Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opoluz 13 sierpnia 2026 r., sygn. akt I SA/Op 446/26

Uzasadnienie

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez A. G. (dalej jako skarżąca lub strona), reprezentowaną przez profesjonalnego pełnomocnika, jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu (dalej jako SKO, Kolegium lub organ odwoławczy) z dnia 31 marca 2026 r., nr SKO.40.3256.2025.li, utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Opola (dalej jako Prezydent Miasta lub organ pierwszej instancji) z dnia 6 października 2025 r., nr AB.3135.63.2025.JuP, w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za umieszczenie tablicy reklamowej.

Skarga została wniesiona w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

W wyniku przeprowadzonej przez pracowników organu w dniu 8 lipca 2025 r. wizji lokalnej ustalono, iż na terenie działki nr [...] obręb Z., przy ul. [...] w O. zlokalizowana jest tablica reklamowa w formie billboardu reklamowego posadowiona na przyczepie o nr rejestracyjnym [...]. Przeprowadzony pomiar przedmiotowego nośnika reklamowego wykazał, iż łączna powierzchnia ekspozycji reklamy wynosi 22,72 m2. Pismem z 14 lipca 2025 r. zwrócono się do Wydziału Spraw Obywatelskich – Referat Komunikacji Urzędu Miasta O. z wnioskiem o udostępnienie dokumentacji dotyczącej przyczepy o nr rejestracyjnym [...]. W odpowiedzi na powyższe pismo, Wydział Spraw Obywatelskich Urzędu Miasta O. przekazał kopię karty informacyjnej z danymi pojazdu, w tym z dokładnymi danymi adresowymi właściciela pojazdu, aktualnymi na dzień 14 lipca 2025 r.

Zawiadomieniem z 8 sierpnia 2025 r. Prezydent wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za niezgodne z przepisami uchwały Nr XIII/199/19 Rady Miasta Opola z dnia 27 czerwca 2019 r. w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń w Opolu (Dz. Urz. Woj. Opolskiego z 2019 r., poz. 2310 – dalej jako Uchwała krajobrazowa) umiejscowienie wolnostojącej dwustronnej tablicy reklamowej w formie billboardu reklamowego, znajdującej się na terenie działki nr [...] obręb Z. przy ul. [...] w O.. Jako strony postępowania zidentyfikowano skarżącą oraz Miejski Zarząd Dróg w O. Ponadto organ, również pismem z 8 sierpnia 2025 r., zwrócił się do Miejskiego Zarządu Dróg w O. o udzielenie informacji czy właściciel przedmiotowego nośnika posiada odpowiednie zgody na jego usytuowanie.

W piśmie z 11 sierpnia 2025 r. Miejski Zarząd Dróg w O. poinformował, iż w przedmiotowej sprawie, tj. umieszczenia wolnostojącej tablicy reklamowej w formie billboardu reklamowego na terenie działki nr [...] obręb Z., przy ul. [...] w O., nie wydał zgody na zajęcie pasa drogowego.

Pismem z 22 sierpnia 2025 r. wezwano skarżącą, w terminie 7 dni, do złożenia wyjaśnień oraz dostarczenia następujących dokumentów:

1. 1) dostępnych dowodów potwierdzających możliwość sytuowania wolnostojącej tablicy reklamowej w formie billboardu reklamowego na terenie działki nr [...] obręb Z. przy ul. [...] w O. wraz z przedłożeniem dostępnych dowodów potwierdzających powyższe, tj. umowy, pozwolenia, uzgodnienia, zgody na montaż tablic reklamowych na przedmiotowej działce;
2. 2) przekazania informacji dotyczącej daty usytuowania przedmiotowej tablicy reklamowej, celem ustalenia czy przedmiotowy nośnik reklamowy został usytuowany przed wejściem w życie uchwały Nr XIII/199/19 Rady Miasta Opola z dnia 27 czerwca 2019 r., celem ustalenia czy w odniesieniu do przedmiotowego nośnika mogą mieć zastosowanie regulacje ww. Uchwały, dotyczące terminów dostosowania istniejących w dniu wejścia w życie Uchwały;
3. 3) w przypadku usunięcia wolnostojącej tablicy reklamowej w formie billboardu reklamowego, usytuowanej na terenie działki nr [...] obręb Z., przy ul. [...] w O., dowodów potwierdzających ten fakt, tj. zdjęć z datą wykonania, korespondencji potwierdzającej powyższe lub innych dostępnych dowodów.

W dniu 11 września 2025 r. przeprowadzono oględziny przedmiotowej tablicy reklamowej znajdującej się na terenie działki nr [...] obręb Z., przy ul. [...] w O.. Z dołączonego do akt postępowania administracyjnego protokołu wynika, iż strony nie stawiły się na przeprowadzonej przez organ czynności. Ponadto ustalono, iż przedmiotowy nośnik reklamowy w dalszym ciągu znajdował się na niniejszej działce.

Następnie w dniach: 23 września 2025 r., 2 października 2025 r. oraz 6 października 2025 r. przeprowadzono inwentaryzację terenu na działce nr [...] obręb Z., przy ul. [...] w O. w celu zweryfikowania czy przedmiotowy nośnik reklamowy został zdemontowany. W wyniku przeprowadzonych czynności ustalono, iż we wskazanych dniach, w tym w dniu wydania decyzji przez organ pierwszej instancji, tj. 6 października 2025 r. wolnostojąca tablica reklamowa w formie billboardu reklamowego nadal znajduje się w tym samym miejscu na niniejszej działce, z tym, że przyczepa, na której umieszczony był nośnik reklamowy została odłączona od stojącego tam samochodu.

Przytoczoną na wstępnie decyzją z dnia 6 października 2025 r., nr AB.3135.63.2025.JuP, organ pierwszej instancji – działając na podstawie art. 37d ust. 1, ust. 3-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2024 r. poz. 1130, ze zm.) - dalej: u.p.z.p., oraz na podstawie art. 104 § 1 i 2 i art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 15 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572, ze zm.) - dalej jako K.p.a. w związku z § 6 ust. 2 uchwały Nr XIII/199/19 Rady Miasta Opola z dnia 27 czerwca 2019 r. w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń w Opolu (Dz. Urz. Woj. Opolskiego z 2019 r., poz. 2310) – wymierzył skarżącej administracyjną karę pieniężną w wysokości 25 178,45 zł, naliczoną za okres od dnia 13 sierpnia do dnia 6 października 2025 r. za niezgodne z przepisami Uchwały krajobrazowej umieszczenie wolnostojącej dwustronnej tablicy reklamowej w formie billboardu reklamowego na dz. nr [...] obręb Z., przy ul. [...] w O. oraz nałożył obowiązek usunięcia przedmiotowej tablicy reklamowej.

