Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstokuz 7 lipca 2026 r., sygn. akt II SA/Bk 352/26

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z 19 marca 2026 r. znak WOP.7721.3.2025.ASN Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku (dalej: PWINB) utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wysokiem Mazowieckiem (dalej: PINB) z 29 grudnia 2025 r. znak PINB.5140.3.2025, którą umorzono postępowanie administracyjne w sprawie legalności robót budowlanych polegających na rozbudowie i przebudowie budynku gospodarczego na działce nr [...] przy ulicy [...] w Wysokiem Mazowieckiem.

Decyzje wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Podczas kontroli przeprowadzonej przez pracowników PINB w dniu 27 czerwca 2025 r. na ww. działce nr [...] ustalono, że: na istniejącym na działce budynku gospodarczym prowadzone są roboty budowlane polegające na jego rozbudowie i przebudowie, na które inwestor posiada decyzję Starosty Wysokomazowieckiego z 27 lipca 2021 r. nr 197/2021, znak: BI.6740.1.172.2021.AG o pozwoleniu na budowę; wybudowany obiekt odbiega od zatwierdzonego tym pozwoleniem projektu budowlanego, bowiem powstał nowy budynek gospodarczy; w obiekcie dokonano zmiany lokalizacji schodów do piwnicy, konstrukcji nośnej, konstrukcji dachu oraz zrezygnowano ze stropu żelbetowego; stan zaawansowania robót - zamknięty, otynkowany; do wykonania pozostało zabezpieczenie schodów do piwnicy, wykonanie podbitki okapów, roboty malarskie, wykonanie opaski betonowej oraz roboty porządkowe. Pracownicy PINB podczas kontroli stwierdzili także brak rysunków zamiennych do zatwierdzonego decyzją projektu budowlanego z naniesionymi zmianami i ich kwalifikacją przez projektanta.

Z kontroli sporządzono protokół, do którego załączono: dokumentację zdjęciową, projekt budowlany rozbudowy i przebudowy budynku gospodarczego, szkic tyczenia wykonany przez uprawnionego geodetę, zawiadomienie o terminie rozpoczęcia robót budowlanych, oświadczenie kierownika budowy o podjęciu obowiązków związanych z rozbudową i przebudową budynku gospodarczego oraz decyzję Starosty Wysokomazowieckiego z 27 lipca 2021 r. o pozwoleniu na budowę.

Zawiadomieniem z 22 lipca 2025 r. PINB wszczął postępowanie administracyjne w sprawie legalności skontrolowanych robót budowlanych.

W dniu 31 lipca 2025 r. PINB przeprowadził oględziny na miejscu, ustalając iż: - roboty budowlane rozpoczęto w czerwcu 2024 r., bezpośrednio przy granicy z działką nr [...] należącą do M. B.;

1. - inwestor na podjęte prace posiadał pozwolenie na budowę (z 27 lipca 2021 r.), a wynikający z tego pozwolenia zakres prac obejmował: wyburzenie części budynku, tj. wszystkich ścian wewnętrznych i części ścian zewnętrznych wraz ze stropem żelbetowym, rozbudowę o część z podpiwniczeniem oraz wykonanie nowego, wielospadowego dachu nad całością; do projektu budowlanego dołączona była ekspertyza techniczna, z której wynikało, iż przeznaczone do pozostawienia ściany zewnętrzne nie wykazywały żadnych spękań i nadawały się do adaptacji;
2. - w wyniku prac wyburzeniowych oraz wykonania wykopu pod piwnicę doszło do całkowitej destrukcji elementów budynku. Inwestor wskazał, iż uszkodzenie ścian przeniosło się również na uszkodzenie fundamentów, jednak nie została sporządzona dodatkowa ekspertyza techniczna, a kierownik budowy zdecydował o odbudowie ścian, co potwierdził 30 sierpnia 2025 r. wpisem do dziennika budowy. W trakcie prac budowlanych dokonano zmiany lokalizacji schodów do piwnicy, układu otworów zewnętrznych (rezygnacja z jednej bramy garażowej), konstrukcji budynku (nie wykonano słupów żelbetowych wraz z podciągiem oraz stropu żelbetowego, w miejsce których zastosowano podciągi żelbetowe) oraz wykonano nowy trzon kominowy. Materiał ścian budynku pozostał bez zmian, zgodnie z projektem;
3. - w dacie oględzin wykonana już została instalacja elektryczna i tynki wewnętrzne; elewacja bez docelowego koloru; brak podbitki okapów. Ustalono zewnętrzne parametry budynku z odstępstwami mieszczącymi się w granicach dopuszczalnej tolerancji. W dzienniku budowy brak wpisów dotyczących dokonanych w trakcie budowy zmian oraz ich kwalifikacji przez projektanta;
4. - obecny podczas oględzin inwestor T. N. wskazał, że prace budowlane prowadzone są w oparciu o udzielone pozwolenie na budowę; wyburzenie i odtworzenie ścian podyktowane było złym stanem technicznym, zaistniałym po pracach wyburzeniowych i ziemnych; kierownik budowy posiadał wiedzę na temat podjętych działań; ściana po granicy z działką nr [...] nie zmieniła lokalizacji i nie narusza granic działki sąsiedniej.

Do akt sprawy załączono dokumentację zdjęciową z oględzin.

PINB dwukrotnie wzywał autorkę projektu budowlanego rozbudowy i przebudowy budynku gospodarczego do złożenia wyjaśnień, w związku z brakiem kwalifikacji prawnej zmian w projekcie budowlanym wprowadzonych w trakcie wykonywania prac. W pismach z 21 sierpnia 2025 r. i z 26 sierpnia 2025 r. architekt E. D. wskazała, iż wszystkie zmiany stanową odstępstwa nieistotne w rozumieniu art. 36a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: p.b.).

W piśmie z 29 września 2025 r. M. B. zawnioskował o uzupełnienie materiału dowodowego o szkic tyczenia obiektu uwierzytelniony przez geodetę obsługującego budowę oraz przesłuchanie w charakterze świadków D. D. - kierownika budowy i A. J. - geodety obsługującego budowę.

W dniu 23 października 2025 r. PINB przeprowadził kolejne oględziny, podczas których nie stwierdził istotnych zmian w stosunku do stanu ustalonego podczas oględzin z 31 lipca 2025 r. Obecny podczas oględzin inwestor przedłożył do akt sprawy mapę poinwentaryzacyjną obiektu wykonaną przez uprawnionego geodetę oraz udostępnił projekt budowlany zawierający rysunki zamienne. Fotokopie projektu załączono do protokołu oględzin wraz z dokumentacją zdjęciową budynku.

Decyzją z 29 grudnia 2025 r. PINB umorzył postępowanie administracyjne w sprawie rozbudowy i przebudowy budynku gospodarczego na działce nr [...] przy ul. [...] w Wysokiem Mazowieckiem. Zdaniem organu pierwszej instancji budynek zrealizowano zgodnie z projektem budowlanym, przy wykonaniu odstępstw zakwalifikowanych przez projektanta jako nieistotne. Odstępstwa te nie naruszają przepisów techniczno-budowlanych, nie wpływają na bezpieczeństwo konstrukcji, bezpieczeństwo pożarowe, ani na warunki użytkowania obiektu. Nie zachodzą przesłanki do zastosowania środków przewidzianych w art. 50 i 51 p.b., ani do wszczęcia postępowania naprawczego.

Odwołanie wniósł M. B. Wywiódł, że przewlekłe prowadzenie postępowania umożliwiło inwestorowi zakończenie inwestycji i zatarcie nieprawidłowości. Nie rozpatrzono jego wniosku dowodowego, podczas gdy zebrany materiał dowodowy jest nieprecyzyjny i powierzchowny, sprowadzający postępowanie do uznania, iż dokonane zmiany są zmianami nieistotnymi. Tymczasem inwestor samowolnie rozebrał w całości budynek wraz z fundamentami i wybudował go, również samowolnie, na nowo. W jego ocenie nowy budynek został przesunięty w stosunku do rozebranego o około 15 cm w stronę jego działki nr [...]. Zarzucił podpisanie decyzji pierwszoinstancyjnej przez osobę bez umocowania prawnego, tj. przez podmiot zastępczy.

W postępowaniu odwoławczym, stosując art. 136 k.p.a., PWINB wezwał inwestora do uzupełnienia materiału dowodowego przez: przedłożenie oryginału dziennika budowy nr [...]/2024 prowadzonego dla inwestycji oraz przedłożenia do wglądu projektu technicznego sporządzonego dla inwestycji w części dotyczącej konstrukcji obiektu, mając na uwadze art. 36b p.b.

W piśmie z 11 lutego 2026 r. uczestnik postępowania przedstawił ponownie stanowisko w sprawie. Podtrzymał dotychczasowe wnioski dowodowe, wyraził wątpliwość odnośnie wiarygodności fragmentów dziennika budowy znajdujących się w aktach sprawy, a także wskazał, że z ekspertyzy technicznej załączonej do projektu budowlanego rozbudowy i przebudowy budynku wynika, iż budynek był w dobrym stanie technicznym, co czyni niezrozumiałym wykonaną przez inwestora rozbiórkę w całości i wybudowanie go samowolnie na nowo.

W dniu 13 lutego 2026 r. inwestor, jak wynika ze znajdującego się w aktach pisma (k. 28 akt PWINB), przedłożył: dziennik budowy, rysunki zamienne z 12 czerwca 2024 r. oraz projekt budowlany z 15 czerwca 2021 r.

Zaskarżoną decyzją z 19 marca 2026 r. PWINB utrzymał rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji w mocy stwierdzając, że działania nadzoru powiatowego są prawidłowe. Organ odwoławczy podkreślił następujące fakty: wydanie 27 lipca 2021 r. pozwolenia na budowę obejmującego rozbudowę i przebudowę budynku gospodarczego na działce nr [...], zawiadomienie PINB przez inwestora w dniu 18 kwietnia 2024 r. o zamierzonym terminie rozpoczęcia robót budowlanych i złożenie oświadczenia kierownika budowy o podjęciu obowiązków, wydanie 17 kwietnia 2024r. dziennika budowy dla inwestycji, wytyczenie obiektu 3 czerwca 2024 r. (sporządzenie przez uprawnionego geodetę szkicu tyczenia, który znajduje się w aktach sprawy), dokonanie przez kierownika budowy wpisu do dziennika budowy w dniu 30 sierpnia 2024 r. o odbudowie ścian z uwagi na ich zły stan techniczny, złożenie przez autora projektu budowlanego – na wezwanie PINB – oświadczenia o kwalifikacji dokonanych zmian jako nieistotnych, niemających wpływu na efekt końcowy, gdyż budynek po realizacji nie odbiega znacząco od projektu zatwierdzonego ostatecznym pozwoleniem na budowę.

PWINB podkreślił również, że inwestor w trakcie oględzin w dniu 23 października 2025 r. przedłożył do wglądu projekt budowlany - rysunki zamienne, z naniesionymi czerwonym kolorem zmianami w stosunku do projektu budowlanego, podpisany zarówno przez architekta, jak i konstruktora budynku. Jednocześnie załączył do akt sprawy mapę poinwentaryzacyjną wykonaną przez uprawnionego geodetę.

Zdaniem PWINB z zebranego materiału dowodowego nie wynika, aby wybudowany obiekt w sposób istotny naruszał zakres udzielonego pozwolenia na budowę, co uprawniało PINB do umorzenia postępowania. Organ pierwszej instancji dość precyzyjnie ustalił zakres wykonanych prac budowlanych i odstępstw od udzielonego pozwolenia na budowę. Na żadnym etapie postępowania inwestor nie ukrywał, że budynek wybudowano od nowa. Nie wpłynęło to jednak na ostateczną bryłę obiektu, zatwierdzoną w pozwoleniu na budowę. PWINB podkreślił, że projekt przebudowy i rozbudowy budynku gospodarczego obejmował wyburzenie niemal 80% bryły pierwotnej, zatem można powiedzieć, że budynek miał powstać prawie od nowa. Wyburzenie ścian przeznaczonych w projekcie do pozostawienia nie wpłynęło ani na otaczającą zabudowę (takiej w zbliżeniu do budynku nie ma), ani na nowopowstały obiekt; wykonana mapa poinwentaryzacyjna nie odbiega od założeń projektowych wskazanych na projekcie zagospodarowania terenu, zatwierdzonym pozwoleniem na budowę i wykonanym na mapie do celów projektowych, aktualnej na dzień złożenia projektu.

Obiekt po wybudowaniu mieści się w granicach działki inwestora, co zostało wykazane na mapie poinwentaryzacyjnej wykonanej przez uprawnionego geodetę. Zatem nie ma podstaw do przesłuchiwania świadków w sprawie i doszukiwania się nieprawidłowości.

Organ odwoławczy podkreślił, że na każdym etapie postępowania odwołujący był jego stroną. Informowany był o wszystkich działaniach organu powiatowego i czynnie w nich uczestniczył, a w trakcie postępowania odwoławczego dwukrotnie zapoznawał się z aktami sprawy. Wykonał pełną dokumentację zdjęciową. Niezrozumiały jest zatem zarzut odwołania wskazujący, iż uniemożliwiono mu udziału w oględzinach w dniu 23 października 2025 r., podobnie jak niezrozumiałe jest stanowisko skarżącego jakoby zmuszony został do potwierdzenia na piśmie nieprawdziwych informacji na temat zapoznania się z aktami sprawy na etapie odwoławczym. Z akt sprawy nie wynika, aby skarżący został pominięty na którymkolwiek etapie sprawy.

Skargę do sądu administracyjne wywiódł M. B. Zarzucił naruszenie:

1. I. przepisów prawa materialnego tj.:
2. 1) art. 48 ust. 1 p.b. przez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy wykonane przez inwestora roboty budowlane polegały na "wybudowaniu od nowa budynku", a zatwierdzony projekt budowlany przewidywał pozostawienie starej ściany, a nie jej wyburzenie i wykonanie od nowa.

Skarżący wywiódł, że w przypadku nieuwzględnienia ww. zarzutu formułuje zarzut alternatywny, zgodnie z którym organy nadzoru budowlanego dopuściły się naruszenia co najmniej:

1. 2) art. 36a ust. 6 p.b. przez jego niewłaściwe zastosowanie i zaakceptowanie kwalifikacji projektanta dokonanych zmian jako odstępstw nieistotnych, w sytuacji gdy inwestor zamiast wykonać roboty budowlane na tzw. starej ścianie, wyburzył ją i wykonał od nowa - przekraczając granice działek;
2. 3) art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b. przez jego niezastosowanie i niewydanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, w sytuacji gdy inwestor dopuścił się wykonania istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego;
3. 4) art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. przez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy odstępstwa są istotne, zatem w sprawie powinna być zastosowana procedura legalizacyjna z art. 50 - 51 p.b. skutkująca zobowiązaniem do przedłożenia projektu zamiennego;
4. II. naruszenie przepisów k.p.a., które miały niewątpliwy wpływ na wynik sprawy tj.:

1. 1) art. 105 § 1 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, w sytuacji gdy postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone z naruszeniem przepisów k.p.a., a kwalifikacja odstępstw nie uzasadniała zastosowania tego przepisu;
2. 2) art. 78 § 1 k.p.a. przez jego niezastosowanie i nieprzeprowadzenie dowodu z zeznań świadków tj. kierownika budowy oraz geodety, w sytuacji gdy mają oni niezbędną do rozstrzygnięcia wiedzę,
3. 3) art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. oraz art. 107 ust. 3 k.p.a. przez zaakceptowanie przez organy nadzoru budowlanego błędnej kwalifikacji odstępstw jako nieistotnych, w sytuacji gdy mamy do czynienia z samowolą budowlaną bądź koniecznością przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego w kierunku odstępstw istotnych, skutkujących koniecznością zobowiązania inwestora do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego,
4. 4) art. 8, 9 w zw. z art. 80 k.p.a. przez przeprowadzenie postępowania z naruszeniem zasady pogłębiania zaufania uczestników do organów administracji, brakiem informowania stron o ich prawach I obowiązkach, a także dokonanie dowolnej oceny materiału dowodowego – zaakceptowanie niewłaściwej kwalifikacji wykonanych odstępstw,
5. 5) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji wydanej w oparciu o niekompletny materiał dowodowy, skutkujący wydaniem decyzji umarzającej postępowanie jako bezprzedmiotowe, w sytuacji gdy inwestor dopuścił się samowoli budowlanej bądź istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego,
6. 6) art. 10 § 1 k.p.a. przez brak wskazania terminu do zapoznania się z aktami sprawy - pismo PWINB z 18 lutego 2026 r. znak WOP.7721.3.2026.ASN wydane w przedmiocie przedłużenia postępowania.

W uzasadnieniu skargi doprecyzowano, że żaden z organów nadzoru budowlanego nie opisał i nie wyjaśnił jakie faktyczne odstępstwa od projektu budowlanego wykonał inwestor, w tym nie przesłuchano na tę okoliczność zawnioskowanych przez skarżącego świadków (kierownika budowy i geodetę), mimo że postępowanie trwało blisko 9 miesięcy, co de facto doprowadziło do ukrycia niewygodnych dla inwestora kwestii związanych z realizacją inwestycji. Zdaniem też skarżącego wykonana przez geodetę inwentaryzacja zawiera dwa różne wymiary dotyczące naruszenia granicy pomiędzy sąsiednimi działkami, natomiast co innego wynika z projektu zagospodarowania terenu.

Ponadto wytyczenie inwestycji w terenie przez geodetę wykonano dopiero po zrealizowaniu budynku. Także wpisy w dzienniku budowy nie potwierdzają wersji inwestora, iż ściany zostały odbudowane z uwagi na zły stan techniczny - zostały one rozebrane jeszcze przed stosownym wpisem do dziennika budowy. Nadto do wyjaśnienia pozostaje także kwalifikacja wykonanych odstępstw przez inwestora, które zakwalifikowano jako nieistotne w istocie nie ustalając precyzyjnie ich zakresu. W ocenie skarżącego postępowanie administracyjne powinno być prowadzone w trybie art. 48 p.b., gdyż inwestor wykonał nową ścianę, a taki zakres prac wykraczał poza zakres robót wynikających z zatwierdzonego projektu budowlanego, ewentualnie w trybie art. 50 - 51 p.b. i powinno zostać wydane postanowienia na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b. wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych, a następnie inwestora należy zobowiązać do przedłożenia projektu zamiennego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

W piśmie procesowym z 27 maja 2026 r. inwestor przedstawił stanowisko w sprawie kwestionując konieczność zastosowania art. 48 p.b., bowiem roboty budowlane prowadzono na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę. Wskazał też na gołosłowność twierdzeń skarżącego o przekroczeniu granic działki. Nie zgodził się również z koniecznością przesłuchiwania świadków, skoro przebieg prac wynika z dziennika budowy i mapy poinwentaryzacyjnej oraz protokołów oględzin.

Podczas rozprawy w dniu 7 lipca 2026 r. strony zajęły stanowiska w sprawie. Skarżący wskazał, że stare fundamenty budynku usunięto w całości, wykonano wykop i o ile budynek poprzedni był zlicowany z ogrodzeniem, to teraz wkracza ścianą w granicę jego działki. Powtórzył zarzut o pozbawieniu go udziału w oględzinach w październiku 2025 r. Pełnomocnik inwestora potwierdził, że wykonano nowe fundamenty, jednak podkreślił wygląd nowego budynku taki sam, jaki wynikał z projektu budowlanego; odnośnie datowania rysunków zamiennych na czerwiec 2024 r. wskazał, że "proces budowlany jest "żywym organizmem" i nie każdy inwestor jest skrupulatny".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga podlega uwzględnieniu, chociaż nie wszystkie zarzuty zasługują na uwzględnienie.

Bezspornie w sprawie mamy do czynienia ze zrealizowaniem budynku gospodarczego na działce nr [...] w sposób niezgodny z udzielonym pozwoleniem na budowę z 27 lipca 2021 r. Kluczowe zatem było rzetelne i wiarygodne ustalenie (art. 7, art. 77 §1 i art. 80 k.p.a.), na podstawie materiału dowodowego, który nie budziły wątpliwości, jakie roboty budowlane były objęte pozwoleniem na budowę, jakie wykonano poza przedmiotem pozwolenia oraz jak należy te ostatnie zakwalifikować i ewentualnie jaką procedurę wobec nich wdrożyć bądź nie. W tego rodzaju przypadkach precyzja ustaleń jest niezbędna, bowiem ich zakres decyduje o konieczności zastosowania określonych przepisów doprowadzających obiekt do stanu zgodnego z prawem. Wykluczone jest zatem czynienie kluczowych ustaleń na podstawie kwantyfikatorów ilościowych ("znaczna część", "większość"), bądź na podstawie wyglądu obiektu, skoro tryby doprowadzenia robót do zgodności z przepisami prawa (legalizacyjny oraz naprawczy) odnoszą się do pojęć normatywnych, do określonych parametrów i wskaźników, co powinno poprzedzać wykazanie w sposób rzetelny i niebudzący wątpliwości całokształtu wykonanych robót budowlanych przez sporządzenie wiarygodnej i rzetelnej dokumentacji.

Przedmiot pozwolenia na budowę wynika z decyzji z 27 lipca 2021 r., projektu zagospodarowania terenu stanowiącego załącznik do ww. decyzji oraz z opisu technicznego do projektu zagospodarowania terenu, a także z ekspertyzy technicznej i rysunków (wszystkie dokumenty znajdują się na k. 4, 8-24 akt adm.). W ocenie sądu treść tych dokumentów wskazuje, że zaprojektowano: (-) rozbudowę i przebudowę budynku gospodarczego (decyzja); (-) polegające na rozbudowie o część podpiwniczoną, wyburzeniu części budynku oraz wykonaniu nowego dachu (ekspertyza techniczna); (-) zakres wyburzenia ścian zewnętrznych zobrazowano na projekcie zagospodarowania terenu (wyburzeniem objęto trzy ściany zewnętrzne od wewnętrznej strony działki inwestora, projektując pozostawienie ściany północnej od strony działki własnej inwestora [...], całej ściany zewnętrznej usytuowanej po granicy od strony działki skarżącego nr [...], całej ściany południowej od strony działki nr 765/2 (ściany do wyburzenia na projekcie zagospodarowania terenu zaznaczono podwójnym przekreśleniem na linii ściany, k. 8 akt adm.); (-) elementy zaprojektowane jako nowe wskazano na rysunkach – piwnicy i fundamentów, przyziemia, przekroju A-A, przekroju B-B.

Z dokumentów tych nie wynika rozbiórka obiektu w całości, łącznie ze wszystkimi ścianami zewnętrznymi i fundamentami. Wniosek ten potwierdza ekspertyza techniczna, w której wskazano: ściany fundamentowe betonowe w dobrym stanie, nie stwierdzono spękań elementów konstrukcyjnych ścian i fundamentów powyżej poziomu terenu, które pozostaną do rozbudowy i przebudowy, w przypadku wystąpienia spękań lub jakichkolwiek uszkodzeń należy wykonać ponowną ekspertyzę techniczną obiektu w celu stwierdzenia przydatności obiektu do dalszej rozbudowy.

Z powyższego zatem wynika, że obiekt nie został przewidziany do całkowitej rozbiórki i odbudowy, a wręcz przeciwnie, zaplanowano co najmniej pozostawienie fundamentów (poza częścią rozbudowywaną od strony wewnętrznej działki inwestora, gdzie zaprojektowano podpiwniczenie) i ścian konstrukcyjnych od północy, wschodu i południa. Zastrzeżono również konieczność wykonania ekspertyzy w przypadku wątpliwości co do przydatności tych elementów dla zaprojektowanych, nowych robót budowlanych.

Z kolei zakres robót budowlanych faktycznie wykonanych ma, zdaniem inwestora oraz organów nadzoru budowlanego, wynikać w sposób wiarygodny z protokołów oględzin oraz rysunków zamiennych przedłożonych przez inwestora do akt administracyjnych w lutym 2026 r., a datowanych na czerwiec 2024 r. I tak: z protokołów kontroli i dwukrotnych oględzin wynika, że budynek wykonano na nowych fundamentach w całości od nowa zamiast rozbudowy istniejącego; w trakcie kontroli w czerwcu 2025 r. oraz oględzin w lipcu 2025 r. inwestor nie przedstawił rysunków zamiennych i kwalifikacji projektanta co do rodzaju wykonanych faktycznie zmian w projekcie (k. 28-29 akt adm.), a podczas oględzin w lipcu 2025 r. dodatkowo wskazano w protokole z tej czynności, że "Dziennik budowy nie zawiera wpisów dotyczących zmian dokonanych w trakcie budowy oraz kwalifikacji co do istoty tych zmian zatwierdzonych przez projektanta" (k. 49 akt adm.).

Istnienie rysunków zamiennych do projektu budowlanego, datowanych przez projektanta na czerwiec 2024 r., odnotowano dopiero w trakcie oględzin w październiku 2025 r. (k. 113 akt adm.) – jako załącznik do protokołu oględzin.

W sprawie mamy zatem do czynienia z sytuacją, w której istniał zatwierdzony ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę projekt budowlany rozbudowy i przebudowy nieprzewidujący wykonania rozbiórki obiektu w całości, co faktycznie nastąpiło. Tymczasem zgodnie z art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r., poz. 725 z późn. zm., według brzmienia tego przepisu w dacie wykonywania robót budowlanych), przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego.

Z kolei mimo że pojęcie odbudowy nie ma swojej normatywnej definicji, to w orzecznictwie sięga się do pojęcia słownikowego (według "Słownika języka polskiego" wyd. PWN odbudowa oznacza "wzniesienie na nowo, względnie odrestaurowanie zniszczonych budowli; przywracanie do uprzedniego stanu tego, czego funkcjonowanie zostało zaburzone") i przyjmuje się, że aby nowe roboty mogły zostać uznane za odbudowę, a nie zupełnie nową realizację, odpowiadać muszą gabarytom, wyglądowi zewnętrznemu i wewnętrznemu oraz zasadniczemu przeznaczeniu wcześniej istniejącego obiektu budowlanego; z odbudową mamy więc do czynienia wówczas, gdy obiekt budowlany najczęściej w całości lub w części, nie spełnia już swych funkcji użytkowych z uwagi na nadmierne zużycie lub zniszczenie swej substancji, naprawa lub wymiana wszystkich lub prawie wszystkich elementów obiektu budowlanego oznacza w praktyce jego rozbiórkę w znacznej części lub w całości i ponowne wzniesienie obiektu (tak wyrok z 20 lutego 2020 r., II OSK 952/18, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przez odbudowę rozumie się zatem odtworzenie istniejącego wcześniej i zniszczonego obiektu budowlanego, w tym samym miejscu i z zachowaniem pierwotnej wielkości, kształtu i układu funkcjonalnego (tak Z. Niewiadomski [w:] Prawo budowlane. Komentarz, wyd. CH Beck, Warszawa 2021). Przy czym odbudowę może dotyczy całości lub części obiektu budowlanego (vide np. wyrok z 6 listopada 2025 r., VII SA/Wa 1139/25; wyrok z 30 listopada 2022 r., II SA/Po 513/22).

W ocenie sądu w świetle powyższego nie można sprawie niniejszej przyjąć inaczej niż tak, że mamy do czynienia z sytuacją częściowej odbudowy, w szczególności dotyczącej elementów konstrukcyjnych takich jak co najmniej trzy ściany zewnętrzne oraz fundamenty, skoro - jak ustalono podczas oględzin - "obiekt powstał od nowa", a rozbiórka tych elementów nie była objęta wydanym pozwoleniem na budowę. Skoro zaś odbudowa jest rodzajem budowy (art. 3 pkt 6 p.b.), to dotyczy jej ogólna reguła konieczności uzyskania pozwolenia na budowę (art. 28 p.b.), bowiem nie jest objęta zwolnieniami z art. 29-30 p.b.

Ustawa p.b. przewiduje dwa zasadnicze tryby doprowadzenia obiektu budowlanego do zgodności z przepisami: tryb legalizacyjny, który znajduje zastosowanie do wybudowania (zgodnie z art. 3 pkt 6 p.b. także do odbudowania) obiektów budowlanych w całości lub w części bez wymaganego pozwolenia na budowę (art. 48-48a p.b.) oraz tryb naprawczy uregulowany w art. 50-51 p.b., który znajduje zastosowanie w przypadkach wymienionych w art. 50 ust. 1 pkt 1 -4 p.b., tj. innych niż uregulowane w art. 48 i art. 49f p.b., a obejmujących przypadki robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 29 ust. 1 i 3, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że jeżeli obiekt budowlany powstał przed 1 stycznia 1995 r. na podstawie pozwolenia na budowę, a roboty budowlane polegające na jego odbudowie (rozbudowie) były wykonywane samowolnie, to ta samowola budowlana powinna podlegać trybowi z art. 48 – 49 p.b. tylko, o ile da się części przekształcone konstrukcyjnie w wyniku odbudowy (rozbudowy) obiektu wydzielić i orzec wyłącznie względem nich. Jeżeli natomiast część rozbudowana (odbudowana) stała się integralną częścią obiektu budowlanego i ewentualna rozbiórka jej nie jest technicznie możliwa, organ nadzoru budowlanego powinien w stosunku do tego rodzaju samowoli budowlanej wdrożyć tryb postępowania naprawczego z art. 50 - 51 p.b. i wskazać, jakie obowiązki spoczywają na inwestorze (tak np. w wyroku z 27 października 2020 r., II OSK 1530/20). Innymi słowy brak możliwości wyodrębnienia jako samodzielnej tej części obiektu budowlanego, która powstała samowolnie (nawet gdy wymagała pozwolenia na budowę), wyklucza zastosowanie trybu legalizacyjnego z art. 48 p.b. i wymaga zastosowania trybu naprawczego z art. 50-51 p.b., przy dokonaniu kwalifikacji robót z któregoś z punktów art. 50 ust. 1 p.b.

Niezależnie też od powyższego nie da się zaprzeczyć, że roboty budowlanego były co najmniej w części wykonywane na podstawie pozwolenia na budowę, co również wyklucza zastosowanie trybu legalizacyjnego z art. 48 p.b., ale nie wyklucza zastosowania trybu naprawczego z art. 50-51 p.b. Już tylko to mając na uwadze nie można było zakończyć - decyzją procesową umarzającą - postępowania mającego doprowadzić wykonane roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem. Taka decyzja mogłaby zostać wydana w sytuacji braku podstaw do zakwalifikowania wykonanych robót budowlanych z jakiegokolwiek przepisu p.b., a więc gdy w ogóle nie można by rozważać postępowania mającego doprowadzić roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem, tj. legalizacyjnego ani naprawczego. Ten przypadek w sprawie nie zachodzi, skoro wykonane roboty budowlane stanowiły w części de facto odbudowę wymagającą pozwolenia na budowę, podobnie jak i wykonana rozbiórka (o czym będzie mowa w dalszej części uzasadnienia), zaś w pozostałym zakresie wymagały kwalifikacji w zakresie odstępstw istotnych bądź nieistotnych.

W sprawie niniejszej projektant wszystkie zmiany zakwalifikował jako nieistotne, co podtrzymał organ nadzoru budowlanego z tym uzasadnieniem, że wszystkie zmiany "nie wpłynęły znacząco na efekt końcowy, zaś budynek po realizacji nie odbiega znacząco od projektu zatwierdzonego ostateczną decyzją Starosty Wysokomazowieckiego z dnia 27.07.2021 r." (s. 4 zaskarżonej decyzji).

Wskazać jednak należy, że kwalifikacja wykonanych robót budowlanych, tj. wskazanie czy mamy do czynienia z powstaniem nowej substancji budowlanej czy z odstąpieniem od projektu budowlanego (istotnym bądź nieistotnym w rozumieniu art. 36 "a" p.b.) nie może nastąpić bez wszechstronnego oraz dogłębnego ustalenia i rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, przy uwzględnieniu charakteru inwestycji i wartości wyrażonych w art. 4, 5 i 9 p.b. Zdaniem sądu, tak rodzaj i zakres wykonanych robót, jak i charakter odstępstw, zawsze należy analizować w odniesieniu do stanu faktycznego konkretnej sprawy tj. w odniesieniu do projektu budowlanego i innych warunków pozwolenia na budowę, których ocena dotyczy, ale jedynie po precyzyjnym wskazaniu, z jakimi robotami mamy do czynienia (co konkretnie zrealizowano i jak ten efekt kwalifikować). Zwłaszcza też gdy mamy do czynienia z robotami budowlanymi, które wymagały uzyskania pozwolenia na budowę i ingerowały w elementy konstrukcyjne obiektu (co do których w projekcie budowlanym sporządzono nawet ekspertyzę techniczną zalecając ewentualne jej uzupełnienie na etapie wykonawczym) – nie można uchylić się od dokonania ich oceny na podstawie dokumentacji, która w sposób rzetelny i wiarygodny te roboty zinwentaryzuje post factum (naniesienie rzędnych, ujawnienie materiału wykonania, ze wskazaniem konkretnych parametrów takich jak wysokość, szerokość, głębokość posadowienia fundamentów itp.).

Takiej dokumentacji w sprawie nie przedstawiono, bowiem wymagań powyższych nie spełniają wyjaśnienia projektantki zawarte w pismach z 21 i 25 sierpnia 2025 r., czy rysunki zamienne przedstawione podczas oględzin w październiku 2025 r. Wyjaśnienia są ogólne i przykładowo: projektantka jedynie wskazuje na rezygnację z wykonania stropu żelbetowego, co jest istotną zmianą konstrukcyjną, gdy tymczasem z protokołu oględzin z lipca 2025 r. wynika, że tak naprawdę zrezygnowano ze słupów żelbetowych, stropu żelbetowego i podciągów, w ich miejsce wykonano belki stalowe oparte na elementach żelbetowych ścian zewnętrznych stanowiących jednocześnie podparcie dla elementów konstrukcji dachu; z kolei rysunek zamienny na k. 111 verte akt adm. obrazuje powyższe wyłącznie przez przekreślenie czerwonym kolorem płaszczyzny niewykonanego stropu żelbetowego z kwalifikacją odstępstwa jako nieistotnego – bez jakiegokolwiek opisu.

Zatem chociażby już na tym przykładzie należy stwierdzić, że mamy do czynienia z sytuacją, w której nie istnieje (a przynajmniej nie ma w aktach sprawy) jakikolwiek, zbiorczy i wiarygodny oraz jednolity dokument precyzyjnie wskazujący, co zostało konkretnie wykonane. Skoro też z wypowiedzi samego inwestora wynika, że wykonano obiekt od nowa, to co najmniej na rysunkach zamiennych powinno znaleźć się wskazanie na wykonanie nowych fundamentów, ich miejsca, zagłębienia, itd., a takiego rysunku nie ma (przedłożony rzut przyziemia nie obrazuje sposobu zrealizowania fundamentów).

Nadto sąd zwraca uwagę, że rysunki zamienne przedstawiono dopiero w październiku 2025 r., w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego, a więc mimo kontroli i oględzin mających miejsce wcześniej, nie zostały wówczas pokazane razem z projektem budowlanym. W żadnej z ww. czynności z czerwca i lipca 2025 r. inwestor również nie twierdził, że takie rysunki posiada, a w protokole z kontroli sporządzonym 27 czerwca 2025 r. znalazł się wręcz zapis o braku takich rysunków (protokół ten inwestor podpisał bez zastrzeżeń). Na istnienie rysunków z kwalifikacją zmian nie wskazywała również projektantka w pismach z sierpnia 2025 r. Zwraca też uwagę, że w aktach sprawy nie znalazł się żaden dokument z wypożyczonego od inwestora przez PWINB projektu technicznego, co budzi zastrzeżenia o tyle, że choć projekt techniczny nie podlega zatwierdzeniu, to jednak skoro organ odwoławczy weryfikował stan na miejscu z tym projektem, to również powinien się do tego odnieść, ewentualnie zamieścić w aktach sprawy fragmenty tego projektu uwiarygadniające jego ocenę, a tych czynności zabrakło.

Organ pierwszej instancji nie wydał też postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych na którejkolwiek z podstaw wymienionych w art. 48 czy 50 -51 p.b., mimo że ustalił wykonywanie obiektu budowlanego od nowa, a więc z naruszeniem warunków pozwolenia na budowę.

W tych okolicznościach, w ocenie sądu, uwzględniając uwagi wyżej sformułowane dotyczące zastosowania art. 48 bądź art. 50-51 p.b., należy stwierdzić konieczność wykonania dokumentacji inwentaryzacyjnej (art. 50 ust. 3 p.b.) zbiorczo, wiarygodnie, rzetelnie i precyzyjnie opisującej zakres i rodzaj wykonanych robót budowlanych. Dopiero wówczas organ będzie mógł przystąpić do kwalifikacji tych robót, mając jednakże na uwadze ocenę prawną sformułowaną przez sąd w niniejszej sprawie, tj. wskazującą na wystąpienie przesłanek do przyjęcia odbudowy (jeśli chodzi o nową substancję budowlaną, którą wykonano) – co wymaga zastosowania trybu naprawczego z przyczyn wyżej wskazanych (braku możliwości jej oddzielenia od substancji objętej projektem budowlanym), zaś w pozostałym zakresie – organ jeszcze raz dokona kwalifikacji (po zinwentaryzowaniu robót) pod kątem wystąpienia bądź nie istotnych odstępstw od pozwolenia na budowę.

W sprawie zatem należy rozważyć przesłanki prowadzenia postępowania naprawczego w szczególności z art. 50 ust. 1 pkt 1 i 4 p.b. W zależności od dokonanych ustaleń zastosować należy odpowiedni tryb doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, tj. art. 51 ust. 1 pkt 3 bądź art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b., co pozwoli na wydanie decyzji merytorycznej a nie procesowej. Pozostawienie w obrocie prawnym decyzji zaskarżonej sankcjonowałoby funkcjonowanie w tymże obrocie niepełnej i budzącej wątpliwości dokumentacji projektowej, która nie odzwierciedla pełnego zakresu wykonanych robót budowlanych oraz nie zawiera pełnej kwalifikacji tych robót a w szczególności tego, że wykonano roboty budowlane polegające na odbudowie, co wymagało pozwolenia na budowę, a jedynie w pozostałym zakresie wykonano roboty mogące być rozważane w punktu widzenia charakteru odstępstw.

Na marginesie należy wskazać, że nie tylko odbudowa wykonana przez inwestora była samowolna, ale i rozbiórka nieprzewidzianych do rozbiórki elementów konstrukcyjnych obiektu budowlanego była niezgodna z prawem. Zgodnie z art. 3 pkt 7 p.b. rozbiórka jest wskazywana jako rodzaj robót budowlanych, a zgodnie z art. 30b ust. 1 p.b. rozbiórkę można rozpocząć po uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę. Przypadku zaistniałego w sprawie niniejszej nie da się potraktować jako rozbiórki zwolnionej z pozwolenia na jej uzyskanie, a objętej obowiązkiem dokonania zgłoszenia (art. 31 ust. 1 pkt 1 p.b.), skoro zwolniona z obowiązku uzyskania tego pozwolenia była (na datę wykonywania rozbiórki w czerwcu 2024 r., vide dziennik budowy) wyłącznie rozbiórka budynków i budowli o wysokości poniżej 8 m, jeżeli ich odległość od granicy działki jest nie mniejsza niż połowa wysokości; te warunki z uwagi na usytuowanie spornego budynku nie są spełnione w sprawie niniejszej.

Ponownie prowadząc postępowanie zobowiąże organ inwestora do przedstawienia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych odzwierciedlającej w sposób spójny i wiarygodny wszystkie wykonane prace budowlane w związku z realizacją pozwolenia na budowę z 27 lipca 2021 r. Dopiero dysponując takim wiarygodnym dokumentem oceni organ rodzaj wykonanych robót z punktu widzenia ich kwalifikacji według art. 3 p.b. oraz w pozostałym zakresie według istotności bądź nieistotności odstępstwa od projektu budowlanego (art. 36a p.b.). Następnie wyda stosowną decyzję merytoryczną, którą może być również decyzja o odmowie nakazania wykonania czynności lub robót budowlanych na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. Jeśli organ uzna za stosowne, dopuści dowody zawnioskowane przez skarżącego w piśmie z 29 września 2025 r., a jeśli ich nie przeprowadzi – wyjaśni powody takiego postępowania. Podobnie jeśli organ uzna za stosowne dokonanie dodatkowych czynności procesowych, w których powinny brać udział strony - zapewni ten udział w sposób, który nie będzie budził wątpliwości co do możliwości udziału.

Reasumując, nie jest dopuszczalne wydanie decyzji umarzającej postępowanie, gdy miała miejsce odbudowa części obiektu wymagająca pozwolenie na budowę, gdy miała miejsce poprzedzająca ją rozbiórka wymagająca uzyskania pozwolenia na budowę, gdy wykonano obiekt w części od nowa a sporządzona dokumentacja projektowa nie odzwierciedla precyzyjnie całości wykonanych robót budowlanych i budzi uzasadnione wątpliwości odnośnie wiarygodności. Dlatego, w ocenie sądu, decyzja nadzoru budowlanego była przedwczesna. Natomiast kwestia przekroczenia granicy działki nie była istotna dla rozstrzygnięcia przez sąd, bowiem może ona mieć znaczenie tylko, gdy zostanie bezspornie ustalone, że miała faktycznie miejsce (vide toczące się, jak wskazuje skarżący, postępowanie cywilne, którego wynik powinien być znany organom ponownie orzekającym).

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w związku a art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143 z późn. zm.) orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania (wpis od skargi 500 zł, wynagrodzenie pełnomocnika 480 zł i opłata skarbowa 17 zł) orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2026 r., poz. 118).

Marta Czubkowska Małgorzata Roleder Elżbieta Lemańska