. poz. 731) maksymalna stawka części zmiennej wynosiła 0,28 zł/m2, natomiast maksymalna stawka części stałej wynosiła 3,14 zł/m2. Na dzień wydania kwestionowanej decyzji obowiązywały stawki części zmiennej i części stałej wynikające z obwieszczenia Ministra Finansów z dnia 21 lipca 2023 r. w sprawie górnych granic stawek kwotowych podatków i opłat lokalnych na rok 2024 r. (M.P. z 2023 r., poz. 774), które to obwieszczenie określa maksymalną stawkę części zmiennej w wysokości 0,33 zł/m2 oraz maksymalną stawkę części stałej w wysokości 3,62 zł/m2. Wskazane w tych przepisach stawki części stałej i części zmiennej zostały przyjęte do wyliczenia kwoty kary pieniężnej przez organ pierwszej instancji w zaskarżonej decyzji. W związku z faktem, iż naruszenie przepisów Uchwały Krajobrazowej powstało w 2023 r. i trwało również w 2024 r., zatem w przedmiotowej sprawie zastosowanie miały stawki obowiązujące ww. latach.

Następnie organ odwoławczy zwrócił uwagę, że niezbędne jest ustalenie zgodności umieszczenia tablic reklamowych z zasadami i warunkami sytuowania tablic i urządzeń reklamowych określonych w Uchwale Krajobrazowej. I tak, zgodnie z § 2 ust. 1 Uchwały, zakazuje się sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych innych niż określone w niniejszej Uchwale. Co do zasady, w odniesieniu do tablic reklamowych i urządzeń reklamowych w formie banerów reklamowych i siatek reklamowych, chyba że przepisy Uchwały stanowią inaczej (por. § 9 pkt 1 lit. b tiret czwarty Uchwały). Organ odwoławczy podkreślił, że ustalenia szczegółowe dla tablic reklamowych i urządzeń reklamowych w formie banerów reklamowych, umieszczanych na obiektach na obszarze SP, sformułowano w § 18 ust. 3 pkt 11 Uchwały. Zgodnie z tym przepisem, w granicach obszaru SP dopuszcza się sytuowanie na obiektach niżej wymienionych rodzajów tablic reklamowych i urządzeń reklamowych innych niż szyldy, ich gabaryty, z zachowaniem następujących zasad: baner reklamowy lub inna tablica reklamowa, nie wymieniona w pkt od 1 do 10.

W ocenie organu odwoławczego przedmiotowe tablice reklamowe nie spełniały wskazanych w Uchwale warunków, ponieważ zostały umieszczone na elewacji tymczasowego obiektu budowlanego. Organ odwoławczy podkreślił, że uchwała nie dopuszcza sytuowania banerów na tego rodzaju obiektach. Zasady umieszczania tablic i urządzeń reklamowych na obiektach wskazane w § 18 ust. 3 pkt 11 Uchwały dopuszczają możliwość umieszczania banerów reklamowych w obszarze SP wyłącznie na elewacji budynku nieposiadającej otworów okiennych (z wyłączeniem otworów okiennych klatek schodowych, pomieszczeń technicznych, piwnic i poddaszy), do której nie przylega żaden obiekt lub płaszczyzna ściany innego budynku oraz wysokości nie mniejszej niż 9 m, liczonej od poziomu terenu do wysokości dolnej krawędzi okapu dachu przy elewacji, na której sytuowana jest reklama.

W związku z tym należało uznać reklamę za niezgodną z Uchwałą Krajobrazową. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wskazało, że w dniu 21 kwietnia 2023 r. pracownicy organu pierwszej instancji przeprowadzili kontrolę terenową, w toku której stwierdzono umieszczenie dwóch tablic reklamowych w formie banerów na elewacji obiektu budowlanego położonego w G. przy ul. [...] W toku kolejnych czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniach 27 kwietnia 2023 r., 5 maja 2023 r., 2 czerwca 2023 r., 30 sierpnia 2023 r. oraz 30 listopada 2023 r. potwierdzono dalsze istnienie przedmiotowych reklam oraz brak ich dostosowania do wymogów wynikających z Uchwały Krajobrazowej. Podczas czynności przeprowadzonych w dniu 8 lutego 2024 r. stwierdzono brak jednej z tablic reklamowych, co oznacza jedynie, że najpóźniej w tej dacie stan niezgodności z przepisami Uchwały Krajobrazowej nie występował. Jednocześnie zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie potwierdza, że jeszcze w dniu 30 listopada 2023 r. reklamy znajdowały się na elewacji obiektu budowlanego.

Kolegium zauważyło, iż okoliczność, że moment faktycznego usunięcia reklamy pomiędzy kolejnymi kontrolami nie został ustalony z dokładnością do konkretnego dnia, nie stanowi uchybienia mogącego prowadzić do uchylenia decyzji. Postępowanie administracyjne nie wymaga bowiem ustalenia wszystkich okoliczności faktycznych z absolutną precyzją czasową, lecz w stopniu pozwalającym na prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 stycznia 2018 r., sygn. II OSK 1023/16, obowiązek wynikający z art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. nie oznacza konieczności prowadzenia postępowania dowodowego w sposób nieograniczony, lecz zgromadzenie materiału dowodowego pozwalającego na dokonanie jednoznacznych ustaleń faktycznych.

W ocenie Kolegium zgromadzony materiał dowodowy pozwalał również na jednoznaczne ustalenie podmiotu odpowiedzialnego za umieszczenie przedmiotowych tablic reklamowych. Treść zamieszczona na banerach pozostawała bowiem w bezpośrednim związku z działalnością gospodarczą prowadzoną przez stronę. W szczególności numer telefonu wskazany na tablicach prowadził do usług parkingowych oferowanych przez stronę postępowania, a informacje dostępne w publicznych zasobach internetowych wskazywały na działalność gospodarczą prowadzoną przez stronę. Przyjęcie odmiennej hipotezy prowadziłoby do wniosku, że spółka na swoich banerach reklamuje działalność prowadzoną przez innego przedsiębiorcę, co w świetle zasad doświadczenia życiowego oraz logiki prowadzenia działalności gospodarczej należałoby uznać za nieracjonalne.

Jak wyjaśnił organ, w orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie wskazuje się, że przy ustalaniu podmiotu odpowiedzialnego za umieszczenie reklamy decydujące znaczenie ma ustalenie, czyją działalność reklama faktycznie promuje oraz w czyim interesie gospodarczym jest eksponowana. Nie jest natomiast konieczne ustalenie podmiotu, który fizycznie dokonał montażu reklamy. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 8 marca 2022 r., sygn. VII SA/Wa 1919/21, odpowiedzialność administracyjną można przypisać podmiotowi, którego działalność gospodarcza jest reklamowana, nawet jeżeli fizycznego montażu reklamy dokonał inny podmiot. Podobnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 lutego 2019 r., sygn. II OSK 829/17, podkreślił, że dla przypisania odpowiedzialności za reklamę kluczowe jest ustalenie podmiotu, którego działalność jest promowana. Stanowisko to znajduje potwierdzenie również w orzecznictwie dotyczącym uchwał krajobrazowych.

Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 18 lutego 2021 r., sygn. II SA/Kr 1344/20, odpowiedzialność za umieszczenie reklamy nie jest uzależniona od ustalenia wykonawcy montażu, lecz od ustalenia podmiotu korzystającego z reklamy i czerpiącego z niej korzyści gospodarcze.

Według organu odwoławczego nie zasługuje zatem na uwzględnienie twierdzenie strony, że faktycznym podmiotem odpowiedzialnym za umieszczenie banerów była spółka R. sp. z o.o. Zdaniem organu odwoławczego skarżący nie przedstawił żadnych przekonujących dowodów potwierdzających twierdzenie, jakoby najemca był faktycznym sprawcą deliktu administracyjnego. Nie można zatem przypisać Dyrektorowi Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni zaniechania w zakresie ustalenia kręgu stron postępowania. Samo przedłożenie kopii umów najmu nie przesądza bowiem o odpowiedzialności najemcy za naruszenie przepisów Uchwały Krajobrazowej. Umowy te regulują wyłącznie stosunki cywilnoprawne pomiędzy stronami i nie mogą modyfikować odpowiedzialności administracyjnoprawnej wynikającej z przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Z akt sprawy wynika przy tym, że organ pierwszej instancji podejmował czynności zmierzające do ustalenia ewentualnego udziału wskazywanej spółki w umieszczeniu przedmiotowych reklam, jednak czynności te nie doprowadziły do potwierdzenia jej związku z reklamowaną działalnością gospodarczą.