W uzasadnieniu decyzji Prezydent Miasta skrupulatnie odniósł się do zebranych w sprawie dowodów, przedstawił stan faktyczny sprawy oraz wyjaśnił podstawę prawną podjętego rozstrzygnięcia.

Organ pierwszej instancji, po rozważeniu okoliczności sprawy i analizie zgromadzonego materiału dowodowego uznał za udowodnione, iż ze względu na powierzchnię tablicy reklamowej, sposób montażu oraz rodzaju użytego materiału przedmiotowy nośnik wyczerpuje znamiona billboardu reklamowego. Powołując się na § 6 ust. 2 pkt 1f Uchwały krajobrazowej, zaznaczył, iż na wskazanej działce możliwe jest usytuowanie wolnostojącego nośnika reklamowego w formie billboardu reklamowego lub pylonu reklamowego służącego reklamie prowadzonej na niej działalności. Podniósł również, iż na mocy § 6 ust. 2 pkt 2a Uchwały krajobrazowej, dopuszczalne wymiary billboardu reklamowego to maksymalnie 3 m szerokości i 2 m wysokości.

Powyższe stanowiło podstawę do uznania przez organ pierwszoinstancyjny, że przedmiotowa tablica reklamowa przekracza maksymalne dopuszczalne wymiary określone dla wolnostojących nośników reklamowych dla tego obszaru.

Organ pierwszej instancji wskazał również, że poczynione w sprawie ustalenia pozwalają uznać, iż nośnik reklamowy służył działalności, która nie była prowadzona na terenie przedmiotowej działki, tj. dz. nr [...] obręb Z.. Zaznaczył nadto, że ponieważ na wskazanej działce nie jest usytuowany żaden budynek, to tym samym nie jest tam prowadzona jakakolwiek działalność gospodarcza. Materiał dowodowy oraz treści reklamowe znajdujące się na przedmiotowym nośniku, w ocenie organu wskazują na fakt, iż na działce nr [...] reklamowana jest działalność znajdująca się przy ul. [...].

Organ stwierdził również, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z wysoce sugestywną reklamą. Treści takie jak nazwa działalności wraz ze zdjęciem związanym z reklamowaną usługą oraz numery telefonu do kontaktu, adres strony internetowej dają jasny przekaz potencjalnym odbiorcom. Nie budziło również wątpliwości organu, że zasadniczą funkcją opisanej tablicy była ekspozycja treści w postaci przekazu wizualnego, dostępnego dla nieokreślonego kręgu adresatów, ponadto skierowana jest całkowicie w stronę ulicy, a więc niewątpliwie służy upublicznieniu treści na niej widniejących, co w efekcie prowadziło do uznania, iż opisany obiekt podlega regulacjom Uchwały krajobrazowej.

Organ zaakcentował przy tym, iż w sprawie bezspornie ustalony został podmiot, który umieścił przedmiotową wolnostojącą dwustronną tablicę reklamową w formie billboardu reklamowego niezgodnie z Uchwałą krajobrazową. Na podstawie kopii karty informacyjnej z danymi pojazdu - w tym dokładnymi danymi adresowymi właściciela pojazdu - organ uznał za udowodnione, iż wolnostojąca tablica reklamowa stanowi własność skarżącej.

W motywach rozstrzygnięcia podał, że z materiału dowodowego, w postaci wydruków z Google Maps z 2019 r., 2022 r., 2023 r., 2024 r. ustalono również, iż na działce nr [...] obręb Z., przy ul. [...] w O. nie znajdowała się wolnostojąca dwustronna tablica reklamowa w formie billboardu reklamowego. Skutkowało to przyjęciem, że wskazany nośnik reklamowy został usytuowany po wejściu w życie uchwały krajobrazowej obowiązującej na terenie miasta Opola.

Organ stwierdził, że waga naruszenia prawa – usytuowanie wolnostojącej dwustronnej tablicy reklamowej w formie billboardu reklamowego o łącznej powierzchni 22,72 m2 niezgodnie z zasadami i warunkami określonymi w uchwale krajobrazowej miasta Opola – nie jest znikoma, celowe zatem – jak uznał – było zastosowanie ograniczeń prowadzących do zachowania porządku w przestrzeni publicznej. Zaakcentowany został również fakt, iż wobec właściciela przedmiotowego nośnika prowadzone były odrębne postępowania w analogicznym przedmiocie, stąd w sprawie miejsce miało naruszenie prawa o większej wadze. Wskazano również, iż skarżąca stanowi podmiot zajmujący się działalnością reklamową, więc powinna być zaznajomiona z przepisami prawa regulującymi zasady i formę prowadzenia działalności w takim zakresie. Prezydent zważył również, że skarżąca nie przejawiała aktywności w toku prowadzonego postępowania, mimo wezwania nie współpracowała z organem.

Wszystkie podniesione argumenty, w ocenie organu przemawiają za brakiem ziszczenia się przesłanek odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej na podstawie art. 189f K.p.a.

W końcowych motywach decyzji Prezydent Miasta podniósł, iż w związku z brakiem uchwalenia przez Radę Miasta Opola stawek opłaty reklamowej, do obliczenia kary pieniężnej przyjęto maksymalne stawki wynikające z ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz.U. z 2025 r. poz. 707, ze zm.) – dalej: u.p.o.l.

Podkreślił również organ pierwszoinstancyjny, iż nałożona na skarżącą kara, zgodnie z art. 37d ust. 7 u.p.z.p. zostanie naliczona po wykonaniu obowiązku usunięcia tablicy reklamowej, za okres od dnia wydania decyzji do usunięcia tablicy reklamowej.

Skarżąca, niezadowolona z powyższego rozstrzygnięcia, pismem z 22 października 2025 r. wniosła odwołanie, w którym podniosła, iż przyczepa, na której znajdował się przedmiotowy nośnik reklamowy parkowana była w czasie jej nieużytkowania na cele reklamowe pod siedzibą firmy w miejscu do tego przeznaczonym. Zaakcentowała, że prowadząc kampanie reklamowe nośnik ten przemieszcza się po obszarze całego województwa. Z kolei ze względu na gabaryty przyczepy, ilość miejsc parkingowych przyczepa jest parkowana w miejscach, w których w najmniejszym stopniu będzie przeszkadzać osobom trzecim. Skarżąca podkreśliła, że dokumentacja fotograficzna potwierdza, iż przyczepa nie stoi trwale w jednym miejscu, co potwierdza, że jest ona wykorzystywana do prowadzenia mobilnej działalności reklamowej, dlatego też, w ocenie skarżącej w niniejszej sprawie nie można mówić o ciągłości trwania naruszenia. Skarżąca kwestionując stanowisko organu wskazała, że nie został w sprawie udowodniony fakt pozostawania przyczepy we wskazanej lokalizacji nieprzerwanie przez dłuższy czas.

