Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczyz 21 lipca 2026 r., sygn. akt II SA/Bd 84/26

Uzasadnienie

Decyzją z [...] września 2025 r. Nr [...], znak: [...] Wójt Gminy L., działając na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1-2, art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. 2024 r. poz. 1130 ze zm., dalej u.p.z.p.) w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r. poz. 1688) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej k.p.a.) po rozpatrzeniu wniosku S. B. i R. K. (dalej jako Wnioskodawcy lub Inwestorzy) ustalił dla ww. warunki zabudowy dla terenu obejmującego działkę nr [...], obręb geodezyjny B. 0001, gmina L. w zakresie budowy budynku mieszkalnego, dwóch magazynów zbożowych oraz dwunastu silosów zbożowych wraz z podajnikami w zabudowie zagrodowej.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła M. B., zarzucając jej:

1. 1) Naruszenie art. 71 i 72 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko - poprzez błędne uznanie, że nie było konieczne uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach mimo, że planowane przedsięwzięcie zmierza do powiększenia dotychczasowej działalności gospodarczej, tj. utworzenia skupu i magazynów zboża, co w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji o warunkach zabudowy z naruszeniem przepisów dotyczących ochrony środowiska, a tym samym z pominięciem obowiązkowej procedury oceny oddziaływania na środowisko. Brak przeprowadzenia tej procedury uniemożliwił analizę potencjalnych skutków inwestycji, w szczególności w zakresie emisji hałasu, zapylenia, oddziaływania na gospodarkę wodną oraz wpływu na okolicznych mieszkańców. W efekcie decyzja została wydana z istotnym naruszeniem prawa, co skutkuje jej nieważnością na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).
2. 2) Naruszenie art. 72 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie - poprzez dowolne przyjęcie, że nie było konieczne uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach mimo, że celem uzyskania warunków zabudowy jest zmiana sposobu wykorzystania terenu, co w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji o warunkach zabudowy z pominięciem obligatoryjnej procedury oceny oddziaływania na środowisko, co stanowi istotne naruszenie prawa. Brak przeprowadzenia wymaganej analizy środowiskowej uniemożliwił ocenę potencjalnych skutków inwestycji dla otoczenia, w tym wpływu na jakość powietrza, poziom hałasu oraz gospodarkę wodną. W efekcie doszło do wydania decyzji obarczonej wadą prawną, skutkującą jej nieważnością na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
3. 3) Naruszenie § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - poprzez bezzasadne przyjęcie, że decyzja o warunkach zabudowy dotyczy uzupełnienia zabudowy zagrodowej. Zgodnie z przepisami, zabudowa zagrodowa odnosi się wyłącznie do rodzinnych gospodarstw rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych i obejmuje budynki mieszkalne, gospodarcze oraz inwentarskie. Tymczasem przedmiotowa inwestycja nie ma związku z gospodarstwem rodzinnym (B. i K. to dwa różne gospodarstwa domowe, dwa różne adresy zamieszkania, dwie różne wsie), co w konsekwencji doprowadziło do wydania błędnej decyzji o warunkach zabudowy, polegającej na nieuzasadnionym zakwalifikowaniu planowanej inwestycji jako uzupełnienia zabudowy zagrodowej mimo, że nie spełnia ona ustawowych kryteriów takiej zabudowy. W efekcie doszło do naruszenia zasad planowania przestrzennego oraz wprowadzenia w błąd co do dopuszczalnego sposobu zagospodarowania terenu, co skutkuje brakiem podstaw do realizacji inwestycji w przyjętej formie.
4. 4) Naruszenie art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy w sprzeczności z zasadą dobrego sąsiedztwa, polegające na wyrażeniu zgody na budowę skupu zboża na terenie, gdzie dominuje zabudowa jednorodzinna, co prowadzi do zakłócenia ładu przestrzennego oraz negatywnego oddziaływania na warunki życia mieszkańców, w szczególności poprzez zwiększenie uciążliwości w zakresie hałasu, emisji pyłów oraz wzmożonego ruchu pojazdów ciężarowych. W konsekwencji skutkowało to wydaniem błędnej decyzji w sprzeczności z zasadą dobrego sąsiedztwa,
5. 5) Naruszenie art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez błędne ustalenie, że wybudowanie skupu zboża jest uzupełnieniem zabudowy zagrodowej, co w konsekwencji doprowadziło do niezgodnego z prawem wyrażenia zgody wybudowania skupu zboża na gruncie rolnym objętym ochroną bez zgody właściwego ministra.
6. 6) Rażące naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa materialnego (ww. przepisów prawa ochrony środowiska i gruntów rolnych), skutkującym jej nieważnością z mocy prawa.
7. 7) Naruszenie art. 107 k.p.a. poprzez doręczenie stronie postępowania decyzji z czarnymi plamami, uniemożliwiając w ten sposób stronie możliwość zapoznania się z pełną treścią decyzji, a najprawdopodobniej również ukrycie przed stroną postępowania faktu nieprowadzenia przez S. B. i R. K. wspólnego gospodarstwa, na który to fakt Wójt [...] powołuje się w zaskarżonej decyzji.
8. 8) Naruszenie art. 77 k.p.a. poprzez niezebranie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a tym samym niewyjaśnienie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego,
9. 9) Naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez niezwrócenie się przez Wójta Gminy L. o uzyskanie decyzji środowiskowej co spowodowało wydanie błędnej decyzji.

Z uwagi na powyższe zarzuty Odwołująca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i jej zmianę poprzez oddalenie wniosku o ustaleniu warunków zabudowy, ewentualnie z daleka posuniętej ostrożności procesowej o skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania, decyzją z [...] listopada 2025 r. znak: [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że organ I instancji prawidłowo uznał, że warunki zabudowy zagrodowej zostały spełnione dla przedmiotowej inwestycji stanowiącej zabudowę zagrodową. Wobec powyższego ma zastosowanie art. 61 ust. 4 u.p.z.p., a zatem nie było podstaw do weryfikacji kwestii spełnienia przez inwestycję wymagań z art. 61 ust. 1 pkt 1 (zasady tzw. "dobrego sąsiedztwa") cyt. ustawy. Organ wskazał, że powierzchnia prowadzonego przez Wnioskodawców gospodarstwa rolnego wynosi: S. B. jest wyłącznym właścicielem gruntów rolnych o powierzchni 8,9300 ha oraz współwłaścicielem gruntów rolnych o łącznej powierzchni 83,5481 ha.

Natomiast R. K. jest właścicielem gruntów rolnych o powierzchni 3,5200 ha oraz współwłaścicielem gruntów rolnych o łącznej powierzchni 11,9811 ha, ponadto dzierżawi grunty rolne o powierzchni 21,7000 ha. Mając na uwadze powyższe, organ stwierdził, że przedmiotowa inwestycja będzie realizowana przez rolników gospodarujących na gruntach rolnych o powierzchni większej niż średnia powierzchnia gospodarstwa w Gminie L. wynoszącej 6,2240 ha.

Ponadto SKO wskazało, że organ I instancji ustalił, iż planowana inwestycja stanowić będzie uzupełnienie istniejącej zabudowy zagrodowej na działce nr [...] składającej się z budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynków gospodarstwa rolnego, co potwierdza znajdująca się w aktach sprawy informacja z rejestru gruntów oraz kopia mapy ewidencyjnej.

Zgodnie z pismem Inwestorów z [...].10.2024 r. w ich gospodarstwie prowadzona jest produkcja roślinna i zwierzęca zgodna z dobrą praktyką rolniczą. Planowana inwestycja nie może zostać zrealizowana w ramach istniejącej zabudowy zagrodowej położonej na działce nr [...] ze względu na prowadzoną tam produkcję zwierzęcą (trzoda chlewna) w związku z wprowadzonymi obostrzeniami z powodu ASF na terenie gminy. Wybudowanie magazynu i silosów na osobnej działce pozwoli na zwiększenie bezpieczeństwa prowadzonej hodowli oraz pozwoli na rozwój gospodarstwa.

Ponadto Wnioskodawcy w piśmie z [...].06.2025 r. wskazali, że projektowany sposób zagospodarowania działki, której dotyczy wniosek, będzie stanowił uzupełnienie istniejącej zabudowy zagrodowej na działce nr [...], gdyż planują prowadzić wspólne gospodarstwo. Mając na uwadze powyższe, SKO stwierdziło, że inwestycja będzie związana funkcjonalnie z gospodarstwem rolnym ze względu na bliską odległość siedliska oraz na fakt wykorzystywania jej do przechowywania zbóż będących plonami produkcji roślinnej tego gospodarstwa.

Działka inwestycyjna jest sklasyfikowana jako grunty rolne. Ta klasyfikacja jednocześnie, zdaniem Kolegium, oznacza, że na gruntach tych może być realizowana wyłącznie zabudowa o charakterze zagrodowym, gdyż tylko taki rodzaj zabudowy gruntu rolnego nie zmienia rolniczego przeznaczenia gruntu i bez wątpienia istnieje związek funkcjonalny pomiędzy planowanym przedsięwzięciem, a prowadzonym przez inwestorów gospodarstwem rolnym.

Ponadto Kolegium stwierdziło, że organ I instancji ustalił, iż teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., wnioskowany teren spełnia warunek wystarczającego uzbrojenia dla realizacji zamierzenia budowlanego (art. 61 ust. 1 pkt 3 i 5 u.p.z.p.). Zaznaczono także, że zaskarżona decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi, a teren inwestycji nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze, gdyż dotyczy zabudowy zagrodowej.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 71 i art. 72 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko - poprzez błędne uznanie, że nie było konieczne uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, organ odwoławczy uznał powyższy zarzut za bezzasadny, ponieważ planowana inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, gdyż nie stanowi zabudowy przemysłowej ani magazynowej, a teren, na którym jest planowana, nie jest położony na obszarze objętym ochroną przyrody, przy czym planowana powierzchnia zabudowy wynosi 5300 m˛. Wnioskowana inwestycja nie spowoduje również wzrostu prowadzonej produkcji zwierzęcej - liczby DJP w istniejącym gospodarstwie rolnym.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez błędne ustalenie, że wybudowanie skupu zboża jest uzupełnieniem zabudowy zagrodowej, co w konsekwencji doprowadziło do niezgodnego z prawem wyrażenia zgody wybudowania skupu zboża na gruncie rolnym objętym ochroną bez zgody właściwego ministra, Kolegium wyjaśniło, że planowana inwestycja dotyczy rozbudowy istniejącej zabudowy zagrodowej, a Starosta [...] jako organ właściwy w zakresie ochrony gruntów rolnych, postanowieniem z [...].07.2025 r. znak: [...] uzgodnił pozytywnie w zakresie ochrony gruntów rolnych projekt decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji.

W skardze na powyższą decyzję M. B. (dalej Skarżąca) zarzuciła decyzji organu odwoławczego naruszenie prawa, zarówno procesowego, jak i materialnego, w tym w szczególności:

1. 1. art. 7 k.p.a. poprzez niewywiązanie się przez organy administracji z obowiązku podjęcia wszelkich działań koniecznych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, w wyniku czego istotne okoliczności (dotyczące m.in. wpływu inwestycji na środowisko i zgodności z planowaniem przestrzennym) pozostały niewyjaśnione;
2. 2. art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niezgromadzenie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego wymaganego materiału dowodowego; organy nie zebrały wszystkich dowodów koniecznych do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego (m.in. nie pozyskały decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, ani wymaganych uzgodnień w zakresie ochrony gruntów rolnych), co w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji na niepełnej podstawie dowodowej;
3. 3. art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. polegające na sporządzeniu i doręczeniu decyzji organu I instancji w formie nieczytelnej, zawierającej znaczne zaczernione fragmenty ("czarne plamy"), co uniemożliwia stronie zapoznanie się z pełną treścią rozstrzygnięcia i jego uzasadnienia, Wójt Gminy L. wydał decyzję nieodpowiadającą wymogom formalnym (braki w treści i uzasadnieniu decyzji), zaś SKO mimo tego uchybienia utrzymało ją w mocy, naruszając tym samym art. 107 k.p.a. wymagający, by decyzja była kompletna, jasna i zawierała uzasadnienie faktyczne oraz prawne;
4. 4. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - zaskarżona decyzja została wydana bez podstawy prawnej oraz z rażącym naruszeniem przepisów prawa materialnego, co czyni ją nieważną z mocy prawa; w szczególności organy zignorowały obowiązujące przepisy prawa ochrony środowiska (brak wymaganego postanowienia/decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach), przepisy o ochronie gruntów rolnych (wydanie decyzji umożliwiającej zabudowę chronionych gruntów rolnych bez wymaganej zgody na zmianę ich przeznaczenia) oraz zasady planowania przestrzennego określone w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (wydanie decyzji, pomimo niespełnienia podstawowych warunków lokalizacji inwestycji) - tak poważne uchybienia mają charakter rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.;
5. 5. art. 71 ust. 2 oraz art. 72 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie) oraz przepisów wykonawczych (rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko) - poprzez błędne przyjęcie, że uzyskanie takiej decyzji nie było wymagane, mimo że planowana inwestycja kwalifikuje się jako przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko; w efekcie decyzja Wójta została wydana z pominięciem obligatoryjnej procedury oceny oddziaływania na środowisko, co stanowi istotne i rażące naruszenie prawa;
6. 6. art. 61 u.p.z.p., w szczególności zasady dobrego sąsiedztwa oraz przepisów o ochronie gruntów rolnych wynikających z tego artykułu; organ I instancji wydał decyzję sprzeczną z zasadą kontynuacji funkcji zabudowy w otoczeniu (dobrego sąsiedztwa), zezwalając na lokalizację znacznego obiektu skupu i magazynowania zbóż na terenie zdominowanym dotąd przez zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i zagrodową niewielkiej skali; nadto, decyzję wydano wbrew ograniczeniom dotyczącym gruntów rolnych, a teren inwestycji stanowi grunt rolny chroniony ustawowo, a mimo braku wymaganego zezwolenia na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze organ ustalił warunki zabudowy, naruszając art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.
7. 7. przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - poprzez błędne zakwalifikowanie planowanej inwestycji jako “zabudowy zagrodowej"; zgodnie z § 3 pkt 3 ww. rozporządzenia oraz definicjami ustawowymi, zabudowa zagrodowa dotyczy wyłącznie zabudowań w ramach rodzinnego gospodarstwa rolnego (obejmuje budynki mieszkalne jednorodzinne, gospodarcze i inwentarskie służące takiemu gospodarstwu); w realiach sprawy planowana inwestycja nie jest związana z prowadzeniem gospodarstwa rodzinnego przez Inwestorów w rozumieniu przepisów - Inwestorzy nie prowadzą wspólnego gospodarstwa rolnego, należą do odrębnych gospodarstw domowych, zlokalizowanych w różnych miejscowościach; mimo braku spełnienia ustawowych kryteriów zabudowy zagrodowej organy przyjęły, że inwestycja stanowi uzupełnienie istniejącej zabudowy zagrodowej, co jest nieuzasadnione i sprzeczne z prawem; błędna kwalifikacja przedsięwzięcia doprowadziła do obejścia przepisów, umożliwiono lokalizację inwestycji niezgodnej z przeznaczeniem terenu i skalą okolicznej zabudowy, naruszając ład przestrzenny oraz wprowadzając w błąd co do dopuszczalnego sposobu zagospodarowania terenu.