W konsekwencji za niezasadne Kolegium uznało również zarzuty naruszenia art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. Organ pierwszej instancji przeprowadził bowiem postępowanie dowodowe w zakresie niezbędnym do wyjaśnienia sprawy, dokonując kontroli terenowych, sporządzając dokumentację fotograficzną, analizując treść tablic reklamowych oraz weryfikując informacje dostępne w publicznych zasobach internetowych, a także podjął czynności zmierzające do ustalenia ewentualnego udziału innych podmiotów w umieszczeniu przedmiotowych banerów reklamowych. Jednocześnie zauważyło, że zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a., dowodem w postępowaniu administracyjnym może być każde źródło informacji przydatne do wyjaśnienia sprawy i nie sprzeczne z prawem.

Tym samym dopuszczalne jest również korzystanie przez organ administracji publicznej z informacji dostępnych w publicznych zasobach internetu lub innych powszechnie dostępnych źródeł informacji, o ile służą one ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących błędnej oceny materiału dowodowego, organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 80 k.p.a. organ administracji dokonuje oceny zgromadzonych dowodów na podstawie całokształtu materiału dowodowego, kierując się zasadami logiki i doświadczenia życiowego. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 grudnia 2017 r., sygn. II OSK 690/16, zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. nie może polegać wyłącznie na polemice z oceną dowodów dokonaną przez organ administracji publicznej.

W ocenie Kolegium przeprowadzone czynności dowodowe należy uznać za wystarczające do ustalenia stanu faktycznego sprawy w stopniu pozwalającym na jej prawidłowe rozstrzygnięcie. Zebrany w sprawie materiał dowodowy był spójny, logiczny i wzajemnie się uzupełniał, a skarżący - pomimo przysługujących mu uprawnień procesowych - nie przedstawił dowodów mogących podważyć ustalenia organu pierwszej instancji. W świetle zgromadzonego materiału dowodowego nie budzi wątpliwości, że przedmiotowe banery reklamowe zostały umieszczone w sposób niezgodny z postanowieniami Uchwały Krajobrazowej, albowiem znajdowały się na elewacji tymczasowego obiektu budowlanego, na którym sytuowanie banerów reklamowych nie jest dopuszczone.

Tym samym zostały spełnione przesłanki obligujące organ do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że decyzja wydawana na podstawie art. 37d ust. 1 u.p.z.p. ma charakter związany. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 listopada 2024 r., sygn. II OSK 2881/21, w przypadku stwierdzenia umieszczenia tablicy reklamowej niezgodnej z uchwałą krajobrazową organ administracji jest zobowiązany do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Odpowiedzialność administracyjna przewidziana w art. 37d u.p.z.p. ma przy tym charakter obiektywny i jest związana z samym faktem naruszenia przepisów uchwały krajobrazowej. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 lutego 2019 r., sygn. II OSK 829/17 wskazał, że sankcja ta stanowi instrument ochrony ładu przestrzennego i krajobrazu.

Kolegium podkreśliło, że regulacje dotyczące uchwał krajobrazowych służą realizacji konstytucyjnie chronionych wartości związanych z ochroną ładu przestrzennego. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. Kp 7/09, wskazał, że ochrona ładu przestrzennego stanowi element realizacji zasady zrównoważonego rozwoju oraz mieści się w zakresie konstytucyjnych zadań władz publicznych. W judykaturze Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się również, że regulacje ograniczające swobodę sytuowania reklam w przestrzeni publicznej służą ochronie krajobrazu oraz estetyki przestrzeni wspólnej, które stanowią dobro publiczne wymagające ochrony prawnej.

W konsekwencji - zdaniem organu odwoławczego,nie mogą odnieść skutku zarzuty dotyczące braku winy przedsiębiorcy lub twierdzenia, że reklama została umieszczona przez inny podmiot. W przypadku tej kategorii sankcji ustawodawca przyjął bowiem konstrukcję odpowiedzialności administracyjnej niezależnej od stopnia zawinienia.

Odnosząc się do charakteru prawnego przedmiotowej sankcji wskazano, że kara określona w art. 37d u.p.z.p. stanowi administracyjną karę pieniężną w rozumieniu art. 189b k.p.a., do której zastosowanie mają ogólne zasady określone w art. 189a-189f k.p.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się jednak, że w przypadku sankcji o charakterze związanym możliwość odstąpienia od nałożenia kary jest ograniczona do przypadków przewidzianych w ustawie. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 lipca 2019 r., sygn. II GSK 2266/17, przepisy o administracyjnych karach pieniężnych nie mogą prowadzić do pominięcia obowiązku nałożenia sankcji w sytuacji, gdy ustawa nakazuje jej wymierzenie.

Jednocześnie - w ocenie Kolegium, w realiach niniejszej sprawy brak jest podstaw do zastosowania instytucji odstąpienia od wymierzenia kary przewidzianej w art. 189f k.p.a., albowiem naruszenie nie miało charakteru znikomego. Przedmiotowe tablice reklamowe były eksponowane przez dłuższy okres, a ich powierzchnia oraz sposób umieszczenia powodowały istotne naruszenie zasad określonych w Uchwale Krajobrazowej. W konsekwencji organ administracji - po ustaleniu, że banery reklamowe zostały umieszczone niezgodnie z uchwałą krajobrazową - nie dysponuje swobodą w zakresie odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej.

Mając na uwadze całokształt zgromadzonego materiału dowodowego oraz obowiązujące przepisy prawa, Kolegium uznało, że decyzja organu I instancji została wydana zgodnie z prawem, a zarzuty podniesione w odwołaniu nie znajdują potwierdzenia w aktach sprawy. W konsekwencji brak jest podstaw do uchylenia lub zmiany zaskarżonej decyzji.

W skardze przeciwko zaskarżonej decyzji skarżący, działający przez profesjonalnego pełnomocnika, sformułował następujące zarzuty:

1. 1. naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, stypizowanych w art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a w konsekwencji niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy - w szczególności, poprzez:
2. a. oparcie ustaleń w przedmiocie tożsamości podmiotu umieszczającego tablice reklamowe wyłącznie na wynikach wyszukiwarki internetowej Google i powierzchownej analizie stron internetowych, bez podjęcia dalszych niezbędnych czynności wyjaśniających, w tym bez ustalenia, kto fizycznie dokonał montażu banerów oraz w jakim dokładnie dniu banery zostały zamontowane - podczas gdy pierwsza kontrola przeprowadzona w dniu 21 kwietnia 2023 r. jedynie stwierdziła ich obecność, nie zaś moment ich umieszczenia;
3. b. zaniechanie skutecznego doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania spółce R. Sp. z o.o. z wykorzystaniem adresów do doręczeń członków zarządu tej spółki – T. O. oraz S. D. - ujawnionych w aktach rejestrowych Sądu Rejonowego Gdańsk-Północ w Gdańsku, do których organ uzyskał dostęp w grudniu 2023 r., a zatem na długo przed wydaniem zaskarżonej decyzji w dniu 8 lutego 2024 r.;
4. c. zaniechanie podjęcia wszelkich możliwych czynności zmierzających do ustalenia podmiotów faktycznie odpowiedzialnych za umieszczenie tablic reklamowych, w szczególności:
5. i. skierowania korespondencji bezpośrednio na adresy do doręczeń imiennie wskazanych członków zarządu spółki, pomimo że adresy te zostały ujawnione w odpowiedzi Sądu Rejonowego Gdańsk-Północ na pismo organu z 14 grudnia 2023 r.;

ii. rozważenia skierowania korespondencji do pełnomocnika do doręczeń wskazanego na podstawie art. 19a ust. 5a ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym (Dz. U. z 2025 r. poz. 869 ze zm.; dalej: ustawa o KRS), gdy adresy do doręczeń członków zarządu znajdowały się poza obszarem Unii Europejskiej;

iii. wystąpienia do sądu z wnioskiem o ustanowienie kuratora dla spółki na podstawie art. 34 k.p.a., gdy próby doręczenia korespondencji na adresy członków zarządu okazały się bezskuteczne;