Powołując się orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżąca podkreśliła, iż wymierzenie kary pieniężnej bez ustalenia czasu trwania naruszenia narusza zasadę proporcjonalności, a warunkiem legalności decyzji wymierzającej karę pieniężną jest ustalenie czasu trwania naruszenia.

Zdaniem strony sposób zaparkowania przyczepy równolegle do drogi stanowi dowód, że nie została ona umieszczona we wskazanym miejscu w celach reklamowych, taki sposób zainstalowania reklamy mija się z celem, gdyż utrudnia odbiór treści na niej zawartej.

Ponadto, w jej ocenie samochód z podpiętą tablicą reklamową umieszczoną na przyczepie nie może być poczytywany jako wolnostojąca tablica reklamowa, gdyż zespół pojazdów, samochód wraz z przyczepą, nadal mieści się w definicji pojazdu w ruchu drogowym i nie stanowi nośnika reklamowego. Podkreśliła również, iż skradziona została tablica rejestracyjna przyczepy, na której umieszczony był przedmiotowy nośnik reklamowy, co uniemożliwiało zmianę jej lokalizacji.

Argumentacja odwołania kwestionowała również prawidłowość pomiarów powierzchni przedmiotowego nośnika reklamowego, jako nieprawidłowe uznano założenie, że obie strony billboardu mają identyczne parametry i oparcie obliczenia powierzchni całkowitej na podstawie pomiaru tylko jednej strony.

Pismem z 29 października 2025 r. Prezydent Miasta ustosunkował się do zarzutów podniesionych w odwołaniu. Wskazał, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego bezsprzecznie wynika, iż umieszczenie przyczepy we wskazanym miejscu miało charakter stały, przedmiotowa tablica reklamowa zaparkowana była w tym samym miejscu. Wskazano również, że ze zdjęć dołączonych do odwołania nie sposób stwierdzić, że jest to tożsamy nośnik reklamowy do tego będącego przedmiotem postępowania.

Prezydent podniósł również, że uzasadnienie decyzji pierwszoinstancyjnej zawiera wszelkie wymagane prawem elementy, w tym uzasadnienie prawne i faktyczne. W uzasadnieniu decyzji organ w celu rozróżnienia tablicy reklamowej od urządzenia reklamowego, jak również prawidłowego zakwalifikowania przedmiotowego wolnostojącego nośnika reklamowego dokonał szczegółowej analizy zgromadzonego materiału dowodowego. W decyzji zawarta została argumentacja, która w sposób spójny i logiczny stanowi o podstawie wydanego rozstrzygnięcia.

Odnosząc się zarzutów dotyczących dokonanego pomiaru przedmiotowej tablicy reklamowej wskazano, że obowiązkiem organu nie jest poszukiwanie argumentów i dowodów mających potwierdzić korzystne dla strony okoliczności. Wskazano, że pełna dokumentacja odnosząca się do wykonanych pomiarów dołączona została do akt sprawy, z którymi skarżąca miała możliwość zapoznać się. Pomiary dokonane zostały z bliska za pomocą dalmierza Leica BLK 3D, który służy do bezinwazyjnego, jednoosobowego wyznaczania odległości.

Organ zauważył również, że z dołączonej do niniejszego pisma korespondencji nie wynika, iż skarżąca nie wystąpiła o wydanie wtórnika tablicy rejestracyjnej przyczepy o wyróżniku [...]. Jako dowód przedłożono pismo Kierownika Referatu Komunikacji Wydziału Spraw Obywatelskich UM O. Podkreślono, że nie odnotowano wpływu takiego wniosku, a tym samym kwestia ta nie była też procedowana.

W tych okolicznościach faktycznych i prawnych decyzją z dnia 31 marca 2026 r., SKO.40.3256.2025.li, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w niniejszej sprawie ustalony stan faktyczny nie budził wątpliwości. Podkreślono, że w istocie skarżąca sama przyznała, iż umieszczenie wolnostojącego nośnika reklamowego nastąpiło z jej inicjatywy, podnosząc przy tym okoliczności, które w jej ocenie usprawiedliwiały takie działanie. Zaznaczono, iż w aktach sprawy znajduje się protokół z oględzin, co jest poparte dokumentacją zdjęciową oraz notatkami służbowymi.

SKO zaakcentowało, że na gruncie rozpoznawanej sprawy argumentacja strony nie zasługuje na uwzględnienie, a wszelkie zarzuty zostały wyjaśnione przez organ pierwszej instancji. Zdaniem organu odwoławczego nie sposób zarzucać organowi pierwszej instancji rozbieżności w pomiarze, gdyż zasadniczy pomiar był dokonywany jawnie, na umówionych oględzinach, na które wezwano strony postępowania, stąd – jak stwierdził – mamy do czynienia z wymaganą transparentnością.

SKO zaaprobowało tok rozumowania organu pierwszej instancji, zgodnie z którym przyczepa może być uznana za reklamę, jeśli pełni taką funkcję, a pozbawienie jej tej cechy wymagałoby choćby jej zasłonięcia. Przede wszystkim organ odwoławczy wskazał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, tj. dokumentacja zdjęciowa, wykonywana wielokrotnie, w różnych datach, na przestrzeni dłuższego okresu już sugeruje, że przyczepa pozostawała wciąż w jednym miejscu, a jej ustawienie – jak oceniło Kolegium – wcale nie uniemożliwiało zapoznania się z treściami wyraźnie promującymi usługi.

Podobnie jak organ pierwszej instancji Kolegium zapatruje się na kwestię odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, co zostało rozważone i merytorycznie wykluczone przez organ pierwszej instancji, przy czym zastosowanie tegoż i tak winno zostać wykluczone z uwagi na brak zaprzestania naruszenia. Podniesiono, iż naruszenie miało miejsce i nie jest to kwestionowane przez stronę, która świadomie i celowo umieściła znacznych rozmiarów reklamę w bardzo widocznym miejscu, czerpiąc przy tym korzyści i promując swoje usługi w nielegalny sposób, stąd trudno tutaj mówić o znikomej wadze naruszenia.

