Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstokuz 6 sierpnia 2026 r., sygn. akt II SA/Bk 411/26

Uzasadnienie

Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Białymstoku Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie (dalej jako: "Dyrektor RZGW") zaskarżoną decyzją z 17 kwietnia 2026 r. nr B.RUT.477.98.2025 utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Ostrołęce PGW Wody Polskie (dalej jako: "Dyrektor ZZ") z 2 października 2025 r. nr BS.ZUT.477.2.13.2024 wymierzającą i nakładającą administracyjną karę pieniężną w wysokości 60.985,00 zł Miastu O. (dalej jako: "skarżący") za korzystanie z usługi polegającej na odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast do wód rzeki N. oraz rzeki C. z terenu placów, ulic i chodników miasta O. za okres IV kwartału 2024 r., bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Pismem z dnia 27 stycznia 2025 r. Miasto O., złożyło do PGW Wody Polskie Zarząd Zlewni w Ostrołęce oświadczenie podmiotu obowiązanego do ponoszenia opłat za usługi wodne w celu ustalenia wysokości opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast (art. 552 ust. 2g i 2ha Prawa wodnego) za okres IV kwartału 2024 r. (16.263 m3).

Z powyższego oświadczenia wynikało, że Miasto O. korzysta z ww. usługi wodnej o której mowa art. 35 ust. 3 pkt. 7 w związku z art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a Prawa wodnego bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego.

Informacją z 27 lutego 2025 r. Dyrektor ZZ ustalił Miastu O. opłatę zmienną za IV kwartał 2024 r. nr 1394 ZZ Ostrołęka, OZ/IV kwartał/2024 w wysokości 12.197 zł za odprowadzanie do rzeki N. oraz rzeki C. wód opadowych lub roztopowych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego lub pozwolenia zintegrowanego. Miasto O. terminowo dokonało zapłaty i nie kwestionowało zasadności, czy też wysokości ustalonej opłaty zmiennej za IV kwartał 2024 r.

Pismem z dnia 19 marca 2025 r. Dyrektor ZZ wszczął z urzędu postępowanie w przedmiocie wymierzenia skarżącemu administracyjnej kary pieniężnej w zakresie korzystania z wód bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego lub pozwolenia zintegrowanego tj. odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych w granicach administracyjnych miast do wód rzeki N. oraz rzeki C. z terenu placów, ulic i chodników miasta O.i w okresie IV kwartału 2024 r.

Skarżący pismem z 25 marca 2025 r. poinformował, że w dniu 21 lipca 2023r. złożył wniosek o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego, wskazał całą chronologię od momentu złożenia ww. wniosku do dnia udzielenia pozwolenia oraz złożył dodatkowe wyjaśnienia w sprawie. Jednocześnie wniósł o odstąpienie od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej w przedmiotowej sprawie z uwagi na: podjęcie czynności zmierzających do uzyskania pozwolenia wodnoprawnego już w roku 2022, w czasie gdy nie posiadał pozwolenia nie wystąpiły sytuacje mające szkodliwy wpływ na odbiornik wód opadowo-roztopowych, pomimo braku pozwolenia wodnoprawnego uiszczał należne opłaty, brak terminowego uzyskania pozwolenia był niezawiniony przez skarżącego i zaprzestano naruszania prawa (decyzja z 5 marca 2025 r., którą uzyskał wymagane pozwolenie).

Decyzją z 2 października 2025 r. Dyrektor ZZ wymierzył i nałożył Miastu O. administracyjną karę pieniężną w wysokości 60.958,00 zł za korzystanie z usługi polegającej na odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast do wód rzeki N. oraz rzeki C. z terenu placów, ulic i chodników miasta Ostrołęka za okres IV kwartału 2024 r., bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego.

W uzasadnieniu decyzji wskazał, że w toku prowadzonego postępowania ustalił, że Miasto O.w przeszłości posiadało pozwolenie wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód polegające na odprowadzaniu wód opadowych i roztopowych do rzeki N. i rzeki C.. Decyzja została udzielona przez Prezydenta Miasta Ostrołęki dnia 6 lutego 2013 r., nr GKOŚ.6341.1.2013, ze zmianą z dnia 19 marca 2015 r., nr: GKOŚ.6341.3.2015. Pozwolenia udzielono na podstawie ówcześnie obowiązującej ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 145) i obowiązywało do dnia 6 lutego 2023 r.

Organ zaznaczył, że Miasto O. w dniu 21 lipca 2023 r. złożyło wniosek do Dyrektora ZZ o udzielenie nowego pozwolenia wodnoprawnego w zakresie usługi wodnej polegającej na wprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych z terenu miasta do wód i do ziemi istniejącymi wylotami kanalizacji deszczowej. Po analizie przedłożonej dokumentacji ustalono, że inwestycja znajduje się w całości lub w części na terenach zamkniętych w rozumieniu art. 3 pkt 40 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska. W związku z powyższym organem właściwym do wydania pozwolenia wodnoprawnego w przedmiotowej sprawie był Dyrektor RZGW. Pismem z dnia 21 sierpnia 2023 r., na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., przekazano zgodnie z właściwością wniosek Miasta O. Wniosek zawierał braki formalne, które nie zostały usunięte pomimo wezwania, w związku z tym Dyrektor RZGW zawiadomił Miasto O. o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania.

Następnie w dniu 7 maja 2024 r. Miasto O. złożyło do Dyrektora ZZ kolejny wniosek o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na usługi wodne obejmujące odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych poprzez istniejące wyloty do rzeki N., rzeki C. oraz do ziemi na działkach o nr ew. [...], miasto O., powiat ostrołęcki, województwo mazowieckie. Wniosek nie spełniał wszystkich wymogów formalnych, wobec czego Dyrektor ZZ wezwał Miasto O. do usunięcia braków formalnych. W odpowiedzi na wezwanie, Miasto O. pismem z dnia 10 czerwca 2024 r. częściowo uzupełniło przedmiotowy wniosek.

W związku z powyższym, Dyrektor ZZ ponownie wezwał Miasto O. do usunięcia braków formalnych. W dniu 3 lipca 2024 r. Miasto O. przedłożyło uzupełnienie do przedmiotowego postępowania. Pismem z dnia 16 lipca 2024 r. Dyrektor ZZ zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego, w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na usługi wodne. W toku prowadzonego postępowania w dniu 24 września 2024 r. do Zarządu Zlewni w Ostrołęce PGW Wody Polskie wpłynęło pismo strony postępowania zawierające informacje o nowym stanie prawnym nieruchomości objętych zasięgiem oddziaływania. Ponieważ nie nadesłano odpowiedzi na wezwanie do złożenia dodatkowych wyjaśnień, Dyrektor ZZ ponowił wezwanie. W dniu 18 listopada 2024 r. oraz 21 listopada 2024 r. wpłynęły pisma zawierające częściowe uzupełnienia wniosku.

Organ wskazał, że Miasto O. bezsprzecznie w okresie IV kwartału 2024r. korzystało z przedmiotowej usługi wodnej bez ważnego pozwolenia wodnoprawnego. Wniosek o wydanie nowego pozwolenia wodnoprawnego złożyło zbyt późno, tj. 455 dni po upływie obowiązywania poprzedniego pozwolenia wydanego przez Prezydenta Miasta Ostrołęki z 6 lutego 2013 r. W związku z tym w okresie od dnia 7 lutego 2023r. do 31 grudnia 2024 r. tj. do końca IV kwartału 2024 r., nie legitymując się ważnym pozwoleniem na przedmiotową usługę wodną (a z niej korzystając), nie ponosiło za ten okres opłaty stałej, wynikającej z art. 271 ust. 1 pkt 3 lit a ustawy Prawo Wodne, czym też naraziło Skarb Państwa na straty. W świetle powyższego Miasto O. korzystając w okresie IV kwartału 2024 r. z przedmiotowej usługi wodnej bez ważnego pozwolenia wodnoprawnego, naruszyło przepis art. 389 pkt 1 ustawy Prawo Wodne.

Organ podkreślił także, że dokonał oceny kwestii zaistnienia podstaw odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, o których mowa w art. 189f k.p.a. i uznał, iż w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki zakreślone w przedmiotowym przepisie.

Podsumowując organ zaznaczył, że wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej w tej sprawie jest niezbędne nie tylko w celu przymuszenia Miasta O. do realizacji obowiązków zgodnie z wymaganiami przepisów, teraz i w przyszłości, ale także dla ochrony interesu publicznego (ochrony środowiska). Niniejsza kara została nałożona jako środek represyjny i prewencyjny.

W odwołaniu od powyższej decyzji Miasto O. zarzuciło jej:

1. 1) naruszenie art. 7 i art. 77 ust. 1 k.p.a. w związku z nieprzeanalizowaniem, będących w posiadaniu organu dokumentów oraz znanych organowi z urzędu faktów, dotyczących braku posiadania pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie wód opadowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast do wód rzeki N. oraz do wód rzeki C. - m.in. prowadzone przez organ postępowania administracyjne w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za korzystanie z usługi wodnej polegającej na odprowadzaniu wód opadowych i roztopowych do rzeki N. oraz rzeczki C. bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego za okres I oraz II kwartału 2024 r. zakończonych decyzjami Dyrektora ZZ z dnia 17 grudnia 2024 r., znak; BS.ZUT.477.2.4.2024 oraz z dnia 20 grudnia 2024 r., znak: BS.ZUT.477.2.3.2024 - organ I instancji nie uwzględnił postępowania administracyjnego, zakończonego decyzją z dnia 5 marca 2025 r. znak: BS.ZUZ.4210.103.2024, którą udzielono Miastu O. pozwolenia wodnoprawnego na usługę wodną obejmującą odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych poprzez istniejące wyloty do rzeki N., rzeki C. oraz do urządzeń wodnych;
2. 2) naruszenie art. 7 i art 77 ust. 1 k.p.a. w związku z art 189d pkt 1-7 k.p.a. poprzez uznanie, że przeprowadzone postępowanie administracyjne zakończone wydaniem decyzji nie podlega pod zapisy art 189d k.p.a., co stanowi naruszenie art 472c ust 3 ustawy;
3. 3) naruszenie art 189f k.p.a. w związku z jego niezastosowaniem, co stanowi naruszenie art 472c ust 3 ustawy.

W uzasadnieniu odwołania skarżący wskazał, że korzystał ze środowiska w ramach ciągłości na podstawie wcześniej uzyskanego pozwolenia, którego termin upłynął przed wydaniem kolejnej decyzji i w tym czasie toczyło się postępowanie o udzielenie kolejnego pozwolenia wodnoprawnego. Podkreślił, iż działając w dobrej wierze, terminowo uiścił opłatę, nie kwestionując przy tym jej wysokości bądź zasadności, zatem nie można stwierdzić, iż ciężar naruszenia prawa jest znaczący. Skarżący zaznaczył, iż w jego ocenie skala naruszenia była znikoma, a on sam zaprzestał naruszania prawa. Skarżący podniósł, iż organ I instancji w treści decyzji, którymi odstąpiono od wymierzenia administracyjnych kar pieniężnych ocenił tożsame naruszenie prawa jako znikome (za I i II kwartał 2024 r.).

Decyzją z 17 kwietnia 2026 r. Dyrektor RZGW utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ powołał art 472aa ust 1 pkt 2 i ust. 3 pkt 3 ustawy Prawo wodne. Wskazał, że sama instytucja administracyjnej kary pieniężnej została wprowadzona do polskiego systemu prawnego na mocy ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, która weszła w życie z dniem 1 czerwca 2017 r. Do k.p.a. dodany został Dział IVa, który zawiera przepisy określające zasady nakładania bądź wymierzania administracyjnej kary pieniężnej. Przepisy Działu IVa bez wątpienia należą do dziedziny prawa administracyjnego materialnego. Przepisy o administracyjnej karze pieniężnej wprowadzone zostały do regulacji dotyczących gospodarki wodnej Ustawą o rewitalizacji rzeki Odry z dnia 13 lipca 2023 r. (Dz. U. z 2023 r. poz. 1963) i weszły w życie z dniem 1 stycznia 2024 r. A zatem wszelkie działania niezgodne z przepisami prawa, wymienione w art 472aa ustawy, które miały miejsce po dniu 1 stycznia 2024r., albo które wystąpiły przed tą datą i były lub są kontynuowane po dniu 1 stycznia 2024r., wymagają zastosowania sankcji w postaci administracyjnej kary pieniężnej.

Dalej organ wskazał, że stosownie do postanowień art 389 pkt 1 ustawy Prawo wodne na usługi wodne wymagane jest pozwolenie wodnoprawne, zatem w przypadku korzystania z usługi wodnej bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego bezsprzecznie należało wszcząć postępowanie w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, co też uczyniono zawiadomieniem z dnia 19 marca 2025 r.

W ocenie organu II instancji przepis art 189f § 1 i § 2 k.p.a. nie przewiduje możliwości odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej w oparciu o wskazane przez skarżącego przesłanki. Powołany przepis wymaga dla odstąpienia od nałożenia kary spełnienia kumulatywnie dwóch przesłanek: znikomej wagi naruszenia oraz zaprzestania naruszenia prawa. W rozpoznawanej sprawie skarżący, czego organ nie kwestionuje, z własnej inicjatywy dopełnił ostatecznie obowiązku uzyskania właściwego pozwolenia wodnoprawnego. Przechodząc do problematyki wagi naruszenia prawa organ zauważył, że ustawodawca nie sformułował żadnych wskazówek w tym względzie. Obowiązek stosowania przesłanek wskazanych w art. 189d pkt 1-7 k.p.a. nie dotyczy postępowań jak to przedmiotowe w zakresie wymierzania administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 500% opłaty zmiennej, tj. w przypadkach, gdy wysokość kary wynika wprost z ustawy, bez możliwości jej podwyższania lub obniżania.

Wysokość administracyjnej kary pieniężnej za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego określona w art 472aa ust 3 pkt 3 ustawy jest karą bezwzględnie oznaczoną. W przedmiotowej sprawie podmiot w istocie zaniechał naruszania prawa. Jednakże, za fakt bezsprzecznie udowodniony uznać należy, iż od dnia 7 lutego 2023 r. do dnia 24 marca 2025 r., czyli również w okresie objętym niniejszym postępowaniem, skarżący nie legitymował się pozwoleniem wodnoprawnym na usługę wodną polegającą na odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych poprzez istniejące wyloty do rzeki N. oraz do rzeki C. i miał tego świadomość. Zgodnie z oświadczeniem o ilości wód odprowadzonych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, które złożone zostało w dniu 27 stycznia 2025 r., wystawiona została informacja o wysokości opłaty zmiennej, która nie została zareklamowana. Ocenie należało zatem poddać kwestię wagi naruszenia prawa.

W rozpoznawanej sprawie organ I instancji poczynił rozważania w kwestii warunków odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, z którymi organ II instancji w pełni się zgodził i uznał za własne. W ocenie obu organów ciężar gatunkowy naruszenia prawa polegający na korzystaniu z usług wodnych bez wymaganego prawem pozwolenia wodnoprawnego jest znaczący. Pozwolenie wodnoprawne stanowi instrument zarządzania zasobami wodnymi w celu ochrony tych zasobów przed zanieczyszczeniami oraz niewłaściwą lub nadmierną eksploatacją. Analiza akt sprawy wykazała, że skarżący w przeszłości dysponował pozwoleniem wodnoprawnym na szczególne korzystanie z wód polegające na odprowadzaniu wód opadowych i roztopowych poprzez wyloty kanalizacji deszczowej do wód rzeki C. i do wód rzeki N..

Organ podkreślił, że w trakcie obowiązywania ww. pozwolenia zmieniły się przepisy regulujące gospodarkę wodną - weszła w życie obecnie obowiązująca ustawa Prawo wodne, która zmieniła kwalifikację odprowadzania wód opadowych i roztopowych ze szczególnego korzystania z wód na usługę wodną. Jednakże dotychczas udzielone pozwolenia wodnoprawne nie straciły ważności. Prezydent Miasta O., jako podmiot, który w szczególności winien działać zgodnie z przepisami prawa, powinien w terminie co najmniej 90 dni przed upływem obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego, wystąpić do właściwego organu Wód Polskich o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania posiadanego pozwolenia wodnoprawnego (art 414 ust. 2 ustawy Prawo wodne), ewentualnie wystąpić z wnioskiem o udzielenie nowego pozwolenia wodnoprawnego - odpowiednio wcześniej, tak aby uniknąć korzystania z usługi wodnej w sposób bezprawny, czego jednak nie uczynił.

Wniosek o udzielenie nowego pozwolenia wodnoprawnego na przedmiotową usługę wodną złożony został do Dyrektora ZZ dopiero pismem z 21 lipca 2023 r. (tj. po upływie ponad 5 miesięcy od dnia wygaśnięcia poprzedniego pozwolenia wodnoprawnego), a następnie zawiadomieniem z dnia 21 sierpnia 2023 r. został przekazany zgodnie właściwością do Dyrektora RZGW. Finalnie, organ pismem z dnia 8 listopada 2023 r. zawiadomił o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania z winy skarżącego, który nie usunął jego braków formalnych. Kolejny wniosek o udzielenie nowego pozwolenia wodnoprawnego został złożony dopiero w dniu 7 maja 2024 r. Wniosek ten również był obarczony brakami formalnymi, które nie pozwoliły na wszczęcie postępowania i wymagał dokonania szeregu uzupełnień. Postępowanie administracyjne w ww. sprawie zakończone zostało decyzją Dyrektora ZZ z dnia 5 marca 2025 r., która ostateczna stała się 25 marca 2025 r. W sytuacji, gdyby ten wniosek był w pełni kompletny, organ właściwy w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego mógłby w krótszym czasie zakończyć prowadzone postępowanie.

Zatem, w opinii organu II instancji, nie ulega wątpliwości, iż skarżący przez ponad 2 lata korzystał z przedmiotowej usługi wodnej bez wymaganego prawem pozwolenia wodnoprawnego nie dochowując obowiązku wskazanego wprost w ustawie. Skarżący w okresie od 7 lutego 2023 r. do 24 marca 2025 r. nie legitymując się pozwoleniem na przedmiotową usługę wodną (a z niej korzystając), nie ponosił opłaty stałej, wynikającej z art 271 ust 1 pkt 3 lit a) ustawy Prawo wodne, czym naraził Skarb Państwa na straty - brak opłaty za prawie cały 2023 r., cały 2024 r. oraz prawie cały kwartał 2025 r. Skarżący błędnie wskazał w treści odwołania, że nieprzerwanie uiszczał opłatę stałą określaną corocznie na podstawie decyzji z dnia 6 lutego 2013 r. Organ zweryfikował powyższą informację i stwierdza, iż nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżącego w tym zakresie - opłata ta była uiszczana jedynie za okres do dnia 6 lutego 2023 r. włącznie. Skarżący nie uiszczając opłaty stałej, którą byłby zobowiązany uiszczać dysponując pozwoleniem wodnoprawnym, czerpał korzyści finansowe.

W skardze na powyższą decyzję, skarżący zarzucił jej naruszenie:

1. 1) art. 472aa ustawy z dnia 20 lipca 2017r. Prawo wodne poprzez jego zastosowanie w niniejszej sprawie, mimo iż ww. przepis wszedł w życie od 1 stycznia 2024 r., a stan faktyczny niniejszej sprawy wskazuje, że Miasto wszczęło procedurę wydania zezwolenia wodnoprawnego w lipcu 2023 r.;
2. 2) przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.), które miało wpływ na wynik sprawy tj.:
3. a) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 14 ust. 2 ustawy Prawo wodne poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych rozpoznawanej sprawy brak rozpatrzenia całokształtu materiał dowodowego sprawy oraz pełnej jego oceny, polegające na: (-) pominięciu, że na skutek wadliwego uznania swojej niewłaściwości przez PGW WP Zarząd Zlewni w Ostrołęce wobec całego wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego w sierpniu 2023 r. postępowanie w sprawie wydania decyzji zostało znacznie wydłużone, (-) pominięciu, że skarżący, jako jednostka samorządu terytorialnego ma szczególne zadania w zakresie ochrony interesu publicznego i w tym celu niezbędne jest m.in. odprowadzanie wód opadowych i roztopowych z terenu objętego przedmiotowym pozwoleniem wodnoprawnym, (-) całkowitym przerzuceniu ciężaru dowodowego na stronę, pomijając dyrektywy postępowania wskazujące na pierwszoplanową! aktywną rolę organu w gromadzeniu materiału dowodowego;
4. b) art. 9 i 11 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw decyzji,
5. c) 107 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez niewskazanie w podstawie prawnej przepisów art. 189d w zw. z art. 189f k.p.a., co jest niespójne z uzasadnieniem decyzji,
6. d) 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji, z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych twierdzeń, mimo pozornej obszerności, co uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji,
7. e) ewentualnie, w przypadku uznania, iż art. 472aa P.w. miał zastosowanie w niniejszej sprawie - naruszenie art. 189d w zw. z art. 189f k.p.a. w zw. z art. 472c ust. 3 P.w. poprzez ich niezastosowanie w niniejszej sprawie, podczas gdy nawet w przypadku przyjęcia, że skarżący korzystał z usługi wodnej bez odpowiedniego pozwolenia wodnoprawnego, to spełnione zostały przesłanki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej.

W oparciu o powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie wniósł o przeprowadzenie dowodu z dołączonych do skargi dokumentów.

W uzasadnieniu skargi wskazał, że Miasto O. posiadało pozwolenie wodnoprawne, które obowiązywało do dnia 6 lutego 2023 r. W dniu 21 lipca 2023 r. Miasto wystąpiło z wnioskiem o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego w przedmiotowym zakresie, ale postępowanie z winy organów prowadzone było ponad 2 miesiące. Organy analizowały kwestię swojej właściwości, aby ostatecznie ustalić, że dla większej części wniosku właściwy jest jednak organ, do którego złożono wniosek w pierwszej kolejności. Ostatecznie wniosek, ze względu na konieczność dokonania dodatkowej szczegółowej analizy, został złożony w Dyrektora ZZ w maju 2024 r. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania zostało doręczone stronie 9 miesięcy po złożeniu wniosku.

Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organu, który w uzasadnieniu decyzji podnosi, że "wszelkie działania niezgodne z przepisami prawa, wymienione w art. 472aa ustawy, które miały miejsce po dniu 1 stycznia 2024 r., albo które wystąpiły przed tą data i były lub są kontynuowane po dniu 1 stycznia 2024 r. wymagają zastosowania sankcji w postaci administracyjnej kary pieniężnej.". W dniu 1 stycznia 2024 r. skarżący korzystał ze środowiska w ramach ciągłości na podstawie wcześniej uzyskanego pozwolenia, którego termin upłynął przed wydaniem kolejnej decyzji i w tym czasie toczyło się postępowanie o udzielenie kolejnego pozwolenia wodnoprawnego. W niniejszym przypadku powinny być zatem stosowane przepisy obowiązujące do dnia 31 grudnia 2023 r., a te nie przewidywały możliwości nałożenia kary administracyjnej.

Skarżący podkreślił, że organ I instancji powinien odstąpić od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestać na pouczeniu, z uwagi na zaprzestanie naruszania prawa i znikomą wagę tego naruszenia. Mając na uwadze, iż Miasto rozpoczęło procedurę uzyskania pozwolenia wodnoprawnego już w lipcu 2023 r., a postępowanie administracyjne w tej sprawie zostało wydłużone na skutek nieprawidłowych działań organów Wód Polskich, należało stwierdzić iż spełnione zostały przesłanki do odstąpienia od wymierzenia kary administracyjnej, o której mowa w art. 189f k.p.a. Skarżący ma ustawowy obowiązek zaopatrzenia mieszkańców w wodę i odprowadzania ścieków. Z tego względu, mimo upływu terminu ważności pozwolenia wodnoprawnego skarżący nie był w stanie wstrzymać tychże usług, dla dobra publicznego. Ta sytuacja powinna być rozpoznana na korzyść skarżącego.

Zdaniem skarżącego organ powinien uwzględnić, że: (-) uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do wód i ziemi z terenu Miasta O. nie jest zadaniem łatwym. Wnioskujący już w roku 2022 podjął czynności zmierzające do uzyskania odpowiednich decyzji (dokonano rozeznania cenowego na wykonanie dokumentacji szacowany koszt jej wykonania wyniósł pomiędzy 50 000 a 90 000 złotych netto - koszty przewyższały możliwości finansowe jednostki) - dokumentacja została opracowana przez pracowników urzędu. Dokumentację przedłożono w lipcu 2023 roku do PGW Wody Polskie; (-) pomimo braku pozwolenia wodnoprawnego wnioskujący uiszczał należne opłaty do Wód Polskich w ramach usługi wodnej - co nie przyczyniło się w żadnej mierze do osiągnięcia korzyści finansowych jednostki; (-) na brak uzyskania pozwolenia wodnoprawnego w wymaganym terminie wpływ miało wiele czynników, ale nie były one zawinione przez wnioskującego (wysokie koszty wykonania dokumentacji, trudna sytuacja finansowa spowodowana epidemią covid-19, skomplikowany charakter sprawy); (-) opracowanie i przedłożenie odpowiednim organom dokumentacji w celu uzyskania pozwolenia wodnoprawnego "Na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych z terenu miasta O. odprowadzanych miejską siecią kanalizacji deszczowej do rzeki N., C. oraz do ziemi"; (-) organ podczas procesu wydawania decyzji pozwolenia wodnoprawnego sam miał problem z odpowiednim zakwalifikowaniem jednego z cieków wodnych czy jest to ciek płynący czy rów, co wiązało się z przedłużaniem postępowania, co z kolei skutkowało opóźnieniem z wydaniem pozwolenia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja Dyrektora RZGW utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora ZZ wymierzającą skarżącemu karę pieniężną za realizowanie usługi wodnej - odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód rzeki N. oraz rzeki C. z terenu placów, ulic i chodników miasta O. za okres IV kwartału 2024 r., bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego.

Materialnoprawną podstawę wydanych rozstrzygnięć stanowią przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2025 r. poz. 960, dalej jako: "P.w."), która reguluje gospodarowanie wodami zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, w szczególności kształtowanie i ochronę zasobów wodnych, korzystanie z wód oraz zarządzanie zasobami wodnymi. Organy zastosowały przepis art. 472aa ust. 1 pkt 2 P.w., wedle którego administracyjnej karze pieniężnej podlega, kto wbrew przepisowi art. 389, art. 394 ust. 1 lub art. 425 ust. 1 P.w. korzysta z wód, wykonuje urządzenia wodne, roboty w wodach lub inne działania wymagające odpowiedniej zgody wodnoprawnej, bez odpowiednio pozwolenia wodnoprawnego lub pozwolenia zintegrowanego, zgłoszenia wodnoprawnego lub oceny wodnoprawnej. Zgodnie z art. 389 pkt 1 P.w. jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pozwolenie wodnoprawne jest wymagane na usługi wodne.

Z kolei wedle art. 35 ust. 3 pkt 7 P.w. usługi wodne obejmują odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast.

Zgodnie z art. 472aa ust. 2 P.w. administracyjną karę pieniężną, o której mowa w ust. 1, wymierza, w drodze decyzji, właściwy organ Wód Polskich, natomiast wedle art. 472aa ust. 3 pkt 3 P.w. wysokość administracyjnej kary pieniężnej, o której mowa w ust. 1, wynosi od 5000 zł do 1 000 000 zł, z wyjątkiem odprowadzania wód opadowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast do wód - gdzie podstawę ustalenia wysokości kary pieniężnej stanowi 500% opłaty zmiennej za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast do wód.

Zgodnie z art. 472c ust. 3 P.w. w zakresie nieuregulowanym w niniejszej ustawie (P.w.) do administracyjnych kar pieniężnych, o których mowa w art. 472a ust. 1, art. 472aa ust. 1 i art. 472b ust. 1, stosuje się przepisy działu IVa ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.). Dział IVa k.p.a. (pt.: Administracyjne kary pieniężne) reguluje natomiast m.in. kwestię odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, tj. kwestię łagodzącą kategoryczność i automatyzm ww. sankcji finansowej. Wedle umieszczonego w dziale IVa k.p.a. przepisu art. 189f § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli: waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa (pkt 1); za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna (pkt 2).

W § 2 -3 ww. przepisu wskazano zaś na niezdefiniowane inne przypadki umożliwiające organowi odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej oraz jego warunki. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, nie zastosowano w sprawie punktu 2 przepisu art. 189f § 1 k.p.a. wobec niewątpliwego niewystąpienia przesłanek w nim uregulowanych. Nie zastosowano również § 2 -3 ww. przepisu.

W kontrolowanej sprawie poza sporem pozostaje kwestia odprowadzania przez Miasto O., jako właściciela systemów kanalizacji deszczowej służącej do odprowadzania opadów atmosferycznych i systemów kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miasta, wód opadowych i roztopowych do wód rzeki N. oraz rzeki C. bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego w okresie IV kwartału 2024 r. W konsekwencji nie ulega wątpliwości, że skarżący dopuścił się deliktu administracyjnego zagrożonego administracyjną karą pieniężną, opisanego w art. 472aa ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 389 pkt 1 P.w.

Spór w sprawie sprowadzał się natomiast do tego, czy ziściły się ustawowe przesłanki do odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, przy zastosowaniu art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., o co w toku postępowania wniósł zobowiązany podmiot, czy jednak nie, jak uznały organy Wód Polskich obu instancji.

Jak wynika z art. 189 § 1 pkt 1 k.p.a. organ administracji publicznej, w drodze decyzji odstępuje (obligatoryjnie) od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. Z powyższego wynika, że aby organ odstąpił od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestał na pouczeniu, muszą zaistnieć łącznie obie ww. przesłanki, tj.: znikoma waga naruszenia prawa i zaprzestanie naruszenia prawa. O ile ziszczenie się w kontrolowanej sprawie przesłanki zaprzestania naruszenia prawa nie budzi wątpliwości (przesłanka ta ziściła się z chwilą uzyskania ostatecznego pozwolenia wodnoprawnego, tj. 5 marca 2025 r., które uprawomocniło się 25 marca 2025 r.), to ocena organów odnośnie wagi naruszenia prawa nie zasługuje na aprobatę.

Organy obu instancji uznały, że ciężar gatunkowy naruszenia, jakiego dopuścił się skarżący jest znaczący, a zatem nie ma możliwości zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Organy przeprowadziły rozważania w zakresie zdefiniowania pojęcia "wagi naruszenia" ostatecznie uznając, że skarżący uprzednio dysponował pozwoleniem wodnoprawnym na szczególne korzystanie z wód polegające na odprowadzaniu wód opadowych i roztopowych. Jako podmiot, który powinien w szczególności działać zgodnie z przepisami prawa, zobowiązany był wystąpić z wnioskiem o udzielenie nowego pozwolenia wodnoprawnego odpowiednio wcześniej, a uczynił to dopiero wnioskiem złożonym 21 lipca 2023 r. W tym stanie rzeczy skarżący w okresie od 7 lutego 2023 r. do 24 marca 2025 r., odprowadzał wody opadowe lub roztopowe bez wymaganego prawem pozwolenia wodnoprawnego, czym naraził Skarb Państwa na straty związane z brakiem uiszczenia opłaty stałej. Organy skoncentrowały się na niedysponowaniu przez skarżącego w ww. okresie pozwoleniem na usługę wodną i nieponoszenia opłaty stałej z tego tytułu.

W ocenie sądu organ nienależycie (niewszechstronnie) ocenił przesłanki odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej, co skutkowało uwzględnieniem skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143, dalej: p.p.s.a.). Zaskarżone decyzje podlegają uchyleniu z powodu naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a tym samym pominięcia istotnych okoliczności sprawy, które powinny być wzięte pod uwagę przy ocenie jednej z przesłanek odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Wskazane naruszenie prawa procesowego skutkowało przedwczesną odmową zastosowania przepisu prawa materialnego (art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.), co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przepis art. 472aa ust. 1 P.w. wszedł w życie 1 stycznia 2024 r. Wyjaśnić należy, że z uwagi na brak przepisów intertemporalnych oraz generalną zasadę niedziałania prawa wstecz, przy ustalaniu czy wystąpiła przesłanka znikomości naruszenia prawa, w sprawie objętej dyspozycją art. 472aa ust. 1 pkt 2 P.w., organ może brać pod uwagę tylko ten okres naruszenia prawa, który przypadał po 1 stycznia 2024 r. W kontrolowanej sprawie jest to zatem okres od 1 stycznia 2024 r. do 24 marca 2025 r. (decyzja z dnia 5 marca 2025 r. stała się prawomocna w dniu 25 marca 2025 r.) Tym samym niezasadne jest powoływanie przez organ, jako na okoliczność wykluczającą znikomość naruszenia prawa, faktu korzystania przez skarżącego z usługi wodnej od 7 lutego 2023 r. do 24 marca 2025 r. bez pozwolenia wodnoprawnego oraz bez uiszczania wymaganych opłat. Nieprawidłowe jest twierdzenie organów obu instancji, że: "(...) wszelkie działania niezgodne z przepisami prawa, wymienione w art. 472aa ustawy P.w., które miały miejsce po dniu 1 stycznia 2024 r., albo które wystąpiły przed tą datą i były lub są kontynuowane po dniu 1 stycznia 2024 r., wymagają zastosowania sankcji w postaci administracyjnej kary pieniężnej".

W tym kontekście wskazać należy na instytucję opłaty podwyższonej - art. 280 pkt 1 P.w. w brzmieniu sprzed 1 stycznia 2024 r., która była formą reakcji organów na niezgodny z prawem stan korzystania z usługi wodnej. Z akt sprawy nie wynika, aby interwencja organów w kierunku wyeliminowania tego stanu i nałożenia opłaty podwyższonej miała miejsce.

Wyraźnie podkreślić należy, że nie można w sprawie niniejszej powołać argumentu o nieposiadaniu przez skarżącego pozwolenia wodnoprawnego w okresie przed 1 stycznia 2024 r. (nawet jeśli skarżący nie legitymował się pozwoleniem wodnoprawnym), jako wykluczającego zaistnienie przesłanki znikomego naruszenia prawa – gdy brak jest w aktach sprawy dowodów na reakcję właściwych organów na ten stan (w postaci ustalenia opłaty podwyższonej), trwający do końca 2023 r.

Skarżący powołuje jedynie decyzje z 17 grudnia 2024r. dotyczące wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za korzystanie z usługi wodnej polegającej na odprowadzaniu wód opadowych i roztopowych do rzeki N. oraz rzeczki C. bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego za okres I oraz II kwartału 2024 r. Organ I instancji postanowił za te okresy odstąpić od wymierzenie kary, jednak Dyrektor RZGW stwierdził następnie ich nieważność. Rozstrzygnięcie te zostało utrzymane w mocy przez Prezesa PGW Wody Polskie.

W ocenie sądu nie można jednak tracić z pola widzenia, że na gruncie poprzedniego stanu prawnego, w orzecznictwie i doktrynie ugruntował się pogląd, że opłata podwyższona stanowi rodzaj administracyjnej kary pieniężnej, co więcej – do której mają zastosowanie ogólne reguły wymierzenia administracyjnych kar pieniężnych, czyli przepisy działu IVa k.p.a. Aktualność zachowała zatem znaczna część argumentacji sądów administracyjnych, wyrażana na tle spraw dotyczących ustalenia opłaty podwyższonej, w odniesieniu do zastosowania reguł i zasad wymierzania administracyjnych kar pieniężnych. W szczególności – w warstwie argumentacyjnej (a nie formalnej – z uwagi na zmianę stanu prawnego) aktualność zachowała uchwała NSA z 12 grudnia 2011 r. (II OPS 2/11), dotycząca wymierzania opłat podwyższonych na podstawie art. 276 ust. 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska. Jakkolwiek sentencja uchwały nie ma mocy wiążącej w sprawach dotyczących sankcji za brak pozwolenia wodnoprawnego, z uwagi na zmianę stanu prawnego, to aktualna pozostaje część argumentacji użyta w uzasadnieniu uchwały.

W szczególności aktualne pozostaje wskazanie na konieczność innego traktowania przypadków, w których dany podmiot rozpoczyna działalność wiążącą się z korzystaniem ze środowiska (w analizowanym przypadku – z usług wodnych) bez wymaganego pozwolenia oraz przypadków, w których podmiot korzystający dysponował wymaganym pozwoleniem, wydanym na czas oznaczony, które wygasło po upływie tego okresu czasu, a następnie nadal korzysta ze środowiska (z usług wodnych), w takim samym zakresie, w toku postępowania w sprawie uzyskania nowego pozwolenia. Trafnie w uzasadnieniu ww. uchwały podniesiono, że jakkolwiek niewydanie decyzji w przedmiocie pozwolenia przez właściwy organ w terminie ustawowym nie wyłącza zastosowania sankcji administracyjnej, to jednak rozważając wymierzenie sankcji nie można abstrahować od przyczyn braku pozwolenia oraz okoliczności prawnych i faktycznych, które spowodowywały opóźnienie w rozpoznaniu wniosku o udzielenie pozwolenia.

Zwolnienie danego podmiotu z sankcji administracyjnej musi być traktowane jako sytuacja wyjątkowa, stosowana po dokonaniu indywidualnej oceny wszystkich okoliczności konkretnej sprawy. Jednak dopiero łączna ocena tych okoliczności pozwala na sformułowanie wniosku, czy w danej sprawie zastosowanie sankcji administracyjnej nie będzie sprzeczne z konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) i wynikającą z niej zasadą zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez niego prawa oraz z zasadą bezpieczeństwa prawnego, zasadą sprawiedliwości, a także z zasadą praworządności materialnej (art. 7 Konstytucji). Do tych okoliczności należy w szczególności zaliczyć posiadanie w poprzednim okresie przez podmiot korzystający ze środowiska (z wód) wymaganego pozwolenia, termin wystąpienia z wnioskiem o wydanie nowego pozwolenia oraz spełnienia wymagań przewidzianych dla wniosku, przebieg postępowania w tej sprawie, a także brak naruszenia zasad ogólnych prawa ochrony środowiska (w analizowanym przypadku – zasad ogólnych korzystania z wód – realizacji usług wodnych).

Ratio legis instytucji odstąpienia, uregulowanej w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. tkwi w łagodzeniu skutków sztywnego charakteru norm statuujących sankcje administracyjne (naruszenie normy sankcjonowanej, statuującej określony obowiązek administracyjny prowadzi do zastosowania normy sankcjonującej, skutkującego wymierzeniem administracyjnej kary pieniężnej, której wysokość jest w wielu przypadkach sztywno, ściśle określona przez ustawodawcę). Z istoty swojej zatem mechanizm odstąpienia od wymierzenia kary musi opierać się na analizie konkretnych, szczegółowych okoliczności konkretnej sprawy administracyjnej. Trzeba mieć przy tym na uwadze, że stosowanie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. (inaczej niż w przypadku § 2 tego artykułu) nie opiera się na uznaniu administracyjnym, lecz na innych elementach luzu decyzyjnego organu, o zupełnie odmiennym charakterze. O ile przesłanka "zaprzestania naruszania prawa" jest dość ścisła (precyzyjna), o tyle druga z przesłanek – "znikomość naruszenia prawa" stanowi tzw. pojęcie niedookreślone.

Charakterystyczną cechą tego narzędzia regulacji prawnej jest konieczność indywidualizacji. Pojęcia niedookreślone nie poddają się bowiem abstrakcyjnemu definiowaniu – ich treść jest zawsze ustalana w odniesieniu do konkretnego przypadku, wymaga uwzględnienia konkretnych okoliczności indywidualnej sprawy. Potwierdza to tezę, że zastosowanie instytucji odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej w oparciu o art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., wymaga rozważenia w odniesieniu do konkretnych okoliczności indywidualnej sprawy, czy ziściły się przesłanki określone w tym przepisie, w tym przesłanka "znikomości naruszenia prawa".

W aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych, dotyczącym kontroli decyzji wymierzających na podstawie art. 472aa P.w. administracyjne kary pieniężne za korzystanie z wód bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, szeroko wykorzystywana jest argumentacja odnosząca się do sankcji wymierzanej w poprzednim stanie prawnym, tj. opłaty podwyższonej (art. 280 P.w. w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2023 r.). W orzecznictwie tym ugruntował się pogląd, że ocena przesłanki istotności naruszenia prawa - jako elementu zastosowania instytucji odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, wymaga ustalenia, czy konkretne naruszenie prawa wywołało (lub mogło wywołać) skutki faktyczne lub prawne w obszarze konkretnych dóbr prawnie chronionych, tj. dóbr chronionych przez naruszoną normę sankcjonowaną. Waga naruszenia prawa jest znaczna, jeżeli konkretne naruszenie prawa wywołało (lub mogło wywołać) poważne negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych.

Jeżeli natomiast naruszenie prawa wywołało jednostkowe i nieznacznie negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych lub skutków tych w ogóle nie wywołało i wywołać nie mogło, to przyjąć należy, że waga naruszenia prawa jest znikoma. Stwierdzenie przesłanki znikomej wagi naruszenia prawa, uzasadniającej odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, wymaga przeprowadzenia swego rodzaju testu proporcjonalności, tj. wyważenia hierarchii dóbr (wartości) chronionych przez prawo na tle konkretnego stanu faktycznego. Podkreśla się również konieczność uwzględnienia indywidualnych okoliczności i przyczyn braku pozwolenia wydanego na kolejny okres, w którym dany podmiot korzysta z wód w takim zakresie, jak w oparciu o poprzednio udzielone pozwolenie, w tym okoliczności związanych z datą złożenia wniosku o nowe pozwolenie i czasem trwania postępowania administracyjnego w tym przedmiocie (zamiast wielu vide np. wyrok WSA w Lublinie z 11 grudnia 2025 r., II SA/Lu 510/25 oraz powołane tam orzecznictwo, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, "CBOSA").

Z orzecznictwa sądów administracyjnych - na tle zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. wynika, że ocena, czy naruszenie prawa miało charakter istotny czy znikomy wymaga odniesienia do elementów przedmiotowych i podmiotowych danej sprawy.

W aspekcie przedmiotowym kluczowe jest naruszenie dobra chronionego. Dobro chronione wyznacza norma sankcjonowana, za której naruszenie wymierzana jest sankcja, określona w normie sankcjonującej. W analizowanym przypadku norma sankcjonowana to ta, która statuuje obowiązek uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na usługi wodne (art. 389 pkt 1 w zw. z art. 35 ust. 3 P.w.). Powstaje zatem zasadnicze pytanie, czym jest dobro chronione przez obowiązek uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Pozwolenie wodnoprawne jako jeden z rodzajów zgody wodnoprawnej (art. 388 ust. 1 pkt 1 P.w.), stanowi jeden z instrumentów zarządzania zasobami wodnymi (art. 11 pkt 2 P.w.). Trzeba zatem przyjąć, że dobrem chronionym normą sankcjonowaną (statuującą obowiązek uzyskania pozwolenia) jest porządek korzystania z zasobów wodnych w sposób gwarantujący zachowanie i ochronę wartości determinujących zarządzanie zasobami wodnymi wymienionych w art. 10 P.w. oraz wyrażonych w przepisach statuujących ogólne zasady korzystania z wód i realizacji usług wodnych (dział II rozdział I, art. 29 i n. P.w.).

Pozwolenia wodnoprawne na korzystanie z wód poprzez usługi wodne mają na celu uporządkowanie korzystania z zasobów wodnych, poddanie wstępnej (uprzedniej, ex ante) kontroli korzystania z zasobów wodnych, tak aby zapewnić ochronę ww. wartości determinujących zarządzanie zasobami wodnymi. Z pewnością zatem nie można przyjąć tezy, że pozwolenie wodnoprawne stanowi tylko element formalny niemający znaczenia w perspektywie oceny skutków naruszenia prawa. Wręcz przeciwnie, brak pozwolenia jest jedną z przesłanek wskazujących wstępnie na istotność naruszenia prawa, wymagającą jednak dalszej analizy w oparciu o pozostałe przesłanki. Aktualne pozostaje przywołane wyżej stanowisko wyrażone na gruncie poprzedniego stanu prawnego, że odstąpienie od wymierzenia sankcji administracyjnej za brak pozwolenia musi być traktowane jako rozwiązanie wyjątkowe. Nie można deprecjonować wartości pozwolenia wodnoprawnego jako instrumentu formalnego regulacji korzystania z zasobów wodnych.

Istotny jest również element ekonomiczny. Do instrumentów zarządzania zasobami wodnymi zalicza się również opłaty za usługi wodne (art. 11 pkt 3 P.w.). Podmiot korzystający z usług wodnych bez wymaganego prawem pozwolenia uiszcza wprawdzie opłatę zmienną (ustalaną w sposób określony w art. 272 ust. 4a, ust. 5a albo ust. 6b P.w.), lecz nie uiszcza opłaty stałej (art. 271 ust. 1 P.w.). Brak pozwolenia skutkuje zatem brakiem możliwości skorzystania z jednego z instrumentów zarządzania zasobami wodnymi i utratą dochodu publicznego. Jest to zarazem pewna korzyść uzyskiwana przez podmiot korzystający z usług wodnych bez wymaganego pozwolenia.

Jak uprzednio wskazano, orzecznictwo zwraca również uwagę na aspekt proporcjonalności (tj. ważenia dóbr – czy kara będzie proporcjonalna). Wobec wspomnianej "sztywności" regulacji statuujących administracyjne kary pieniężne, instytucja odstąpienia może stanowić narządzie gwarantujące zachowanie proporcjonalności sankcji. Konieczność uwzględnienia aspektu proporcjonalności sankcji wymaga odmiennego podejścia do różnych postaci naruszenia obowiązku uzyskania pozwolenia na usługi wodne. Z uwagi na wymogi proporcjonalności nie można jednakowo traktować przypadków: (1) gdy dany podmiot rozpoczął działalność kwalifikowaną jako usługi wodne (korzystanie z wód) całkowicie bez pozwolenia; (2) gdy korzystał uprzednio z wód, ale pozwolenie wygasło na skutek upływu czasu i w ogóle zaniechał wystąpienia o nowe pozwolenie; (3) gdy wystąpił o uzyskanie nowego pozwolenia, ale uczynił to zbyt późno – nie dając organowi szans na rozpoznanie wniosku w rozsądnym terminie, uwzględniając charakter spraw dotyczących udzielenia pozwolenia wodnoprawnego i konieczność analizy operatu wodnoprawnego); (4) wreszcie takiego, w którym podmiot korzystający dotychczas z wcześniej udzielonego pozwolenia, złożył wniosek o uzyskanie nowego pozwolenia w rozsądnym terminie, ale na skutek długotrwałego rozpatrywania wniosku doszło do sytuacji, w której korzystano z usługi wodnej bez pozwolenia do czasu uzyskania nowego pozwolenia.

Zastosowanie zasady proporcjonalności w wymierzaniu sankcji wymaga uwzględnienia elementów indywidualnej sprawy, które mają charakter podmiotowy. W tym aspekcie należy brać pod uwagę charakter działalności prowadzonej przez dany podmiot. W perspektywie oceny zastosowania instytucji odstąpienia od wymierzenia kary istotne znaczenie ma charakter działalności tego podmiotu – czy jest to działalność konieczna w tym sensie, że wiąże się z zaspokajaniem podstawowych potrzeb społeczeństwa i która w związku z tym musi być prowadzona w sposób ciągły (nieprzerwany), ze względu na podstawowy charakter tych potrzeb.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy sąd stwierdza, że wykluczając znikomy charakter naruszenia prawa i ustalając jego znaczący charakter, organy przeprowadziły rozważania dotyczące niezdefiniowanego ustawowo pojęcia wagi naruszenia (w tym znikomego), akcentując cel ustawowy i dobro chronione regulacjami nakładającymi sankcjonowany obowiązek (konieczność ochrony zasobów wodnych); wskazały na ustawowe instrumenty zarządzania wodami oraz uprawnienia organów Wód Polskich; podkreśliły prewencyjny charakter finansowej sankcji administracyjnej oraz fakt, że z wnioskiem o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego skarżący wystąpił dopiero po upływie ponad 5 miesięcy od dnia wygaśnięcia poprzedniego pozwolenia wodnoprawnego. Organy podkreśliły, że skarżący składał wnioski zawierające braki formalne, a wzywanie do ich uzupełnienia wydłużało postępowanie.

Zasadniczo stanowisko organów jest prawidłowe. Nie powinna mieć miejsca sytuacja, w której korzystanie z usługi wodnej odbywa się bez pozwolenia wodnoprawnego wymaganego przepisami ustawowymi, które weszły w życie z początkiem 2018 r. O ile na niekorzyść strony nie może jednak działać stan prawny i faktyczny przypadający przed 1 stycznia 2024 r. w aspekcie tego, że stan ten był odrębnie sankcjonowany (co wyżej wyjaśniono), o tyle nie można zupełnie pominąć zachowania skarżącego po wygaśnięciu pozwolenia wodnoprawnego oraz okoliczności mających miejsce po 1 stycznia 2024 r., czyli w okresie obecnie sankcjonowanego naruszenia prawa.

W tym kontekście organy dokonały wadliwej oceny spełnienia przesłanki odstąpienia od wymierzenia skarżącemu administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., tj. "znikomości wagi naruszenia prawa". Kierując się wyżej przedstawionymi argumentami w zakresie wykładni i stosowania tego pojęcia, na gruncie sankcji z tytułu korzystania z wód bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, organy powinny były bowiem uwzględnić istotne w sprawie okoliczności, takie jak to, że:

1. - charakter korzystania z wód (usług wodnych) przez skarżącego jest specyficzny – bowiem wiąże się z ustawowym obowiązkiem zaopatrzenia mieszkańców miasta w wodę i odprowadzania ścieków; działalność tego rodzaju musi być prowadzona w sposób ciągły, nieprzerwany, co wyklucza swobodę decyzyjną skarżącego, co do możliwości zaprzestania korzystania z wód (usług wodnych), zaś w perspektywie prawidłowej gospodarki wodnej oraz ze względów ekonomicznych, nie jest logicznie wyobrażalny inny sposób zagospodarowania wód opadowych lub roztopowych;
2. - skarżący uiścił opłatę zmienną za okres korzystania z urządzenia wodnego pokrywający się z okresem sankcjonowanego naruszenie prawa;
3. - ewentualne wystąpienie (lub nie) negatywnych skutków dla środowiska naturalnego i zasobów wodnych, spowodowane odprowadzaniem wód opadowych i roztopowych do wód rzeki N. oraz rzeki C. bez pozwolenia wodnoprawnego (organy w ogóle nie oceniły tej kwestii). W okresie, w którym skarżący nie posiadał pozwolenia wodnoprawnego nie doszło do żadnej sytuacji mogącej zanieczyścić odbiornik wód deszczowych i roztopowych;
4. - organ podczas procesu wydawania decyzji w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego sam miał problem z odpowiednim zakwalifikowaniem jednego z cieków wodnych – czy jest to ciek płynący czy rów, co wiązało się z przedłużeniem postępowania, co z kolei skutkowało opóźnieniem w wydaniu pozwolenia;
5. - okres naruszenia prawa pokrywa się z okresem pozostającego w toku postępowania o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego;
6. - skarżący, jak podaje, dokonywał przeglądów wylotów kanalizacji deszczowej, utrzymywał kanalizację deszczową w stanie niepogorszonym, tj. wykonywał te same obowiązki, które wynikając z obowiązującego pozwolenia wodnoprawnego.

Rozważenie tych okoliczności jest kluczowe z punktu widzenia zrealizowania postulatu proporcjonalności sankcji za korzystanie z usługi wodnej bez pozwolenia wodnoprawnego, czemu służyć ma instytucja uregulowana w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.

Podsumowując sąd w przedmiotowej sprawie uznał za zasadne zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. przez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i nierozpatrzenia całego materiału dowodowego w kontekście możliwości zastosowania art. 189f ust. 1 pkt 1 k.p.a. Organy nie wyjaśniły kompleksowo zaistnienia przesłanek odstąpienia od nałożenia kary, a dokładnie przesłanki "wagi naruszenia prawa" (istotności). Sąd wskazuje, że przy ponownym rozważaniu możliwości odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., z punktu widzenia przesłanki "znikomej wagi naruszenia prawa", organy powinny dokonać kompleksowej analizy indywidualnej sytuacji skarżącego, w tym m.in. uwzględnić okoliczności związane z charakterem prowadzonej przez miasto działalności, ocenić przyczyny braku pozwolenia wodnoprawnego w omawianym okresie (przypadającym od 1 stycznia 2024 r.), czas wystąpienia o jego wydanie oraz przebieg tego postępowania, ale także rozważenie czy brak pozwolenia wodnoprawnego wyrządził jakiekolwiek negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych.

Z uwagi na wydanie obu zapadłych w sprawie decyzji z naruszeniem przepisu prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.) oraz z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), a polegającym na pominięciu istotnych okoliczności sprawy, które powinny być wzięte pod uwagę przy ocenie jednej z przesłanek odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, sąd uchylił decyzje organów obu instancji, orzekając o tym w pkt 1 wyroku na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" oraz art. 135 p.p.s.a.

O kosztach postępowania sąd orzekł w pkt 2 wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a., mając na względzie wysokość uiszczonych przez stronę skarżącą kosztów sądowych, na które składa się wpis sądowy w kwocie 1500 zł.

Anna Bartłomiejczuk Elżbieta Trykoszko Elżbieta Lemańska