1. d. zaniechanie przeprowadzenia dowodu z przesłuchania wspólników spółki, których dane były dostępne w rejestrze przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego, a którzy mogli posiadać wiedzę o okolicznościach umieszczenia banerów reklamowych oraz o faktycznym prowadzeniu działalności przez spółkę pod adresem ul. [...] w G.;
2. e. zaniechanie weryfikacji, czy spółka faktycznie prowadziła działalność gospodarczą pod adresem ul. [...] w G. w okresie od lipca 2022 r. do listopada 2023 r., pomimo że z treści umowy najmu z dnia 1 lipca 2022 r. wynikało, że przedmiot najmu miał służyć jako "WYPOŻYCZALNIA, MIEJSCA SKŁADOWE ORAZ POSTOJOWE", a zatem jako miejsce prowadzenia działalności gospodarczej przez najemcę;
3. f. zaniechanie ustalenia, czy banery reklamowe zostały zamontowane przed dniem 19 marca 2018 r., tj. przed wejściem w życie Uchwały Krajobrazowej, co mogłoby mieć istotne znaczenie dla oceny charakteru naruszenia oraz możliwości zastosowania przepisów przejściowych uchwały krajobrazowej;
4. g. zaniechanie zbadania, czy w stosunku do banerów reklamowych zostało dokonane zgłoszenie ich montażu właściwemu organowi na podstawie art. 29 ust. 2 pkt 6 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. -Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r., poz. 725 ze zm.) – dalej jako "Prawo budowlane", co mogłoby świadczyć o legalnym charakterze ich umieszczenia przed wejściem w życie Uchwały Krajobrazowej;
5. 2. naruszenie art. 28 k.p.a. w zw. z art. 29 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez pominięcie spółki jako strony postępowania administracyjnego, pomimo że to interesu prawnego i obowiązku tej spółki, jako najemcy nieruchomości, na której znajdowały się kwestionowane tablice, oraz jako podmiotu ponoszącego na mocy § 4 umowy najmu z dnia 1 lipca 2022 r. wyłączną odpowiedzialność za umieszczone reklamy, postępowanie dotyczyło w pierwszej kolejności; pominięcie spółki jako strony postępowania nastąpiło, pomimo że:

1. a. z treści umowy najmu z dnia 1 lipca 2022 r. wyraźnie wynikało, że najemca - R.Sp. z o.o. - ponosi wyłączną odpowiedzialność za reklamy i ich treść, które są lub będą umieszczone na wskazanych lokalach użytkowych oraz ich ogrodzeniach;
2. b. przedmiot najmu miał służyć spółce jako "WYPOŻYCZALNIA, MIEJSCA SKŁADOWE ORAZ POSTOJOWE", co wskazuje na prowadzenie przez nią działalności gospodarczej na wynajętej nieruchomości;
3. c. skarżący już w dniu 5 maja 2023 r. - na wstępnym etapie postępowania - przedłożył organowi skany umów najmu wskazujące na odpowiedzialność spółki za umieszczone reklamy;
4. d. skarżący w piśmie z dnia 27 października 2023 r. wprost wezwał spółkę do zastosowania się do zaleceń Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni dotyczących umieszczonych reklam oraz do usunięcia przedmiotowych instalacji, co jednoznacznie wskazywało na jego stanowisko, że to spółka jest podmiotem odpowiedzialnym za banery;
5. e. organ pierwszej instancji dysponował od grudnia 2023 r. adresami do doręczeń członków zarządu spółki, uzyskanymi od Sądu Rejonowego Gdańsk - Północ w Gdańsku, a zatem posiadał środki umożliwiające skuteczne doręczenie korespondencji i objęcie spółki postępowaniem jako strony;

3.naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez prowadzenie całego postępowania - od wszczęcia w dniu 21 kwietnia 2023 r. aż do wydania decyzji w dniu 8 lutego 2024 r.- bez zapewnienia spółce czynnego udziału, co pozbawiło ją możliwości:

1. a. obrony swych interesów oraz przedstawienia dowodów i wyjaśnień mogących zmienić wynik sprawy;
2. b. złożenia wniosków dowodowych zmierzających do wykazania, że to ona - a nie skarżący - była podmiotem, który umieścił tablice reklamowe;
3. c. przedłożenia dokumentów potwierdzających faktyczne prowadzenie działalności gospodarczej pod adresem ul. [...] w G. oraz korzystanie z banerów reklamowych w ramach tej działalności;
4. d. wyjaśnienia okoliczności dotyczących używania numeru telefonu widniejącego na banerach oraz charakteru prowadzonej przez spółkę działalności reklamowej.
5. 4. naruszenie art. 80 k.p.a., poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i dokonanie oceny dowolnej, polegającej na przypisaniu skarżącemu autorstwa umieszczenia tablic reklamowych wyłącznie na podstawie wyników wyszukiwarki Google oraz zbieżności profilu działalności gospodarczej, z jednoczesnym pominięciem:

1. a. treści umów najmu lokali użytkowych z dnia 1 stycznia 2022 r., 1 lipca 2022 r. oraz 1 czerwca 2022 r., w których najemca - R.Sp. z o.o. - przejął wyłączną odpowiedzialność za reklamy umieszczane na przedmiotowych nieruchomościach, co wyraźnie wskazuje na podział obowiązków pomiędzy wynajmującym a najemcą w zakresie kontroli nad treścią i umieszczaniem reklam;
2. b. wyjaśnienia skarżącego, że widniejący na banerach numer telefonu pierwotnie należał do spółki i był przez nią bezprawnie używany, wbrew żądaniu skarżącego zaprzestania jego stosowania - przy czym organ nie przeprowadził żadnego dowodu obalającego to wyjaśnienie;
3. c. pisma skarżącego z 27 października 2023 r. wzywającego spółkę do zastosowania się do zaleceń organu, co świadczy o tym, że sam skarżący traktował tę spółkę jako podmiot odpowiedzialny za kwestionowane reklamy i aktywnie dążył do usunięcia naruszenia przez najemcę;
4. d. faktu, że w okolicach portu lotniczego w G. działa wiele podmiotów oferujących tożsame lub podobne usługi parkingowe, co sam organ pierwszej instancji potwierdził, stwierdzając że parking "znajduje się w najbliższym sąsiedztwie terminala lotniczego "- a zatem sama zbieżność profilu działalności nie może przesądzać o sprawstwie;
5. e. okoliczności, że organ nie ustalił, kto fizycznie dokonał montażu banerów, w jakim dokładnie dniu zostały one zamontowane, ani czy montaż został zlecony przez skarżącego czy przez najemcę nieruchomości;
6. f. faktu, że strony internetowe, na których widniał numer telefonu umieszczony na banerach, zawierały klauzule dotyczące przetwarzania danych osobowych wskazujące na "Administratora prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą – [...] NIP: [...], REGON: [...]" - przy czym organ nie wyjaśnił, czy ta firma jest tożsama z firmą skarżącego "P", ani czy dane identyfikacyjne NIP i REGON faktycznie należą do skarżącego, czy też mogły być bezprawnie używane przez inny podmiot;
7. 5. naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wszystkich istotnych okoliczności faktycznych i prawnych przemawiających na korzyść skarżącego, w szczególności:

1. a. pominięcie w uzasadnieniu decyzji SKO faktu, że skarżący w piśmie z 27 października 2023 r. wezwał spółkę do zastosowania się do zaleceń organu oraz do usunięcia przedmiotowych instalacji, co świadczy o jego stanowisku, że to spółka jest podmiotem odpowiedzialnym;
2. b. pominięcie okoliczności, że organ pierwszej instancji dysponował od grudnia 2023 r. adresami do doręczeń członków zarządu spółki, a mimo to nie podjął skutecznych działań zmierzających do objęcia tej spółki postępowaniem;
3. c. nieodniesienie się w uzasadnieniu do argumentu skarżącego, że numer telefonu widniejący na banerach był bezprawnie używany przez spółkę, pomimo żądania zaprzestania jego stosowania;
4. d. brak wyjaśnienia, dlaczego organ uznał za wystarczające oparcie ustaleń o sprawstwie wyłącznie na wynikach wyszukiwarki Google, bez przeprowadzenia dalszych czynności dowodowych zmierzających do ustalenia faktycznego sprawcy umieszczenia banerów;
5. 6. naruszenie art. 37d ust. 1 u.p.z.p., poprzez jego błędne zastosowanie i wymierzenie kary pieniężnej skarżącemu jako podmiotowi rzekomego umieszczenia tablic reklamowych, podczas gdy:

1. a. ze zgromadzonego materiału dowodowego - w szczególności z treści umów najmu z 1 lipca 2022 r. oraz pisma skarżącego z 27 października 2023 r. - wynika, że faktycznym sprawcą umieszczenia tablic była spółka, działająca jako najemca nieruchomości i podmiot oferujący usługi przy użyciu materiałów reklamowych zawierających własny, wcześniej używany numer telefonu;
2. b. organy nie wykazały, że ustalenie podmiotu z art. 37d ust. 1 u.p.z.p. jest rzeczywiście niemożliwe w rozumieniu art. 37d ust. 2 u.p.z.p., co stanowiłoby przesłankę zastosowania subsydiarnej odpowiedzialności właściciela nieruchomości - wprost przeciwnie, materiał sprawy wskazuje na konkretny podmiot (R.Sp. z o.o.) jako sprawcę, a organy nie wyczerpały środków zmierzających do objęcia tej spółki postępowaniem;
3. c. organy nie ustaliły, kto fizycznie dokonał montażu banerów, lecz oparły przypisanie sprawstwa wyłącznie na spekulatywnej tezie o korzyściach osiąganych przez skarżącego - podczas gdy przepis art. 37d ust. 1 u.p.z.p. nakłada karę na podmiot, który umieścił tablicę, a zatem wymaga ustalenia konkretnego działania polegającego na fizycznym zamontowaniu tablicy lub zleceniu jej montażu;
4. d. zastosowanie art. 37d ust. 1 u.p.z.p. w stosunku do skarżącego nastąpiło z pominięciem subsydiarnego charakteru odpowiedzialności właściciela nieruchomości przewidzianej w art. 37d ust. 2 u.p.z.p., która może być zastosowana wyłącznie wówczas, gdy nie jest możliwe ustalenie podmiotu z ust. 1 - a w niniejszej sprawie organy nie wykazały, że takie ustalenie jest niemożliwe.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej w całości oraz uchylenie decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Uzasadniając wnioski i zarzuty skargi skarżący podkreślił, że za punkt wyjścia do identyfikacji sprawcy umieszczenia banerów obrano wyłącznie wyszukiwarkę Google, w której wprowadzono numer telefonu widniejący na tablicach. Organ pierwszej instancji stwierdził, że po wpisaniu do przeglądarki internetowej ujawnionego na Banerach numeru telefonu, na pierwszych miejscach pozycjonowane były adresy stron internetowych parkingów związanych z działalnością skarżącego. Na tej podstawie organ uznał, że jest podmiotem oferującym swoje usługi za pośrednictwem banerów.

Natomiast skarżący wyjaśnił, a organy nie podważyły tej okoliczności żadnym dowodem, że numer telefonu widniejący na banerach pierwotnie należał do spółki R. Sp. z o.o., która - pomimo przejęcia numeru przez niego nadal go bezprawnie używała w swojej działalności reklamowej. Organ nie przeprowadził żadnych czynności zmierzających do weryfikacji tego wyjaśnienia, w szczególności nie zwrócił się do operatora telekomunikacyjnego o potwierdzenie, kto był właścicielem numeru w okresie od lipca 2022 r. do listopada 2023 r., ani nie przesłuchał strony na okoliczność przejęcia numeru i żądania zaprzestania jego używania przez spółkę.

W ocenie skarżącego uznanie wyszukiwarki Google za wystarczający dowód sprawstwa przestawia ciężar dowodowy w sposób niezgodny z zasadą prawdy obiektywnej. Organ powinien przeprowadzić dalsze czynności wyjaśniające, w szczególności ustalić, kto faktycznie korzystał z numeru telefonu w okresie umieszczenia banerów, kto zlecił ich montaż, oraz kto czerpał korzyści z ich ekspozycji. Zaniechanie tych czynności stanowi naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

Ponadto skarżący wskazał, że Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdziło, że organ pierwszej instancji podejmował czynności zmierzające do ustalenia ewentualnego udziału wskazywanej spółki w umieszczeniu przedmiotowych reklam, jednak czynności te nie doprowadziły do potwierdzenia jej związku z reklamowaną działalnością gospodarczą. Według skarżącego stwierdzenie to jest błędne. Organ nie podjął wszystkich możliwych czynności zmierzających do ustalenia udziału spółki, w szczególności nie skierował korespondencji na adresy do doręczeń członków zarządu, które uzyskał w grudniu 2023 r. Tym samym nie można uznać, że wyczerpał środki dowodowe w tym zakresie. Zaniechanie tych działań stanowi naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. oraz art. 10 § 1 k.p.a. Organ nie wyczerpał środków prawnych zmierzających do zapewnienia spółce czynnego udziału w postępowaniu.

Skarżący zwrócił także uwagę, że w sprawie zaniechano ustalenia, kto fizycznie dokonał montażu banerów reklamowych na elewacji budynku przy ul. [...] w G. Z akt sprawy nie wynika, aby organ przeprowadził jakiekolwiek czynności zmierzające do ustalenia tej okoliczności - nie przesłuchał strony na tę okoliczność, nie zwrócił się do potencjalnych świadków, nie próbował ustalić, czy montaż został zlecony firmie zewnętrznej, ani nie zbadał, czy istnieją jakiekolwiek dokumenty (faktury, umowy zlecenia, korespondencja) dotyczące montażu banerów.

Nadto z akt sprawy nie wynika, aby organ przeprowadził jakiekolwiek czynności zmierzające do ustalenia daty montażu banerów. Organ nie przesłuchał strony na tę okoliczność, nie zwrócił się do właściciela sąsiednich nieruchomości o informację, od kiedy banery są widoczne, nie zbadał, czy istnieją jakiekolwiek dokumenty (faktury, umowy zlecenia) dotyczące montażu banerów, ani nie przeprowadził oględzin mających na celu ustalenie stanu technicznego banerów i ich przybliżonego wieku.

Zdaniem skarżącego ustalenie daty montażu banerów ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli banery zostały zamontowane przed dniem 19 marca 2018 r., tj. przed wejściem w życie Uchwały Krajobrazowej, mogłyby być objęte przepisami przejściowymi tej Uchwały, które przewidują obowiązek dostosowania istniejących tablic reklamowych do wymogów Uchwały w określonym terminie. W takim przypadku jego odpowiedzialność administracyjna mogłaby być oceniana przez pryzmat art. 37a ust. 9 u.p.z.p., a nie art. 37d ust. 1 u.p.z.p.

Skarżący podniósł także, że organy obu instancji nie zbadały, czy w stosunku do banerów reklamowych zostało dokonane zgłoszenie ich montażu właściwemu organowi na podstawie art. 29 ust. 2 pkt 6 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

W zakresie zarzutu naruszenia art. 28 i art. 29 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. pominięcia R.Sp. z o.o. jako strony postępowania skarżący zaakcentował, że spółka spełniała wszystkie przesłanki bycia stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że skierowanie decyzji do podmiotu, który nie powinien być jej adresatem, jest równoznaczne ze skierowaniem jej do osoby niebędącej stroną w sprawie, co stanowi podstawę stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze skarżący stwierdził, że nałożenie kary w kwocie ponad 86.000 zł na podmiot, którego sprawstwo nie zostało wykazane w wyniku rzetelnego i wyczerpującego postępowania dowodowego, narusza zarówno zasadę praworządności, jak i zasadę proporcjonalności. Zasada praworządności wymaga, aby organy administracji publicznej działały na podstawie i w granicach prawa, co oznacza obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i przypisania odpowiedzialności wyłącznie podmiotowi, który faktycznie dopuścił się naruszenia. Zasada proporcjonalności wymaga zaś, aby środki stosowane przez organy były adekwatne do celu, który ma być osiągnięty, oraz aby nie nakładały na obywateli obciążeń nadmiernych w stosunku do tego celu. W niniejszej sprawie organy nie wykazały w sposób przekonujący, że jest sprawcą umieszczenia banerów. Organy oparły swoje ustalenia wyłącznie na pośrednich przesłankach a mianowicie wynikach wyszukiwarki Google i zbieżności profilu działalności - z pominięciem istotnych okoliczności wskazujących na odpowiedzialność innego podmiotu.