Skarżąca pismem z 6 maja 2026 r. wywiodła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, w której podniosła liczne zarzuty naruszenia prawa procesowego, jak i prawa materialnego, stąd zasadnym jest przytoczenie ich in extenso. I tak, zaskarżanej decyzji – jej autor – zarzucił:

W pierwszej kolejności naruszenie przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy, a to:

1. 1) "art. 15 K.p.a. poprzez ograniczenie postępowania administracyjnego wyłącznie do jednej instancji, nieprzeprowadzenie przez organ — Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu postępowania wyjaśniającego, niedokonanie ustaleń merytorycznych, a poprzestanie wyłącznie na czynnościach kontrolnych, co powoduje, że decyzja wydana została z naruszeniem prawa i jest obarczona wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.;
2. 2) art. 8 w zw. z art. 11 w zw. z art. 107 § 1 pkt 6) K.p.a. poprzez zaniechanie przez organ przedstawienia uzasadnienia faktycznego jak i prawnego skutkujące sporządzeniem uzasadnienia decyzji w sposób nad wyraz lakoniczny, co uniemożliwia skarżącej zweryfikowanie prawidłowości toku postępowania prowadzonego przez organ;
3. 3) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. przez brak podjęcia przez organ czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zaniechanie zgromadzenia pełnego materiału dowodowego, a także brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego spraw i oparcie decyzji na zebranym wybiórczo materiale dowodowym, bez uwzględnienia okoliczności uzasadniających odstąpienie od wymierzenia kary;
4. 4) art. 7 w zw. z art. 77 § 1, w zw. z art. 80 K.p.a. w zw. z art. 7a k.p.c. poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę materiału dowodowego, skutkującą błędnym przyjęciem jakoby przyczepa stała w tym miejscu nieprzerwanie, podczas gdy skarżąca jasno wskazywała w treści pism, iż przyczepa zawierająca bilbord reklamowy była tam zaparkowana incydentalnie, albowiem nieopodal znajduje się siedziba skarżącej;
5. 5) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez brak podjęcia przez organ niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zaniechanie ustalenia czasu postoju przyczepy zawierającej bilbord reklamowy, w szczególności, iż na zdjęciach ewidentnie widać, iż przyczepa na każdym ze zdjęć jest w innym położeniu, a także niekiedy jest złączona z pojazdem, co oznacza, iż przyczepa nie stała tam w sposób ciągły, a wyłącznie incydentalnie, albowiem skarżąca parkowała przy adresie siedziby swojej działalności;
6. 6) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez dowolną a nie swobodną ocenę materiału dowodowego, a to pominięcie załączonych do odwołania z dnia 22 października 2025 r. zdjęć, z których jednoznacznie wynika, iż przyczepa zawierająca bilbord reklamowy w okresie, w którym naliczona została kara pieniężna, była użytkowana poza miejscem wskazanym w decyzji;
7. 7) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez dowolną a nie swobodną ocenę materiału dowodowego skutkujące błędnym ustaleniem jakoby skarżąca nie zgłosiła kradzieży tablicy rejestracyjnej przyczepy zawierającej bilbord reklamowy, podczas gdy w odwołaniu z dnia 22 października 2025 r. skarżąca powołała się na fakt złożenia zawiadomienia o możliwości popełnienia przestępstwa;
8. 8) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez dowolną a nie swobodną ocenę materiału dowodowego skutkujące błędnym uznaniem, iż: a) przyczepa zawierająca bilbord reklamowy zaparkowana była równolegle do drogi w celach reklamowych, podczas gdy kąt obserwacji tejże przez kierowców uniemożliwia zapoznanie się z treścią tam zawartą, b) podparcie przyczepy zawierającej bilbord reklamowy stanowi dowód jej unieruchomienia, podczas gdy w przypadku parkowania przyczep jednoosiowych zawsze używa się podpórek uniemożliwiających samoistne przesuwanie się;
9. 9) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez dokonanie przez organ dowolnej, a nie swobodnej oceny materiału dowodowego, zaniechanie wszechstronnego zebrania materiału dowodowego, dokonanie oceny materiału dowodowego w sposób wybiórczy co skutkowało błędnym ustaleniem, iż przyczepa zawierająca bilbord reklamowy stała we wskazanym miejscu w okresie od 13 sierpnia 2025 r. do 6 października 2025 r., pomimo zgromadzenia w aktach sprawy dowodów wskazujących, iż przyczepa z bilbordem reklamowym nie stała tam w sposób nieprzerwany;
10. 10) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez brak podjęcia przez organ niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zaniechanie przeprowadzenia oględzin z udziałem biegłego geodety, co winno skutkować tym, iż organ nie udowodnił zajęcia przez skarżącą pasa ruchu drogowego bez zezwolenia zarządcy;
11. 11) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez brak podjęcia przez organ niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego poprzez wydanie zaskarżonej decyzji w oparciu o dokumenty nie mającego charakteru prawnego;
12. 12) art. 7a w zw. z art. 8 § 1 K.p.a. poprzez nierozstrzygnięcie wątpliwości w zakresie daty usunięcia przyczepy na korzyść skarżącej, co skutkowało niezasadnym obciążeniem skarżącej karą pieniężną;
13. 13) art. 77 § 1 w zw. z art. 86 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z przesłuchania strony postępowania - skarżącej zmierzającego do ustalenia prawdziwych okoliczności związanych z umieszczeniem tablicy reklamowej, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy;
14. 14) art. 79a K.p.a. poprzez zaniechanie zawiadamiania skarżącej o czynnościach kontrolnych w postaci inwentaryzacji, wizji lokalnych, co uniemożliwiło jej czynny udział w postępowaniu;
15. 15) art. 189f § 1 pkt 1 w zw. z art. 189d K.p.a. poprzez jego niezastosowanie oraz brak rozważenia przez organ wszystkich przesłanek uzasadniających odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej w sytuacji, gdy waga naruszenia prawa była znikoma;
16. 16) art. 189e K.p.a. poprzez jego niezastosowanie, w przypadku kiedy w skutek siły wyższej — kradzieży tablic rejestracyjnych, skarżąca nie mogła zmienić położenia przyczepy, co winno skutkować odstąpieniem od nałożenia jej kary pieniężnej;
17. 17) art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu z dnia 20 marca 2024 r. w sytuacji gdy organ powinien był uchylić ww. decyzję w całości i umorzyć postępowanie w sprawie".

W drugiej zaś kolejności naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. 1) "art. 37d ust.1,3 oraz 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i gospodarowaniu przestrzennym poprzez ich zastosowanie, podczas gdy z okoliczności sprawy nie wynika jakoby przyczepa stała na działce w sposób ciągły;
2. 2) art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez jego zastosowanie, podczas gdy organ nie określił za pomocą opinii biegłego geodety powierzchni zajętego pasa drogowego".

Formułując podniesione w skardze zarzuty skarżąca wniosła o: po pierwsze – uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31 marca 2026 r., sygn. akt SKO.40.3256.2025.li; po drugie – uchylenie w całości decyzji organu pierwszej z dnia 6 października 2025 r.; po trzecie – umorzenie postępowania w całości; po czwarte – zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych; ewentualnie, z ostrożności procesowej o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W treści skargi sformułowano również rozpatrzenia sprawy na rozprawie.

Uzasadniając zasadność wystąpienia ze skargą, jej autor, rozwinął zarzuty sformułowane w jej petitum, podnosząc, że organ błędnie przyjął jakoby przyczepa zawierająca billboard reklamowy stała tym miejscu nieprzerwanie, podczas gdy skarżąca jasno wskazywała w treści pism, iż przyczepa była tam zaparkowana incydentalnie, albowiem nieopodal znajduje się siedziba skarżącej. Ponadto organ nie dokonał analizy przedłożonych do odwołania zdjęć, z których jednoznacznie wynika, iż przyczepa w okresie, za który nałożona została kara pieniężna była przestawiana, była w użytku, co wyklucza nieprzerwane pozostawienie przyczepy w okresie 13 sierpnia 2025 r. do 6 października 2025 r.

Zaakcentował także autor skargi, że ze względu na kradzież tablic rejestracyjnych skarżąca nie mogła zmienić położenia przyczepy, co zgodnie z art. 189f K.p.a. winno skutkować odstąpieniem od ukarania skarżącej ze względu na siłę wyższą.

W ocenie strony skarżącej poważne wątpliwości budził także sposób dokonywania pomiarów "tablicy reklamowej". Po pierwsze wskazano na brak dokumentów w sprawie potwierdzających, iż osoby dokonujące pomiarów były przeszkolone w obsłudze urządzenia, ponadto podkreślono, że właśnie to biegły winien dokonać wyliczeń jaką powierzchnię pasa ruchu zajmuje "tablica reklamowa", a nie pracownicy organu pierwszej instancji. Organ nie dokonał ustaleń przy pomocy opinii biegłego geodety. Na potwierdzenie słuszności przedstawionego stanowiska powołano się na wyrok WSA w Warszawie z 20 sierpnia 2025 r., sygn. akt VI SA/Wa 3038/24.

W dalszej części rozważań skargi, skarżąca zaznaczyła, że dokumentacja, którą posłużył się organ do ustalenia kary pieniężnej była niewystarczająca. Mianowicie zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 lutego 2022 r., sygn. akt II GSK 2680/21, zajęcie pasa drogowego przez lokalizację reklamy, powinno być wykazane dokumentem o prawnym charakterze. Dowód na okoliczność zamieszczenia reklamy w pasie drogowym nie będzie bowiem pełny, jeżeli w materiałach dowodowych sprawy nie zostanie przedstawiony urzędowy dokument geodezyjny określający, z jednej strony, linie graniczne pasa drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 198 r., o drogach publicznych (Dz.U. z 2020 r. poz. 470 ze zm.) – dalej także: u.d.p., z drugiej zaś - kolizję umieszczonej w pasie drogowym reklamy z tymi liniami, pozwalającą stwierdzić przypadek zajęcia tego pasa drogowego. W celu wykazania granic pasa drogowego niezbędnym jest więc przedłożenie planu gruntu z wyraźnie zaznaczonymi liniami granicznymi tego gruntu.

Zatem, stwierdzono, że organ nie rozstrzygnął wątpliwości w zakresie daty usunięcia przyczepy na korzyść skarżącej, co skutkowało niezasadnym obciążeniem skarżącej karą pieniężną. Uwypuklono, iż dokonywane w toku postępowania czynności, takie jak inwentaryzacje, wizje lokalne przeprowadzane były bez uprzedniego zawiadomienia skarżącej.

Konkludując autor skargi wskazał, że biorąc pod uwagę podnoszone zarzuty, naruszenia przepisów postępowania, decyzje winny podlegać uchyleniu w całości, a postępowanie umorzeniu w całości jako bezprzedmiotowe. Jego zdaniem organ "bazował na domniemaniach, a nie na faktach". W jego ocenie "zebrany materiał dowody w żadnym wypadku nie przemawia za odpowiedzialnością skarżącej jak i za naruszeniem przez nią przepisów ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym oraz uchwały krajobrazowej".

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło jej oddalenie. Zaznaczyło, że w zakresie podniesionych w skardze zarzutów organ odwoławczy ustosunkował się już w kwestionowanej decyzji i wyjaśnił tym samym wszelkie motywy rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje.

Skarga jest nieuzasadniona.

Rozważania natury prawnej należy poprzedzić wskazaniem, że na podstawie art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) – dalej: p.u.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z kolei z art. 1 § 2 p.u.s.a. oraz w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r. poz. 143, ze zm.) – zwanej nadal: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Sądowa kontrola aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa, dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności. Badana jest zatem wyłącznie legalność aktu administracyjnego.

Warto także podnieść, że sąd administracyjny nie rozstrzyga o uprawnieniach, czy też obowiązkach, a jedynie może uchylić zaskarżony akt lub czynność, lub stwierdzić ich nieważność w przypadkach wskazanych w ustawie. W konsekwencji sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego, zasadami ekonomiki obrotu gospodarczego, czy uznawanymi społecznie normami pozaprawnymi, ale w zakresie dokonywanej kontroli zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji – orzekając w sprawie – nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Powołane regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa administracyjnego i toczącego się przed nim postępowania, którą jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie bada celowości, czy też słuszności zaskarżonej decyzji. Nie jest zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją wówczas, gdy wiąże się ona z negatywnymi skutkami dla niej, bowiem związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa.

Do kompetencji sądu administracyjnego należy wyłącznie kontrola legalności działania organu administracji. To rolą organu administracji jest rozstrzygnięcie o prawach czy obowiązkach strony stosunku administracyjnego na podstawie norm prawa materialnego i w ustalonym w tym postępowaniu stanie faktycznym. Zadaniem zaś sądu administracyjnego jest sprawdzenie, czy postępowanie organu odpowiadało wymogom formalnym i czy w ustalonym stanie faktycznym prawidłowo zastosowano przepisy prawa materialnego. Tym samym sąd nie zastępuje organów administracji publicznej w merytorycznym załatwieniu spraw i nie dokonuje samoistnie ustaleń faktycznych i prawnych, orzeka natomiast na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.).

Zatem sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie sprawy zawisłej przed organami administracyjnymi, a jedynie weryfikuje zgodność zajętego przez organ stanowiska z obowiązującymi przepisami prawa. Tym samym sąd administracyjny nie rozstrzyga o prawach czy obowiązkach, nie zastępuje on bowiem organów w merytorycznym załatwieniu sprawy.

Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

1. 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;
2. 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Stosownie do art. 145 § 3 p.p.s.a. w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie.

Z kolei na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.

Sąd ponadto rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak, co do zasady, związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie, według wskazanych kryteriów, ocena legalności wykazała, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w jakimkolwiek stopniu uzasadniającym podjęcie orzeczenia na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a.

Zdaniem Sądu, w sprawie nie zaistniały nieprawidłowości zarówno co do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i w zakresie zastosowania do niego przepisów prawa materialnego. Postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone właściwie, ustalenia organów nie pozostawiają wątpliwości, a podjęte rozstrzygnięcie odpowiada przepisom prawa. Przebieg postępowania został zrelacjonowany powyżej stąd brak jest podstaw do jego powtarzania w tej części uzasadnienia. Sąd w pełni zgadza się z ustaleniami organów, które szczegółowo zostały przytoczone wyżej.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji według tak określonych kryteriów Sąd doszedł do wniosku, że jest ona prawidłowa, a zarzuty skargi nie mogą odnieść skutku.