Podnosząc powyższe zarzuty, Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, ewentualnie o jej uchylenie oraz przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoją argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje

Skarga podlegała oddaleniu, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa, a podniesione przez Skarżącą zarzuty nie zasługują na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli sądu w sprawie niniejszej jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy L. ustalającą warunki zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego, dwóch magazynów zbożowych oraz dwunastu silosów zbożowych wraz z podajnikami w zabudowie zagrodowej.

Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił przede wszystkim art. 61 ust. 4 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm.; dalej jako u.p.z.p.). Zastosowany przepis art. 61 ust. 4 stanowi wyjątek od stosowania generalnej reguły tzw. "dobrego sąsiedztwa" przy ustalaniu warunków zabudowy w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zgodnie z tą regułą (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.), warunki zabudowy mogą być ustalone gdy: co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Z dyspozycji zaś art. 61 ust. 4 u.p.z.p. wynika, że zasady dobrego sąsiedztwa, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w sytuacji gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Wówczas realizacja inwestycji budowlanej związanej z gospodarstwem rolnym nie wymaga sąsiedztwa działki zabudowanej ani ewentualnego dostosowania do istniejącej zabudowy. Warunkiem zastosowania ust. 4 art. 61 u.p.z.p. jest ustalenie, że: po pierwsze - inwestor planuje zabudowę zagrodową, po drugie - prowadzi on gospodarstwo rolne i po trzecie - gospodarstwo to ma określoną powierzchnię (jest większe, niż średnia powierzchnia gospodarstwa w gminie).

W tym miejscu wyjaśnić należy, że przepisy prawa nie zawierają definicji legalnej pojęcia "zabudowy zagrodowej". W orzecznictwie wskazuje się, że przy dokonywaniu wykładni przepisu art. 61 ust. 4 u.p.z.p. za taką definicję nie może być uznane pojęcie "zabudowy zagrodowej" w rozumieniu § 3 pkt 3 rozporządzenia z 12 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (vide: wyroki NSA w sprawach II OSK 118/06, LEX nr 352065, II OSK 101/15, LEX nr 2177577). W rezultacie, pojęcie to jest rozumiane - przy zastosowaniu wykładni językowej - jako zespół budynków obejmujących wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, położone w obrębie jednego podwórza. Rzeczona zabudowa to w szczególności budynki mieszkalne, gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych bądź w gospodarstwach leśnych. Zabudowa zagrodowa to inaczej siedlisko, czyli funkcjonalnie zorganizowane w ramach jednego podwórka zabudowania o charakterze gospodarczym (produkcyjnym) oraz mieszkaniowym służące prowadzeniu gospodarstwa rolnego (vide: wyrok NSA w sprawie II OSK 2333/12, LEX nr 1495267; wyrok WSA w Łodzi w sprawie II SA/Łd 554/14; wyrok WSA w Poznaniu w sprawie IV SA/Po 396/13; wyrok WSA w Gdańsku w sprawie II SA/Gd 297/16).

Z kolei związanie gospodarstwa rolnego z zabudową zagrodową należy rozumieć funkcjonalnie, przyjmując cywilistyczne rozumienie gospodarstwa, jako pewnej całości produkcyjnej. Zgodnie z art. 553 Kodeksu cywilnego, za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego (vide: wyroki NSA w sprawach II OSK 1632/08 i II OSK 1536/07; wyrok WSA w Łodzi w sprawie II SA/Łd 554/14).

Należy także dodać, że gospodarstwo rolne w ujęciu Kodeksu cywilnego to pewna zorganizowana całość gospodarcza rozumiana jako zespół składników stanowiących pewien zorganizowany, spójny system gospodarczy zdolny do osiągania założonych celów (vide: wyrok NSA w sprawie II OSK 1632/08; S. Rudnicki w: S. Dmowski, S. Rudnicki "Komentarz do kodeksu cywilnego. Księga pierwsza. Część ogólna". wyd. 8, Warszawa 2007, s. 230). Niewątpliwie gospodarstwo rolne winno tworzyć pewną zorganizowaną funkcjonalnie całość, zatem dla przyjęcia, że poszczególne grunty stanowią jedno gospodarstwo rolne, nie ma decydującego znaczenia ich wzajemne położenie, a więc to, czy tworzą one zwarty kompleks, czy też są rozproszone, czy znajdują się w granicach administracyjnych jednej lub kilku gmin. Istotne jest bowiem ich funkcjonalne powiązanie, które pozwala na stwierdzenie, że stanowią one zorganizowaną całość gospodarczą.

W nowszym orzecznictwie NSA akcentuje się, że pojęcie "zabudowa zagrodowa" powinno być obecnie wykładane z uwzględnieniem przesłanek wynikających z dyrektyw systemowych i celowościowych wykładni prawa. Nie można bowiem pominąć faktu, że generalną przesłanką wprowadzenia odstępstwa przewidzianego w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. był zamiar prawodawcy, aby na obszarach rolnych nie ograniczać nadmiernie możliwości realizacji zabudowy związanej z produkcją w danym zakresie. W wielu wypadkach reguła "dobrego sąsiedztwa" nie mogłaby bowiem zostać zachowana wobec braku znajdujących się w sąsiedztwie obiektów, do których cech zabudowy można by było nawiązać (reguła kontynuacji parametrów i funkcji). Przy tym, obecnie, z uwagi na współczesny charakter gospodarki rolnej oraz znaczny wzrost powierzchni gospodarstwa rolnego, gospodarstwa charakteryzujące się usytuowanym na jednym podwórzu budynkiem mieszkalnym i wszystkimi budynkami gospodarczymi, nie występują powszechnie.

Rozwój gospodarstw rolnych pod względem powierzchniowym powoduje, że może się ono składać z wielu działek położonych często w znacznym oddaleniu od siebie, których uprawę umożliwia istniejąca i rozwijająca się znaczna mechanizacja procesów agrotechnicznych (vide: wyroki NSA w sprawach II OSK 15/18, II OSK 2293/17). Stąd dopuszczalne jest przyjęcie, że nowoczesne gospodarstwo rolne stanowi zorganizowaną całość gospodarczą nawet, jeżeli np. wchodzące w jego skład grunty rolne bezpośrednio ze sobą nie sąsiadują i są rozrzucone na znacznym terenie. Odmienne definiowanie gospodarstwa rolnego, a w konsekwencji ustalanie warunków zabudowy w oparciu o art. 61 ust. 4 u.p.z.p. wyłącznie w odniesieniu do inwestycji polegających na budowie niewielkich obiektów inwentarskich, gospodarskich, tradycyjnie towarzyszących zabudowie mieszkaniowej realizowanych w obrębie jednego podwórza, tzw. siedliska, nie odpowiada współczesnym warunkom prowadzenia gospodarstwa rolnego i związanego z tym realizowania inwestycji polegających na wznoszeniu także rozbudowanych instalacji związanych z produkcją rolną prowadzoną na większą skalę.

Jak wskazuje się w orzecznictwie (ww. wyrok NSA w sprawie II OSK 15/18), stanowisko to uzasadnia również fakt, że art. 61 ust. 4 u.p.z.p. odnosi się do gospodarstwa o areale większym niż przeciętna. Zatem dla uznania danej inwestycji za zabudowę zagrodową nie jest konieczne, aby była ona realizowana w obrębie jednego podwórza, na którym znajduje się również budynek mieszkalny i polegała na budowie niewielkich obiektów gospodarskich czy inwentarskich.

W rozpoznanej sprawie, zdaniem Sądu, wszystkie z ww. warunków zabudowy zagrodowej zostały spełnione, stąd organy prawidłowo uznały, że inwestycja polegająca na budowie budynku mieszkalnego, dwóch magazynów zbożowych oraz dwunastu silosów zbożowych wraz z podajnikami stanowi zabudowę zagrodową i w z związku z tym warunki tej zabudowy winny zostać ustalone na zasadzie art. 61 ust. 4 u.p.z.p. W tym kontekście wskazać należy, że powierzchnia prowadzonego przez Wnioskodawców gospodarstwa rolnego wynosi: S. B. jest wyłącznym właścicielem gruntów rolnych o powierzchni 8,9300 ha oraz współwłaścicielem gruntów rolnych o łącznej powierzchni 83,5481 ha.

Natomiast R. K. jest właścicielem gruntów rolnych o powierzchni 3,5200 ha oraz współwłaścicielem gruntów rolnych o łącznej powierzchni 11,9811 ha, ponadto dzierżawi grunty rolne o powierzchni 21,7000 ha. Mając na uwadze powyższe, uprawnione jest stwierdzenie, że przedmiotowa inwestycja będzie realizowana przez rolników gospodarujących na gruntach rolnych o powierzchni większej, niż średnia powierzchnia gospodarstwa w Gminie L. wynosząca 6,2240 ha.

Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika również, że planowana inwestycja stanowić będzie uzupełnienie istniejącej zabudowy zagrodowej na działce nr [...], składającej się z budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynków gospodarstwa rolnego, co potwierdza znajdująca się w aktach sprawy informacja z rejestru gruntów oraz kopia mapy ewidencyjnej. Zgodnie z pismem Inwestorów z [...].10.2024 r. w ich gospodarstwie prowadzona jest produkcja roślinna i zwierzęca zgodna z dobrą praktyką rolniczą, a planowana inwestycja nie może zostać zrealizowana w ramach istniejącej zabudowy zagrodowej położonej na działce nr [...] ze względu na prowadzoną tam produkcję zwierzęcą (trzoda chlewna) w związku z wprowadzonymi obostrzeniami z powodu ASF na terenie gminy. Wybudowanie magazynu i silosów na osobnej działce pozwoli na zwiększenie bezpieczeństwa prowadzonej hodowli oraz na rozwój gospodarstwa.

Ponadto Wnioskodawcy w piśmie z [...].06.2025 r. wskazali, że projektowany sposób zagospodarowania działki, której dotyczy wniosek, będzie stanowił uzupełnienie istniejącej zabudowy zagrodowej na działce nr [...], gdyż planują prowadzić wspólne gospodarstwo.

Wszystkie działki inwestycyjne są sklasyfikowane jako grunty rolne. Ta klasyfikacja jednocześnie oznacza, że na gruntach tych może być realizowana wyłącznie zabudowa o charakterze zagrodowym, gdyż tylko taki rodzaj zabudowy gruntu rolnego nie zmienia rolniczego przeznaczenia gruntu. Do gruntów rolnych zalicza się bowiem z mocy art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz.

82) - grunty pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie do produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu. Bez wątpienia istnieje związek funkcjonalny pomiędzy planowanym przedsięwzięciem a prowadzonym przez Inwestorów gospodarstwem rolnym. W toku postępowania nie było kwestionowane, że są oni właścicielami gospodarstwa rolnego o powierzchni przekraczającej średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie.

W świetle powyższego stwierdzić należy, że w sprawie prawidłowo zastosowano regulację z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Stan faktyczny w sprawie został ustalony w sposób prawidłowy, wynikają z niego przesłanki uzasadniające potraktowanie inwestycji jako zabudowy zagrodowej. W sprawie nie budzi przy tym żadnych wątpliwości, że wobec braku obowiązku sporządzenia analizy urbanistycznej dla przedmiotowej inwestycji spełnione zostały przesłanki niezbędne do wydania decyzji o warunkach zabudowy przewidziane w art. 61 ust. 1 pkt 2-4 u.p.z.p., tj. teren objęty wnioskiem ma dostęp do drogi publicznej, nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, a projektowane uzbrojenie jest wystarczające dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego.

Legalności kwestionowanej decyzji nie podważają zarzuty skargi.

W świetle powyższych rozważań jako bezzasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., który w sprawie niniejszej nie miał zastosowania. Brak zastosowania zasady dobrego sąsiedztwa oznacza, że w warunkach zabudowy zagrodowej mogą być realizowane inwestycje, które nie będą wpisywać się w ład przestrzenny, ale będą służyć prowadzonemu przez Inwestorów gospodarstwu rolnemu. W sprawie niniejszej bez wątpienia budowa budynku mieszkalnego, dwóch magazynów zbożowych oraz dwunastu silosów zbożowych wraz z podajnikami w zabudowie zagrodowej powiązane są z prowadzonym przez Inwestorów gospodarstwem rolnym. Stąd okoliczność, że inwestycja narusza ład przestrzenny w kontekście zabudowy występującej w bezpośrednim sąsiedztwie, nie mogła stanowić podstawy wydania decyzji odmownej.

Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut dotyczący zignorowania obowiązku uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy, ponieważ planowana inwestycja nie jest kwalifikowana zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Nie zalicza się ona bowiem do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, gdyż nie stanowi zabudowy przemysłowej ani magazynowej, a teren na którym jest planowana nie jest położony na obszarze objętym ochroną przyrody, przy czym planowana powierzchnia zabudowy wynosi 5300 m˛. Wnioskowana inwestycja nie spowoduje również wzrostu prowadzonej produkcji zwierzęcej - liczby DJP w istniejącym gospodarstwie rolnym.

Tym samym nie był zasadny zarzut naruszenia art. 71 ust. 2 i art. 72 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie) oraz rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko)

Stwierdzić należy, że organ, wydając decyzję o ustaleniu warunków zabudowy, zachował procedurę uzgodnień. Uzyskał ocenę prawną planowanego przedsięwzięcia dokonaną przez organy w ramach właściwych im kompetencji. Organy właściwe w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych uzgodniły pozytywnie planowaną inwestycję, gdyż Starosta [...] jako organ właściwy w zakresie ochrony gruntów rolnych postanowieniem z [...].07.2025 r. znak: [...] uzgodnił pozytywnie w zakresie ochrony gruntów rolnych projekt decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji. Stąd zarzut dotyczący niepozyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, ani wymaganych uzgodnień w zakresie ochrony gruntów rolnych nie mógł być uwzględniony.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa procesowego, wskazać należy, że organ rozpatrzył całość materiału dowodowego, dokonując analizy wszelkich istotnych okoliczności faktycznych występujących w sprawie, a następnie do tak ustalonego stanu faktycznego zastosował prawidłową normę prawa materialnego. Organ z poszanowaniem zasady dwuinstancyjności postępowania w toku postępowania odwoławczego dokonał samodzielnej oceny prawnej jak i dowodowej sprawy w jej całokształcie, a motywy swojego działania zawarł w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia. Tak jak tego wymaga art. 107 § 3 k.p.a., wskazał fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, wyjaśnił również podstawy prawne decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

W ocenie Sądu motywy oraz tok rozumowania organu, przedstawiające ocenę i proces konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego w danej sprawie, zostały przedstawione w uzasadnieniu decyzji w sposób spójny, logiczny i wyczerpujący.

Reasumując, zdaniem Sądu, podniesione w skardze zarzuty okazały się niezasadne, gdyż postępowanie przed organami zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący i prawidłowy, zaś zgromadzony w sprawie materiał dowodowy został oceniony właściwie. Wbrew twierdzeniom skargi, wydanie kwestionowanej decyzji poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia. Sąd nie doszukał się też innych naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.

Końcowo podkreślić należy, że ani niezadowolenie strony z zapadłego rozstrzygnięcia, ani też subiektywne jej przekonanie o wadliwości zaskarżonego aktu prawnego, nie mogą same w sobie stanowić podstawy uwzględnienia skargi.

Jako że skarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu, Sąd orzekł o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.).

Cytowane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query.