Ponadto skarżący zauważył, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 grudnia 2023 r., sygn. akt P 20/19, orzekł o niezgodności z Konstytucją RP przepisu art. 37a ust. 9 u.p.z.p. w zakresie, w jakim przewiduje obowiązek określenia w uchwale krajobrazowej warunków i terminu dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie, wzniesionych na podstawie zgody budowlanej, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów określonych w tej uchwale, bez zapewnienia ustawowych podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania przez podmioty, które są zobowiązane do ich usunięcia. Wyrok ten dotyczy wprawdzie innego przepisu niż ten, na podstawie którego wymierzono jemu karę, jednakże wskazuje na szerszy kontekst konstytucyjny regulacji dotyczących uchwał krajobrazowych.

Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku P 20/19 podkreślił, że niekonstytucyjne jest jednakowe traktowanie podmiotów, które legalnie wybudowały nośniki reklamowe, z tymi, którzy uczynili to niezgodnie z przepisami, oraz nakazywanie tym pierwszym usuwania postawionych obiektów bez jednoczesnego przyznania im prawa do odszkodowania. Trybunał wskazał, że uchwała krajobrazowa eliminuje skutki prawne ochrony, którą przyznaje pozwolenie na budowę, i zrównuje status samowoli budowlanych z tymi wzniesionymi z zachowaniem wszelkich obowiązujących dotąd przepisów.

Według skarżącego w niniejszej sprawie organy nie zapewniły jemu odpowiednich gwarancji procesowych, bowiem nie przeprowadziły wyczerpującego postępowania dowodowego, nie objęły postępowaniem podmiotu, który mógł być faktycznym sprawcą naruszenia, oraz oparły swoje ustalenia wyłącznie na pośrednich przesłankach. Nałożenie kary w takiej sytuacji narusza konstytucyjne granice odpowiedzialności administracyjnej i stanowi naruszenie zasady praworządności oraz zasady proporcjonalności.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje

Skarga została uwzględniona, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się zasadne.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.; dalej jako: "P.p.s.a.") stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.

Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 13 marca 2026 r., którą utrzymano w mocy decyzję Dyrektora Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni, wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta Gdańska, z dnia 8 lutego 2024 r., wymierzającą karę pieniężną skarżącemu - prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą: P., ustalając jej wysokość na kwotę 86.611.16 zł, za umieszczenie tablic reklamowych niezgodnie z Uchwałą Krajobrazową.

Wymaga wyjaśnienia, że na mocy art. 37a ust. 1 u.p.z.p. rada gminy została uprawniona do ustalenia w formie uchwały zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Tego rodzaju uchwała jest nazywana uchwałą krajobrazową. W piśmiennictwie wskazuje się, że celem tego rodzaju aktu prawa miejscowego jest uporządkowanie przestrzeni publicznej, a przyjęte w u.p.z.p. regulacje, dotyczące tej uchwały, wprowadzają w istocie prymat ochrony krajobrazu. Przy czym przepisy u.p.z.p. nie przewidują obowiązku podjęcia uchwały krajobrazowej, ma ona charakter fakultatywny. Wpływa to także na władztwo gminy w ustalaniu treści uchwały, gdyż może ona przewidywać całkowity zakaz sytuowania obiektów reklamowych, jak również przewidywać rozwiązania pośrednie, polegające na ograniczeniach o charakterze częściowym.

Tego rodzaju rozwiązania mogą zaś dotyczyć zarówno samego obiektu reklamowego (jego parametrów i materiału, z jakiego ma zostać wykonany) - ograniczenia przedmiotowe, jak i jego usytuowania - ograniczenia obszarowe (zob.: T. Brzezicki, Kara za niezgodne z prawem umieszczenie reklamy, Przegląd Podatkowy, 8/2016, s. 35-40).

W dniu 22 lutego 2018 r. Rada Miasta Gdańska podjęła uchwałę nr XLVIII/1465/18 w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, na terenie Miasta Gdańska. Uchwała ta weszła w życie 3 kwietnia 2018 roku.

Wprowadzając możliwość podjęcia uchwały krajobrazowej i określenia w niej zasad oraz warunków wskazanych w art. 37a ust. 1 u.p.z.p. ustawodawca jednocześnie przewidział zastosowanie określonych instrumentów finansowych związanych z sytuowaniem reklam. I tak, zgodnie z art. 37d ust. 1 u.p.z.p., podmiot, który umieścił tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe niezgodne z przepisami uchwały, o której mowa w art. 37a ust. 1, podlega karze pieniężnej. Jak stanowi art. 37d ust. 2 u.p.z.p., jeżeli nie jest możliwe ustalenie podmiotu, o którym mowa w ust. 1, karę pieniężną wymierza się odpowiednio właścicielowi, użytkownikowi wieczystemu lub posiadaczowi samoistnemu nieruchomości lub obiektu budowlanego, na których umieszczono tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe. Karę pieniężną wymierza, w drodze decyzji, wójt, burmistrz, prezydent miasta (art. 37d ust. 3 u.p.z.p.). Karę pieniężną wymierza się od dnia, w którym organ wszczął postępowanie w sprawie, do dnia dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów, o których mowa w ust. 1, albo usunięcia tablicy lub urządzenia (art. 37d ust. 4 u.p.z.p.).

W przypadku, gdy w dniu wydania decyzji, o której mowa w ust. 3, tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe nie są zgodne z przepisami, o których mowa w ust. 1, w decyzji tej określa się: 1) wysokość kary pieniężnej za okres od dnia wszczęcia postępowania w sprawie do dnia wydania decyzji, oraz 2) obowiązek dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów, o których mowa w ust. 1, albo usunięcia tablicy lub urządzenia. Po wykonaniu obowiązku, o którym mowa w ust. 5 pkt 2, organ określa, w drodze decyzji, wysokość kary pieniężnej za okres od dnia wydania decyzji, o której mowa w ust. 5, odpowiednio do dnia dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów, o których mowa w ust. 1, albo usunięcia tablicy lub urządzenia (art. 37d ust. 6 u.p.z.p.).

Wysokość kary pieniężnej ustala się jako iloczyn pola powierzchni tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego służącej ekspozycji reklamy, wyrażonej w metrach kwadratowych oraz 40-krotności uchwalonej przez radę gminy stawki części zmiennej opłaty reklamowej, o której mowa w art. 17a ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 70, 1313 i 2291), powiększony o 40-krotność uchwalonej przez radę gminy stawki części stałej tej opłaty, za każdy dzień niezgodności tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego z przepisami, o których mowa w ust. 1 (art. 37d ust. 8 u.p.z.p.). Jeżeli rada gminy nie określiła wysokości stawek opłaty reklamowej, o których mowa w ust. 1, wysokość kary pieniężnej ustala się jako iloczyn pola powierzchni tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego służącej ekspozycji reklamy, wyrażonej w metrach kwadratowych oraz 40-krotności maksymalnej stawki części zmiennej opłaty reklamowej, o której mowa w art. 19 pkt 1 lit. h ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych, powiększony o 40-krotność maksymalnej stawki części stałej opłaty reklamowej, o której mowa w art. 19 pkt 1 lit. g tej ustawy, za każdy dzień niezgodności tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego z przepisami, o których mowa w ust. 1 (art. 37d ust. 9 u.p.z.p.).

Jeśli kształt urządzenia reklamowego uniemożliwia wyznaczenie pola powierzchni służącej ekspozycji reklamy, o którym mowa w ust. 8 lub 9, wysokość kary pieniężnej zależy od pola powierzchni bocznej prostopadłościanu opisanego na urządzeniu reklamowym (art. 37d ust. 10 u.p.z.p.).

Stosownie zaś do art. 2 pkt 16a u.p.z.p., przez "reklamę" należy rozumieć upowszechnianie w jakiejkolwiek wizualnej formie informacji promującej osoby, przedsiębiorstwa, towary, usługi, przedsięwzięcia lub ruchy społeczne, natomiast jako "tablicę reklamową" - należy rozumieć przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, o płaskiej powierzchni służącej ekspozycji reklamy, w szczególności baner reklamowy, reklamę naklejaną na okna budynków i reklamy umieszczane na rusztowaniu, ogrodzeniu lub wyposażeniu placu budowy, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem (art. 2 pkt 16b u.p.z.p.).

Z kolei "urządzenie reklamowe" to przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, inny niż tablica reklamowa, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem (art. 2 pkt 16c u.p.z.p.).

Zdaniem Sądu, orzekające w sprawie organy prawidłowo zakwalifikowały sporne obiekty jako urządzenia reklamowe, o którym mowa w art. 2 pkt 16c u.p.z.p., czego zresztą nie kwestionował skarżący.

Ponadto, wbrew zarzutom skargi, zgromadzony materiał dowodowy pozwalał na jednoznaczne ustalenie podmiotu odpowiedzialnego za umieszczenie przedmiotowych tablic reklamowych. Sąd nie dopatrzył się więc nieważności postępowania w tym, że decyzję skierowano do skarżącego, a nie do spółki R.sp. z o.o.

Należy przy tym zauważyć, że tutejszy Sąd w pełni podziela poglądy przedstawione w orzecznictwie sądów administracyjnych powołanym przez SKO, że przy ustalaniu podmiotu odpowiedzialnego za umieszczenie reklamy decydujące znaczenie ma ustalenie, czyją działalność reklama faktycznie promuje oraz w czyim interesie gospodarczym jest eksponowana. Nie jest natomiast konieczne ustalenie podmiotu, który fizycznie dokonał montażu reklamy. Jak wskazał bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 8 marca 2022 r., sygn. VII SA/Wa 1919/21, odpowiedzialność administracyjną można przypisać podmiotowi, którego działalność gospodarcza jest reklamowana, nawet jeżeli fizycznego montażu reklamy dokonał inny podmiot. Podobnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 lutego 2019 r., sygn. II OSK 829/17, podkreślił, że dla przypisania odpowiedzialności za reklamę kluczowe jest ustalenie podmiotu, którego działalność jest promowana.

Stanowisko to znajduje potwierdzenie również w orzecznictwie dotyczącym uchwał krajobrazowych. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 18 lutego 2021 r., sygn. II SA/Kr 1344/20, odpowiedzialność za umieszczenie reklamy nie jest uzależniona od ustalenia wykonawcy montażu, lecz od ustalenia podmiotu korzystającego z reklamy i czerpiącego z niej korzyści gospodarcze.

W tej sprawie z ustaleń organów wynika, że treść zamieszczona na banerach reklamowych pozostawała w bezpośrednim związku z działalnością gospodarczą prowadzoną przez skarżącego. W szczególności numer telefonu wskazany na tablicach prowadził do usług parkingowych oferowanych przez niego, a informacje dostępne w publicznych zasobach internetowych wskazywały na działalność gospodarczą prowadzoną przez stronę. Zdaniem Sądu, trafnie organ odwoławczy argumentował, że przyjęcie odmiennej hipotezy prowadziłoby do wniosku, że spółka R.sp. z o.o. na swoich banerach reklamuje działalność prowadzoną przez innego przedsiębiorcę, co w świetle zasad doświadczenia życiowego oraz logiki prowadzenia działalności gospodarczej należałoby uznać za nieracjonalne.

Zatem niezasadne były twierdzenia skarżącego, że faktycznym podmiotem odpowiedzialnym za umieszczenie banerów była spółka. Skarżący nie przedstawił w toku postępowania bowiem żadnych przekonujących dowodów potwierdzających twierdzenie, że ww. najemca był faktycznym sprawcą deliktu administracyjnego.

Nawiązując do argumentacji skargi, że za punkt wyjścia do identyfikacji sprawcy umieszczenia banerów obrano wyłącznie wyszukiwarkę Google, w której wprowadzono numer telefonu widniejący na tablicach, aby następnie połączyć go z działalnością skarżącego, wyjaśnić należy, że art. 75 § 1 k.p.a. reguluje zasadę otwartego katalogu środków dowodowych. Zgodnie z tym przepisem dowodem w postępowaniu administracyjnym może być każde źródło informacji, które jest przydatne do wyjaśnienia sprawy i nie jest sprzeczne z prawem. W świetle art. 75 k.p.a. niedopuszczalne jest stosowanie formalnej teorii dowodów poprzez twierdzenie, że daną okoliczność można udowodnić wyłącznie określonymi środkami dowodowymi, bądź też tworzenie nowych reguł korzystania ze środków dowodowych.

Tym samym, zdaniem Sądu, dopuszczalne było skorzystanie przez organy z informacji dostępnych w publicznych zasobach internetu i innych powszechnie dostępnych źródłach informacji. Szczególnie, że – wbrew zarzutom skargi, a na co zwracało uwagę Kolegium, organ I instancji chciał przesłuchać skarżącego w charakterze strony, jednak ten, prawidłowo powiadomiony, nie stawił się na wezwanie organu i nie usprawiedliwił w jakikolwiek sposób swojej nieobecności.

Odnosząc się do podstawy prawnej nałożenia na skarżącego omawianej sankcji administracyjnej, należy wskazać, że wyrokiem z 12 grudnia 2023 r. w sprawie P 20/19 (Dz. U. z 2023 r., poz. 2739) TK orzekł, że art. 37a ust. 9 u.p.z.p. w zakresie, w jakim przewiduje obowiązek określenia w uchwale, o której mowa w art. 37a ust. 1 tej ustawy, warunków i terminu dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie, wzniesionych na podstawie zgody budowlanej, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów określonych w tej uchwale, bez zapewnienia ustawowych podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania przez podmioty, które są zobowiązane do ich usunięcia, jest niezgodny z art. 21 w zw. z art. 2 Konstytucji RP.

Powyższy wyrok został wydany na skutek dwóch pytań prawnych sformułowanych przez NSA w postanowieniach z 6 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 166/18 i z 6 października 2020 r., sygn. akt II OSK 1954/19. U podstaw tych pytań prawnych legły zastrzeżenia NSA co do zgodności z konstytucyjną zasadą ochrony własności (art. 21 i art. 64 Konstytucji RP) obowiązku dostosowania do wymogów uchwały krajobrazowej tablic reklamowych i urządzeń reklamowych istniejących w dniu wejścia w życie uchwały krajobrazowej i zamontowanych zgodnie z ówcześnie obowiązującym prawem bez równoczesnego zapewnienia odpowiedniego odszkodowania podmiotom zobowiązanym do usunięcia takich tablic. NSA w pytaniach tych zwrócił również uwagę na naruszenie zasady ochrony praw nabytych (art. 2 Konstytucji RP), albowiem zakazy w uchwale krajobrazowej mają nie tylko skutek prospektywny (w postaci zakazu wznoszenia nowych tablic i urządzeń reklamowych tego typu w danym miejscu), ale także skutek retrospektywny poprzez nałożenie obowiązku dostosowania tych już istniejących, skutkującego w efekcie obowiązkiem ich rozbiórki bez zapewnienia właścicielowi odszkodowania lub jakiejkolwiek rekompensaty pieniężnej.

Warto dodać, że pytanie prawne w sprawie o sygn. akt II OSK 1954/19 zostało zadane w związku z rozpatrywaniem skargi kasacyjnej od wyroku WSA w Gdańsku z 6 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 493/18. W sprawie tej przedmiotem zaskarżenia była Uchwała Krajobrazowa, a jeden z wiodących zarzutów skargi w tej sprawie dotyczył właśnie obowiązku dostosowania istniejących już tablic do wymogów tej uchwały krajobrazowej. WSA w Gdańsku w ww. wyroku nie podzielił tych zarzutów, wywodząc m.in., że ewentualne zwolnienie istniejących w dniu wejścia w życie uchwał krajobrazowych nośników reklamowych spod obowiązku dostosowania do ich przepisów utrwaliłoby istniejący "porządek" reklamowy, a tym samym nie byłoby możliwe wprowadzenie realnych zmian.

W uzasadnieniu wyroku z 12 grudnia 2023 r. TK wskazał m.in., że w badanej sprawie doszło do pominięcia prawodawczego, czyli sytuacji, w której ustawodawca co prawda unormował jakąś dziedzinę stosunków społecznych, ale pominął pewien element regulacji, który powinien być integralną, funkcjonalną częścią jakiejś normy. Trybunał przyznał, że przyjęcie przez organ gminy aktu prawa miejscowego, jakim jest tzw. uchwała krajobrazowa, jest niewątpliwie motywowane interesem publicznym, albowiem gmina chce w ten sposób zadbać o przestrzeń publiczną i doprowadzić do tzw. ładu reklamowego. Skutkiem takiego działania jest godzenie w prawa majątkowe właścicieli tablic i nośników powstałych przed wejściem w życie tej uchwały, na podstawie ważnych pozwoleń na budowę. Właściciele są bowiem zmuszeni do usunięcia tablic i nośników objętych uchwałą, na własny koszt i bez zapewnienia im odszkodowania. Oznacza to, że ich prawo własności zostało ograniczone, ponieważ nie mogą oni korzystać ze swojej nieruchomości w zakresie objętym treścią uchwały krajobrazowej, a dodatkowo zmuszeni są do zlikwidowania przedmiotu stanowiącego część ich majątku.

Art. 37a ust. 9 u.p.z.p. nie przewiduje przy tym ani możliwości wprowadzenia wyjątków w zakresie dostosowania tablic i nośników do warunków określonych w uchwale krajobrazowej, ani określenia przez organ gminy mechanizmu kompensacyjnego, będącego źródłem słusznego odszkodowania, należnego tym podmiotom na mocy art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Brak tego mechanizmu stanowi pominięcie prawodawcze, którego istnienie sprawia, że w zakresie, w jakim kwestionowany przepis nie przewiduje takiego mechanizmu, jest on niezgodny z Konstytucją RP.

Dalej Trybunał wskazał, że brak w kwestionowanym przepisie mechanizmu kompensacyjnego powoduje bezprawność ingerencji w prawa majątkowe, czego skutkiem jest naruszenie zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Uchwała krajobrazowa eliminuje bowiem prawny skutek decyzji administracyjnej o pozwoleniu na budowę wskazanych w niej tablic i nośników reklamowych powstałych przed wejściem w życie uchwały. Podmioty, które występowały o pozwolenia na budowę tablic i nośników reklamowych działały w pełni legalnie, z przekonaniem, że prawomocna decyzja administracyjna w tym zakresie zabezpiecza ich interes i pozwala na prowadzenie bez przeszkód działalności reklamowej. Odebranie im możliwości prowadzenia tej działalności - bez zapewnienia im słusznego odszkodowania - sprawia, że przepisy nie różnicują w ogóle grup podmiotów, które swoją działalność prowadziły legalnie, na podstawie prawomocnych pozwoleń oraz takich, które tablice i nośniki wzniosły bez tych pozwoleń.

Prowadzi to do naruszenia interesu właścicieli tablic i nośników reklamowych objętych uchwałą krajobrazową ze względu na legislacyjną działalność państwa, w stosunku do tych podmiotów, które dochowały wszelkiej staranności o legalność swoich działań i którym państwo w majestacie prawa zezwoliło na taką działalność.

Z powyższych powodów TK uznał, że art. 37a ust. 9 u.p.z.p. w zakresie, w jakim przewiduje obowiązek określenia w uchwale, o której mowa w art. 37a ust. 1 tej ustawy, warunków i terminu dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie, wzniesionych na podstawie zgody budowlanej, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów określonych w tej uchwale, bez zapewnienia ustawowych podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania przez podmioty, które są zobowiązane do ich usunięcia, jest niezgodny z art. 21 w zw. z art. 2 Konstytucji RP.

W świetle omówionego wyżej wyroku TK z 12 grudnia 2023 r. w sprawie P 20/19 za niezgodny z Konstytucją RP należy zatem uznać obowiązek dostosowania do zakazów określonych w uchwale krajobrazowej lub obowiązek usunięcia istniejących w dniu wejścia w życie uchwały krajobrazowej tablic reklamowych i urządzeń reklamowych wzniesionych na podstawie zgody budowlanej, bez zapewnienia ustawowych podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania za wspomniane dostosowanie lub usunięcie tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego.

Należy zauważyć, że wyrok TK z 12 grudnia 2023 r. dotyczył bezpośrednio art. 37a ust. 9 u.p.z.p., a nie art. 37d tej ustawy (regulującego zasady wymierzania kar i nakładania obowiązku usunięcia tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego na podmiot, który umieścił tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe niezgodne z przepisami uchwały krajobrazowej), ale w przypadku tablic reklamowych oraz urządzeń reklamowych zamontowanych przed wejściem w życie uchwały krajobrazowej dla zrekonstruowania pełnej normy prawnej konieczne jest uwzględnienie również tej części uchwały krajobrazowej, której podstawę uchwalenia stanowił zakwestionowany przez Trybunał art. 37a ust. 9 u.p.z.p. Przepis ten przewiduje bowiem obowiązek określenia w uchwale krajobrazowej pewnego okresu, nie krótszego niż 12 miesięcy od dnia wejścia w życie danej uchwały krajobrazowej, w którym, pomimo niezgodności tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego, istniejących przed wejściem w życie uchwały krajobrazowej, z przepisami tej uchwały, nie mogą być podejmowane przez właściwe organy, na podstawie art. 37d u.p.z.p., działania zmierzające do nałożenia kary administracyjnej oraz nakazu usunięcia tych tablic i urządzeń (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 8 września 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 226/21; R. Suwaj [w:] Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, red. H. Izdebski, I. Zachariasz, Warszawa 2023, tezy 6 i 9 do art. 37d).

Skutkiem omawianego wyroku TK jest zatem to, że do czasu wprowadzenia regulacji ustawowych dotyczących podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania za wspomniane dostosowanie lub usunięcie tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych wzniesionych legalnie przed wejściem w życie danej uchwały krajobrazowej, nie jest możliwe nałożenie kary administracyjnej oraz obowiązku usunięcia tych reklam lub urządzeń. Teza ta stanowi przejaw realizacji, powszechnie przyjętej w demokratycznych porządkach prawnych (art. 2 Konstytucji RP), ogólnej zasady prawa, że z działań bezprawnych nie może wynikać prawo lub uprawnienie (ex iniuria ius non oritur).

W ocenie Sądu przy rozpatrywaniu sprawy dotyczącej kary pieniężnej należy zatem dokonać oceny, czy przepisy Uchwały Krajobrazowej mają w ogóle zastosowanie do danego urządzenia reklamowego. W tym celu w pierwszej kolejności należy ustalić datę umieszczenia tablicy reklamowej, a następnie, czy została ona tam umieszczona na podstawie zgody budowlanej. Ustalenie daty i legalności umieszczenia banerów reklamowych jest bowiem niezbędne do stwierdzenia, czy zachodzą podstawy do dalszego prowadzenia postępowania w tej sprawie. Wobec wyeliminowania przez Naczelny Sądu Administracyjny z obrotu prawnego zapisów Uchwały Krajobrazowej w zakresie dotyczącym tablic reklamowych i urządzeń reklamowych istniejących w dacie wejścia w życie tej uchwały i wzniesionych na podstawie zgody budowlanej, ustalenie przez organy administracji, że sporne tablice reklamowe zostały posadowione legalnie przed 3 kwietnia 2018 r. spowoduje konieczność umorzenia postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego.

W tym zakresie brak jest więc obowiązującego aktu prawa miejscowego, a tylko naruszenie norm takiego aktu powoduje konieczność wymierzenia kary określonej w art. 37d u.p.z.p. W przypadku odmiennych ustaleń postępowanie powinno być natomiast prowadzone.

Tymczasem z materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie przez organy nie wynika, kiedy na elewacji obiektu budowlanego przy ulicy [...] w G. zostały usytuowane przedmiotowe banery reklamowe, w szczególności czy miało to miejsce przed, czy też po 3 kwietnia 2018 r., ani też czy zostały one posadowione legalnie. Nie ulega wątpliwości, że ustalenie stanu faktycznego, stosownie do art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., należy do organów administracji i powinno być przeprowadzone w sposób wyczerpujący i całościowy. Dopiero w pełni ustalony stan faktyczny pozwala na prawidłowe zastosowanie norm prawa materialnego. Brak takich ustaleń stanowi istotne naruszenie ww. przepisów postępowania dotyczących prowadzenia postępowania wyjaśniającego, które niewątpliwie mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Ponadto - odnosząc się do kwestii wszczęcia w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego i związanych z tym konsekwencji, należy wskazać, że zgodnie z art. 37d ust. 4 u.p.z.p. karę pieniężną wymierza się od dnia, w którym organ wszczął postępowanie w sprawie, do dnia dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów, o których mowa w ust. 1, albo usunięcia tablicy lub urządzenia. Przytoczony przepis nie określa wprost daty, od której należy wymierzać karę, a jedynie wskazuje, że powinno to nastąpić od dnia wszczęcia postępowania. W niniejszej sprawie postępowanie w sprawie wymierzenia kary pieniężnej zostało wszczęte w urzędu. Przepisy prawa nie wskazują zaś wyraźnie, jaką datę należy przyjmować jako dzień wszczęcia postępowania w przypadku działania organu z urzędu. Nie wskazuje jej ani u.p.z.p., ani k.p.a., który określa tylko daty wszczęcia postępowania na żądanie strony (zob. art. 63 § 3 i § 3a k.p.a.).

Dokonując wykładni art. 37d ust. 4 u.p.z.p. należy mieć na względzie, że kompetencja organu administracji do wymierzenia kary pieniężnej powiązana została z dniem wszczęcia postępowania, a nie dniem umieszczenia tablicy reklamowej (urządzenia reklamowego) niezgodnie z przepisami Uchwały Krajobrazowej. Oznacza to, że w okresie pomiędzy umieszczeniem tablicy reklamowej (urządzenia reklamowego), a dniem wszczęcia postępowania, organ administracji nie jest władny stosować sankcji administracyjnej (wymierzyć kary pieniężnej) za umieszczenie wskazanych obiektów niezgodnie z przepisami uchwały.

Tym samym należy przyjąć, że zamiarem ustawodawcy było stworzenie możliwości dobrowolnego dostosowania tablicy reklamowej (urządzenia reklamowego) do przepisów uchwały lub jej (jego) usunięcia. Ponadto, podmiot który je umieścił, powinien mieć świadomość nie tylko wszczęcia i biegu postępowania, ale także tego, że im dłużej trwać będzie niedostosowanie (nieusunięcie), tym wyższa będzie kara pieniężna. Realizacji tych celów służyć ma zawiadomienie o wszczęciu postępowania.

Należy także zauważyć, że w dotychczasowym orzecznictwie przyjmowano, że datą wszczęcia postępowania z urzędu jest dzień pierwszej czynności urzędowej dokonanej w sprawie przez organ administracji, działający w granicach przysługujących mu kompetencji, pod warunkiem, że o czynności tej powiadomiono stronę (zob. np. postanowienie NSA z dnia 4 marca 1981 r., SA 654/81, ONSA 1981 r., nr 1, poz. 15).

Z tych względów za datę wszczęcia postępowania w znaczeniu, w jakim mowa jest o tej czynności w art. 37d ust. 4 u.p.z.p., należy uznać dzień doręczenia przez organ podmiotowi pisma zawiadamiającego o wszczęciu postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej, chyba że już wcześniej podmiot ten powziął informację o takiej czynności (zob. wyrok NSA z dnia 11 października 2024 r., II OSK 2490/23). To stanowisko uznać należy, za ugruntowane w orzecznictwie sądowym (zob. wyroki NSA: z dnia 19 grudnia 2024 r., II OSK 1386/23 oraz z dnia 22 października 2024 r.: II OSK 1452/23; II OSK 2606/23; II OSK 1315/23).

W rozpoznawanej sprawie zawiadomienie o wszczęciu postępowania zostało sporządzone 24 kwietnia 2023 r., a w dniu 4 maja 2023 r. doręczone skarżącemu. Kara pieniężna została zaś wymierzona za okres od dnia 21 kwietnia 2023 r., tj. od dnia przeprowadzenia pierwszej kontroli obiektu budowlanego przy ulicy [...] w G. Co istotne, skarżący o tej kontroli dowiedział się dopiero z zawiadomienia o wszczęciu postępowania z 24 kwietnia 2023 r. Tym samym ustalając karę za okres poprzedzający wszczęcie postępowania, tj. od dnia 21 kwietnia 2023 r. organy istotnie naruszyły art. 37d ust. 4 u.p.z.p.

Odnosząc się do szeregu zarzutów skargi dotyczących pominięcia w postępowaniu R.Spółki z o.o. i braku zapewnienia jej udziału w postępowaniu należy wyjaśnić skarżącemu, że co do zasady na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. stwierdzenie okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego w trakcie dokonywania kontroli sądowej zaskarżonej decyzji musi skutkować jej uchyleniem bez badania jakichkolwiek dalszych okoliczności sprawy. Jednakże w zakresie przesłanki, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w orzecznictwie jednomyślnie przyjmuje się, że przesłanka ta może zostać skutecznie podniesiona przed sądem administracyjnym tylko przez osobę, której bezpośrednio dotyczy. Jako przykład można wskazać wyrok NSA z dnia 8 lutego 2024 r., sygn. II OSK 1206/21 (Baza Orzeczeń LEX nr 3852741), w którym NSA wyjaśnił, że: "Ustawodawca przewidział w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. możliwość uwzględnienia przez sąd I instancji skargi, gdy stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, jednak jak jednolicie wskazuje się w orzecznictwie, na naruszenie dające podstawę do wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. może powołać się tylko podmiot, który twierdzi, że bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym.

Tylko zatem podmiot, którego to naruszenie dotyczy, może skutecznie powoływać się na tę przesłankę. Inne podmioty nie mają prawa zastępowania uprawnionej strony i korzystania z zarzutu wystąpienia przesłanki wznowieniowej, powołując się na to, że nie wszystkie podmioty, które powinny brać udział w postępowaniu, brały w nim udział. Nadto, sąd administracyjny z urzędu nie ma podstaw do przyjęcia, że podmiot nie wnoszący skargi został pominięty w postępowaniu administracyjnym i z tej przyczyny stosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Jest to konsekwencja unormowania art. 147 k.p.a., zgodnie z którym wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., następuje tylko na żądanie strony". Pogląd ten, który Sąd orzekający w tym składzie w pełni akceptuje, jest utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyroki NSA o sygn. II OSK 1549/23, II OSK 3351/19, II OSK 1259/17, II OSK 1837/17, II OSK 782/16).

Podzielając ten pogląd w całości należy stwierdzić, że tylko pominięta (zdaniem skarżącego) spółka mógłby skutecznie podnosić zarzut wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. - co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 P.p.s.a., orzekł w punkcie pierwszym wyroku o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 2 sentencji wyroku, na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2023 r., poz. 1964), zasądzając od organu na rzecz skarżącego kwotę 7.550 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na którą składa się uiszczony wpis od skargi w kwocie 1733 zł, wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w kwocie 5400 zł oraz uiszczona opłata od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.

Wskazania co do dalszego postępowania, które organy uwzględnią rozpoznając ponownie sprawę stosownie do treści art. 153 P.p.s.a., wynikają wprost z przedmiotowego uzasadnienia.

Wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych przywołane w tym uzasadnieniu są dostępnie w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl.