Uzasadnienie
W.K., reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku, którą utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy Przodkowo w przedmiocie warunków zabudowy.
Skargę wniesiono w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Decyzją z 13 maja 2024 r. nr PL.6730.28.2024 Wójt Gminy Przodkowo ustalił Z.K. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie przydomowej oczyszczalni ścieków, na działce nr [...] położonej w miejscowości Brzeziny, obręb ewidencyjny S., gmina P. Organ wyjaśnił, że zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyznaczono wokół przedmiotowego terenu obszar analizowany i przeprowadzono na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej jako "u.p.z.p."). Przedmiotowa inwestycja spełnia warunki określone w art. 61 ustawy, co potwierdza analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu będąca załącznikiem do niniejszej decyzji. Ponadto, Projekt decyzji został uzgodniony z Wydziałem Rolnictwa i Ochrony Środowiska Starostwa Powiatowego w Kartuzach, z Zarządem Zlewni oraz z zarządcą drogi gminnej.
Po rozpatrzeniu odwołania W.K. decyzją z 9 grudnia 2025 r. sygn. akt SKO Gd/3089/24 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu organ odwoławczy przypomniał treść art. 61 ust. 1 i 5a u.p.z.p. wskazując, że z załącznika numer 2 do decyzji wynika, że przedmiot inwestycji stanowi budowa przydomowej oczyszczalni ścieków, która jest urządzeniem technicznym. Zważywszy na powyższe, na podstawie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. dokonując oceny wniosku organ I instancji nie badał przedsięwzięcia w kontekście spełnienia przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p.
W ocenie Kolegium, postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone przez organ I instancji zgodnie z przepisami prawa procesowego, a stan faktyczny został ustalony prawidłowo. Wójt Gminy Przodkowo wydając kwestionowane rozstrzygnięcie nie naruszył zasady obiektywizmu, a także zasady wyrażonej w art. 77 § 1 k.p.a.
Odnosząc się do treści zarzutów odwołania Kolegium zauważyło, że w decyzji jednoznacznie wskazano, iż projekt ma być realizowany, jak również użytkowany, zgodnie z przepisami z zakresu ochrony środowiska, a zmiana ukształtowania terenu będzie wymagała w projekcie zagospodarowania działki przeanalizowania przepływu wód opadowych w celu wyeliminowania zalewania terenów sąsiednich. Wskaźnik powierzchni biologicznej czynnej ustalono na minimalnym poziomie 30%. Jednocześnie zobowiązano inwestora by projekt budowlany zapewniał ochronę interesów osób trzecich zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r. poz. 418) oraz przepisami odrębnymi. Kolegium przypomniało, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy ma jedynie ustalić, czy wnioskowana inwestycja w danym terenie jest możliwa do zrealizowania w świetle przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie jest jednak uprawniony (ani tym bardziej obowiązany) ustalać żadnych szczególnych warunków dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego, które wkraczałyby w zakres zastrzeżony dla projektu budowlanego - w tym dla projektu zagospodarowania działki lub terenu.
Obowiązkiem organów jest wydanie decyzji określającej warunki zabudowy, jeżeli tylko wniosek o jej wydanie spełnia warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Wynika to bowiem z faktu, że decyzja o warunkach zabudowy terenu jest pierwszą z decyzji wydawanych w procesie inwestycyjnym. Ma ona wstępny i ogólny charakter, gdyż nie przesądza jeszcze o prawie do prowadzenia przedsięwzięcia w konkretnym miejscu, a jedynie określa, czy oznaczony projekt w danym miejscu jest w ogóle możliwy. Jest to decyzja zastępująca na danym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, przeznacza tylko ten teren pod określone przedsięwzięcie. W decyzji o warunkach zabudowy organ orzekający powinien w możliwie najszerszy sposób ustalić warunki inwestowania, a ich konkretyzacja następuje dopiero w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, w którym rozstrzygane są szczegółowe kwestie dotyczące wpływu planowanej inwestycji na sposób korzystania z nieruchomości sąsiednich, w tym dostępu do drogi, oraz jej zgodności z warunkami wynikającymi z odpowiednich przepisów prawa budowlanego i przepisów szczególnych.
Na tym etapie przygotowania inwestycji organy mogą zakreślić ramy opisywanej ochrony oraz zobligować inwestora do ich przestrzegania przy tworzeniu projektu budowy. Natomiast dopiero w kolejnym etapie, organ architektoniczno - budowlany zobowiązany jest do zbadania, czy warunki te zostały zachowane i ewentualnie wtedy podjęte zostaną stosowne kroki w celu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę lub odstąpienia od wniesienia sprzeciwu od zgłoszenia budowy.
Dalej odnosząc się do odwołania organ zauważył, że organy uzgodnieniowe nie wniosły zastrzeżeń do przedłożonego im projektu decyzji. Zatem zasadne jest uznanie, iż w ramach swoich kompetencji uznały, że inwestycja spełnia warunki przewidziane prawem. Zważywszy, że z ustaleń wynikało, że zostały spełnione przesłanki do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, zatem Wójt Gminy Przodkowo nie miał innej możliwości aniżeli wydać decyzję zgodnie z wnioskiem inwestora. Jednocześnie Kolegium wskazało, iż na etapie postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy nieuzasadnione i przedwczesne jest formułowanie twierdzeń o ryzyku naruszeniu stanu wody na gruncie sąsiednim wskutek realizacji inwestycji, a przedmiotowa kwestia może zostać poddana analizie na etapie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę lub oceny dokonanego przez wnioskodawcę zgłoszenia budowy, ewentualnie w toku postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia wodnoprawnego.
Wyłącznie na marginesie Kolegium podkreśliło, iż ewentualna zmiana stosunków wodnych związana z zamierzeniem inwestycyjnym oraz konieczność wdrożenia odpowiednich rozwiązań technicznych celem wyeliminowania szkód powstałych z tego tytułu powinna być rozważana w trybie innego postępowania administracyjnego, uregulowanego w art. 234 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne. Niemniej jednak Kolegium wyjaśniło, iż na moment wydania niniejszego rozstrzygnięcia brak jest podstaw do formułowania twierdzeń, że wskutek realizacji przedsięwzięcia dojdzie do zmian stanu wód na gruncie odwołującego obligujących właściwy organ administracji publicznej do zobowiązania sprawcy deliktu administracyjnego do przywrócenia stosunków wodnych do stanu poprzedniego albo wykonania urządzeń zapobiegających szkodom.
W skardze na powyższą decyzję W.K. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, w tym art. 7, art. 107 § 3 k.p.a., art. 77 ust. 1 w związku z art. 75 ust 1 k.p.a. i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości, a także o zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu Skarżący wskazał, że wbrew twierdzeniom Kolegium organ I instancji nie uzasadnił swojego rozstrzygnięcia w sposób wyczerpujący, nie wskazał również jego przyczyn. Działka [...] w miejscowości B. ma niestandardowy kształt i ułożenie, co obligowało organ, zwłaszcza w kontekście zarzutów zgłaszanych przez właściciela sąsiedniej nieruchomości, do dokonania wnikliwszej analizy możliwości realizacji na działce oczyszczalni. Zgodnie z art. 61 u.p.z.p. poza przesłankami określonymi w ust. 1 pkt 1-4, na które powołały się organy obu instancji, pozostaje również pkt 5 tego przepisu wskazujący, że decyzja ma być zgodna z przepisami odrębnymi, do czego organy obu instancji już się nie odniosły.
Zgodność decyzji o warunkach zabudowy z przepisami odrębnymi oznacza stan, w którym występuje brak sprzeczności pomiędzy rozstrzygnięciem zawartym w decyzji a ograniczeniami w zagospodarowaniu terenu wprowadzonymi w przepisach odrębnych. O braku sprzeczności można zaś będzie mówić w sytuacji, w której przepisy odrębne nie będą sprzeciwiały się realizacji określonej inwestycji. Zgodność taka jest konieczna, gdyż zasada państwa prawnego wyrażona w art. 2 Konstytucji RP, której realizację ma zapewniać również art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wymaga uwzględniania uregulowań obowiązujących w całym systemie prawa. Decyzja ta musi być również wykonalna w kontekście brzmienia innych przepisów, w szczególności musi być możliwa realizacja przepisów odrębnych.
Skarżący przypomniał, że budowę przydomowych oczyszczalni ścieków regulują przepisy kilku ustaw. Przede wszystkim są to: Prawo budowlane, Prawo wodne oraz ustawy o: utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Brak możliwości realizacji oczyszczalni w kontekście tych przepisów powinien stanowić również przesłankę odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy.
Jak wskazywał Skarżący w odwołaniu, jego działka jest obniżona w stosunku do działki inwestora o ok. 5 m. Organ powinien zatem dokonać analizy w kontekście w szczególności Prawa wodnego. Zgodnie z tymi przepisami właściciel gruntu nie może poprzez swoje inwestycje oddziaływać na działki sąsiednie. Ocena możliwości realizacji inwestycji powinna zatem obejmować, czy jest możliwe posadowienie tego typu inwestycji bez istotnej ingerencji w warunki wodne. Jakkolwiek w myśl art. 33 ust. 2 Prawa wodnego, prawo do zwykłego korzystania z wód nie uprawnia do wykonywania urządzeń wodnych bez wymaganej zgody wodnoprawnej, to w pierwszej kolejności już na etapie decyzji o warunkach realizacji inwestycji należy ustalić, czy tego typu inwestycja jest możliwa.
Ponadto, warto w tym miejscu odnieść się do kwestii środowiskowych związanych z takim sposobem korzystania z wód przy istotnym obniżeniu terenu na działkach sąsiednich. W orzecznictwie podkreśla się, że ustawodawca nie wyłączył przydomowych oczyszczalni ścieków z obowiązku uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, co wydaje się być rozwiązaniem racjonalnym, skoro wprowadzanie do ziemi ścieków, nawet podczyszczonych, czy oczyszczonych, stanowi niewątpliwie jeden ze sposobów korzystania ze środowiska naturalnego. Korzystanie ze środowiska naturalnego powinno odbywać się w taki sposób, aby stanowić dla tego środowiska jak najmniejsze obciążenie, zaś sama ustawa Prawo wodne wprowadza elementy kontroli w tym zakresie.
W ocenie Skarżącego, w toku postępowania organ w pierwszej kolejności powinien brać pod uwagę treść art. 7 k.p.a. W szczególności organ jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy k.p.a. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszystkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 k.p.a.). Zdaniem Skarżącego, w przedmiotowej sprawie organy nie badały kwestii zasadności ani możliwości zgodnego z prawem realizowania inwestycji na przedmiotowym terenie. Co więcej, w załączonej analizie organ odniósł się wyłącznie do ustawy Prawo ochrony przyrody i kwestii ochrony zabytków, w żaden sposób nie odnosząc się chociażby do Prawa wodnego.
Skarżący przypomniał, że zasadą procesu inwestycyjnego (a jego początkiem jest uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy) jest poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich, co dotyczy przede wszystkim właścicieli (użytkowników) nieruchomości sąsiadujących z działką inwestora. Przepisami odrębnymi, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu działki inwestora związane z budowanym obiektem, są więc także przepisy prawa cywilnego, które gwarantują właścicielowi nieruchomości sąsiedniej prawo do korzystania z niej zgodnie z przeznaczeniem (art. 140 k.c.).
Nadto w toku postępowania organ powinien zbadać zgodność z przepisami wykonawczymi, w tym czy możliwe jest zachowanie odległości określonych przepisami od działki skarżącego co nie ma miejsca w niniejszej sytuacji. Organ po zebraniu i przeanalizowaniu materiału powinien dać odzwierciedlenie swoich przemyśleń w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, przy czym uzasadnienie to musi spełniać wymogi określone przepisami prawa. Uzasadnienie przedmiotowej decyzji jest lakoniczne i nie zawiera żadnego odniesienia w kwestii spełnienia ustawowych przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy. Organy naruszyły wszystkie wyżej wskazane przepisy poprzez niewyjaśnienie w sposób prawidłowy całokształtu sprawy. Treść uzasadnienia nie zawiera żadnych wyjaśnień organu, w tym nie zawiera oceny zebranych dokumentów oraz twierdzeń stron. Zaskarżona decyzja nie zawiera żadnych własnych ustaleń ani rozważań organu. W sposób zdawkowy odnosi się do opisu stanu faktycznego i prawnego.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143), dalej jako p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.).
Z kolei z art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.
W tak zakreślonych granicach przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 9 grudnia 2025 r., którą utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy Przodkowo z 13 maja 2024 r. w przedmiocie warunków zabudowy.
Skargę należało uwzględnić.
Stosownie do art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z uwzględnieniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 pkt 1 stosuje się odpowiednio.
Natomiast zgodnie z art. 59 ust. 2a tej ustawy zmiana zagospodarowania terenu dotycząca obiektów budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 4-6, 8-12, 17, 21-28 i 30 oraz ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, nie wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Przepis art. 29 ust. 1 pkt 5 ustawy Prawo budowlane określa, iz nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa oczyszczalni ścieków o wydajności do 7,50 m3 na dobę.
W świetle przywołanych wyżej przepisów nie wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu budowa oczyszczalni ścieków o wydajności do 7,50 m3 na dobę.
Przy czym zauważyć należy, że w myśl art. 59 ust. 2b u.p.z.p. przepisu ust. 2a nie stosuje się do zmiany zagospodarowania terenu dotyczącej obiektów budowlanych:
- 1) wpisanych do rejestru zabytków lub położonych na obszarze wpisanym do rejestru zabytków;
- 2) sytuowanych na obszarze parków narodowych i rezerwatów i ich otulin;
- 3) o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 4, 5, 8, 10, 23 i 27 oraz ust. 2 pkt 1-3, 8, 14, 15, 17, 24, 29 i 32 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, sytuowanych na obszarach Natura 2000;
- 4) o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 5, 8 i 22 oraz ust. 2 pkt 1-3, 8, 14, 15, 31 i 32 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, sytuowanych na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 3, 4 i 6-9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody.
Jednakże z akt sprawy nie wynika aby przywołany wyżej przepis miał tu zastosowanie.
Tym samym w sytuacji gdy planowana inwestycja budowy oczyszczalni ścieków charakteryzowałaby się parametrem wydajności do 7,50 m3 na dobę uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie byłoby wymagane.
Z akt sprawy nie wynika natomiast, aby organy ustaliły jakim parametrem wydajności na dobę charakteryzuje się planowana inwestycja. Parametru tego nie określa bowiem ani wniosek inwestora, ani też późniejsze ustalenia organów orzekających w sprawie.
Ta kwestia jest natomiast zasadnicza dla oceny, czy wniosek inwestora daje podstawy ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy dla planowanej inwestycji.
Na marginesie jedynie Sąd zauważa, że stosownie do art. 53 ust. 4 pkt 2a w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. decyzje, o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z właściwym organem Państwowej Inspekcji Sanitarnej - pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych. W przedmiotowej sprawie takiego uzgodnienia brak, co jednak w świetle wcześniejszych rozważań Sądu nie miało istotnego wpływu na ocenę prawidłowości zaskarżonej decyzji.
Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 tej ustawy.