W pierwszej kolejności trzeba przytoczyć regulacje prawne istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy. Zgodnie z art. 37 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2024 r. poz. 1130, ze zm.) – dalej nadal jako u.p.z.p., rada gminy może ustalić w formie uchwały zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Uchwała ta jest aktem prawa miejscowego. Z uwagi na zarzuty skargi wspomnieć li tylko wypada, że w roku 2015 do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zostało wprowadzone swoiste novum, obszarowe narzędzie ochrony krajobrazu kulturowego oraz naturalnego – rady gmin uzyskały prawną możliwość regulowania zasad i warunków umieszczania nośników reklamowych, a także sytuowania obiektów małej architektury oraz ogrodzeń na obszarze gminy w drodze uchwał, zwanych potocznie uchwałami krajobrazowymi.

Uwaga ta jest istotna albowiem sankcjonowany delikt reklamowy może wystąpić jedynie w gminach, w których obowiązuje uchwała krajobrazowa, gminy nie mają bowiem prawnego obowiązku uregulowania zasad sytuowania nośników reklamowych.

W dalszej kolejności podnieść należy, że kara pieniężna wymierzana z tytułu umieszczenia tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego niezgodnie z uchwałą rady gminy w sprawie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane (uchwałą reklamową) jest jedną z form odpowiedzialności administracyjnoprawnej, jest odpowiedzialnością za delikt administracyjny. Kara pieniężna jest środkiem przymusu administracyjnego (J. Jendrośka, Administracyjne kary pieniężne, PPiA 1980, t. 14, s. 11.). W tego rodzaju postępowaniach – co pomija strona skarżąca – przedmiotem analizy organu administracyjnego wymierzającego karę jest ustalenie naruszenia postanowień uchwały. W przedmiotowej sprawie - uchwały Rady Miasta Opola z dnia 27 czerwca 2019 r., nr XIII/199/19, w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń w Opolu (Dz. Urz.

Woj. Opolskiego z 2019 r., poz. 2310) – dalej nadal jako Uchwała krajobrazowa. Ustalenie wysokości kary pieniężnej związane jest z przedmiotem postępowania dowodowego w sprawie nałożenia kary pieniężnej z tytułu umieszczenia tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego niezgodnie z uchwałą to regulującą.

W judykaturze zasadnie zwraca się uwagę, że przyjęte w art. 37a u.p.z.p. rozwiązanie co do podstawowego podmiotu odpowiedzialnego za delikt reklamowy "ustawodawca dał wyraz założeniu, że skoro decyzje, o których mowa w tym przepisie, dotyczą sytuacji odbiegających od wzorca normatywnego, to adresatem tych decyzji powinien być w pierwszym rzędzie sprawca tych naruszeń bez względu na to, czy posiada tytuł prawny do dysponowania nośnikiem reklamowym (tak: WSA w Gdańsku w wyroku z 26 października 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 358/22). Przy czym okoliczność ta nie jest kontestowana. Poza sporem jest, że na terenie działki nr [...] obręb Z., przy ul. [...] w O. zlokalizowana była w podanym wyżej okresie tablica reklamowa w formie billboardu reklamowego, której łączna powierzchnia ekspozycji reklamy to 22,72 m2. Posadowiona była na przyczepie o nr rejestracyjnym [...], odnośnie do której Wydział Spraw Obywatelskich Urzędu Miasta O. przekazał kopię karty informacyjnej z danymi pojazdu, w tym z dokładnymi danymi adresowymi strony – jako właściciela pojazdu.

W przedmiotowej sprawie pomimo wezwania strony pismem z 22 sierpnia 2025 r. do złożenia wyjaśnień oraz dostarczenia wymienionych w nim dokumentów brak jest odnotowanej jej aktywności. W toku całego postępowania dowodowego – co z uwagi na zarzuty w skardze warte jest odnotowania – pozostała ona całkowicie bierna. Takowych dowodów – co ważne – nie przedstawiła na żadnym etapie postępowania. Wnosząc w pierwszej kolejności odwołanie, ale także skargę do tut. Sądu nie przedstawiła poddających się jakiejkolwiek weryfikacji dowodów. Dołączone do odwołania zdjęcia nie podważają ustaleń organów. Zwłaszcza, że nie dokumentują tożsamości nośnika. Organ odwoławczy odniósł twierdzenia strony do znajdujących się w aktach dowodów z dokumentów, których wiarygodności i legalności ta nie podważyła, stąd zasadnie dał im wiarę i uznał prawidłowość decyzji pierwszoinstancyjnej. Z dołączonego do akt protokołu oględzin z dnia 11 września 2025 r. przedmiotowej tablicy reklamowej znajdującej się na terenie działki nr [...] obręb Z., przy ul. [...] w O. wynika, że przedmiotowy nośnik reklamowy niezmiennie posadowiony jest na ww. działce.

Nadto dokumenty w postaci wydruków z Google Maps z lat: 2019, 2022-2024 potwierdzają, iż na działce nr [...] obręb Z., przy ul. [...] w O. nie znajdowała się wolnostojąca dwustronna tablica reklamowa w formie billboardu reklamowego. Pomiary przedmiotowego billboardu dokonane zostały z bliska za pomocą dalmierza Leica BLK 3D, który służy do bezinwazyjnego, jednoosobowego wyznaczania odległości. Skutkowało to zasadnym przyjęciem, że wskazany nośnik reklamowy został usytuowany po wejściu w życie uchwały krajobrazowej obowiązującej na terenie miasta Opola. Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika jednoznacznie, że przeprowadzona w dniach: 23 września, 2 października oraz 6 października 2025 r. inwentaryzacja terenu na działce nr [...] obręb Z., przy ul. [...] w O., w celu zweryfikowania czy przedmiotowy nośnik reklamowy został zdemontowany potwierdziła, że w tych dniach, nie został on zdemontowany.

Takiej okoliczności nie ujawniła także strona, która została zobowiązana do przekazania tego faktu organowi. Rację mają organy orzekające w sprawie, że na dzień wydania decyzji przez organ pierwszej instancji, tj. 6 października 2025 r., udokumentowano w sposób pewny, posadowienie wolnostojącej tablicy reklamowej w formie billboardu reklamowego na ww. działce.

Podkreślenia przy tym wymaga, że skarżąca – na co zasadnie wskazało Kolegium – "sama przyznała", iż umieszczenie wolnostojącego nośnika reklamowego nastąpiło z jej inicjatywy. Skarżąca podniosła przy tym okoliczności, które w jej ocenie usprawiedliwiały takie działanie. Tym samym, co wymaga powtórzenia, zasadnie uznał organ odwoławczy, że na gruncie rozpoznawanej sprawy argumentacja strony nie zasługuje na uwzględnienie, a wszelkie zarzuty zostały wyjaśnione przez organ pierwszej instancji. Nie sposób zarzucać organom rozbieżność w pomiarze, gdyż zasadniczy pomiar był dokonywany jawnie, na umówionych oględzinach, na które wezwano strony postępowania, stąd mamy do czynienia z wymaganą transparentnością. Pomiar ten nie został także wykazany odmiennie od ustalonego.

Powtórzenia zatem wymaga, że materialnoprawną podstawą uchwały w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane stanowi art. 37a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W odniesieniu do szyldów w uchwale, o której mowa w ust. 1, określa się zasady i warunki ich sytuowania, gabaryty oraz liczbę szyldów, które mogą być umieszczone na danej nieruchomości przez podmiot prowadzący na niej działalność (art. 37a ust. 2). Rada gminy może ustalić zakaz sytuowania ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, z wyłączeniem szyldów (art. 37a ust. 3). Przepisy u.p.z.p. nie przewidują obowiązku podjęcia uchwały krajobrazowej - ma ona charakter fakultatywny. Wpływa to także na władztwo gminy w ustalaniu treści uchwały, gdyż może ona przewidywać całkowity zakaz sytuowania obiektów reklamowych, jak również przewidywać rozwiązania pośrednie, polegające na ograniczeniach o charakterze częściowym.

Tego rodzaju rozwiązania mogą zaś dotyczyć zarówno samego obiektu reklamowego (jego parametrów i materiału, z jakiego ma zostać wykonany) - ograniczenia przedmiotowe, jak i jego usytuowania - ograniczenia obszarowe (zob. T. Brzezicki, Kara za niezgodne z prawem umieszczenie reklamy, Przegląd Podatkowy, 8/2016, s. 35-40). Art. 2 u.p.z.p. zawiera definicje legalne: "reklamy" (pkt 16a), "tablicy reklamowej" (pkt 16b), "urządzenia reklamowego" (pkt 16c) oraz "szyldu" (pkt 16d). I tak, przez reklamę należy rozumieć upowszechnianie w jakiejkolwiek wizualnej formie informacji promującej osoby, przedsiębiorstwa, towary, usługi, przedsięwzięcia lub ruchy społeczne. Przez tablicę reklamową należy rozumieć przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, o płaskiej powierzchni służącej ekspozycji reklamy, w szczególności baner reklamowy, reklamę naklejaną na okna budynków i reklamy umieszczane na rusztowaniu, ogrodzeniu lub wyposażeniu placu budowy, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem.

Urządzeniem reklamowym jest przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, inny niż tablica reklamowa, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem. Natomiast szyld stanowi tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe informujące o działalności prowadzonej na nieruchomości, na której ta tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe się znajdują.

Powyższe pojęcia mają szeroki zakres i odnoszą się do wszystkich nośników informacji stanowiącej reklamę. Są to bowiem zarówno powierzchnie płaskie (tablice reklamowe), jak i obiekty więcej niż dwuwymiarowe (urządzenia reklamowe) - zob. T. Brzezicki, op. cit. Natomiast "Szyldem będzie wyłącznie ta tablica reklamowa (urządzenie reklamowe), która usytuowana jest na nieruchomości (gruntowej, budynkowej), na której (w której) prowadzona jest działalność, o której szyld informuje. Oznacza to, że szyld usytuowany może zostać w szczególności na elewacji budynku, w którym prowadzona jest dana działalność, lub na gruncie (jako np. szyld wolno stojący), pod warunkiem że grunt ten stanowi część nieruchomości, na której (w której) prowadzona jest dana działalność." (K. Szlachetko, K. Olzacki [w:] Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, red. J. H. Szlachetko, Warszawa 2024, art. 2).

W przedmiotowej sprawie pojęcia te prawidłowo odkodował organ i uznał, że przedmiotowy billboard reklamowy stanowi reklamę, której posadowienie w okolicznościach przedmiotowej sprawy nastąpiło z naruszeniem prawa.

Zgodnie z art. 37d ust. 1 – 2 u.p.z.p., podmiot, który umieścił tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe niezgodne z przepisami uchwały, o której mowa w art. 37a ust. 1, podlega karze pieniężnej (ust. 1). Jeżeli nie jest możliwe ustalenie podmiotu, o którym mowa w ust. 1, karę pieniężną wymierza się odpowiednio właścicielowi, użytkownikowi wieczystemu lub posiadaczowi samoistnemu nieruchomości lub obiektu budowlanego, na których umieszczono tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe (ust. 2). Stosownie do treści art. 2 pkt 16 lit. b i c u.p.z.p. pod pojęciem "tablicy reklamowej" należy rozumieć przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, o płaskiej powierzchni służącej ekspozycji reklamy, w szczególności baner reklamowy, reklamę naklejaną na okna budynków i reklamy umieszczane na rusztowaniu, ogrodzeniu lub wyposażeniu placu budowy, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem, zaś "urządzeniem reklamowym" jest przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, inny niż tablica reklamowa, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem.

Według art. 37d ust. 4 u.p.z.p., karę pieniężną wymierza się od dnia, w którym organ wszczął postępowanie w sprawie, do dnia dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów, o których mowa w ust. 1, albo usunięcia tablicy lub urządzenia.

Zgodnie z art. 37d ust. 5 u.p.z.p., w przypadku, gdy w dniu wydania decyzji, o której mowa w ust. 3, tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe nie są zgodne z przepisami, o których mowa w ust. 1, w decyzji tej określa się: 1) wysokość kary pieniężnej za okres od dnia wszczęcia postępowania w sprawie do dnia wydania decyzji, oraz 2) obowiązek dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów, o których mowa w ust. 1, albo usunięcia tablicy lub urządzenia. Z kolei mocą art. 37 d ust. 6 u.p.z.p. decyzja, o której mowa w ust. 5, podlega natychmiastowemu wykonaniu w części dotyczącej obowiązku, o którym mowa w jego ust. 5 pkt 2.

Zgodnie zaś z art. 37 d ust. 7 u.p.z.p. po wykonaniu obowiązku, o którym mowa w ust. 5 pkt 2, organ określa, w drodze decyzji, wysokość kary pieniężnej za okres od dnia wydania decyzji, o której mowa w ust. 5, odpowiednio do dnia dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów, o których mowa w ust. 1, albo usunięcia tablicy lub urządzenia. Jak stanowi art. 37d ust. 8 u.p.z.p. wysokość kary pieniężnej ustala się jako iloczyn pola powierzchni tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego służącej ekspozycji reklamy, wyrażonej w metrach kwadratowych oraz 40-krotności uchwalonej przez radę gminy stawki części zmiennej opłaty reklamowej, o której mowa w art. 17a ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, powiększony o 40-krotność uchwalonej przez radę gminy stawki części stałej tej opłaty, za każdy dzień niezgodności tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego z przepisami, o których mowa w ust.

1. Natomiast według art. 37d ust. 9 u.p.z.p., jeżeli rada gminy nie określiła wysokości stawek opłaty reklamowej, o których mowa w ust. 1, wysokość kary pieniężnej ustala się jako iloczyn pola powierzchni tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego służącej ekspozycji reklamy, wyrażonej w metrach kwadratowych oraz 40-krotności maksymalnej stawki części zmiennej opłaty reklamowej, o której mowa w art. 19 pkt 1 lit. h) u.o.p.o.l., powiększony o 40-krotność maksymalnej stawki części stałej opłaty reklamowej, o której mowa w art. 19 pkt 1 lit. g tej ustawy, za każdy dzień niezgodności tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego z przepisami, o których mowa w ust. 1.

Przechodząc na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że ustalone w toku postępowania przez organy okoliczności faktyczne, w świetle akt sprawy nie budzą wątpliwości. Wbrew zarzutom okoliczności podmiotowe i przedmiotowe zostały wyjaśnione w sposób bardzo szczegółowy i wyczerpujący przedstawione w decyzjach obu instancji, o czym szerzej powyżej.

Nieuzasadnione są także zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego determinują przepisy prawa materialnego, bowiem to normy prawa materialnego przesądzają o przedmiocie sprawy i okolicznościach prawnie istotnych. Analiza akt przedmiotowej sprawy oraz uzasadnienia do zaskarżonej decyzji prowadzą do wniosku, że organy na gruncie tego postępowania uczyniły zadość wszystkim powyższym obowiązkom. W sposób szczegółowy i drobiazgowy zebrały oraz rozpatrzyły cały materiał dowodowy. Organy obu instancji dokładnie przeanalizowały treść zapisów Uchwały krajobrazowej i prawidłowo przyjęły, że przedmiotowy billbord narusza przepisy wskazanej uchwały.

Nadto podkreślenia wymaga (co znane jest Sądowi z urzędu), że nie jest to jedyne urządzenie reklamowe skarżącej, za które wymierzona została kara na podstawie Uchwały krajobrazowej obowiązującej w Opolu. Świadczy to o tym, że skarżącej od dawna znane były zasady ww. Uchwały krajobrazowej obowiązujące na terenie Opola, lecz świadomie postanowiła się do nich przez pewien czas nie stosować.

Niezależnie od podnoszonych w skardze zarzutów, Sąd nie dostrzegł jakichkolwiek innych podstaw, które uzasadniałyby uchylenie zaskarżonej decyzji.

W świetle art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a. kontrola zaistnienia przesłanki znikomej wagi naruszenia prawa, uzasadniającej odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, wymaga przeprowadzenia swego rodzaju testu proporcjonalności, tj. wyważenia hierarchii dóbr (wartości) chronionych przez prawo na tle konkretnego stanu faktycznego. Istotne znaczenie dla oceny wagi naruszenia prawa, o której mowa w art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a., mają chronione prawem wartości i dobra, w odniesieniu do których rozważana jest skala ich naruszenia. Przy ocenie wystąpienia przesłanki znikomej wagi naruszenia (art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a.) należy brać pod uwagę całokształt okoliczności danego przypadku, zarówno o charakterze przedmiotowym (np. skala naruszeń, skutki tych naruszeń), jak i podmiotowym (np. czy mamy do czynienia z czynem zawinionym, a jeżeli tak, to z jaką formą winy), przy czym decydujące znaczenie należy przyznać skutkom naruszenia dla dóbr chronionych przez daną dziedzinę prawa administracyjnego (vide wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 8 października 2025 r., sygn. akt II SA/Go 343/25, LEX nr 3935148).

W ocenie Sądu organy orzekające w sprawie prowadząc ponownie postępowanie w sprawie prawidłowo zrealizowały wytyczne Sądu wynikające z wyroku z dnia 5 lutego 2025 r. i dokonały oceny wystąpienia przesłanek z art.189f §1 pkt 1 K.p.a. Niewątpliwie nagannym okazało się działanie skarżącej, która pomimo powiadomienia jej o naruszeniu przepisów prawa miejscowego, tj. uchwały krajobrazowej nie podjęła działań mających na celu usunięcie billboardu z miejsca do tego nieprzeznaczonego. Z ustaleń organu I instancji wynika nawet, że pomimo wezwania skierowanego do skarżącej nie usunęła ona billboardu.

W ocenie Sądu organy orzekające w sprawie słusznie uznały, że naruszenie prawa przez stronę skarżącą nie było znikome.

Instytucja prawna odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest przejawem odejścia ustawodawcy od konstrukcji administracyjnej odpowiedzialności obiektywnej za naruszenie prawa polegające na niedopełnieniu obowiązku (naruszeniu zakazu) o charakterze administracyjnym. Istotą odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest nienakładanie tej kary, mimo że doszło do naruszenia prawa przez obowiązanego. Instytucja przewidziana w art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a. musi być jednak stosowana ze szczególną rozwagą. Jeśli bowiem ustawodawca nałożył określony obowiązek, to podmiot jest zobowiązany ten obowiązek wykonać. Kara administracyjna jest naturalną reakcją na jego niewypełnienie (vide wyrok tut. Sądu z dnia 7 października 2025 r., sygn. akt II SA/Gl 694/25).

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 K.p.a. Sąd stwierdza, że brak zawiadomienia organu I instancji o zakończeniu postępowania nie miał bezpośredniego wpływu na obronę praw skarżącej w postępowaniu przed organem odwoławczym. Z uwagi na powyższe Sąd uznał, że naruszenie przepisów postępowania nie miało charakteru istotnego, mającego wpływ na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. W szczególności w sprawie w sposób niesporny ustalono istnienie, po dniu wejścia w życie Uchwały krajobrazowej, tablic reklamowych, które na danym terenie nie były dopuszczalne zgodnie z postanowieniami ww. Uchwały, jak również ustalono podmiot, który owe tablice umieścił. Także kwota wymierzonej kary odpowiada prawu, w szczególności prawidłowo ustalono datę wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu, od której winna ona być naliczana. SKO odniosło się wyczerpująco do zarzutów odwołania. Dokonując też szczegółowego poinformowania strony o wszystkich w zasadzie aspektach postępowania, organ zebrał materiał dowodowy w sposób wyczerpujący i wypełnił zasadę uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, o której mowa w art. 7 i art. 77 K.p.a., tj. w toku postępowania podjął czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Ponadto Sąd nie dopatrzył się naruszenia pozostałych przepisów postępowania wymienionych w skardze, jak art. 75 § 1 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a. Mając to na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Końcowo Sąd wskazuje, że wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu są dostępne na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA.