Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańskuz 15 lipca 2026 r., sygn. akt II SA/Gd 277/26

Uzasadnienie

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

Wnioskiem z 30 lipca 2024 r. M.K.(dalej: "Inwestor") wystąpił do Prezydenta Miasta Gdyni (dalej: "Prezydent", "organ pierwszej instancji") o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr [...], obręb [...], przy ul. [...] w G. W odpowiedzi na pismo Prezydenta z 2 września 2024 r. zawiadamiające, że jest prowadzone postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy Wspólnota Mieszkaniowa [...] w G. w piśmie z 10 września 2024 r. sprzeciwiła się realizacji inwestycji w kształcie planowanym przez Inwestora (nie zgodzono się, aby inwestycja miała 4 kondygnacje, zwrócono również uwagę, że na działce nr [...] znajduje się kilkaset kilkudziesięcioletnich drzew stanowiących siedlisko zwierząt i ptaków).

Pismem z 4 listopada 2024 r. Inwestor zmienił wniosek o ustalenie warunków zabudowy w następujący sposób: pkt B.4.2 liczba kondygnacji minimalna 3 maksymalna 3, pkt B.4.4 wysokość górnej elewacji frontowej, gzymsu lub attyki minimalna 12,0 m maksymalna 12,3 m, pkt B.4.5 wysokość głównej kalenicy lub wysokość budynku minimalna 12,0 m maksymalna 12,3 m. Inwestor zgodził się również, aby kryteria zawarte w projekcie decyzji o warunkach zabudowy były zgodne z kryteriami przyjętymi na podstawie dokonanej przez organ analizy urbanistycznej, czyli żeby: maksymalna intensywność całkowita nie przekraczała wskaźnika 1,02, maksymalna intensywność nadziemna nie przekraczała wskaźnika 0,92, zaś maksymalna wysokość budynku nie przekraczała 12,3 m.

Decyzją z 19 grudnia 2024 r. Prezydent, na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 i 2, art. 53 ust. 3 i 4 pkt 2, 2a, 9, art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1, art. 55 i art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r., poz. 1130) - dalej: "u.p.z.p.", ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. W ocenie organu pierwszej instancji planowana inwestycja spełnia wszystkie warunki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

W wyniku odwołania wniesionego od powyższej decyzji przez J. P. (dalej: "Skarżący") Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy") decyzją z 8 kwietnia 2025 r. uchyliło ją w całości i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało m.in., że w zakresie ustalenia udziału powierzchni zabudowy ustawodawca nie posługuje się pojęciem powierzchni z dokumentów, jak zapisano w rubryce 6 tabeli; udział powierzchni ustala się jako sumę powierzchni rzutu poziomego budynków (...) zlokalizowanych na terenie do powierzchni tego terenu.

Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z dokonanymi obliczeniami powierzchnia wszystkich działek w obszarze analizowanym wyniosła 20.195 m2 (bez działek oznaczonych w tabeli "n"), powierzchnia zabudowy - 5.135 m; ilość działek poddanych analizie - 31; zatem udział powierzchni zabudowy wyniósł - 0,35. W zakresie określenia intensywności zabudowy Kolegium ustaliło, że powierzchnia wszystkich kondygnacji (rubryka 8 tabeli) wyniosła 16.277 m2, średni wskaźnik intensywności zabudowy (16.277 m2 w stosunku do 20.195 m2) wyniósł 0,81, z tolerancją 20%, tj. 0,65 do 0,97, w zakresie nadziemnej intensywności zabudowy - powierzchnia kondygnacji nadziemnych 14.104 m2, do powierzchni terenu - 20.195 m2, zatem średni wskaźnik nadziemnej intensywności wyniósł 0,70 z tolerancją 20%, tj. 0,55 do 0,84. Zdaniem Kolegium ustalone przez nie wartości odbiegają od wartości ustalonych przez Prezydenta tak w analizie, jak i w decyzji zarówno w zakresie powierzchni zabudowy (0,27), jak i maksymalnej intensywności zabudowy (1,02) oraz maksymalnej nadziemnej zabudowy (0,92).

Organ odwoławczy wskazał, że przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2024 r., poz. 1116) - dalej: "Rozporządzenie", dopuszczają możliwość ustalenia innych wskaźników, jeżeli wynika to z analizy, jednak - zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych - odstępstwo to powinno zostać szczegółowo uzasadnione zarówno w analizie, jak i w decyzji.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy zobowiązał organ pierwszej instancji do wezwania Inwestora do uzupełnienia wniosku o zapewnienia dysponenta sieci gazowej, że jest ona wystarczająca dla nowego zamierzenia inwestycyjnego w zakresie ogrzewania 12 lokali mieszkalnych gazem. Zdaniem Kolegium jest to taka ilość lokali, że bez wyrażenia stanowiska dysponenta sieci nie można założyć, że infrastruktura techniczna jest wystarczająca dla zamierzonego przedsięwzięcia. Kolegium zobowiązało ponadto Prezydenta do przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami i określenia wszystkich parametrów i wskaźników zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym - średnie ich wartości, a następnie na ich podstawie - udział powierzchni oraz intensywność zabudowy zgodnie z obowiązującymi przepisami, a następnie, w oparciu o te wartości, określić parametry i wskaźniki nowej zabudowy; w przypadku odstępstw od ustalonych wartości nakazał uzasadnić w sposób nie budzący wątpliwości zasadność odstępstwa.

Od decyzji Kolegium z 8 kwietnia 2025 r. Inwestor wniósł sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku (dalej: "Sąd"), którym wyrokiem z 21 lipca 2025 r. sygn. akt II SA/Gd 387/25 uchylił zaskarżoną sprzeciwem decyzję.

W ocenie Sądu podniesione przez Kolegium wątpliwości co wysokości wskaźnika powierzchni zabudowy, maksymalnej intensywności zabudowy oraz maksymalnej nadziemnej zabudowy nie oznaczają niewyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego, bez którego nie można sprawy rozpoznać co do istoty. Sąd zauważył, że Kolegium uznając, iż ustalone przez Prezydenta wartości w zakresie powierzchni zabudowy, maksymalnej intensywności zabudowy oraz maksymalnej nadziemnej zabudowy budzą zastrzeżenia dokonało samodzielnych ustaleń w tym zakresie i ustaliło powyższe wskaźniki w innych wartościach niż zrobił to organ pierwszej instancji. W tej sytuacji, w przekonaniu Sądu, Kolegium nieprawidłowo nakazało Prezydentowi przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami określając wszystkie parametry i wskaźniki zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym - średnie ich wartości, a następnie na ich podstawie - udział powierzchni oraz intensywność zabudowy zgodnie z obowiązującymi przepisami, a następnie, w oparciu o te wartości, określić parametry i wskaźniki nowej zabudowy. Sąd podkreślił, że organ drugiej instancji jest organem merytorycznym, a nie wyłącznie kontrolnym.

W ocenie Sądu wskazane przez Kolegium przyczyny odstąpienia od merytorycznego rozpoznania sprawy nie uzasadniały wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.) - dalej: "k.p.a.". Organ odwoławczy nie wykazał, aby wydanie merytorycznej decyzji było niemożliwie ze względu na konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznym zakresie. Odmienna ocena okoliczności prawnej również nie może stanowić zasadnej podstawy kasacyjnego rozstrzygnięcia w sprawie, gdyż nie stanowi przejawu koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy, mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Decyzją z 9 lutego 2026 r. Kolegium uchyliło decyzję Prezydenta z 19 grudnia 2024 r. w części dotyczącej wskaźników zabudowy w zakresie: udziału powierzchni zabudowy, maksymalnej intensywności zabudowy oraz maksymalnej nadziemnej intensywności zabudowy ustalając następujące wskaźniki zabudowy: udział powierzchni zabudowy: 0,25, maksymalna intensywność zabudowy: od 0,65 do 0,97, maksymalna nadziemna intensywność zabudowy: od 0,55 do 0,84, zaś w pozostałym zakresie ustalenia zaskarżonej decyzji pozostawiono bez zmian.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił przebieg postępowania, przytoczył treść przepisów art. 59 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1, 5 i 5a u.p.z.p., opisał, jakie wartości wskazał we wniosku Inwestor, jakie wartości ustalił organ pierwszej instancji, oceniając następnie, że nie wszystkie parametry i wskaźniki planowanej inwestycji, ustalone zaskarżoną decyzją, spełniają warunki wynikające z przepisów Rozporządzenia.

Kolegium wskazało, że wg dokonanych przez nie obliczeń, wymienionych w tabeli zamieszczonej na s. 2-3 analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wartości, powierzchnia wszystkich działek w obszarze analizowanym wyniosła 20.195 m2 (bez działek lub ich części oznaczonych w tabeli "n"); powierzchnia zabudowy - 5.135 m; ilość działek poddanych analizie - 31; zatem średni wskaźnik udziału powierzchni zabudowy wyniósł 0,25. We wniosku określono planowaną powierzchnię zabudowy w przedziale 350 m2 - 400 m2; teren inwestycji stanowi działka o powierzchni 1.405 m2 (wg wypisu z rejestru gruntów); zatem planowany udział powierzchni zabudowy wynosi 0,25 do 0,28; wnioskowany wskaźnik 0,28 przekracza średni wskaźnik powierzchni zabudowy ustalony w obszarze analizowanym; również ustalony w analizie i decyzji dla nowej zabudowy wskaźnik 0,27 przekracza ten wskaźnik.

W zakresie określenia maksymalnej intensywności zabudowy Kolegium ustaliło, że suma powierzchni wszystkich kondygnacji (rubryka 8 tabeli) wyniosła 16.277 m2, średni wskaźnik maksymalnej intensywności zabudowy (16.277 m2 w stosunku do 20.195 m2) wyniósł 0,81, z tolerancją 20% jest to 0,65 do 0,97; we wniosku określono sumę powierzchni kondygnacji nadziemnych planowanej inwestycji 1.400 m2 oraz podziemnych - 350 m2; łącznie - 1.750 m2 w stosunku do 1.405 m2 powierzchni terenu inwestycji, wskaźnik planowanej maksymalnej intensywność zabudowy wynosiłby zatem 1,25 i znacznie przekraczał średni wskaźnik maksymalnej intensywności zabudowy, nawet z uwzględnieniem tolerancji 20%; określony w analizie i zaskarżonej decyzji wskaźnik maksymalnej intensywności dla nowej inwestycji - 1,02 również przekracza wynikający z analizy wskaźnik.

W zakresie maksymalnej nadziemnej intensywności zabudowy Kolegium ustaliło, że suma powierzchni kondygnacji nadziemnych wyniosła 14.104 m2; średni wskaźnik maksymalnej intensywności nadziemnej zabudowy (14.104 m2 w stosunku do powierzchni terenu - 20.195 m2) wyniósł 0,70, z tolerancją 20% jest to 0,55 do 0,84; wnioskowany wskaźnik maksymalnej nadziemnej intensywności zabudowy (1.400 m2 planowanej powierzchni kondygnacji nadziemnych w stosunku do 1.405 m2 powierzchni terenu inwestycji) wynosi 0,99 i także znacznie przekracza obliczony przez Kolegium ww. średni wskaźnik z tolerancją 20%; określony w analizie i zaskarżonej decyzji wskaźnik maksymalnej nadziemnej intensywności dla nowej inwestycji 0,92 również przekracza wynikający z analizy wskaźnik.

Organ odwoławczy podał, że pismem z 16 września 2025 r. wezwał Inwestora do złożenia oświadczenia, czy dokona zmiany wniosku o ustalenie warunków zabudowy, ewentualnie czy wyraża zgodę na zmianę przez Kolegium decyzji organu pierwszej instancji w zakresie wskaźników ustalonych przez Kolegium w sposób odmienny od ustaleń organu pierwszej instancji. Jednocześnie wezwano Inwestora do przedłożenia zapewnienia dysponenta sieci gazowej, że infrastruktura techniczna jest wystarczająca dla planowanego przedsięwzięcia.

W związku z uzupełnieniem materiału dowodowego przez Inwestora i wyrażeniem przez niego zgody na zmianę decyzji organu pierwszej instancji, Kolegium zmieniło tę decyzję w zakresie wskaźników i parametrów wnioskowanej zabudowy w sposób zgodny z dokonanymi obliczeniami i ustaliło w sposób następujący: udział powierzchni zabudowy - 0,25, maksymalna intensywność zabudowy od 0,65 do 0,97, maksymalna nadziemna intensywność zabudowy od 0,55 do 0,84. Pozostałe parametry i wskaźniki planowanej zabudowy Kolegium pozostawiło bez zmian, uznając jako zgodne z przepisami.

Odnosząc się do zarzutów odwołania podkreślono, że proces inwestycyjny prowadzony jest dwuetapowo: pierwszy etap obejmuje postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, prowadzone na podstawie przepisów u.p.z.p. W tym postępowaniu bada się jedynie, czy zamierzenie inwestycyjne objęte wnioskiem inwestora jest zgodne z funkcją oraz parametrami i wskaźnikami zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym. Kolejny etap procesu inwestycyjnego stanowi postępowanie w sprawie udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę prowadzone na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r., poz. 418 ze zm.) - dalej: "Prawo budowlane". To w tym postępowaniu badane są wszystkie okoliczności związane z realizacją inwestycji, w tym posadowienia inwestycji na działce oraz kwestie ewentualnego zacienienia sąsiednich nieruchomości, dlatego zarzuty dotyczące zacienienia nieruchomości stanowiącej własność odwołującego przez planowaną inwestycję należy podnosić w postępowaniu w sprawie udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę.

Ponadto Kolegium wskazało, że stronami postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, z założenia, są właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z nieruchomością stanowiąca teren inwestycji. Jeżeli jednak inne podmioty uważają, iż przysługuje im przymiot strony w tym postępowaniu, to mogą złożyć wniosek o uznanie ich za strony postępowania wykazując swój interes prawny w postępowaniu. Taki wniosek muszą złożyć jednak podmioty zainteresowane, nie zaś inny podmiot w ich imieniu.

W kwestii miejsc postojowych Kolegium zwróciło uwagę, że zamierzeniem Inwestora jest budowa garażu podziemnego w budynku, a obowiązujące przepisy stanowią, że minimalną liczbę miejsc do parkowania ustala się w stosunku do liczby lokali mieszkalnych, liczby lokali usługowych, liczby osób mogących jednocześnie przebywać w budynku, liczby zatrudnionych lub powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych (§ 10 Rozporządzenia).

Odnośnie do zachowania powierzchni biologicznie czynnej organ odwoławczy wyjaśnił, że obowiązujące przepisy stanowią, iż jej powierzchnia winna wynieść minimum 25% i taką powierzchnię ustalono w zaskarżonej decyzji. Teren inwestycji stanowi działkę budowlaną, a fakt, iż jest on porośnięty roślinnością nie może ograniczać swobody dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W skardze na decyzję Kolegium z 9 lutego 2026 r. J.P. zarzucił jej naruszenie przepisów art. 7, art. 28 i art. 29 k.p.a. oraz art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, a także art. 6 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2026 r., poz. 232) - dalej: "u.w.l.", przez pozbawienie statusu strony szeregu osób fizycznych, których interesu prawnego dotyczy postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie oraz przez ustalenie niektórych warunków zabudowy działki nr [...] w sposób, który znacznie pogorszy, a nawet uniemożliwi dotychczasowy sposób korzystania ze stanowiącej współwłasność Skarżącego sąsiedniej działki nr [...].

W oparciu o tak sformułowane zarzuty Skarżący wniósł o uchylenie zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta w całości oraz o przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania z udziałem nie tylko drugiego współwłaściciela sąsiedniej działki nr [...], ale wszystkich zainteresowanych stron w przedmiotowej sprawie. Skarżący wniósł także o przyznanie mu od strony przeciwnej poniesionych przeze mnie kosztów sądowych w przedmiotowej sprawie.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że planowana inwestycja budzi zrozumiałe zainteresowanie i zaniepokojenie właścicieli wszystkich sąsiednich nieruchomości położonych w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego ze względu na jego gabaryty, ilość planowanych mieszkań oraz nieuniknione uciążliwości w trakcie budowy i eksploatacji bloku mieszkalnego, jakie staną się udziałem okolicznych mieszkańców, w zdecydowanej większości właścicieli domów jednorodzinnych. Dlatego też, skoro ta inwestycja już z założenia zakłóca utrwalony przez kilkadziesiąt lat ład przestrzenny w tej części Orłowa niedopuszczalne jest pozbawianie przez organ obu instancji statusu strony postępowania szeregu osób fizycznych, których interesu prawnego w sposób żywotny taka inwestycja dotyczy.

Odnosząc się do stanowiska Kolegium, że stronami postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy są tylko właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z nieruchomością inwestycyjną a inne podmioty, których interesu prawnego także dotyczy takie postępowanie mogą składać wnioski o przyznanie im prawa strony wykazując przy tym istnienie swojego interesu prawnego Skarżący wskazał, że obowiązujące w tym zakresie przepisy art. 7, art. 28 i art. 29 k.p.a. przewidują zupełnie inny tryb postępowania, albowiem strony postępowania administracyjnego ustala nie na wniosek zainteresowanych, lecz z urzędu prowadzący to postępowanie organ administracji publicznej na podstawie ww. przepisów kpa. Organ jest w każdym przypadku zobowiązany do samodzielnego określenia stron postępowania oraz ustalenia, kto posiada interes prawny lub obowiązek w danej sprawie, niezależnie czy postępowanie wszczęto na wniosek czy z urzędu.

Obowiązek organu precyzyjnego ustalenia kręgu stron powstaje już na początku postępowania. Dlatego też o wszczęciu postępowania na wniosek lub z urzędu organ musi zawiadomić wszystkie, a nie tylko niektóre osoby będące stronami. To organ administracji publicznej musi zadbać, aby wszystkie podmioty posiadające interes prawny wzięły udział w sprawie administracyjnej, gdyż ma to fundamentalne znaczenie dla wydawanych w niej decyzji.

Skarżący wskazał, że statusu strony został pozbawiony jego syn Ł.P., który w drodze spadkobrania od 3 lat jest współwłaścicielem działki nr [...]. Skarżący zaznaczył, że syn wprawdzie posiada obecnie inne niż jego miejsce zamieszkania na terenie Gdyni, które bez trudu mógł ustalić przed wszczęciem postępowania w ewidencji ludności organ prowadzący postępowanie w przedmiotowej sprawie w pierwszej instancji. Wskazano również, że syn prowadzi na terenie działki nr [...] działalność gospodarczą na własny rachunek, gdzie także na adres jego przedsiębiorstwa dociera do niego korespondencja.

Zdaniem Skarżącego status strony w tym postępowaniu nie służy zarządowi Wspólnoty Mieszkaniowej [...], lecz wszystkim członkom wspólnoty z osobna, albowiem taka wspólnota nie spełnia przymiotu strony z art. 29 k.p.a., gdyż nie jest nie posiadającą osobowości prawnej budżetową jednostką organizacyjną ani też organizacją społeczną.

Skarżący wskazał, że wspólnotę mieszkaniową tworzy, w myśl art. 6 u.w.l., ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości. Wspólnota może nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozywana, co nie oznacza, że posiada legitymację do reprezentowania poszczególnych współwłaścicieli nieruchomości gruntowej w postępowaniach administracyjnych związanych z zabudową sąsiednich nieruchomości.

Zdaniem Skarżącego status strony w tym postępowaniu służy właścicielom wszystkich nieruchomości położonych na obszarze analizowanym wyznaczonym przez organ zgodnie z Rozporządzeniem, przede wszystkim właścicielom nieruchomości o zabudowie jednorodzinnej położonych po drugiej (północnej) stronie ul. [...], a mianowicie działek nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] położonych w odległości ca 50 m od granicy działki nr [...] tym bardziej, co wynika z obszaru analizowanego, w 95 % dominuje w nim zabudowa jednorodzinna istniejąca od kilkudziesięciu lat.

W odniesieniu do gabarytów planowanej inwestycji Skarżący stanowczo sprzeciwił się ustaleniu wysokości budynku do 12,3 m, albowiem organom umyka uwadze, że stan zerowy budynku mieszalnego na działce Skarżącego jest położony poniżej ca 5 m od istniejącej warstwicy terenu działki nr [...], co oznacza, że zostanie na niej wzniesiony budynek o faktycznej, w stosunku do poziomu zabudowy jego działki, wysokości 17,3 m, a to z kolei oznacza, że jest już wiadomo, że dom Skarżącego zostanie całkowicie przesłoniony przez nowy obiekt, a po godzinie 12.00 teren jego nieruchomości zostanie kompletnie pozbawiony nasłonecznienia.

W ocenie Skarżącego z uwagi na obecny charakter działki nr [...] i rozmiary jej zadrzewienia dla planowanej inwestycji należy ustalić nie minimalny, ale maksymalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej, tj. 40 % powierzchni działki. Poza tym, z uwagi na istniejące już uciążliwe zatłoczenie parkującymi samochodami ul. [...] celowe jest zobowiązanie Inwestora do zabezpieczenia dla samochodów wewnątrz i na zewnątrz budynku w przedziale 1,5 do 2 miejsc na jeden lokal w budynku.

Kolegium w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje

Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.).

Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.

Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 9 lutego 2026 r. uchylająca w części decyzję Prezydenta Miasta Gdyni z 19 grudnia 2024 r. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr [...], obręb [...], przy ul. [...] w G. Materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie decyzji są przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2026 r., poz. 538), która w art. 4 ust. 2 pkt 2 stanowi, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji (innych aniżeli inwestycja celu publicznego) ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

Uszczegółowienie powyższej regulacji następuje w art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.

Stosownie zaś do art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1. 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2. 2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3. 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4. 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5. 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;
6. 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:
7. a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1199), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,
8. b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,
9. c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości równej trzykrotnej szerokości frontu terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, jednak niemniejszej niż 50 m oraz niewiększej niż 200 m, i przeprowadza na nim analizę cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust.

1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej, drogi wewnętrznej lub granicy działki obciążonej służebnością drogową, z której odbywa się główny wjazd na działkę (art. 61 ust. 5a u.p.z.p.).

Narzędziem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisanych w art. 61 u.p.z.p. jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana też analizą architektoniczno-urbanistyczną. Sporządzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść tej analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu.

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że decyzja ustalająca warunki zabudowy jest wydawana przez organ administracji na zasadzie związania administracyjnego. Wniosek inwestora nie tylko wszczyna postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ale wyznacza też jego przedmiotowe ramy. Organ jest obowiązany zatem rozpoznać sprawę w granicach wyznaczonych treścią wniosku i jeśli wnioskowane zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa (spełnia warunki określone w art. 61 u.p.z.p.) nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego (zob. wyroki NSA:

z 5 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 195/18, z 10 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 1137/17, czy z 19 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 696/16, przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). To wnioskodawca określa, dla jakiej inwestycji domaga się ustalenia warunków zabudowy, a organ prowadzący postępowanie ustala, czy wydanie decyzji pozytywnej dla wnioskodawcy jest możliwe w świetle przepisów u.p.z.p.

(zob. wyrok NSA z 9 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 951/16). Istotą decyzji o warunkach zabudowy jest zatem ustalenie uwarunkowań urbanistyczno-architektonicznych dla projektowanego przedsięwzięcia - ram urbanistycznych, w jakich to przedsięwzięcie może być realizowane (zob. wyrok WSA w Krakowie z 5 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 1099/17).

Zdaniem Sądu organy w sposób prawidłowy przeprowadziły analizę dopuszczalności planowanej inwestycji budowlanej na działce nr [...], obręb [...] i określiły jej parametry, czyniąc zadość wymogom przepisów u.p.z.p.

Analiza funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-6 u.p.z.p., została wykonana w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym, obejmującym działki zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących wnioskowanej zabudowy, a jej wyniki zostały odzwierciedlone na prawidłowo sporządzonym załączniku graficznym do analizy dając właściwą bazę do sporządzenia miarodajnego załącznika graficznego do decyzji.

Odnosząc się w tym miejscu do zasadniczego zarzutu skargi należy podkreślić, że ocena planowanej inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji funkcji zabudowy dominującej na działkach sąsiadujących z działką, której warunki zabudowy są ustalane. Warunkiem dopuszczenia lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na danym obszarze jest jednak, aby analiza urbanistyczna uzasadniała projektowane przedsięwzięcie w świetle wymogów ładu przestrzennego. Nowa zabudowa musi mieścić się w granicach ustalonego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu. Regulacja taka ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (zob. wyrok NSA z 29 stycznia 2019 r. sygn. akt II OSK 670/18).

Jak wynika z akt sprawy, Inwestor na działce nr [...] planuje budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z infrastrukturą. Zdaniem Sądu zabudowa taka spełnia wymóg dobrego sąsiedztwa w odniesieniu do znajdującej się w obszarze analizowanym zabudowy.

Z analizy urbanistycznej wynika, że obszar analizowany został wyznaczony w odległości trzykrotnej szerokości frontu terenu inwestycji wokół terenu inwestycji.

W analizie wskazano, że teren inwestycji jest niezabudowany, bezpośrednio przyległy do ulicy [...]; teren inwestycji stanowi działka o powierzchni 1.405 m2; zakres planowanej inwestycji: powierzchnia zabudowy od 350 do 400 m2; wnioskowana maksymalna intensywność całkowita: 1,02; wnioskowana intensywność nadziemna: 0,92; szerokość elewacji frontowej: 12-13 m; wysokość budynku do 12,3m, dach płaski.

Z analizy wynika, że w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa wielorodzinna o trzech lub więcej lokalach mieszkalnych, zabudowa jednorodzinna oraz usługowa. Wskazano, że elewacje budynków po południowej stronie ul. [...] nie tworzą jednej linii zabudowy, a budynki zlokalizowane są w odległości około 4,5 m, 5 m oraz 6 m od granicy z działką drogową ul. [...] (w tabeli na s. 2 analizy w poszczególnych rubrykach wyszczególniono działki podlegające analizie, ich powierzchnię, powierzchnię zabudowy z dokumentów, udział powierzchni zabudowy, powierzchnię całkowitej zabudowy, powierzchnię całkowitą nadziemnej zabudowy, intensywność całkowitą, intensywność nadziemną, szerokość elewacji frontowej oraz wysokość zabudowy i geometrię dachu).

Dla nowej zabudowy parametry i wskaźniki określono w sposób następujący: linia zabudowy jako kontynuacja linii zabudowy budynku przy ul. [...], który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego; udział powierzchni zabudowy do powierzchni działki równy średniemu udziałowi: do 27 %; maksymalna intensywność zabudowy jako średnia z tolerancją + 20%: 1,02; maksymalna intensywność nadziemna jako średnia z tolerancją +20%: 0,92; minimalna intensywność nadziemna na podstawie najmniejszej wartości w obszarze analizowanym: 0,30; szerokość elewacji frontowej - na podstawie średniej szerokości elewacji frontowej - z tolerancją do 20%: 9,4 m - 14,0 m; wysokość budynku na podstawie średniej wysokości na działkach dostępnych od tej samej ulicy przyległych do działki wnioskowanej: do 12,3 m; dach płaski lub taras. Wskazano, że działka ma dostęp do drogi publicznej - ul. [...]; posiada dostęp do infrastruktury technicznej wystarczającej dla nowej inwestycji.

Teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne. Teren nie był przeznaczony na realizację zadań rządowych ani samorządowych celu publicznego; nie ma zastosowania art. 61 ust. 2, 3 i 4 u.p.z.p. ze względu na charakter wnioskowanej inwestycji.

Na podstawie tak przeprowadzonej analizy organ pierwszej instancji ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji. Ustalając warunki zabudowy i zagospodarowania terenu Prezydent określił: rodzaj inwestycji - budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym wraz z infrastrukturą techniczną; wyznaczył nieprzekraczalną linię zabudowy jako kontynuację linii zabudowy budynku sąsiedniego przy ul. [...] (wg załącznika graficznego); udział powierzchni zabudowy do powierzchni działki: do 27 %; maksymalna intensywność zabudowy: 1,02; maksymalna nadziemna intensywność zabudowy: 0,92; minimalna nadziemna intensywność zabudowy: 0,30; szerokość elewacji frontowej: 9,4 m do 14,0 m; wysokość budynku liczona od istniejącej warstwicy terenu na granicy działki nr [...] z działką drogową wynoszącą 46,60 m n.p.m.: do 12,3 m; dach płaski lub taras. W zakresie ochrony środowiska i zdrowia ludzi m.in. zalecono zachować minimalną powierzchnię biologicznie czynną 25 %; szczegółowo rozpoznać warunki hydrogeologiczne w związku z budową kondygnacji podziemnej.

Prezydent stwierdził, że planowanej inwestycji nie dotyczą przepisy z zakresu dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz ochrony dóbr kultury; obsługa komunikacyjna jednym zjazdem od ulicy [...]; należy zapewnić miejsca postojowe dla samochodów: 0,8 - 1,2 miejsca na jeden lokal mieszkalny, oraz rowerów - min. jedno miejsce na jeden lokal mieszkalny; wody opadowe i roztopowe należy zagospodarować na terenie działki; w zakresie infrastruktury technicznej - w ulicy znajduje się pełna infrastruktura, zatem istnieje możliwość podłączenia do sieci. Określono warunki w zakresie ochrony interesów osób trzecich; dokonano ustaleń w zakresie zgodności z przepisami odrębnymi.

Rozpatrując odwołanie Skarżącego od decyzji organu pierwszej instancji Kolegium stwierdziło, że nie wszystkie parametry i wskaźniki planowanej inwestycji, ustalone decyzją z 19 grudnia 2024 r., spełniają warunki wynikające z przepisów Rozporządzenia. Według dokonanych przez organ odwoławczy obliczeń, wymienionych w tabeli zamieszczonej na

s. 2-3 analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, powierzchnia wszystkich działek w obszarze analizowanym wyniosła 20.195 m2 (bez działek lub ich części oznaczonych w tabeli "n"); powierzchnia zabudowy - 5.135 m; ilość działek poddanych analizie - 31; zatem średni wskaźnik udziału powierzchni zabudowy wyniósł 0,25. We wniosku określono planowaną powierzchnię zabudowy w przedziale 350 m2 - 400 m2; teren inwestycji stanowi działka o powierzchni 1.405 m2 (wg wypisu z rejestru gruntów), a zatem planowany udział powierzchni zabudowy wynosi od 0,25 do 0,28.

W zakresie określenia maksymalnej intensywności zabudowy Kolegium ustaliło, że suma powierzchni wszystkich kondygnacji (rubryka 8 tabeli) wyniosła 16.277 m2, średni wskaźnik maksymalnej intensywności zabudowy (16.277 m2 w stosunku do 20.195 m2) wyniósł 0,81, z tolerancją 20% jest to 0,65 do 0,97; we wniosku określono sumę powierzchni kondygnacji nadziemnych planowanej inwestycji 1.400 m2 oraz podziemnych - 350 m2; łącznie - 1.750 m2 w stosunku do 1.405 m2 powierzchni terenu inwestycji, wskaźnik planowanej maksymalnej intensywność zabudowy wynosiłby 1,25 i przekraczałby średni wskaźnik maksymalnej intensywności zabudowy, nawet z uwzględnieniem tolerancji 20 %; określony w analizie i zaskarżonej decyzji wskaźnik maksymalnej intensywności dla nowej inwestycji - 1,02 również przekracza wynikający z analizy wskaźnik.

W zakresie maksymalnej nadziemnej intensywności zabudowy Kolegium ustaliło, że suma powierzchni kondygnacji nadziemnych wyniosła 14.104 m2; średni wskaźnik maksymalnej intensywności nadziemnej zabudowy (14.104 m2 w stosunku do powierzchni terenu - 20.195 m2) wyniósł 0,70, z tolerancją 20% jest to 0,55 do 0,84; wnioskowany wskaźnik maksymalnej nadziemnej intensywności zabudowy (1.400 m2 planowanej powierzchni kondygnacji nadziemnych w stosunku do 1.405 m2 powierzchni terenu inwestycji) wynosi 0,99 i także znacznie przekracza obliczony przez Kolegium ww. średni wskaźnik z tolerancją 20%; określony w analizie i zaskarżonej decyzji wskaźnik maksymalnej nadziemnej intensywności dla nowej inwestycji 0,92 również przekracza wynikający z analizy wskaźnik.

W związku z uzupełnieniem przez Inwestora materiału dowodowego i wyrażeniem przez niego zgody na zmianę decyzji organu pierwszej instancji Kolegium zmieniło tę decyzję w zakresie wskaźników i parametrów wnioskowanej zabudowy w sposób zgodny z dokonanymi obliczeniami i ustaliło w sposób następujący: udział powierzchni zabudowy: 0,25, maksymalna intensywność zabudowy: od 0,65 do 0,97, maksymalna nadziemna intensywność zabudowy: od 0,55 do 0,84. Pozostałe parametry i wskaźniki planowanej zabudowy Kolegium pozostawiło bez zmian, uznając je za zgodne z przepisami.

W świetle powyższego nie może budzić wątpliwości, że projektowana zabudowa wielorodzinna nie narusza zastanego w obszarze analizowanym ładu przestrzennego (opisanego w analizie urbanistycznej) i w pełni się z nim komponuje oraz kontynuuje funkcję tego terenu (mieszkalnictwo), zaś istniejąca w obszarze zabudowa jest tego rodzaju, że pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

W związku z powyższym Sąd podziela stanowisko organów, że w sprawie została spełniona przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., gdyż co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Również pozostałe warunki przewidziane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. zostały spełnione, gdyż: teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej (pkt 2), teren inwestycji posiada infrastrukturę techniczną - Inwestor dołączył do wniosku zapewnienia gestorów sieci energetycznej, wodnej i kanalizacji sanitarnej (pkt 3), teren planowanej inwestycji nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (pkt 4), zamierzenie budowlane nie znajduje się w obszarach wskazanych w pkt 5a.

W odniesieniu natomiast do przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., tj. zgodności decyzji z przepisami odrębnymi, w toku postępowania administracyjnego uczestnicy argumentowali, iż zgodność z prawem oznacza także ochronę interesów osób trzecich, zaś w przypadku właścicieli nieruchomości sąsiednich niezgodność z przepisami prawa powinna być oceniana przez pryzmat ochrony stron postępowania przed skutkami oddziaływania budowy na ich nieruchomości.

Odnosząc się do powyższej argumentacji Sąd wskazuje, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy stanowi wstępny etap procesu inwestycyjnego, kolejnym etapem będzie zatwierdzenie projektu budowlanego i uzyskanie pozwolenia na budowę.

W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy organ nie bada warunków technicznych inwestycji, a jedynie określa w kontekście ładu przestrzennego czy dana inwestycja i jej funkcja jest dopuszczalna na danym terenie. W postępowaniu tym ochrona interesów osób trzecich nie może być rozciągana na okoliczności będące przedmiotem badania organów administracji architektoniczno-budowlanej. W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu ochrona interesów osób trzecich może nastąpić tylko w takim zakresie, w jakim sprawa nie jest objęta przepisami prawa budowlanego. Dopiero organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę będzie oceniał, czy projektowane zamierzenie spełnia warunki określone w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2026 r., poz. 524 ze zm.) i przepisach szczególnych wydanych na jego podstawie.

Odnosząc się do podniesionych przez Skarżącego zastrzeżeń co do pozbawienia statusy strony postępowania szeregu osób fizycznych, w tym Ł. P. (współwłaściciela działki nr [...]) oraz członków Wspólnoty Mieszkaniowej [...] należy wyjaśnić, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy krąg stron jest ustalany w oparciu o zasadę dobrego sąsiedztwa uregulowaną w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r., poz. 1691), który stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

W judykaturze wskazuje się, że dany podmiot posiada interes prawny, o którym mowa w powołanym wyżej przepisie wtedy, gdy na podstawie konkretnego przepisu prawa może skutecznie żądać czynności organu w związku z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami tego podmiotu. Nie ma wątpliwości, że przedstawione w art. 28 k.p.a. pojęcie "strony" jest kategorią prawa materialnego, a więc interes prawny uprawniający do wszczęcia postępowania i bycia w nim stroną musi znajdować oparcie w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego. Nie wystarczy zatem samo wewnętrzne przekonanie danego podmiotu w tym zakresie, które zwykle wiąże się z interesem faktycznym a nie prawnym (zob. wyrok NSA z 26 września 2019 r. sygn. akt I OSK 178/18). To nie art. 28 k.p.a. wyznacza w danym postępowaniu dla konkretnej osoby status strony, ale odrębny przepis (norma prawna), który chroni prawa danej osoby, a celem postępowania administracyjnego jest wydanie rozstrzygnięcia ingerującego lub kształtującego te prawa (zob. wyrok NSA z 15 stycznia 2019 r. sygn. akt II OSK 388/17).

Przyjęta w art. 28 k.p.a. przesłanka przyznania jednostce statusu strony, przesłanka interesu prawnego, wymaga wprowadzenia z przepisów administracyjnego prawa materialnego. Przepisy prawa cywilnego, w tym art. 140, art. 144 i art. 154 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2026 r., poz. 795), dają podstawy do wyprowadzenia interesu prawnego z tytułu prawa własności tylko o tyle, o ile przepisy administracyjnego prawa materialnego dają do tego podstawę. W przypadku braku podstaw w przepisach administracyjnego prawa materialnego do rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej żądania jednostki, z przepisów prawa cywilnego nie ma podstaw do wyprowadzenia interesu prawnego (zob. wyrok NSA z 15 października 2019 r. sygn. akt II OSK 2879/17). Należy przy tym podkreślić, że interes prawny uzasadniający status strony postępowania ma być osobisty, konkretny, bezpośredni i aktualny, a nie hipotetyczny czy potencjalny.

Zatem stroną postępowania w sprawie warunków zabudowy (oprócz wnioskodawcy) mogą być właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości sąsiadujących bezpośrednio lub pośrednio z nieruchomością, na której planowana jest realizacja inwestycji. Przymiot strony tych podmiotów za każdym razem musi być jednak oceniany przez pryzmat wymogów wymienionych w art. 28 k.p.a. Sam fakt bycia właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą sąsiedniej nieruchomości nie przesądza o tym, że podmiot taki automatycznie staje się stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy. O interesie prawnym tych osób przesądza zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości, przy czym ciężar wykazania takiego interesu obarcza podmiot, który się na niego powołuje (zob. wyrok NSA z 29 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2665/14).

W związku z powyższym Sąd podziela argumentację organu odwoławczego, który wskazał, że wniosek o uznanie za stronę postępowania winny złożyć podmioty zainteresowane udziałem w postępowania, nie zaś inny podmiot w ich imieniu.

W odniesieniu do kwestii udziału członków Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w niniejszym postępowaniu należy wskazać, że w postępowaniach z zakresu prawa budowlanego związanych z nieruchomością wspólną co do zasady stroną postępowania jest wyłącznie wspólnota mieszkaniowa, którą reprezentuje zarząd. W takich przypadkach stosuje się przepisy zawarte w rozdziale 4 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2026 r., poz. 232). Nie oznacza to jednak, że właściciele poszczególnych lokali mieszkalnych nie mogą uzyskać przymiotu strony w takim postępowaniu, przy czym warunkiem uzyskania takiego statusu jest wykazanie, że planowane zamierzenie inwestycyjne będzie wpływać na konkretny lokal oraz godzić w uprawnienia dotyczące korzystania z niego. Konieczne jest zatem wykazanie posiadania zindywidualizowanego interesu prawnego (zob. wyroki NSA: z 3 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2208/10, z 24 września 2014 r. sygn. akt II OSK 647/13, czy z 6 lipca 2018 r. sygn. akt II OSK 1996/16).

Należy zauważyć, że działania wspólnoty mieszkaniowej, reprezentowanej przez zarząd, co do zasady dotyczą nieruchomości wspólnej, o której mowa w art. 3 ust. 2 u.w.l., co wynika wprost z rozdziału 4 tej ustawy, a w szczególności z przepisów art. 21 ust. 1 i art. 22 ust. 1 i 3.

Zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 26 listopada 2001 r. sygn. akt OPK 19/01 (ONSA 2002/2/68), w celu uniknięcia sytuacji, w której w postępowaniu administracyjnym dotyczącym wspólnoty mieszkaniowej powstałaby konieczność występowania wielu stron (właścicieli poszczególnych lokali), odchodzi się od konieczności występowania każdego członka wspólnoty na rzecz działania organów wspólnoty w imieniu członków.

Z kolei w wyroku z 6 grudnia 2006 r. sygn. akt II OSK 856/06 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w stosunkach zewnętrznych odnoszących się do nieruchomości wspólnej, wspólnotę reprezentuje jej zarząd. Zasada ta doznaje ograniczenia, jeżeli właściciel lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość wykaże swój własny interes prawny, podlegający ochronie w oparciu o przepisy prawa cywilnego, jak i na podstawie materialnoprawnych regulacji prawa administracyjnego w sprawie, w której występuje także wspólnota mieszkaniowa. Skoro bowiem działania wspólnoty dotyczą nieruchomości wspólnej, to każdy właściciel lokalu stanowiącego w myśl art. 2 ust. 1 u.w.l. odrębną nieruchomość może mieć również swój własny, zindywidualizowany i chroniony interes prawny. Jeżeli członek wspólnoty mieszkaniowej wykaże więc swój indywidualny interes prawny, to może wystąpić jako strona w postępowaniu administracyjnym w sprawie, w której występuje także wspólnota mieszkaniowa (zob. wyroki NSA: z 7 grudnia 2007 r. sygn. akt II OSK 1648/08, z 23 stycznia 2008 r. sygn. akt II OSK 1912/06, z 18 września 2009 r. sygn. akt II OSK 1417/08, z 24 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 233/08 i z 3 czerwca 2009 r. sygn. akt II OSK 905/08).

Tym samym, pomimo że zasadą jest występowanie wspólnot mieszkaniowych reprezentowanych przez swój organ (zarząd), to oprócz nich mogą występować także właściciele poszczególnych lokali, lecz tylko w przypadku wykazania, że mają oni przymiot strony niezależny od występujących w ich imieniu wspólnot mieszkaniowych.

Podsumowując Sąd stwierdza, że organy administracji prawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe, które odpowiada zasadom wynikającym z dyspozycji przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. i na podstawie kompletnego materiału dowodowego zebranego w toku tego postępowania ustaliły stan faktyczny sprawy, w tym w sposób niewątpliwy okoliczności o kluczowym znaczeniu dla sprawy, tj. że wnioskowana inwestycja spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Końcowo należy wskazać, że żaden właściciel nieruchomości nie ma zagwarantowanego przepisami prawa określonego status quo, czy też pewnej gwarancji niezmienności otoczenia, w którym mieszka (zob. wyrok NSA z 10 lipca 2015 r. sygn. akt II OSK 975/15). Jeżeli wnioskowane zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa (spełnia - jak w niniejszej sprawie - warunki określone w art. 61 u.p.z.p.) organ nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Natomiast subiektywne odczucia Skarżącego odnoszące się do ewentualnych (przyszłych i niepewnych) negatywnych następstw realizacji inwestycji nie mogły doprowadzić do odmiennej oceny.

Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę uznając ją za nieuzasadnioną.[pic]